熊萬勝 黎 雨

黨的二十大報告對社會治理做出了系統(tǒng)的論述，其中特別提到要“完善社會治理體系”。而基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，作為推進社會治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是推進中國式現(xiàn)代化的重要動能。為深入學(xué)習(xí)和貫徹二十大精神，本文基于中國基層治理千年來的歷史變遷，探索中國式現(xiàn)代化的基層治理經(jīng)驗。中國基層治理的主要內(nèi)容可分為四個方面：治安（包括維穩(wěn)）、管理、服務(wù)和社區(qū)治理（包括動員）。如果我們將基層治理置于歷史長河中觀察，就會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層治理的這些主要方面都發(fā)生了重要且空前的變化。

一、新型的社會安寧

當(dāng)前社會生活的一大特點是，人們的不安全感越來越少。中國已經(jīng)成為世界上最為安全的國家之一，無論在城市還是鄉(xiāng)村，人們都有一種比較強的安全感。從歷史長周期來看，這種普遍的安寧狀態(tài)并不常見，如果和歷史上的太平盛世相比，它在一定程度上也是一種新生事物。按照涂爾干的解釋，這是工業(yè)化時代的社會分工所產(chǎn)生的各得其所的效果，分工細化使得每個人都找到了自己的特殊位置，相互競爭減少了。這確實是傳統(tǒng)社會沒有的現(xiàn)象。但傳統(tǒng)社會通過身份體系也將人們區(qū)分成各種各樣的身份，希望形成各安其分的狀態(tài)。對于當(dāng)前中國的社會秩序來說，“各得其所”和“各安其分”都發(fā)揮了作用，除此之外，還有一些新的因素值得注意。

中國歷史上，治安的難點主要是鄉(xiāng)村而非城市。古代中國的城市并不發(fā)達，城墻之內(nèi)，有“城”未必有“市”，有城市也未必就有發(fā)達的城市社會。真正的大城市從來都是鳳毛麟角，往往還是國家政權(quán)重兵把守的區(qū)域。對國家的威脅主要來自統(tǒng)治力量相對薄弱的地方，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)?；驹蛟谟冢r(nóng)耕社會中的鄉(xiāng)村社會必定是一個相對完整的經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)。地方社會經(jīng)濟系統(tǒng)的自成一體與政治上層建筑的高度大一統(tǒng)，是兩種完整性，而它們相互之間的張力始終存在。

各種地方性的勢力具體地承受和演繹著這種張力。這些地方性的勢力，未必會挑戰(zhàn)國家政權(quán)，但它們必定要擴張自己的威勢和利益，所以容易成為地方社會秩序的破壞性力量。地方勢力是地方社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的骨干部分，他們的存在對于維系這個系統(tǒng)的運行至關(guān)重要，國家不能簡單粗暴地消滅他們。對于地方勢力的整改，曾給歷代當(dāng)政者帶來巨大的困擾。歷史上關(guān)于是否應(yīng)該抑制土地兼并的政策論爭，是此類困擾的一個集中體現(xiàn)。如果貿(mào)然抑制兼并，基層社會就會失去組織。王安石變法的主要內(nèi)容也是力圖解決此兩難：要想抑制兼并，就要有新的結(jié)構(gòu)來替代這些兼并勢力的社會功能，比如他們在信貸和鄉(xiāng)村秩序方面發(fā)揮的作用。地方性勢力的來源可能是富有者，是宗族，是宗教，是惡人，也可以是體制內(nèi)的官吏。官僚勢力的根源也來自地方社會經(jīng)濟系統(tǒng)的完整性，他們是這個系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)者，因此必須得到尊重?？墒?，尊重官吏在地方的領(lǐng)導(dǎo)能力，又可能導(dǎo)致官僚勢力的膨脹以及分裂傾向的滋長。

農(nóng)耕社會中的鄉(xiāng)村社會是一個相對完整的經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)

