吳麗鑫

武漢市新洲區(qū)財政局 湖北 武漢

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線，為實施預(yù)算績效管理帶來了機(jī)遇，項目支出均納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。財政專項資金是財政支出的重要組成部分和大額資金的主要渠道，涉及科技、文化、交通、水利和民生等各個領(lǐng)域。在當(dāng)前形勢下，預(yù)算單位需要不斷提升財政專項資金的配置效率與使用效益，在財政專項資金預(yù)算績效管理方面實現(xiàn)新突破。

一、財政專項資金預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

2018年9月印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對全面推行預(yù)算績效管理進(jìn)行了頂層設(shè)計，進(jìn)一步重申了績效管理的重要性?！兑庖姟丰槍Ξ?dāng)前預(yù)算績效管理中的突出問題，提出需要在三個層面下足功夫：一是優(yōu)化財政資源配置效率和提升使用效益；二是實施全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理；三是實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理一體化。

近年來，各級政府部門進(jìn)行了一些有益的嘗試，預(yù)算績效管理改革取得了一些好的經(jīng)驗和做法。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線，為實現(xiàn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的預(yù)算績效管理提供了有力的技術(shù)支撐。

1.改革目標(biāo)方面

目前，稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)出臺，財政收支矛盾有所增加，風(fēng)險壓力增大，部分財政資金的利用率低。如何科學(xué)合理地配置財政資金，是我國財政體制改革的關(guān)鍵。要想有效節(jié)約財政資金，將財政資金用在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和國家重點扶持領(lǐng)域，就必須不斷提升管理水平，優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)。

2.改革途徑方面

專項資金項目的基本信息、績效目標(biāo)表、績效指標(biāo)等，都納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。在政策層面，預(yù)算績效管理邁出了實質(zhì)性步伐，要求對每一筆財政專項資金實施全過程的預(yù)算績效管理。專項資金按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行資金申報和分配，專項資金項目主管部門與財政部門聯(lián)合制定專項資金管理辦法，設(shè)置相關(guān)的績效指標(biāo)。財政部門以財政專項資金的績效評價結(jié)果為重要依據(jù)，安排以后年度的預(yù)算資金。

3.改革方式方面

通過將統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的管理數(shù)據(jù)庫嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)了專項資金項目儲備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整、資金撥付、會計核算等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動化，通過對專項資金全流程實行動態(tài)監(jiān)管，提升了財政專項資金的使用效益。預(yù)算管理一體化抓住了預(yù)算管理的關(guān)鍵內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、成本效益、責(zé)任約束，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作不斷規(guī)范。

二、財政專項資金預(yù)算績效管理存在的問題

1.預(yù)算績效意識不強(qiáng)、認(rèn)識不足

預(yù)算績效管理是近年來預(yù)算管理改革的“點睛之筆”，是“花錢必問效、無效必問責(zé)”的具體舉措。當(dāng)前，部分預(yù)算單位的績效意識不強(qiáng)，常常是財政部門“唱獨角戲”，相關(guān)單位缺乏重視。在實踐中，一些單位認(rèn)為預(yù)算績效管理僅僅是財務(wù)管理的一部分，由財務(wù)人員單獨完成財政專項資金績效申報，造成績效評價工作流于形式，績效評價結(jié)果無法應(yīng)用。

2.事前績效評估機(jī)制不健全

目前，部分地區(qū)僅在省級層面強(qiáng)制要求開展項目事前績效評估，基層單位還沒有形成長效機(jī)制。一些地方雖然制定了預(yù)算績效管理制度，但是制度內(nèi)容不合理、可操作性不強(qiáng)?？冃гu估機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)和績效目標(biāo)設(shè)置存在偏差，績效指標(biāo)不合理、不精準(zhǔn)，影響了預(yù)算績效管理工作順利開展。

同時，財政專項資金的事前績效評估情況，直接影響項目立項的科學(xué)性、可行性、合理性、合規(guī)性。一些單位進(jìn)行項目事前績效評估時，未能了解財政專項資金的政策目標(biāo)，導(dǎo)致績效評估的真實性、準(zhǔn)確性和有效性受到影響。

3.預(yù)算編制和資金分配不合理

首先，預(yù)算編制不規(guī)范。一筆財政專項資金往往涉及多個業(yè)務(wù)科室，財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員之間容易出現(xiàn)工作脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，影響了預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。

其次，資金分配不合理。部分單位在分配財政專項資金時，采取部門分配模式，導(dǎo)致財政專項資金存在碎片化、部門化的現(xiàn)象。這既不利于對財政專項資金進(jìn)行有效監(jiān)管，也無法及時分析資金使用問題，造成項目整體效益不高，影響了財政專項資金的使用效率。

