周慧琳

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

作為全面依法治國的重要改革舉措，國家監(jiān)察體制改革和法官懲戒制度構(gòu)建引起了社會各界的高度關(guān)注。從時間順位和空間維度來看，兩項改革措施幾乎同步啟動，并在各自領(lǐng)域內(nèi)穩(wěn)步推行和不斷深化。然而，由于法官兼具國家公職人員和司法裁判者的身份，兩項原本并行不悖的改革措施卻在法官追責(zé)問題上出現(xiàn)了交集。一方面，國家公職人員是法官的基本角色，作為行使國家公權(quán)力的主體，法官理應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并適用《監(jiān)察法》以及《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定。另一方面，鑒于法官“司法裁判者”的特殊身份，《法官法》對法官的追責(zé)又作出了有別于一般公職人員的制度安排，設(shè)置了專門的法官懲戒程序。當(dāng)法官存在違法審判行為時，究竟應(yīng)適用何種程序進(jìn)行追責(zé)成為制度實踐中的現(xiàn)實疑難。由此引發(fā)的進(jìn)一步追問包括，在監(jiān)察全覆蓋的背景下，法官懲戒制度是否還有獨(dú)立存在的必要？鑒于法官有別于一般公職人員的特殊身份，在業(yè)已構(gòu)建法官懲戒制度的基礎(chǔ)上，是否還需要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)針對法官的監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)？

圍繞這些問題，改革決策層多次強(qiáng)調(diào)，要明確法官懲戒與監(jiān)察監(jiān)督職能的邊界，理順法官懲戒程序與監(jiān)察程序的銜接機(jī)制，建立程序嚴(yán)格、保障有力、處罰慎重的法官懲戒制度。2019年，最高人民法院《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019-2023)》明確提出，要“研究制定法官懲戒工作相關(guān)規(guī)定，健全與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作銜接機(jī)制。”然而令人遺憾的是，與司法實踐的迫切需要相比，理論界對于監(jiān)察程序和法官懲戒程序銜接的關(guān)注和研究較為不足，難以為實踐改革提供充分的理論供給和智識支撐。鑒此，本文立足于程序銜接的基本原理，力求揭示監(jiān)察程序和法官懲戒程序銜接的深層邏輯，剖析兩者在銜接中面臨的現(xiàn)實障礙，進(jìn)而提出監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的方案建議，以期能對兩項制度的改革完善有所裨益。

二、監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的深層邏輯

“程序的對立物是恣意，因而分化和獨(dú)立才是程序的靈魂?！盵1]15相反，程序銜接的本質(zhì)卻是一種“反分化”，深刻揭示監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的深層邏輯，是實現(xiàn)二者有序銜接的基本前提。

(一)協(xié)調(diào)管轄事由競合的客觀要求

根據(jù)《監(jiān)察法》第11條和《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《懲戒意見》)第2條的規(guī)定，監(jiān)察程序和法官懲戒程序所對應(yīng)的管轄事由分別是“公職人員的所有職務(wù)違法行為”和“法官在審判過程中的違法審判行為”。盡管兩種程序適用的管轄事由采取了不同的文字表述，然而對其予以法律解釋即可發(fā)現(xiàn)，“職務(wù)違法行為”和“違法審判行為”兩者在實質(zhì)內(nèi)容上高度競合。