從微觀的人際關(guān)系來看，經(jīng)濟社會系統(tǒng)的完整性還意味著頻繁的互動，意味著磕磕碰碰，乃至嚴重的糾紛和沖突。實際上，鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定樣態(tài)一直持續(xù)到當(dāng)代?；诮系貐^(qū)的經(jīng)驗，費孝通先生為我們描述了一個“無訟”的傳統(tǒng)中國形象；但基于清代重慶巴縣檔案的研究卻為我們揭示了一個近乎“好訟”的地方社會圖景。清末主要在山東活動的美國傳教士明恩溥甚至寫道：“像在中國這樣人口無比稠密的國家中，人口眾多的家庭擠住在狹窄的住所里，不可能不經(jīng)常引起爭吵。”“在每一個中國人的生活中，沒有哪一天他的安寧、富足，也許還有生命，不會受到一些糾紛的威脅。”如果我們還能記得20世紀(jì)80、90年代的城市單位或鄉(xiāng)村村落里的人際關(guān)系，可能會認為明恩溥在一百年前的描述還是有效的。不過，這些糾紛中的大多數(shù)都不至于鬧上法庭。糾紛多而訴訟少，是費孝通所謂“無訟”傳統(tǒng)的一體兩面。

進入21世紀(jì)，城市化的迅速發(fā)展徹底地改變了鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，大大地降低了它的完整性。這是社會治安、人際矛盾和穩(wěn)定形勢發(fā)生改變的根本和關(guān)鍵。大量的青壯年外出務(wù)工，家庭矛盾、鄰里矛盾、聚眾飲酒和宗族械斗逐漸減少。發(fā)財?shù)臋C會轉(zhuǎn)到城市，各種人（包括鄉(xiāng)間惡勢力）的注意力從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市，因而也都被置于國家機器的嚴密監(jiān)視之下。稅費改革則極大限制了地方官吏發(fā)展勢力的空間。鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的簡化為國家權(quán)力走通“最后一公里”創(chuàng)造了條件。

每個城市都發(fā)展出了結(jié)合移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)格化治理的模式

地方治理的重心歷史性地轉(zhuǎn)向了人口流入地區(qū)，尤其是城市。我們曾經(jīng)很擔(dān)心大流動時代的城市秩序，但信息技術(shù)為解決這個問題提供了前所未有的便利，每個城市都發(fā)展出了結(jié)合移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)格化治理的模式。聯(lián)網(wǎng)攝像頭的發(fā)展，將各個角落變得透明。技術(shù)、資金和人力三個方面同時趨于密集化，使得中國的城市公共場所也成為世界上最安全的地方。此外，各級各地政府的治理經(jīng)驗日趨豐富，治理創(chuàng)新層出不窮，各種機制也越來越有效。勞資矛盾是城市里最受關(guān)注的一種矛盾，但在社會主義國家，解決勞資矛盾呈現(xiàn)出了十分不同的方式。國家堅定地站在工人一方，幫助他們討薪，并且通過勞動保障機構(gòu)和司法機構(gòu)將為民討薪的行為制度化了。因此，集體討薪的對象從企業(yè)老板變成了基層政府，從而減少乃至避免了成規(guī)模的直接沖突。

需要特別提到的是，無論是城市化、網(wǎng)格化、信息化，還是治理經(jīng)驗的累積和人際關(guān)系的理性化，這些過程都是不可逆的。如果這個判斷成立，我們甚至可以說，大一統(tǒng)的國家已經(jīng)能夠適應(yīng)一個高度工業(yè)化、市場化的社會。這是一個千年之變。

當(dāng)然，如果經(jīng)濟形勢發(fā)生重大波動，城市化出現(xiàn)重大反復(fù)，或者社會發(fā)生明顯動蕩，生活不能正常地維系下去，那就肯定不得安寧了。如果沒有發(fā)生這些糟糕的情況，明恩溥描述的那種傳統(tǒng)中國人矛盾重重的狀態(tài)是否就不會重新出現(xiàn)？也不一定。因為社會的安寧不僅僅是由社會宏觀因素所決定，還需要個人能安頓自己。在今天和將來，個人如何安頓自己，卻是一個極大的懸念。傳統(tǒng)的社會中，人們之間靠得太近，所以會矛盾重重；未來的人，如果距離太遠，可能也會相互怨恨?！敖畡t不遜，遠之則怨”，這其實是人性的通病。雖然新的問題總是會出現(xiàn)，但不妨礙我們先告別過去，再面向未來。

二、治理的精細化

今天，中國的治理無疑是空前地精細化了。治理的精細化往往和治理的數(shù)字化或者智能化聯(lián)系在一起，這讓我們想起“數(shù)目字管理”的理念。數(shù)目字管理是歷史學(xué)家黃仁宇提出的對于中國社會形態(tài)的一個期許，其實質(zhì)是要形成更加適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的國家治理能力。黃仁宇借用韋伯的概念，從上層建筑的角度來描述這個新體制。他所說的數(shù)目字管理，除了希望國家治理要有準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更要求國家治理的基本精神趨于理性化。

