張荊紅,劉 琪

(武漢科技大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院; b.法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430065)

隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),大量農(nóng)村社區(qū)或城中村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型,學(xué)術(shù)界將此類社區(qū)稱為過渡型社區(qū)或轉(zhuǎn)型社區(qū)[1]360-368。因為兼具農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的雙重特征，所以轉(zhuǎn)型社區(qū)面臨的治理問題更具復(fù)雜性，這種復(fù)雜性使轉(zhuǎn)型社區(qū)成為公共危機(jī)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。如何提升轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)對各類危機(jī)的“韌性”，使其具備相應(yīng)的抗壓力和恢復(fù)力，是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題，也是風(fēng)險社會加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和韌性城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)[2]。為此，本研究擬基于協(xié)同治理理論，以武漢市H社區(qū)為例，來分析公共衛(wèi)生危機(jī)背景下轉(zhuǎn)型社區(qū)面臨的治理問題，進(jìn)而探尋其韌性建設(shè)的邏輯進(jìn)路與實現(xiàn)路徑。

一、文獻(xiàn)回顧

(一) 轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的相關(guān)研究

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,轉(zhuǎn)型社區(qū)是指城市化進(jìn)程中由傳統(tǒng)村落向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的一種過渡形態(tài)[3],其治理結(jié)構(gòu)與成員心理充斥著城與鄉(xiāng)、現(xiàn)代與傳統(tǒng)的矛盾元素[4]。轉(zhuǎn)型社區(qū)主要具有以下特征:治理范圍的村落化、居民身份的多樣性、治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、治理職能和治理體制的雙重性以及轉(zhuǎn)型過渡的長期性等，這些特征決定了轉(zhuǎn)型社區(qū)必然面臨著更多治理難題。而當(dāng)面臨公共危機(jī)時,轉(zhuǎn)型社區(qū)的脆弱性更加凸顯,成為危機(jī)治理的薄弱環(huán)節(jié)。

關(guān)于轉(zhuǎn)型社區(qū)治理研究的現(xiàn)有成果大體分為兩類：一類是研究轉(zhuǎn)型社區(qū)如何快速實現(xiàn)從傳統(tǒng)村落向城市社區(qū)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變[5-6];另一類則是研究如何改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理問題，主要聚焦于社區(qū)共同體意識[3]、社區(qū)居民參與[7]、干部角色轉(zhuǎn)變[8]、治理模式創(chuàng)新[9]以及發(fā)展困境與對策[10]等。

(二) 韌性社區(qū)治理的相關(guān)研究

“韌性”一詞最早源于拉丁語“resilio”,指物體受外力作用后恢復(fù)到原來的狀態(tài)[11]。20世紀(jì)70年代初,生態(tài)學(xué)家Holling開始將韌性應(yīng)用到生態(tài)學(xué)領(lǐng)域[12]。學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性社區(qū)治理的研究主要聚焦于以下內(nèi)容。

1 韌性社區(qū)概念的界定 西方學(xué)者主要從能力、過程和結(jié)果等視角對韌性社區(qū)進(jìn)行界定。第一,從能力視角將韌性社區(qū)看作某種或幾種能力的集合,如韌性社區(qū)具備承受(withstand)、恢復(fù)(recover)和適應(yīng)(adapt)等能力[13];第二,從過程視角將韌性社區(qū)視為系統(tǒng)適應(yīng)災(zāi)害等公共危機(jī)的過程或能力提升的過程[14]25-39;第三,從結(jié)果視角將韌性社區(qū)視為適應(yīng)災(zāi)害的結(jié)果,強(qiáng)調(diào)危機(jī)恢復(fù)后的社區(qū)狀態(tài)[15]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界的主流觀點認(rèn)為，“韌性社區(qū)”是指能夠鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險,并從風(fēng)險中恢復(fù),保持可持續(xù)發(fā)展的能動社區(qū)[16]。