首先，從文義解釋來看，職務(wù)違法中的“職務(wù)”一詞強(qiáng)調(diào)“職務(wù)的相關(guān)性”，即只要行為本身與職務(wù)之間具有一定的關(guān)聯(lián)，均可歸為職務(wù)行為。[2]87作為司法裁判者，司法審判是法官的本職工作，法官在審判過程中所實施的各項行為自然屬于職務(wù)行為，因而違法審判自然也可以歸入職務(wù)違法的范疇。其次，從目的解釋來看，立法者的本意是監(jiān)察制度的管轄范圍以“人”(公職人員)為界分標(biāo)準(zhǔn)，而法官懲戒制度的管轄范圍以“事”(違法審判行為)為劃定標(biāo)準(zhǔn)。但實踐中，對“事”所作的調(diào)查必然與“人”相關(guān)聯(lián)，對“人”的調(diào)查和處分也必須以“事”作為基礎(chǔ)，兩者之間存在難以割裂的內(nèi)部聯(lián)系。因而這種“人”與“事”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，只是從不同角度對同一問題所作出的闡釋，在實質(zhì)內(nèi)容上并無差異。最后，從體系解釋來看，職務(wù)違法行為和違法審判行為均以列舉的形式將貪污賄賂和徇私舞弊列入管轄事由，而這兩種行為又具有較強(qiáng)的解釋力，其既可以被解釋為監(jiān)察程序中權(quán)力尋租、利益輸送以及浪費(fèi)國家資財?shù)奈：Y(jié)果，又可以被解釋為法官懲戒程序中六類違法審判行為的實施手段，兩者存在目的與手段的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。鑒于管轄事由競合的客觀事實，監(jiān)察機(jī)關(guān)與法官懲戒機(jī)構(gòu)對同一事由均有管轄權(quán)，這不僅可能導(dǎo)致權(quán)力之間的彼此爭奪和相互推諉，甚至可能引起程序間的內(nèi)在損耗，因而實現(xiàn)兩種程序的有序銜接成為題中應(yīng)有之義。

(二)實現(xiàn)法官追責(zé)司法化的內(nèi)在要求

法官追責(zé)的司法化是現(xiàn)代司法制度的重要命題，其理論根基源于對法官身份和裁判權(quán)行使之保障。道理并不復(fù)雜，當(dāng)行使裁判權(quán)的法官在接受處理和制裁時，只有受到公正的待遇才能保障司法中立，而縱觀人類所有活動方式, 這種“待遇”只有在司法程序中才可能得到保障。[3]5學(xué)界對上述論斷已經(jīng)形成共識，并在懲戒委員會的構(gòu)建上初步實現(xiàn)了追責(zé)程序的準(zhǔn)司法化。然而在監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以借由對公職人員行使監(jiān)督權(quán)的名義對當(dāng)事法官展開追責(zé)，但是在這種由監(jiān)察機(jī)關(guān)展開的追責(zé)活動中，其程序卻呈現(xiàn)出“司法化不足而行政化有余”的表征。如在《監(jiān)察法》中多次出現(xiàn)“報上層決定”“經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”等法律規(guī)定，此為典型的行政決策方式，具有層級性、單方性和封閉性等特征。此外，監(jiān)察程序的構(gòu)造是典型的雙方結(jié)構(gòu)而非三方結(jié)構(gòu)，這種自行調(diào)查、自行審議、自行決定的方式也是行政化的基本形態(tài)。

應(yīng)當(dāng)明確，法官追責(zé)司法化的本質(zhì)在于法官身份和裁判權(quán)的特殊性，這種特殊性不以追責(zé)主體的變化而轉(zhuǎn)移。因此，即便由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)，其也應(yīng)當(dāng)遵循一種公正的程序，使當(dāng)事法官獲得公正的待遇。實現(xiàn)監(jiān)察程序與法官懲戒程序的銜接，其目標(biāo)在于避免法官追責(zé)程序的司法化程度因監(jiān)察機(jī)關(guān)的參而有所減弱，通過合理吸收法官懲戒程序中的司法化因素，從而實現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)在法官追責(zé)問題上的司法化轉(zhuǎn)型。因此，如果說監(jiān)察體制改革前，法官追責(zé)的司法化構(gòu)造主要是程序內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能優(yōu)化，那么在監(jiān)察體制改革后，法官追責(zé)的司法化程度則取決于兩種程序的融合程度。