數(shù)目字管理實現(xiàn)的過程，就是一個從農(nóng)業(yè)國向商業(yè)國轉(zhuǎn)型的過程。具體地說，一個通過數(shù)目字進行管理的國家要具備三個基本條件：發(fā)達的信用和金融，人力資源的市場化，第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的充分發(fā)達。而這三個條件必須以法治和私人財產(chǎn)的保護為前提。黃仁宇之所以要用“管理”這個來自上層建筑領(lǐng)域的詞來描述這個經(jīng)濟體制，是因為他相信這樣的體制必須有國家管理的深度介入，換句話說，市場經(jīng)濟體制必然是治理精細化的體制。

黃仁宇提出的這個概念，提供了一個理解今天治理精細化進程和特征的參照系。從數(shù)目字管理的角度來看，社會主義市場經(jīng)濟體制的中國，既取得了歷史性的進步，同時也表現(xiàn)出明顯的本土特征。

（一）對小生產(chǎn)者的管理

在小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的理性化或市場化，傳統(tǒng)中國沒有做到，當(dāng)代中國很長時期內(nèi)也沒有做到。過于細碎的經(jīng)濟規(guī)模無法培育足夠的契約精神，因此不能充分理性化。改革開放后，中國實際上回歸了小農(nóng)經(jīng)濟。面對日趨尖銳的農(nóng)村社會矛盾，國家免除了農(nóng)業(yè)稅費，大量裁撤鄉(xiāng)村政府，鼓勵農(nóng)民進城。國家期待各種市場經(jīng)濟主體用對待城市成規(guī)模資源的方式來開發(fā)鄉(xiāng)村的零碎資源，但事實上，這一進展非常緩慢。鄉(xiāng)村資源的零碎不僅僅是地理上的細碎，也是由于其深度嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所導(dǎo)致的合作困境。這些密密麻麻的、自然的與社會的溝溝坎坎，足以讓私人資本望而卻步。直到中央提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，才重新啟動了鄉(xiāng)村發(fā)展尤其是市場化的議題。相比以往的市場化進程，這是一種深度的市場化進程，它要將以往不能開發(fā)的資源也盡可能地開發(fā)出來。作為深度市場化的一種機制，集體經(jīng)濟也重新得到重視，因為它有能力將零散資源打包起來開發(fā)。集體經(jīng)濟一般都是道義和理性相混合的經(jīng)濟形式，這與黃仁宇理解的理性管理并不一樣。

數(shù)目字管理不僅在小農(nóng)經(jīng)濟的領(lǐng)域難以實現(xiàn)，而且在所有的小生產(chǎn)領(lǐng)域都很難實現(xiàn)。當(dāng)前，中國有超過1.7億城鄉(xiāng)個體就業(yè)的人員，還有大量業(yè)余兼職的新型個體經(jīng)濟人員。國家無法準(zhǔn)確掌握這些人員的數(shù)量、收入和相關(guān)結(jié)構(gòu)，也就不能實施準(zhǔn)確的稅收和有效的管理。因而，大量的管理工作只能交到社區(qū)，實施一種自治、法治和德治相結(jié)合的治理模式，以平安無事作為治理目標(biāo)。

（二）對法人經(jīng)濟組織的管理

除了對小生產(chǎn)者的管理之外，中國對法人組織的管理也有其特殊性。通過市場經(jīng)濟體制改革，中國的產(chǎn)業(yè)治理走出了按照產(chǎn)業(yè)部門設(shè)置管理部門的計劃經(jīng)濟體制，采取了按照生產(chǎn)力要素進行管理的國際通行架構(gòu)：比如，紡織企業(yè)的管理分別交給了相關(guān)職能部門，而不再是輕工業(yè)局；農(nóng)村集體土地的管理交給了國土部門，而不是農(nóng)業(yè)部門。當(dāng)然，這不能消除中國產(chǎn)業(yè)治理的特殊性。中國的產(chǎn)業(yè)治理體制中，除了這些專業(yè)化的職能部門，還有地方政府（包括地方性的工業(yè)園），以及國家對產(chǎn)業(yè)鏈命脈的掌控機制。地方工業(yè)園不僅是經(jīng)濟增長機器，還是地方政府管理和服務(wù)企業(yè)的容器。各種稅務(wù)、環(huán)保、消防、勞資關(guān)系等問題的處理，都要通過工業(yè)園區(qū)的管理部門去實現(xiàn)。更為重要的是，企業(yè)之間的關(guān)系也不是產(chǎn)業(yè)鏈自治的，其中的金融和關(guān)鍵性資源都是由政府直接掌控。不同所有制、不同產(chǎn)業(yè)和不同規(guī)模的企業(yè)之間形成了一個有序的地位譜系。