2 韌性社區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究 國外學(xué)術(shù)界提出的4R韌性評估框架,重點從穩(wěn)健性(robustness)、冗余性(redundancy)、謀略性(resourcefulness)和及時性(rapidity)四個維度進(jìn)行社區(qū)韌性的評估[13];也有學(xué)者提出了社區(qū)內(nèi)在復(fù)原力指數(shù)(Community Intrinsic Resilience Index， CIRI)[17]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于社區(qū)韌性評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,最初源自對城市韌性的評估標(biāo)準(zhǔn)體系。學(xué)者們或?qū)⑸鐓^(qū)韌性分解為結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、能力韌性、組織韌性、心理韌性、制度韌性和文化韌性等[18-22],或從社區(qū)韌性的屬性與特征入手,構(gòu)建物理空間、組織結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運行等一級指標(biāo)和若干二級指標(biāo)體系[23]。

3 韌性社區(qū)建設(shè)的相關(guān)研究 國外學(xué)術(shù)界注重研究各種公共危機(jī)治理實踐,在總結(jié)危機(jī)治理正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出提升社區(qū)韌性的路徑。有學(xué)者研究社區(qū)類型與社區(qū)韌性間的關(guān)系，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)比城市社區(qū)具備更多的社區(qū)韌性因素，應(yīng)通過增加社會信任、防災(zāi)備災(zāi)、集體效能、領(lǐng)導(dǎo)力等因素來提升社區(qū)韌性[24]；有學(xué)者提出應(yīng)建立以社區(qū)為中心的風(fēng)險應(yīng)對制度體系[25]；有學(xué)者提出以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害情景和適應(yīng)策略可以促進(jìn)社區(qū)協(xié)作，從而提升社區(qū)韌性[26]；有學(xué)者從災(zāi)害對居民個體韌性的影響角度展開研究，提出通過接觸、理解和合理應(yīng)用等方式提升社區(qū)韌性[27]；還有學(xué)者在研究了2009年意大利拉奎拉地震后指出，公共危機(jī)中的緊急權(quán)力會帶來權(quán)力尋租和腐敗，應(yīng)引以為鑒[28]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性社區(qū)建設(shè)的研究主要呈現(xiàn)兩種思路:以公共危機(jī)管理為主要內(nèi)容的韌性社區(qū)建設(shè)研究和以治理實踐為導(dǎo)向的治理能力優(yōu)化研究[29]。如,有學(xué)者以百步亭社區(qū)為例,分析社區(qū)疫情防控所體現(xiàn)的韌性能力及如何通過結(jié)構(gòu)調(diào)適來提升韌性[30];也有學(xué)者以社區(qū)疫情防控為背景,探討社區(qū)應(yīng)急管理能力的調(diào)適策略[31];還有學(xué)者從社區(qū)組織、制度、技術(shù)、設(shè)施和主體等方面來探討韌性社區(qū)應(yīng)急治理體制的優(yōu)化[32]。學(xué)者們大多認(rèn)為,我國韌性社區(qū)建設(shè)存在空間設(shè)計不合理、財政支持力度不足、社區(qū)自組織性匱乏以及數(shù)字化管理程度低等問題[33],應(yīng)將韌性社區(qū)建設(shè)納入國家戰(zhàn)略[34]，通過加強(qiáng)空間硬件設(shè)施保障[35]、打造社區(qū)韌性共同體[36]、加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用[32]等策略提升韌性。