(三)克服同體監(jiān)督弊病的現(xiàn)實要求

長期以來同體監(jiān)督導(dǎo)致的監(jiān)督不力，是法官違法違紀(jì)愈演愈烈的重要原因。同體監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督客體屬于同一個組織或系統(tǒng)，是權(quán)力部門內(nèi)部的一種自我監(jiān)督，也即“自己監(jiān)督自己”。[4]105在監(jiān)察體制改革之前，法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察部門是對法官懲戒具有實質(zhì)影響的部門，這是一種典型同體監(jiān)督的模式。此種監(jiān)督模式除了公開性不足和低效性的質(zhì)疑之外，其本質(zhì)問題更在于存在一種結(jié)構(gòu)性缺陷，即在同一個組織或系統(tǒng)中，基于組織或系統(tǒng)內(nèi)部的自利性，難以保障監(jiān)督者具有足夠的監(jiān)督動力。即便現(xiàn)有的法官懲戒制度引入了法官懲戒委員會進(jìn)行審議，但程序的啟動權(quán)、違法行為的調(diào)查權(quán)和最終的決定權(quán)仍然由法院自行掌握，依然沒有完全跳出同體監(jiān)督的窠臼。

相對于其他領(lǐng)域，同體監(jiān)督導(dǎo)致的監(jiān)督不力對司法領(lǐng)域的危害尤為嚴(yán)重。一旦法官濫權(quán)行為無法得到有力監(jiān)督，直接的危害不僅僅是妨礙個案的公正、損害當(dāng)事人的利益，更致命的是將摧毀國民對司法的信任，破壞整個社會的公平正義觀念。因此，將監(jiān)察制度與現(xiàn)有的法官懲戒制度予以銜接，實際就是在同體監(jiān)督的基礎(chǔ)上注入部分異體監(jiān)督的成分。在法官的追責(zé)問題上，監(jiān)察機(jī)關(guān)和當(dāng)事法官來自不同的組織系統(tǒng)，兩者并無直接利害關(guān)系和隸屬關(guān)系，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅具有更明顯的監(jiān)督動力，同時也更能保障監(jiān)督的客觀性和公正性。通過程序之間的銜接來實現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)在法官懲戒問題上的參與，可以彌補(bǔ)當(dāng)前法官懲戒程序中的結(jié)構(gòu)性缺陷。

三、監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的現(xiàn)實障礙

從前文的分析可知，實現(xiàn)監(jiān)察程序與法官懲戒程序的銜接具有現(xiàn)實必要性，但從實踐考察來看，目前兩種程序的銜接中依然存在諸多現(xiàn)實障礙，亟需破解。

(一)監(jiān)察程序與法官懲戒的理念相異

囿于以往的思維慣性以及政策實施的現(xiàn)實需要，監(jiān)察制度在運(yùn)行初期仍然呈現(xiàn)出“高效反腐有余而法治反腐不足”的樣態(tài)，在行動策略上更傾向于“犯罪控制”的理念導(dǎo)向。“犯罪控制”理念的主要特征包括：對于效率至上的強(qiáng)調(diào)、對于初期權(quán)力行使的信任，以及對于權(quán)力優(yōu)位的依賴。[5]9-12當(dāng)前監(jiān)察制度中的程序設(shè)計與犯罪控制的三種基本特征十分吻合，具體而言：首先，實現(xiàn)高效反腐是監(jiān)察體制改革的的主要目標(biāo)之一。高效的實現(xiàn)有賴于兩個基本要素，一是速度，其強(qiáng)調(diào)程序的行政化和線性結(jié)構(gòu)；二是終局，其強(qiáng)調(diào)將提出質(zhì)疑的機(jī)會減至最小。對此，監(jiān)察程序一方面通過行政化的權(quán)力運(yùn)行方式和行政化的程序構(gòu)造來確保效率的實現(xiàn)，另一方面通過克減當(dāng)事人部分權(quán)利來減少其提出質(zhì)疑的機(jī)會。其次，監(jiān)察程序運(yùn)行呈現(xiàn)出高度的封閉性，其間幾乎排除了其他主體的監(jiān)督，即使涉及留置和財產(chǎn)扣押等問題，也只需要上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)即可，這種內(nèi)部授權(quán)的方式暗含了對初期監(jiān)察主體行使權(quán)力的足夠信任。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中擁有廣泛的權(quán)力，包括但不限于要求當(dāng)事人作出陳述的權(quán)力；依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)的權(quán)力；調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息的權(quán)力。然而在程序運(yùn)行中，相對于監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的廣泛性而言，對被調(diào)查人的權(quán)利保障卻較為稀缺，這主要表現(xiàn)律師幫助權(quán)這一核心權(quán)利的缺失。這種權(quán)力與權(quán)利的對比，明顯體現(xiàn)了監(jiān)察程序中權(quán)力優(yōu)位的格局。