4.財政專項資金使用不規(guī)范

首先，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)會先收到批復(fù)的預(yù)算項目信息，而紙質(zhì)文件傳達(dá)存在滯后性，影響了項目實施進(jìn)度。

其次，存在“重申請、輕監(jiān)管”的問題，財務(wù)人員大多只對財政專項資金進(jìn)行核算和支付，對項目的整體情況不了解，對績效指標(biāo)不了解，無法有效監(jiān)管財政專項資金的使用過程。

最后，缺乏行之有效的績效評價機(jī)制。部分單位的績效自評工作存在走過場的現(xiàn)象，財政部門也沒有定期對重大項目開展績效評價，導(dǎo)致財政專項資金的使用效益不高。

5.績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

首先，預(yù)算績效評價具有專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大的特性，財政部門自身的力量不足，復(fù)合型人才短缺，無法高效地進(jìn)行預(yù)算績效評價。第三方機(jī)構(gòu)對財政政策不熟悉，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致績效評價結(jié)果質(zhì)量不高。

其次，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還處于開發(fā)完善階段，沒有覆蓋財政專項資金績效評價的全過程，績效評價結(jié)果也沒有跟預(yù)算資金安排掛鉤。

最后，未建立預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，問責(zé)主體、程序、責(zé)任不明確，具有一定的隨意性，無法發(fā)揮績效評價結(jié)果對預(yù)算單位的約束和激勵作用。

三、財政專項資金預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議

1.加大組織宣傳力度，增強(qiáng)績效意識

財政部門要精心組織、大力宣傳，貫徹落實財政專項資金預(yù)算績效管理工作部署，增強(qiáng)預(yù)算單位的績效意識。

首先，積極運用新媒體等形式，大力宣傳績效管理理念，不斷加強(qiáng)各單位對績效管理的認(rèn)識，營造良好的績效管理氛圍。

其次，精心組織安排培訓(xùn)活動，將預(yù)算績效管理與具體的業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，開展專題培訓(xùn)，督促各單位的相關(guān)人員熟悉制度規(guī)范，掌握績效評價方法。

再次，在項目實施過程中落實預(yù)算績效管理工作。財政部門可以成立宣講團(tuán)，針對財政專項資金量較大、項目較為復(fù)雜的預(yù)算單位，可以上門進(jìn)行宣講培訓(xùn)，使相關(guān)工作人員了解政策、掌握方法。

最后，編制翔實的培訓(xùn)資料，制作PPT和學(xué)習(xí)視頻，提升各單位的預(yù)算績效管理水平。

2.完善事前績效評估機(jī)制

財政部門要加強(qiáng)組織和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)預(yù)算單位完善內(nèi)部管理體系，不斷完善事前績效評估機(jī)制。

首先，加強(qiáng)各部門之間的配合。地方政府部門可以根據(jù)相關(guān)政策文件，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定事前績效評估細(xì)則，明確部門職責(zé)，不斷壓實工作責(zé)任。

其次，落實“應(yīng)評盡評”要求，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)事前績效評估全覆蓋。按照績效評價的相關(guān)要求，財政部門進(jìn)行有力督導(dǎo)，嚴(yán)格進(jìn)行事前績效評估，并對評估結(jié)果進(jìn)行審核。同時，還可以邀請具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評估作為補(bǔ)充，根據(jù)評估結(jié)果嚴(yán)把項目“入庫關(guān)”。

最后，實行“二上二下”評估模式。結(jié)合預(yù)算編制“二上”進(jìn)度，進(jìn)行分組審核，也可以進(jìn)行“點對點、面對面”的現(xiàn)場評審，提升預(yù)算審核的針對性，為預(yù)算績效管理提供支持。

3.設(shè)置合理的績效指標(biāo)，強(qiáng)化績效運行監(jiān)控

設(shè)置合理的績效指標(biāo)，是預(yù)算績效管理工作的重要條件。通過建立科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測的財政專項資金績效指標(biāo)體系，為預(yù)算績效管理打下堅實的基礎(chǔ)。

首先，強(qiáng)化學(xué)習(xí)交流。財政部門可以牽頭成立預(yù)算績效管理工作專班，前往工作成效較好的地區(qū)學(xué)習(xí)交流，借鑒已經(jīng)取得的成果和經(jīng)驗，充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，結(jié)合實際情況，指導(dǎo)各預(yù)算單位建立績效指標(biāo)體系，并將績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將績效指標(biāo)設(shè)置從“填空題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x擇題”，將復(fù)雜問題簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