(三) 協(xié)同治理的相關(guān)研究

20世紀(jì)70年代，協(xié)同治理理論起源于德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)理論。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為,那些與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng),從無序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律[37]。至于協(xié)同治理的概念,全球治理委員會給出了頗具權(quán)威的界定,即協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和,它是調(diào)和不同利益主體間的沖突并采取聯(lián)合行動的過程,其中既包括正式制度和規(guī)則,也包括各種非正式的制度安排[38]5。從已有研究來看,國外較多將協(xié)同治理應(yīng)用于政府跨部門管理和跨領(lǐng)域協(xié)作。例如，美國的應(yīng)急管理重視聯(lián)邦、州和地方政府之間的協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)同治理提升應(yīng)急響應(yīng)核心能力，實現(xiàn)社區(qū)生命線的首要目標(biāo)。就跨地域協(xié)作而言，在美國佛羅里達(dá)州的濕地保護(hù)計劃中,佛羅里達(dá)水資源管理局、環(huán)境保護(hù)局、居民、非政府組織共同構(gòu)成濕地恢復(fù)計劃的協(xié)同主體[39];英國為了解決社會福利問題，政府、企業(yè)和民間團(tuán)體結(jié)成合作伙伴關(guān)系[40]。與歐洲其他國家相比，挪威對新冠肺炎疫情的危機(jī)治理富有成效，其重要經(jīng)驗在于：通過政府的不同層級、不同政策和橫向部門間的協(xié)作，實現(xiàn)政府治理能力和合法性之間的平衡[41]。國內(nèi)關(guān)于協(xié)同治理的研究主要包括協(xié)同治理理念、協(xié)同治理困境和危機(jī)管理領(lǐng)域協(xié)同治理的合作路徑等。如協(xié)同治理理念在城市公共安全應(yīng)急管理中的協(xié)同作用[42]，地方政府在危機(jī)響應(yīng)中遇到的協(xié)同治理困境[43]，區(qū)域間組織協(xié)同治理的具體路徑[44]，突發(fā)事件中的政府與社會協(xié)同關(guān)系[45]，應(yīng)對公共危機(jī)時的跨省域、跨部門的應(yīng)急協(xié)同邏輯[46]和應(yīng)急協(xié)同機(jī)制[47]，數(shù)字政府背景下的跨部門協(xié)同治理[48]等。近年來，協(xié)同治理理論廣泛應(yīng)用于社區(qū)治理研究領(lǐng)域，并形成了一系列研究成果[49-50]。

上述成果是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界智慧的結(jié)晶,不過,已有研究較少涉及轉(zhuǎn)型社區(qū)的韌性建設(shè)問題，筆者在知網(wǎng)僅檢索到一篇研究轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性重塑問題的論文,即《城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)型社區(qū)的韌性重塑研究——以福州L社區(qū)為例》。該文分析了城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)型社區(qū)與韌性社區(qū)在空間、經(jīng)濟(jì)、社會、治理等方面的結(jié)構(gòu)互嵌,但并未重視公共危機(jī)背景下轉(zhuǎn)型社區(qū)的應(yīng)對機(jī)制研究[5]。可見,現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果較少涉及公共危機(jī)背景下的轉(zhuǎn)型社區(qū)的韌性建設(shè)問題。有鑒于此,本文擬就公共危機(jī)背景下的轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)展開專題研究。

二、分析框架

本文的分析框架主要由協(xié)同治理的核心要素和轉(zhuǎn)型社區(qū)的韌性建設(shè)兩部分內(nèi)容構(gòu)成。其中,對協(xié)同治理核心要素的確定,主要是基于全球治理委員會的協(xié)同治理概念和學(xué)術(shù)界關(guān)于協(xié)同治理的相關(guān)研究成果。筆者認(rèn)為,協(xié)同治理的核心要素包括協(xié)同環(huán)境、協(xié)同主體與協(xié)同機(jī)制等,強(qiáng)調(diào)在一定的協(xié)同環(huán)境下,各主體通過多種制度安排和機(jī)制協(xié)作實現(xiàn)共同治理目標(biāo)。

對社區(qū)韌性建設(shè)主要內(nèi)容的界定,主要是基于學(xué)術(shù)界關(guān)于城市和社區(qū)的韌性評估標(biāo)準(zhǔn)和方法,如Cutter的DRI模型[51]、Gerges的社區(qū)內(nèi)在復(fù)原力指數(shù)[17]以及顏德如[18]、張勤[19]、藍(lán)煜昕[20]等學(xué)者關(guān)于韌性社區(qū)屬性的論點。筆者將韌性社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容概括為環(huán)境韌性(制度韌性、物理韌性)、主體韌性(組織韌性、個體韌性)與機(jī)制韌性等。