與此相對，司法責(zé)任制改革背景下的法官懲戒制度則更加接近“正當(dāng)程序”的理念導(dǎo)向。“正當(dāng)程序”理念的特征主要包括：對于純粹效率的擔(dān)憂、對于司法構(gòu)造的依賴以及強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利的保護(hù)。具體而言：首先，法官懲戒程序更加強(qiáng)調(diào)公正公平，其以構(gòu)建公正的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平的責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制為主要目標(biāo)，這在一定程度上是對純粹效率的否定。其次，法官懲戒程序設(shè)立了法官懲戒委員會這一相對獨(dú)立的第三方，即通過構(gòu)建三方化的準(zhǔn)司法結(jié)構(gòu)來改變法官追責(zé)程序的線性構(gòu)造。最后，法官懲戒制度還賦予了被追訴法官一系列程序性權(quán)利，具體包括對質(zhì)權(quán)、辯護(hù)權(quán)等，通過權(quán)利的行使增加追責(zé)過程中的“障礙”，以此實現(xiàn)權(quán)利對于權(quán)力的制約。

盡管“犯罪控制”和“正當(dāng)程序”兩種理念并非截然對立，但由此衍生出的兩種程序在銜接過程中存在天然的張力。譬如，如果在銜接過程中過于強(qiáng)調(diào)追責(zé)程序的效率，則不可避免地會影響法官懲戒程序?qū)I(yè)化和司法化的初衷；如果過于倚重程序的正當(dāng)性，又必然會影響監(jiān)察程序高效反腐這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)與法官懲戒機(jī)構(gòu)地位失衡

法律意義上程序具有多種功能，其中最為重要的就是權(quán)力制約功能。權(quán)力制約功能視野下的程序是一種角色分配體系，程序參與者各司其職，既相互配合又互相牽制，從而壓縮權(quán)力恣意行使的空間。因而有學(xué)者指出“程序的本質(zhì)就是控權(quán)”。[6]62程序銜接從形式來看是兩種程序?qū)又笮纬梢环N新的程序，而新的程序不只是原有程序的簡單結(jié)合，其中必然涉及各主體權(quán)力的重新配置，從而實現(xiàn)權(quán)力間的平衡。由此可見，程序的有序銜接的本質(zhì)是在一種結(jié)合而成的新程序中實現(xiàn)不同參與者的權(quán)力制約。

權(quán)力制約具有雙向性，即雙方主體之間的相互鉗制，防止任何一方濫用權(quán)力。這種雙向性只有在主體地位相對平等的基礎(chǔ)上方能實現(xiàn)，若雙方地位懸殊，弱勢一方自然難以對強(qiáng)勢一方形成制衡。在程序銜接的語境中，若前一程序主體權(quán)力過于強(qiáng)大，則可利用優(yōu)勢地位干預(yù)后一程序的運(yùn)行，對此有學(xué)者將其稱之為“程序慣性”。[7]248若后一程序主體權(quán)力過于強(qiáng)大，則又可利用優(yōu)勢地位推翻在前一程序中所認(rèn)定的事實，出現(xiàn)“程序倒流”。不論是程序慣性還是程序倒流均是權(quán)力制約的失效，也是實踐中程序銜接不暢的具體表現(xiàn)。