（三）城市管理

數(shù)目字管理在城市管理中的發(fā)展是令人矚目的，尤其是對街面秩序的管理。在新中國城市化的初期，街面管理也遇到過挑戰(zhàn)。有執(zhí)法權(quán)的部門設(shè)置在縣級，部門有不少，但相互協(xié)調(diào)不夠，每個部門都缺少人手，很難管住流動性極高的早期進城務(wù)工人員，尤其是流動攤販，以致有“七八個大蓋帽，管不住一頂草帽”之說。這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)表現(xiàn)得非常明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先是給這些專業(yè)執(zhí)法部門增加編制外的人員，繼而將這些編制外的人員聯(lián)動起來，成立聯(lián)動隊伍或者綜合治理大隊，成為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指揮的維持秩序的隊伍。這樣的隊伍其實沒有執(zhí)法權(quán)，而是以政府為支撐，進行模糊式的執(zhí)法。在移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來后，這樣的隊伍演變成依然沒有正式身份和執(zhí)法權(quán)的網(wǎng)格化隊伍。但這一網(wǎng)格化管理模式最終形成了可以派單的綜合指揮中心，后者可以調(diào)動專業(yè)執(zhí)法部門，對具體問題迅速定制個性化的解決方案。在這種“數(shù)目字管理”體制之下，原來那些無正式身份的“隊伍人員”依然很重要，他們發(fā)揮著即時發(fā)現(xiàn)問題、處理簡單問題、對重要問題進行前置處理以增加執(zhí)法前的緩沖空間等作用。這種升級版的網(wǎng)格化治理，將科層的邏輯、技術(shù)的邏輯和基層的模糊性邏輯結(jié)合起來，可以真正做到精細化、網(wǎng)格化管理：通過空間定位明確責(zé)任部門，然后照章派單，并通過信息技術(shù)對執(zhí)行過程進行嚴格監(jiān)督。它的成功之處在于，法治以綜治為前導(dǎo)，充滿了靈活性。

（四）什么是中國的“數(shù)目字管理”

新中國城市化的初期，有執(zhí)法權(quán)的部門很難管住流動性極高的早期進城務(wù)工人員

中國的數(shù)目字管理的難題，在于現(xiàn)實運作中往往會存在一些隱瞞數(shù)據(jù)的情況。這與數(shù)據(jù)生產(chǎn)中的利益糾葛有關(guān)，對GDP、財政收入、城鎮(zhèn)化率或人均收入等利益關(guān)聯(lián)重大的數(shù)字影響很大。因此，要實現(xiàn)數(shù)目字的管理，還必須進行上層建筑的深度調(diào)整。比如，為了要求地方政府保護好耕地，我們發(fā)展出了復(fù)雜的土地計劃指標(biāo)運作體系，形成了一個中央政府掌控主導(dǎo)權(quán)的土地指標(biāo)的生成和分配體系，極大地塑造了中央與地方關(guān)系，也通過增減掛鉤和占補平衡機制影響了城鄉(xiāng)關(guān)系等諸多方面。在這個過程中，借助于制度變革、衛(wèi)星技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，土地管理的力度越來越大，各種違法用地現(xiàn)象越來越少。但是，它也造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張，極大地限制了鄉(xiāng)村振興的空間。在這個過程中，數(shù)字是變得準(zhǔn)確了，但整個政策體系是否足夠合理，還需要反思。

數(shù)目字管理落地過程中最特殊的障礙，或者說更具中國色彩的因素，還在于另外兩個方面：其一是國家幅員的廣大和社會系統(tǒng)的復(fù)雜，其二是我們的政府所需要的數(shù)據(jù)類型的特殊性。