筆者將協(xié)同治理核心要素與轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)內(nèi)容相結(jié)合,構(gòu)建出本文的分析框架(如圖1)。第一,轉(zhuǎn)型社區(qū)的協(xié)同環(huán)境由制度環(huán)境和物理環(huán)境構(gòu)成,通過制度層面的相互配合、物理空間的合理規(guī)劃等社區(qū)環(huán)境協(xié)同,提升轉(zhuǎn)型社區(qū)的的環(huán)境韌性;第二,轉(zhuǎn)型社區(qū)的協(xié)同主體是參與社區(qū)治理的多元主體,包括基層黨組織、政府、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織和居民等,通過基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體之間的協(xié)同,提升轉(zhuǎn)型社區(qū)的主體韌性;第三,轉(zhuǎn)型社區(qū)通過平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制的有效銜接、多元協(xié)同機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理機(jī)制的數(shù)字化管理等措施實現(xiàn)敏捷性的韌性治理。本文擬以新冠肺炎疫情時期武漢市H社區(qū)為例,來探討轉(zhuǎn)型社區(qū)如何通過協(xié)同治理的邏輯進(jìn)路實現(xiàn)轉(zhuǎn)型社區(qū)的韌性提升。

圖1 轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的邏輯進(jìn)路與實現(xiàn)路徑

三、武漢市H社區(qū)韌性建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

武漢市H社區(qū)概況。自2000年始,位于武漢市洪山區(qū)南部的H村逐步實施撤村設(shè)居,村民陸續(xù)遷至還建房。H村的生活空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和治理方式發(fā)生深刻變化,在傳統(tǒng)村落元素與價值認(rèn)同逐漸消失的同時,城市化的產(chǎn)業(yè)、資本和治理格局并未完全建立，具有典型的“半村半居”轉(zhuǎn)型社區(qū)特征。目前，H社區(qū)有常住居民1.8萬余人，其中戶籍人口7 000余人，其余為流動人口。

資料來源。筆者對H社區(qū)進(jìn)行了較長時間的跟蹤調(diào)研,研究資料來源如下:(1) 2019年6月,在H社區(qū)進(jìn)行為期一個月的參與式調(diào)研所搜集的資料;(2) 2021年4月,通過與H社區(qū)書記等人的座談和訪談等所獲取的資料;(3) 2022年4月和6月,通過對H社區(qū)居委會工作人員和居民進(jìn)行訪談、問卷調(diào)查所獲取的資料；(4) 相關(guān)文件檔案和新聞報道等資料。

自2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，H社區(qū)以協(xié)同治理推進(jìn)韌性建設(shè)的積極探索取得了一定成效。如,根據(jù)疫情防控需要,H社區(qū)初步確立基層應(yīng)急管理協(xié)同治理制度,加強(qiáng)某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);初步形成基層黨組織引領(lǐng)的多元主體協(xié)同治理體系;探索建立常態(tài)治理和危機(jī)治理之間的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制,采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和數(shù)字化手段優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制等。上述舉措在一定程度上提升了該社區(qū)的環(huán)境韌性、主體韌性和機(jī)制韌性。然而，新冠肺炎疫情以來的應(yīng)急治理實踐也表明，H社區(qū)的協(xié)同治理面臨以下挑戰(zhàn)。

(一) 社區(qū)應(yīng)急治理環(huán)境韌性不足

1 社區(qū)應(yīng)急治理的制度賦權(quán)空間不當(dāng) 在新冠肺炎疫情應(yīng)急治理實踐中，H社區(qū)出現(xiàn)了應(yīng)急制度賦權(quán)空間狹窄和自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。

(1) 應(yīng)急制度賦權(quán)空間狹窄。由于制度賦權(quán)空間不足，H社區(qū)的應(yīng)急管理受到較大限制，出現(xiàn)社區(qū)工作人員權(quán)小責(zé)重等現(xiàn)象。如，筆者對H社區(qū)某干部的訪談內(nèi)容如下：