具體在監(jiān)察程序與法官懲戒的銜接中，監(jiān)察機(jī)關(guān)相對于法官懲戒機(jī)構(gòu)明顯處于更為強(qiáng)勢的地位，其一方面源于監(jiān)察機(jī)關(guān)政治屬性的加持，導(dǎo)致在“政法合一”的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)下，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)極易將任何來自于外部的技術(shù)性監(jiān)督都視為對政治權(quán)威的挑戰(zhàn)。[8]214另一方面源于《監(jiān)察法》法律位階的加持，《監(jiān)察法》作為我國第一部反腐敗國家立法，也是一部體現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的基本法律，在我國憲法之下的整個法律體系中，其處于源頭性、引領(lǐng)性的重要地位。[9]107在這種強(qiáng)弱對比的格局中，其所形成的程序銜接很可能只具有程序流轉(zhuǎn)的形式，而不具備有權(quán)力制約的實質(zhì)，在內(nèi)容上更多只是法官懲戒機(jī)構(gòu)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種單向配合。

(三)監(jiān)察程序與法官懲戒程序的銜接失靈

程序銜接失靈，是指立法者所確立的法定程序銜接機(jī)制在司法活動中受到了規(guī)避和擱置，以致于法律規(guī)定在不同程度上被形同虛設(shè)和流于形式。以此前法官懲戒委員會與紀(jì)檢監(jiān)察部門的程序銜接為例，雖然在規(guī)范層面對兩者的銜接機(jī)制作出了相應(yīng)規(guī)定，然而但凡經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)查的案件，最終基本都以違法違紀(jì)問題進(jìn)行了查處，而非進(jìn)入法官懲戒程序交由懲戒委員會進(jìn)行審查，進(jìn)而導(dǎo)致法官懲戒制度空轉(zhuǎn)。[10]64

與此相應(yīng)，在監(jiān)察程序與法官懲戒程序的銜接中也存在銜接失靈的潛在風(fēng)險，究其原因，主要是因為監(jiān)察程序的自足性弱化了其對法官懲戒程序銜接的需要。所謂程序的自足性，是指如果程序內(nèi)已經(jīng)具備了發(fā)揮程序功能所需的一切要素和資源，自身就能滿足功能需要，完成功能任務(wù)，實現(xiàn)訴訟目的，則其作為一個獨(dú)立的程序是必然的，而無須受制于其他程序。[11]18國家監(jiān)察體制改革后，伴隨著公職人員的懲戒權(quán)整體移轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，監(jiān)察機(jī)關(guān)在法官的追責(zé)問題上獲得完整的調(diào)查處分權(quán)，這是監(jiān)察程序得以實現(xiàn)自足性的基礎(chǔ)。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的違法行為可以自行啟動調(diào)查程序，調(diào)查工作結(jié)束之后，可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)作出不同的處理決定。因此，當(dāng)被追責(zé)的公職人員為法官時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以按照上述程序獨(dú)立完成對當(dāng)事法官的追責(zé)，從而架空銜接機(jī)制的功能發(fā)揮。此外，由于監(jiān)察程序和法官懲戒程序的價值理念相異，兩者的銜接反而可能影響監(jiān)察制度高效反腐的目標(biāo)實現(xiàn)，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)對與法官懲戒程序的銜接非但沒有正向需求，可能還存在反向的排斥心態(tài)。就如季衛(wèi)東教授所言，“避免程序流于形式而行之有效的關(guān)鍵在于調(diào)動程序利用者的積極性”。因此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對程序銜接需求不足的現(xiàn)狀下，兩者在實踐中的銜接失靈也就在所難免。

四、監(jiān)察程序和法官懲戒程序的銜接進(jìn)路

針對監(jiān)察程序與法官懲戒程序在銜接過程中存在的理念與實踐障礙，應(yīng)以理念轉(zhuǎn)變、思維轉(zhuǎn)變和角色轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，從而尋找兩種程序有序銜接的具體路徑。