首先，社會系統(tǒng)的復(fù)雜性給數(shù)目字管理帶來了很多困難。比如，人口數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確就給中國的人口政策帶來了嚴重的影響；耕地數(shù)據(jù)也是如此。在1996年完成的第一次全國土地普查之前，中國的耕地數(shù)據(jù)非常古老，甚至可能得追溯到明代，官方數(shù)據(jù)是14.2億畝。第一次全國土地調(diào)查出來的耕地面積是19.5億畝。隨著城鎮(zhèn)開發(fā)和農(nóng)民建房，依據(jù)這個數(shù)據(jù)統(tǒng)計上報形成的耕地面積不斷減少，到2006年變成了18.27億畝。國務(wù)院根據(jù)這個數(shù)據(jù)，提出了“十八億畝紅線”的說法。但是，在2007～2009年完成的第二次全國土地調(diào)查中，調(diào)查出的耕地面積達到了20.2億畝，甚至比啟動城市化之前的數(shù)據(jù)還要高出不少。在2017～2020年完成的第三次全國土地調(diào)查中，調(diào)查出來的耕地面積又變成了19.18億畝。

社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府對于群眾訴求的回應(yīng)能力迅速增強

其次，這些數(shù)據(jù)的模糊還與統(tǒng)計口徑的模糊有很大關(guān)系。政府統(tǒng)計要求得到脫嵌于具體社會環(huán)境的數(shù)據(jù)，但是，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑本身是具有社會屬性的，一定要剝離這種社會屬性的話，即使不會導(dǎo)致數(shù)據(jù)的失真，也會導(dǎo)致數(shù)據(jù)的失效。比如，耕地按照社會屬性可以區(qū)分為一般農(nóng)田和永久基本農(nóng)田，這些描述耕地社會屬性的數(shù)據(jù)由地方政府上報后填入衛(wèi)星的數(shù)據(jù)庫，然后衛(wèi)星會據(jù)此進行監(jiān)測。然而，社會屬性和自然屬性相比是不穩(wěn)定的。假如耕地上建了房子，那還算不算是耕地？如果建了臨時性的用房可能就要算，但若是永久的合法的房屋就不能再算是耕地了。近來，地方政府的土地部門又提出了新的耕地概念，比如“穩(wěn)定農(nóng)田”和“即可恢復(fù)農(nóng)田”，后者指的是目前有地上建筑物，但此建筑物是容易拆除的。這樣的數(shù)據(jù)是過程性的，有助于當(dāng)?shù)卣鶕?jù)情況機動處理。如果也要上報到衛(wèi)星的數(shù)據(jù)庫，勢必使得數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)變得僵化，不利于地方政府部門開展工作。

總的來說，當(dāng)代中國的治理精細化的目標(biāo)本身是充滿實用主義的，它意味著原來不能被解決的問題得到了解決，原來不能得到差異化對待的問題被識別出來并能被差異化對待。要達到這些目標(biāo)，無法以數(shù)據(jù)的高度準(zhǔn)確為前提，也不能以理性化為唯一的旨歸。

三、服務(wù)性轉(zhuǎn)型

儒法共治、內(nèi)法外儒是傳統(tǒng)國家的基本價值，“統(tǒng)治”是政府行為的基本特征，政府對于人民的服務(wù)很少，或者是有心無力。今天政府開展公共服務(wù)的能力、范圍和水平都有很大的擴展，其實質(zhì)是國家性質(zhì)的根本改變。我們可以從兩條線索去考察，一個是勞動能力成為商品的過程，一個是勞動者成為人民的過程。

（一）人成為自由勞動者過程中的公共服務(wù)演進

所謂“公共服務(wù)”，指的是私人所需但私人無力提供的服務(wù)，這種服務(wù)需要有一個地域性的公共權(quán)力來提供。早期的血緣性或社區(qū)性組織具有很強的自給自足能力，對公共權(quán)力的服務(wù)少有指望，主要是希望其提供水利、社會治安以及教育等服務(wù)。反過來，國家要強制人民為國家或統(tǒng)治者提供大量服務(wù)，比如賦稅供應(yīng)、勞役、兵役等。隨著社會分工的發(fā)展，勞動者本人和勞動能力逐漸成為可以交易的對象。但在農(nóng)耕時代，勞動者及其勞動能力的交易總體上是不普遍的，需要自己想辦法支付交易成本，由此發(fā)生的家庭和人身風(fēng)險都由本人承擔(dān)。