“社區(qū)沒有權(quán)力，什么事都要向上級匯報，第一時間匯報，領(lǐng)導(dǎo)同意之后我才能實施，處理不當(dāng)要追責(zé)的，是犯錯誤的，就好比部隊的管理方式，有紀(jì)律原則?！?訪談記錄20220620XSJ)

制度賦權(quán)空間狹窄的消極后果是，部分轉(zhuǎn)型社區(qū)干部存在“不求有功但求無過”的保守心理，缺乏銳意進(jìn)取的創(chuàng)新意識，工作趨于謹(jǐn)慎保守，工作效率和工作積極性受到較大影響。

轉(zhuǎn)型社區(qū)出現(xiàn)應(yīng)急制度賦權(quán)空間狹窄現(xiàn)象的原因主要有以下兩個方面。一方面，轉(zhuǎn)型社區(qū)需要更為寬松的應(yīng)急治理制度空間。與其他社區(qū)相比，轉(zhuǎn)型社區(qū)處于城鄉(xiāng)共存的雙軌化探索階段，需要更多的制度空間解決失地農(nóng)民就業(yè)保障、集體資產(chǎn)股權(quán)分配等城鄉(xiāng)融合治理問題。當(dāng)面對公共危機(jī)時，轉(zhuǎn)型社區(qū)的復(fù)雜性和脆弱性加劇了應(yīng)急治理難度，也需要相對寬松的應(yīng)急治理制度空間。另一方面，現(xiàn)有的國家治理科層制限制了轉(zhuǎn)型社區(qū)的應(yīng)急治理空間。現(xiàn)有的國家治理科層體系并未對轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)急管理提供更寬松的制度空間。同時，在我國的治理實踐中，基層政府對社區(qū)實施的屬地化管理進(jìn)一步收窄了轉(zhuǎn)型社區(qū)的應(yīng)急治理空間。

(2) 自由裁量權(quán)使用不當(dāng)。在應(yīng)急管理實踐中，H社區(qū)存在一定自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。如，對來自外省低風(fēng)險地區(qū)人員的防疫措施層層加碼等。筆者對一名居民的訪談內(nèi)容如下：

“有的人(密接人員)家門口貼了告示,不讓大家(與其)走動,有的從外省回來的不讓進(jìn)小區(qū),那時候健康碼不是跨省的(不能互認(rèn)),不認(rèn)外省的健康碼?！?訪談記錄20220417WLS)

上述自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象之所以出現(xiàn)，一方面是因為嚴(yán)厲的問責(zé)制，另一方面則是因為權(quán)力自身具有擴(kuò)張性特征。在嚴(yán)厲的問責(zé)制下，最大限度使用自由裁量權(quán)、層層加碼的防疫措施，是治理主體避免因出錯被問責(zé)的理性選擇結(jié)果。自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)南麡O影響是，引發(fā)居民不滿，形成新的治理問題。

2 社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施韌性不足 H社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的韌性不足主要表現(xiàn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善和應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以應(yīng)對風(fēng)險社會各類危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)。

(1) 社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善。H社區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量與質(zhì)量均與城市社區(qū)存在一定差距。目前，H社區(qū)缺少廣場和體育中心等休閑娛樂場所，缺少垃圾處理站，現(xiàn)有的衛(wèi)生服務(wù)中心、學(xué)校和公園等生活服務(wù)設(shè)施尚不完善，文娛設(shè)施難以滿足居民差異化需求，居住環(huán)境衛(wèi)生較差。如，筆者對兩名原H村的村民的訪談內(nèi)容如下：

“之前垃圾處理問題很嚴(yán)重,管理蠻混亂,現(xiàn)在處理了,把花壇拆了用來放垃圾?！?訪談記錄20220417WLS)

“我們這里以前屬于農(nóng)村,后來被重新規(guī)劃建立了幾所學(xué)校,才慢慢發(fā)展起來,但這么多年過去了感覺還是農(nóng)村?！?訪談記錄20220415WAY)