(一)理念轉(zhuǎn)變：從犯罪控制到正當(dāng)程序

為了增加兩種程序在銜接過程中的融貫程度，應(yīng)盡可能地使兩種程序在理念導(dǎo)向上趨于統(tǒng)一。具體而言，理應(yīng)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)實現(xiàn)由“犯罪控制”向“正當(dāng)程序”的理念轉(zhuǎn)向。一方面這是由“政策反腐”向“法治反腐”的進(jìn)階，是建立長效穩(wěn)定反腐機(jī)制的必然選擇。“犯罪控制模式”和“正當(dāng)程序模式”分別對應(yīng)“政策反腐”和“法治反腐”兩種反腐思維。雖然以“懲治”與“效率”為基本價值理念的政策反腐，在短期內(nèi)確實能夠形成有針對性的反腐敗外在斗爭機(jī)制，然而長遠(yuǎn)來看，這種政策反腐具有即時性、階段性、偶然性等特點(diǎn)。[12]90與此同時，犯罪控制理念下的政策導(dǎo)向帶有濃重的權(quán)力本位色彩，如果不加以控制，極有可能偏離法治軌道。另一方面這是實現(xiàn)法官追責(zé)司法化的理性選擇。司法化的目標(biāo)在于保障追責(zé)過程中的公正待遇，正當(dāng)程序中禁止以不計代價，不問是非，不擇手段發(fā)現(xiàn)真實的理念，彰顯了公正待遇的實質(zhì)內(nèi)涵。

根據(jù)正當(dāng)程序的核心要義，具體的轉(zhuǎn)變路徑可分為以下幾點(diǎn)：一是要轉(zhuǎn)變效率至上的觀念，構(gòu)建被調(diào)查人提出質(zhì)疑的制度空間。二是要在調(diào)查過程中增加司法化因素，通過在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對中立的第三方，以此實現(xiàn)對于調(diào)查過程的有效監(jiān)督。三是要完善被調(diào)查人的權(quán)利保障機(jī)制，主要是通過構(gòu)建相應(yīng)的權(quán)利告知機(jī)制，實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)利的保護(hù)。

(二)思維轉(zhuǎn)變：從權(quán)力思維到程序思維

監(jiān)察機(jī)關(guān)與法官懲戒機(jī)構(gòu)的地位失衡源于多方因素的促成，然而基于程序視野下的考量，這種強(qiáng)勢地位實際反映了監(jiān)察機(jī)關(guān)秉持的是一種權(quán)力思維而非程序思維。因此，要改變兩者在銜接過程中強(qiáng)弱對比過于懸殊的格局，關(guān)鍵是要促使監(jiān)察機(jī)關(guān)實現(xiàn)從權(quán)力思維到程序思維的轉(zhuǎn)變。所謂的權(quán)力思維，是指改革中往往更加關(guān)注權(quán)力本身，而將程序設(shè)計置于權(quán)力配置的次要位置。在此之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在程序運(yùn)行和程序銜接過程中始終將權(quán)力能否實現(xiàn)作為首要考量，甚至可以利用權(quán)力來影響和改變程序的運(yùn)行軌跡。而所謂的程序思維，源于阿列克西所說的“程序性理論”，是指某個命題或規(guī)范的正當(dāng)性取決于“它是否是特定程序的結(jié)果”。[13]103這是一種用程序的眼光看問題，運(yùn)用程序技術(shù)或程序方法解決問題的思維方式。程序思維建立在承認(rèn)程序獨(dú)立價值，洞悉程序價值機(jī)理，遵循程序運(yùn)作規(guī)律的基礎(chǔ)上。[14]103程序思維強(qiáng)調(diào)遵循“過程決定結(jié)果”的邏輯進(jìn)路，在此格局之下，權(quán)力的行使不能以犧牲程序為代價，這客觀上為程序限制恣意、專斷和過度的裁量之功能發(fā)揮保留了空間。

具體到監(jiān)察程序和法官懲戒程序的問題當(dāng)中，由于同時涉及兩種程序，因此銜接語境下的“過程決定結(jié)果”，是指兩種程序共同對結(jié)果的決定作用。在此背景下，程序思維不僅要求監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循監(jiān)察程序的規(guī)定，同時也要遵循與之銜接的法官懲戒程序的規(guī)定。進(jìn)而言之，一方面監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)程序設(shè)置而明確權(quán)力行使的邊界，一旦案件移送到法官懲戒程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)即不能再以任何方式干擾法官懲戒委員會對于案件的處理。另一方面，只要符合程序設(shè)定得出的結(jié)論，即便不是由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行作出，對于該結(jié)論監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)予以尊重?？傮w而言，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹程序思維，關(guān)鍵是要監(jiān)察機(jī)關(guān)摒棄控制犯罪理念下“預(yù)設(shè)結(jié)果”的思維模式。