其次，加強(qiáng)績效指標(biāo)審核。專項資金項目主管部門應(yīng)該按照具體詳細(xì)、可衡量、可達(dá)到、與政策相關(guān)等要求，對各單位上報的績效指標(biāo)進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果作為財政專項資金分配的重要依據(jù)。財政支出業(yè)務(wù)科室根據(jù)各項目需要取得的成效，審核項目主管單位提交的績效指標(biāo)，并將審核結(jié)果作為預(yù)算編制的重要前提。財政績效管理部門從績效指標(biāo)的完整性、相關(guān)性和適當(dāng)性等方面進(jìn)行最后把關(guān)。

最后，強(qiáng)化績效運行監(jiān)控。財政部門和預(yù)算單位需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，堅持績效監(jiān)管與資金運用同步，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)控。針對重大項目可以成立工作小組，按照專項資金撥付的時間節(jié)點，對照前期的績效目標(biāo)申報表，開展定期或不定期核查，對財政專項資金的支出情況、項目實施情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。通過加強(qiáng)日常監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取糾偏措施。

4.推進(jìn)信息化建設(shè)，完善績效評價方法

要想高效地開展預(yù)算績效管理工作，需要將項目庫、績效指標(biāo)體系、績效評價體系等嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，形成一個有機(jī)體系，促進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

首先，預(yù)算單位加強(qiáng)財政專項資金的績效自評工作。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中設(shè)置財政專項資金績效自評模塊，績效自評工作由預(yù)算單位登錄系統(tǒng)完成。財政部門對預(yù)算單位的績效自評情況進(jìn)行抽查、復(fù)核、綜合評定。對于財政專項資金執(zhí)行率低，以及項目執(zhí)行與績效目標(biāo)存在較大差異的項目，不采納績效自評結(jié)果；同時，根據(jù)實際情況對財政專項資金進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，直至取消預(yù)算資金安排。

其次，以“財政+第三方”的模式開展績效評價。當(dāng)前，部分財政部門邀請第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價工作。從短期來看，選取具有較好資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，能夠提高績效評價質(zhì)量；但從長遠(yuǎn)角度來看，應(yīng)該充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，通過合規(guī)程序建立第三方機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)?，實現(xiàn)信息共享，推動績效評價工作高效開展。同時，財政部門既是績效評價的組織者，也是績效評價實施的全程參與者，應(yīng)該充分利用財政工作人員的政策優(yōu)勢與第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，不斷提升績效評價工作質(zhì)量，提高績效評價報告的公信力和權(quán)威性。

5.強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用

加強(qiáng)預(yù)算績效管理，能夠有效地發(fā)揮約束作用。財政部門和各單位應(yīng)該按照績效管理的相關(guān)要求，不斷落實責(zé)任，提升預(yù)算績效管理的約束性，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

首先，完善配套政策。地方政府部門需要對現(xiàn)行的績效管理制度進(jìn)行梳理，制定具有可操作性的實施細(xì)則。財政部門應(yīng)該加強(qiáng)與審計、監(jiān)察等部門的溝通，形成監(jiān)管合力，推動預(yù)算績效管理工作落到實處，提升財政專項資金的使用效率，避免各種風(fēng)險問題。

其次，完善約束激勵機(jī)制，健全獎懲制度。財政部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，針對績效評價工作較差的單位，定期進(jìn)行通報，督促相關(guān)單位限期整改。對于發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，需要依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行追責(zé)。對于績效評價工作優(yōu)秀的單位可以進(jìn)行表揚，對績效管理優(yōu)秀人才進(jìn)行獎勵，并納入人員選拔任用的參考范圍。在條件允許的前提下，設(shè)立獎勵專項資金，督促各單位不斷完善績效管理。

最后，將績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的“指揮棒”作用。每年對財政專項資金進(jìn)行綜合績效評價，分析項目績效評價結(jié)果差異過大的原因，根據(jù)績效評價結(jié)果獎優(yōu)罰劣。根據(jù)績效評價結(jié)果排名，對于排名靠前的單位，在預(yù)算資金安排方面予以傾斜；對于排名靠后的單位，適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算資金，促進(jìn)預(yù)算單位不斷提升財政專項資金使用效率。

四、結(jié)語

綜上所述，加強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，為財政專項資金預(yù)算績效管理帶來了新的契機(jī)。借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，能夠有效收集、整理和分析預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)信息，切實提升財政專項資金的使用效益。財政部門和預(yù)算單位需要加強(qiáng)聯(lián)系，增強(qiáng)績效意識，建立健全制度體系，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，完善績效指標(biāo)庫，積極探索和創(chuàng)新績效評價方法，積極應(yīng)用績效評價結(jié)果，發(fā)揮預(yù)算績效管理的約束和激勵作用，不斷提升財政專項資金預(yù)算績效管理水平。