(2) 社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。目前，H社區(qū)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施主要是消防設(shè)施，缺少災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺、應(yīng)急場地與應(yīng)急物資儲備等。此外，社區(qū)的老舊設(shè)施也缺乏相應(yīng)的維護(hù)與更新?？梢?，H社區(qū)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，其堅固性、恢復(fù)性、優(yōu)化措施和效能評估等方面均存在嚴(yán)重不足，難以應(yīng)對風(fēng)險社會隨時可能來襲的各類危機(jī)。

轉(zhuǎn)型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的主要原因是應(yīng)急管理理念落后、對應(yīng)急管理不夠重視和資金來源不足等。第一，缺乏全周期的應(yīng)急管理理念。部分社區(qū)干部存在“輕預(yù)防重應(yīng)對”的心理，對常見公共危機(jī)隱患的防范意識不強(qiáng)，缺乏應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)理念。第二，對應(yīng)急管理設(shè)施建設(shè)重視不夠。部分社區(qū)干部不重視應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物資儲備，只有政府推進(jìn)相關(guān)工作時，才給予必要的配合。第三，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受制于資金狀況。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，財政收入較少、社區(qū)資金來源不足，難以充分進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二) 社區(qū)應(yīng)急治理主體韌性不足

社區(qū)應(yīng)急治理主體韌性不足主要體現(xiàn)在多元治理體系的組織韌性不足和居民個體韌性不足兩個方面。

1 社區(qū)組織韌性不足 社區(qū)組織韌性不足體現(xiàn)為基層黨組織引領(lǐng)的多元治理組織體系韌性不足和社會組織較少參與治理，沒有形成實質(zhì)性的多元協(xié)同治理組織體系。

(1) 基層黨組織引領(lǐng)的多元治理組織體系韌性不足。由基層黨組織引領(lǐng)的居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司與居民等構(gòu)成的應(yīng)急協(xié)同治理體系的形式意義甚于實踐意義。在應(yīng)急治理實踐中，H社區(qū)的基層黨組織沒有充分發(fā)揮出對其他治理主體的引領(lǐng)作用，居委會與物業(yè)公司各行其是，居民大多不清楚居委會和物業(yè)公司的職責(zé)范圍，居委會、物業(yè)公司與居民間缺乏合作共識，居民與物業(yè)公司之間的糾紛頻頻。如，H社區(qū)的黨支部書記談道：

“就比如垃圾處理,環(huán)境臟亂差,投訴率高,這是開發(fā)商一開始便遺留下的問題,居民和物業(yè)公司之間的矛盾社區(qū)也無法出面幫忙解決,居委會與物業(yè)公司之間就是配合,談不上監(jiān)督權(quán)力,物業(yè)公司不配合,居委會也沒辦法?！?訪談記錄20210406MSJ)

“(在疫情封控期間)因為是開放式小區(qū),只能圍一些擋板不讓大家出來,就有一些居民不配合,經(jīng)常私自跳出圍板,只能派網(wǎng)格員看著?！?訪談記錄20210406MSJ)

(2) 社會組織較少參與基層治理。H社區(qū)的社會組織較少，也很少參與基層治理。一位社區(qū)工作人員在談及社會組織參與治理的情況時提到：

“街道辦會下派社工人員到社區(qū)，或者大學(xué)里的志愿服務(wù)活動會與社區(qū)做對接，除了這些也沒有什么社會組織參與到社區(qū)里來了?！?訪談記錄20220619LZR)

調(diào)研結(jié)果表明，H社區(qū)約97%的居民認(rèn)為社會組織較少參與社區(qū)治理。上述結(jié)果可能與居民對社會組織的錯誤認(rèn)知有關(guān)，即不了解社會組織的真實內(nèi)涵。事實上，H社區(qū)在疫情封控期間，社區(qū)里最活躍的社會組織是居民自發(fā)組成的志愿組織，這些志愿組織開展的蔬菜等生活用品團(tuán)購活動和義務(wù)理發(fā)等志愿服務(wù)，為社區(qū)協(xié)同治理貢獻(xiàn)頗多。此外，也有個別社工組織通過街道進(jìn)入H社區(qū)開展服務(wù)。