(三)角色轉(zhuǎn)變：從鑒定主體到懲戒主體

為了避免對監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力格局造成沖擊，既有的銜接方案多將法官懲戒委員會定位于鑒定主體的角色，以此實現(xiàn)監(jiān)察程序和法官懲戒程序形式層面的銜接。譬如，有學(xué)者提出監(jiān)察機(jī)關(guān)在追究法官違法審判行為的一般公職責(zé)任時，應(yīng)以法官懲戒委員會的審議作為前置程序，但法官懲戒委員會的審查意見對監(jiān)察機(jī)關(guān)而言并無嚴(yán)格的拘束力。[15]90也有學(xué)者提出以“加掛”的方式將法官懲戒制度嵌入現(xiàn)行三重執(zhí)紀(jì)監(jiān)督制度之中。[16]24筆者認(rèn)為，上述理解雖然可以最大程度保障監(jiān)察權(quán)的自主運(yùn)行空間，但這種將法官懲戒委員會僅僅定位于意見提出者的方案預(yù)設(shè)，在無形中矮化了監(jiān)察程序與法官懲戒程序銜接的價值。因為如果法官懲戒委員會僅僅只是作為鑒定主體，案件經(jīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)移送給法官懲戒委員會鑒定后，程序不免會再次倒流回監(jiān)察程序，這就注定了其在與監(jiān)察程序銜接的過程中只能處于配合的位置，而無法形成雙向的權(quán)力制約機(jī)制。同時，監(jiān)察程序的自足性是導(dǎo)致程序銜接失靈的主要原因，而這種自足性直接體現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)享有針對當(dāng)事法官的最終處置權(quán)，若無法通過法官懲戒程序中的主體對這一權(quán)力進(jìn)行限制，監(jiān)察程序從根本上就難以產(chǎn)生銜接的內(nèi)生需求。

鑒此，合理的調(diào)試路徑在于重新定位法官懲戒委員會的主體角色，使其在銜接過程中擔(dān)任懲戒主體，即由法官懲戒委員會來作出“是否處置以及如何處置”的決定。法官懲戒委員會之所以可以擔(dān)任懲戒主體，除上述必要性之外更具有內(nèi)在的正當(dāng)性。法官懲戒委員會制度雖指向?qū)Ψü俚膽徒?，但更重要的是以其組織化的架構(gòu)、專業(yè)化的審查、規(guī)范化的流程，即以其程序規(guī)制的獨(dú)特價值來保障對法官懲戒的理性與科學(xué)，使司法責(zé)任追究與司法特有規(guī)律相契合。[17]122如前所述，監(jiān)察程序與法官懲戒銜接的重要目的之一即是實現(xiàn)法官追責(zé)的司法化，而作為程序中作重要的環(huán)節(jié)，只有實現(xiàn)審議環(huán)節(jié)的司法化才能真正保障當(dāng)時法官享有這種公正的待遇。

(四)銜接路徑：從啟動程序到審議程序

其一，程序啟動的銜接。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)和法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門均具有法官追責(zé)程序的啟動權(quán)，但從程序銜接的角度來看，此種雙軌啟動的程序設(shè)計不僅可能導(dǎo)致重復(fù)追責(zé)，也有浪費(fèi)司法資源之嫌。鑒于啟動權(quán)和后續(xù)的調(diào)查權(quán)具有緊密關(guān)聯(lián)，因此在調(diào)查權(quán)歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的前提下，調(diào)查程序啟動權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使也更為適宜，而法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門在此期間應(yīng)予以必要配合。這種配合具體表現(xiàn)為法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門應(yīng)以審務(wù)督察和司法巡查職能為抓手，積極開展督察工作。期間如果發(fā)現(xiàn)法官有不當(dāng)行為，應(yīng)及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)報告并移交相關(guān)線索，監(jiān)察機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上決定是否啟動追責(zé)程序。同時，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)在啟動追責(zé)程序存在不妥之處時，法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)議，以此實現(xiàn)對啟動環(huán)節(jié)的權(quán)力制約。