鴉片戰(zhàn)爭之后，中國被迫進入全球化進程，也被迫啟動了工業(yè)化進程。國家的目標(biāo)從僅僅看重長治久安轉(zhuǎn)向穩(wěn)定和發(fā)展并重，這要求國家必須幫助企業(yè)獲得勞動者，同時幫助勞動者獲得就業(yè)機會，這兩方面都可以看成是一種公共服務(wù)。在市場化的工業(yè)經(jīng)濟條件下，勞動者是一個單向度的高效率工具，這樣的工具不能獨立地發(fā)揮作用，必須依賴社會的、市場的和公共的力量提供大量幫助。勞動者脫離了自己的農(nóng)村社區(qū)來到城鎮(zhèn)務(wù)工，衣食住行需要有人供應(yīng)，父母孩子需要得到照顧，生病之后需要得到醫(yī)治，勞動技能需要培訓(xùn)，退休之后還需要保障。市場經(jīng)濟體制希望勞動者“自由”地出售自己的勞動能力，實現(xiàn)勞動能力配置的最優(yōu)化，為此，必須幫助勞動者解除他們的種種后顧之憂。依靠企業(yè)或者市場機制很難確保勞動者能夠無差別地得到這些服務(wù)，因此必須發(fā)展政府主導(dǎo)的公共服務(wù)。這些社會保護的直接結(jié)果是勞動者可以無所掛礙地從事勞動，但勞動能力也就更加徹底地成了商品。

20世紀(jì)80年代開啟市場經(jīng)濟體制改革后，各種社會事業(yè)開始從單位里剝離出來，如何保障市場中的勞動力就成了問題。在相當(dāng)長的一段時期里，有兩個差異我們無法處理：一個是區(qū)域差異，不同地區(qū)的勞動者的社會保障和享受的公共服務(wù)是不同的；另一個是身份差異，在同一個地區(qū)內(nèi)部不同身份的人的保障也是不同的，比如職工保險和具有農(nóng)保性質(zhì)的居民保險的標(biāo)準(zhǔn)就不同，國家公職人員享受的保障也不同于企業(yè)職工。

這些差別之所以不能被徹底解決，不僅僅是由于國家的財力不足，同時也由于我們的社會還始終保留了“大共同體”的目標(biāo)定位，它需要在差序格局中建立一種有領(lǐng)導(dǎo)核心的社會團結(jié)。這也與我們的發(fā)展體制有關(guān)：經(jīng)濟增長中地方政府或者城市扮演至關(guān)重要的角色。既然地方政府具有強大的經(jīng)濟發(fā)展功能，它就必須激勵自己的公職人員和本地百姓。因此，福利制度的身份色彩和地方色彩短期內(nèi)很難消除。要改變這一境況，需要中央政府極力推動區(qū)域的均衡發(fā)展。

（二）勞動者成為人民過程中的公共服務(wù)演進

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，勞動者一方面是出售自己勞動能力的人，另一方面，他們也是國家的主人，有義務(wù)維護整個共同體的團結(jié)，也有權(quán)利享受無限責(zé)任政府的深度眷顧。這突出體現(xiàn)在公共服務(wù)質(zhì)量的迅速提升和政府對于群眾訴求回應(yīng)能力的迅速增強上，也體現(xiàn)為政府為群眾服務(wù)范圍的擴展。這種趨勢具體落實為“服務(wù)型政府”的理念。

在2005年3月的十屆全國人大三次會議上，時任國務(wù)院總理的溫家寶在作政府工作報告時明確闡述了服務(wù)型政府的內(nèi)涵：“創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。”中共十六屆六中全會強調(diào)：建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能。對于企業(yè)服務(wù)來說，就是出現(xiàn)了一站式服務(wù)的行政審批中心，原來需要分頭跑不同部門的事情，現(xiàn)在都可以在一個大廳里辦妥。對于一般群眾來說，最明顯的改變是出現(xiàn)了社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，這也是一個高度綜合的一站式服務(wù)機構(gòu)。這種機構(gòu)首先在上海等大城市出現(xiàn)，2006年以后就被推向全國城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本改變了原來那種“門難進、臉難看”的情況。

這種社區(qū)公共服務(wù)還不是最有中國特色的服務(wù)。相比而言，古老的信訪制度、無事不應(yīng)的110報警電話和12345熱線及其特殊的問責(zé)機制、綜合性的矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)，以及快速且八方支援的應(yīng)急服務(wù)，更能體現(xiàn)出中國百姓和西方國家公民所享受的公共服務(wù)的差異。