可見，在疫情防控的應(yīng)急管理過程中，H社區(qū)協(xié)同治理的組織韌性還存在一定不足，其主要原因有二：一是基層黨組織的核心和龍頭作用不顯著，未能充分發(fā)揮引領(lǐng)其他治理主體的協(xié)同作用；二是社區(qū)多元治理主體缺乏協(xié)同參與的意識和機(jī)會，對于基層治理問題，則主要通過居委會、物業(yè)公司、政府購買公共服務(wù)或居民自行設(shè)法解決，較少尋求社會組織的協(xié)同參與，而社會組織也因信息不對稱缺少參與機(jī)會。

2 社區(qū)居民個體韌性缺失 轉(zhuǎn)型社區(qū)居民個體韌性缺失主要表現(xiàn)為居民的社區(qū)治理參與度和應(yīng)急能力較低。筆者在2021年的相關(guān)調(diào)研顯示，H社區(qū)居民的社區(qū)治理參與度較低，50%以上的受訪者的年參與社區(qū)活動不足3次，僅3%的受訪者的年參與社區(qū)活動達(dá)5次以上。此外，H社區(qū)居民缺乏必備的公共安全知識和應(yīng)急能力。如，關(guān)于必備的消防知識和實踐經(jīng)驗等，兩位受訪居民談到：

“一些常識還是知道的,但是(比較)專業(yè)的應(yīng)急知識就不知道了。”(訪談記錄20220417WLS)

“滅火器的使用應(yīng)該會,我看過別人搞演練,但我沒實際操作過?！?訪談記錄20220415FAY)

居民應(yīng)急能力不足是社區(qū)韌性建設(shè)的重要隱患，因為應(yīng)急知識和能力直接決定著突發(fā)事件的處置結(jié)果，尤其在面臨突發(fā)公共危機(jī)時，居民應(yīng)急能力不足很可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果。

轉(zhuǎn)型社區(qū)個體韌性缺失的主要原因在于以下兩個方面。第一，社區(qū)社會資本分散。由于轉(zhuǎn)型社區(qū)空間結(jié)構(gòu)與生活方式的調(diào)整，原村居民普遍存在社區(qū)居住體驗差和認(rèn)同感低的心理，加之對物業(yè)公司和居委會缺乏了解，導(dǎo)致居民參與社區(qū)治理的意識不足和參與度較低；外來居民則因自身的異質(zhì)性和歸屬感缺乏等原因而較少參與社區(qū)治理。第二，社區(qū)關(guān)于應(yīng)急知識的宣教力度不夠，居民的應(yīng)急能力較弱。目前，我國以社區(qū)為單位開展的應(yīng)急培訓(xùn)和演練還較少，針對居民的應(yīng)急知識宣傳教育還有待加強(qiáng)。

(三) 社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制韌性不足

面對突然來襲的新冠肺炎疫情危機(jī)，盡管H社區(qū)的應(yīng)急治理取得了一定成效，但社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制韌性依然不足，存在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制不暢、應(yīng)急協(xié)同治理效率不高、應(yīng)急管理數(shù)字化程度較低等問題。

1 平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制不暢 能否實現(xiàn)常態(tài)治理與危機(jī)治理之間的高效轉(zhuǎn)換，是衡量社區(qū)韌性的關(guān)鍵指標(biāo)。新冠肺炎疫情襲來之際，H社區(qū)從常態(tài)治理模式切換至應(yīng)急治理模式時出現(xiàn)斷層，具體表現(xiàn)為：缺少危機(jī)預(yù)防意識和全面系統(tǒng)的應(yīng)急演練，應(yīng)急組織與應(yīng)急物資不能及時到位，出現(xiàn)某些決策失誤等。正如H社區(qū)某工作人員所言，因地處中部平原地區(qū)，發(fā)生自然災(zāi)害的概率較低，便未舉行過應(yīng)急演練。此外，一位居民對社區(qū)應(yīng)急演練情況回答如下：