其二，調(diào)查階段的銜接。在法官懲戒程序中法院內(nèi)部監(jiān)察部門是主要的調(diào)查機(jī)關(guān)，然而在監(jiān)察體制改革的背景下，當(dāng)前部分中級和大多數(shù)基層人民法院撤銷了法院內(nèi)設(shè)的監(jiān)察部門，即便是保留下來的內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門也面臨職能調(diào)整的現(xiàn)狀。根據(jù)規(guī)定審務(wù)督察和司法巡查將是法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門職責(zé)調(diào)整后的工作重點(diǎn)，這與之前所承擔(dān)的調(diào)查職責(zé)有明顯區(qū)別。因此，基于法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門的職能調(diào)整和監(jiān)察機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢，理應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)來承擔(dān)對于法官不當(dāng)行為的調(diào)查工作。

就具體的工作方式而言，可以通過在法院內(nèi)部設(shè)立派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，并采取合署辦公的模式予以實現(xiàn)。通過在法院派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的方式行使針對當(dāng)事法官的調(diào)查，不僅可以發(fā)揮“派”的權(quán)威性，也可以實現(xiàn)“駐”的優(yōu)勢性，從而真正實現(xiàn)在同體監(jiān)督的模式下注入異體監(jiān)督的因素。然而需要注意的是，為了保障派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門形成利益妥協(xié)和共謀，應(yīng)保障派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，即派駐機(jī)構(gòu)人員的工資福利等經(jīng)費(fèi)不由駐在部門支付，也不由地方發(fā)放，而應(yīng)該由中央進(jìn)行統(tǒng)一的財政支付。[18]118在調(diào)查過程中，法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門應(yīng)積極參與和配合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的調(diào)查工作，對于部分線索和證據(jù)由內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門提取更加方便的，應(yīng)由內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門提取后移交給派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，以此形成調(diào)查合力。

其三，審議階段的銜接。派駐監(jiān)察組調(diào)查完畢后，如果只涉及黨紀(jì)責(zé)任，則可直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部作出黨紀(jì)處分；如果認(rèn)為需要追究法官違法審判責(zé)任的，則應(yīng)向同級法官懲戒委員會提交正式指控書，并附調(diào)查報告和相關(guān)證據(jù)材料，由法官懲戒委員會進(jìn)行審議并作出最終決定。法官懲戒委員會在收到材料之后，應(yīng)及時向當(dāng)事法官送達(dá)材料副本，并在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行開庭審理。在庭審過程中，由法官懲戒委員會、派駐監(jiān)察組和當(dāng)事法官組成三方結(jié)構(gòu)。其中，派駐監(jiān)察組充當(dāng)“公訴方”的角色，對當(dāng)事法官的違法行為提出指控意見；當(dāng)事法官充當(dāng)被告人的角色，對指控意見作出辯護(hù)；法官懲戒委員會充當(dāng)裁判者的角色，在充分聽取雙方意見的基礎(chǔ)上作出最終決定。訴訟形態(tài)的形成和維持，以雙方平等對抗為存在前提，因此在三方結(jié)構(gòu)皆以構(gòu)建的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步需要探討的是當(dāng)事法官的權(quán)利保障問題。在所有的權(quán)利當(dāng)中，與質(zhì)證相關(guān)的權(quán)利尤為重要。因此在審議的過程中，當(dāng)事法官應(yīng)當(dāng)有權(quán)向法官懲戒委員會提交證據(jù)、申請證人出席作證，以反駁對自己的指控。無法獲取相關(guān)證據(jù)的，還應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事法官可以申請調(diào)取證據(jù)的權(quán)利，使之具備基本的對抗能力。