110報警熱線出現(xiàn)于1986年的廣州，1987年在全國推廣，但其功能已從最初的“治安”擴展為如今的綜合化功能。“有困難找警察”，無論何事，接線員都必須處置或者轉(zhuǎn)辦，必須找到合適的人及時到達現(xiàn)場。12345市民服務(wù)熱線接訴的是非緊急類的訴求，它的前身是各地的市長電話。隨著政務(wù)信息化給政府流程再造提供了條件，2008年9月首先在山東濟南開通了12345市民服務(wù)熱線，它成為一個綜合調(diào)度平臺，能夠?qū)嵤┡蓡喂δ?，為每一件具體的事項提供個性化的解決方案，并對解決效果進行督查。為了減少12345的投訴量，倒逼了各個城市轄區(qū)的網(wǎng)格化管理，強化問題的主動發(fā)現(xiàn)和處置能力。這種問題回應(yīng)機制放大了個人的力量，使得官民之間或集體與個體之間的力量對比發(fā)生了明顯的改變。一項集體行動，如果已經(jīng)依法形成決議，但在施行時有個別人不同意，且撥打了12345熱線，就可能導(dǎo)致這個決議難以執(zhí)行?，F(xiàn)在，撥打12345電話已經(jīng)成為居民和基層干部進行博弈的常規(guī)手段，可見它的出現(xiàn)所帶來的深刻影響。一言蔽之，在這些領(lǐng)域，公私之間的界限是模糊的，“群眾利益無小事”，即使是私人事務(wù)，政府部門也應(yīng)該提供幫助，這就體現(xiàn)了社會主義大家庭的大共同體理念。

綜合性的矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)出現(xiàn)在2010年以后，它的特點是極大地擴充了原來司法所的調(diào)解功能，將信訪局、婦聯(lián)等各個部門的信訪調(diào)解組織、勞動仲裁機構(gòu)和法院整合在一起。矛盾糾紛如果調(diào)解不成，可以進行仲裁，或者進入法院判決程序。它就類似于一個人際關(guān)系的綜合醫(yī)院，只要當(dāng)事人愿意，各種矛盾都能給出一個結(jié)果。雖然它可以進入司法程序，但大多數(shù)的矛盾糾紛都是通過勸說和調(diào)解來處理的——一方面減少了司法部門的壓力；另一方面，就其處理的矛盾糾紛類型來說，實際上是群眾生活中的各種小事。中國的社會治理在最基層往往是一種“生活治理”，是系統(tǒng)力量對于私人生活的補救。

城市將人們的生活場景從關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村村落轉(zhuǎn)移到空間緊湊的城市小區(qū)

四、朝向建設(shè)性

在傳統(tǒng)中國的基層治理過程中，有一個國家與天下之間的互動關(guān)系。所謂“天下”，即顧炎武所說“天下興亡，匹夫有責(zé)”，實際上指的是一種文明和活法，是種種“天經(jīng)地義”的集成。在傳統(tǒng)中國，百姓的日常生活主要在“天下”中展開。普通百姓很缺乏國家觀念，一定要到了民族危亡的時刻，才能認識到“覆巢之下，豈有完卵”。傳統(tǒng)國家治理的要點也是維護好這種文明和活法，重點是防止國家制度本身的崩壞、不良運作和官吏腐敗。經(jīng)過一百多年的救亡圖存，進入社會主義時代之后，中國人的國家觀念空前強大，形成了一種“社會主義新傳統(tǒng)”。這種社會主義新傳統(tǒng)和中華文化老傳統(tǒng)混合在一起，為中國人的活法注入了更強的國家觀念、集體主義和更強的平均主義色彩，這是一種國家化的新“天下”。但在市場經(jīng)濟體制下，在城市化浪潮中，社會秩序的根基發(fā)生了最為徹底的動搖。國家觀念繼續(xù)變得更加強大，而“天下”卻趨于瓦解。國家繁榮富強，可是，百姓的日子該怎么過才好呢？家庭關(guān)系怎么處理才是合適的？“尊老愛幼”看似好懂，但要怎么“尊”，怎么“愛”？城市將人們的生活場景從關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村村落轉(zhuǎn)移到空間緊湊的城市小區(qū)，從同一片土地上的文化或經(jīng)濟上的集體生活轉(zhuǎn)換成同一圍墻之內(nèi)的物理性或產(chǎn)權(quán)性的共同生活，大家要怎么相處，才能建立足夠的集體行動能力，來確保這些高層住宅能得到持續(xù)的維修？一種新的社區(qū)團結(jié)如何才是可能的？如果用費孝通的提法來說，就是人與人之間的“心態(tài)秩序”要怎么重建？現(xiàn)在，非常需要為這些基本問題找到答案，為中國文化的進一步發(fā)展找到方向?？梢哉f，中國的社會建設(shè)的任務(wù)從來沒有像今天這么緊迫過。所幸的是，今天的社會治理出現(xiàn)了一個朝向建設(shè)性的轉(zhuǎn)型，這將是一場任重道遠的探索。

2006年，中國共產(chǎn)黨的十六屆六中全會提出了“社會建設(shè)”這個命題，其具體政策措施，與十八屆三中全會提出“國家治理現(xiàn)代化”的措施，大同小異。不同之處，在于“建設(shè)”和“治理”的理念不同。從破與立的關(guān)系上來看，社會建設(shè)更偏向于“立”，政策上也更加寬松；從文件上看，社會建設(shè)要“立”的是社會主義和諧社會，也就是“立”秩序。這實際上也是治理的目標(biāo)，只不過更強調(diào)通過社會建設(shè)來求治理，可以說是“寓治理于建設(shè)之中”。當(dāng)前，形勢和話語都發(fā)生了重要的變化。不過，社會建設(shè)的命題始終存在，文化根基的脆弱性仍然明顯：基層治理中人際關(guān)系的混亂該怎么應(yīng)對？國家能夠給今天的百姓提供怎樣的活法？面對這些復(fù)雜的局面，在治理話語下，可能用“寓建設(shè)于治理之中”這個命題，要更加妥帖。

如何才能找到一種適用全國大部分地區(qū)、將治理和建設(shè)融合起來的辦法，是今天基層治理的重大關(guān)鍵?！吧鐣卫砉餐w”理念的提出，似乎提出了一種普遍適用的思路。2019年中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會的完整提法是“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”。從學(xué)理上來理解“社會治理共同體”并不容易，但這是一個不可忽視的概念和理想目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨二十大的政治報告，再次提出要“發(fā)展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。 一種建設(shè)性的朝向變得越來越明顯。

建設(shè)社會治理共同體，意味著要繼續(xù)推進“治理的社會化”，這很可能是未來中國社會建設(shè)的基本路徑。所謂“治理的社會化”，不同于治理的國家化，它意味著要盡可能調(diào)動大眾的參與；但也不同于西方社會中那種自由主義的社會組織方式，它意味著國家的基層組織對于大眾的深度動員，以及大眾對于身邊的治理過程的普遍參與。在理想類型的意義上來說，治理社會化的任務(wù)是“國家直接面對有差別的個人”。所謂“直接面對”，是相對于西方社會中的國家與民眾之間比較間接的聯(lián)系而言，它的具體實現(xiàn)過程也需要依靠一些貼近百姓的社會中介機制，幫助國家以因人而異的方式去聯(lián)系每個人。

在傳統(tǒng)中國，國家通過賦役制度深度動員一般百姓，通過科舉制度來引導(dǎo)社會精英，這些具體做法如今已經(jīng)不合時宜。但總的來看，當(dāng)代中國的社會治理還是在延續(xù)治理社會化的路徑，將統(tǒng)治的深度轉(zhuǎn)換成治理和服務(wù)的深度。在這個過程中，通過黨建引領(lǐng)、集體經(jīng)濟、社會自組織、公共服務(wù)和各種公共活動，打造出筆者曾經(jīng)提出過的“治理性團結(jié)”。這將是一種新的社會團結(jié)形式，不同于中國傳統(tǒng)的社會性團結(jié)，也不同于西方的政治性團結(jié)，其結(jié)果就是形成大大小小的“社會治理共同體”。這是對“社會治理共同體”的歷史方位和理論意義的一種解讀。方向和路徑都在逐漸明確，但具體要怎么去做，還需要在二十大的精神指引下繼續(xù)探索。

中國基層治理正在迎來從未有之大變局。之所以說是基層治理演進中的千年之變，是因為與之前相比，國家的性質(zhì)已經(jīng)根本不同，它從統(tǒng)治向服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向是歷史性的；也是因為今天的治理手段已經(jīng)變得空前精細化。特別是，今天的治理所要處理的問題，和傳統(tǒng)的治理所要處理的問題已經(jīng)非常不同?！爸刃颉痹诮裉斓闹卫碇械囊饬x發(fā)生了變化。在經(jīng)濟持續(xù)增長的條件下，秩序問題不再像以前那么嚴重，這種改變不只是短期性的，也將是長期性的。那么，社會治理的重心是否要轉(zhuǎn)向社會建設(shè)？如何將治理和建設(shè)統(tǒng)一起來？僅僅從治理來談建設(shè)夠不夠？這些都是本文想提出的問題。