“這次(新冠肺炎)疫情算是我們目前遇到的最大的災(zāi)害了?！e行過火災(zāi)演練,但其他的就沒有,我們這屬于平原地區(qū),很少有地震，也很少遇到自然災(zāi)害?！?訪談記錄20220415WAY)

對于疫情期間的應(yīng)急物資供應(yīng)、人員配備和應(yīng)急管理不當(dāng)?shù)葐栴}，一名社區(qū)工作人員談道：

“當(dāng)時(社區(qū))有4個網(wǎng)格員回家了，就剩8個網(wǎng)格員在職，一個人大概負(fù)責(zé)500多戶，人手不夠啊，忙的時候吃住都在社區(qū)……采購和分發(fā)物資(環(huán)節(jié))很多網(wǎng)格員都有苦說不出，有的居民需求太個性化，買的物資不滿意要退貨，網(wǎng)格員就自掏腰包買下來……買的物資是網(wǎng)格員先墊付再分發(fā)收款，其實大家都虧了錢，都沒細(xì)算?！?訪談記錄20210406MSJ)

2 應(yīng)急協(xié)同治理效率不高 H社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理效率不高的突出表現(xiàn)是多元治理主體間缺少明確的職能分工，部分應(yīng)急事務(wù)處于缺乏管理的空白地帶?；鶎狱h組織、居委會、物業(yè)公司、社會組織和居民沒有形成高效協(xié)同治理的有機(jī)整體，時常出現(xiàn)分頭行動情況，導(dǎo)致協(xié)作低效。筆者2021年的調(diào)研結(jié)果顯示，約64%的居民認(rèn)為新冠肺炎疫情期間H社區(qū)各部門之間的配合不理想。如，關(guān)于部門職責(zé)分工，筆者對一名H社區(qū)干部的訪談內(nèi)容如下：

“都是做自己分內(nèi)的事,如果是關(guān)系民生的重大事項就通過三方聯(lián)動會議討論決定,大家商量著來,分工啊……都是在三方聯(lián)動會議上討論決定的。”(訪談記錄20220620XSJ)

3 應(yīng)急管理數(shù)字化程度較低 H社區(qū)干部大多缺乏數(shù)智治理理念，在社區(qū)治理過程中較少運用數(shù)字技術(shù)，社區(qū)也缺少應(yīng)急預(yù)警與監(jiān)測系統(tǒng)等硬件設(shè)施，難以對公共危機(jī)的類型、影響范圍等進(jìn)行科學(xué)預(yù)判、決策和應(yīng)對。如，H社區(qū)某干部就數(shù)字技術(shù)應(yīng)用情況回答如下：

“(社區(qū))沒有災(zāi)害指揮平臺,也沒有應(yīng)急預(yù)警平臺,災(zāi)害預(yù)警的話，現(xiàn)在大家都看手機(jī)上的天氣預(yù)報?！?疫情防控管理)使用最多的是健康碼?！?訪談記錄20220620XSJ)

轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制韌性不足的主要原因有三。第一，部分轉(zhuǎn)型社區(qū)干部的危機(jī)管理理念落后，社區(qū)工作人員和居民均缺少必要的知識培訓(xùn)和應(yīng)急演練。社區(qū)干部主要關(guān)注各類日常事務(wù)的管理，對公共危機(jī)相關(guān)知識學(xué)習(xí)和應(yīng)急演練不夠重視，導(dǎo)致社區(qū)工作人員和居民的應(yīng)急知識儲備和應(yīng)急能力都不足。第二，轉(zhuǎn)型社區(qū)居委會角色定位模糊，存在“重管理輕服務(wù)”傾向。居委會理應(yīng)發(fā)揮社區(qū)人口再組織化、組織社區(qū)居民自治、提供社區(qū)公共服務(wù)等重要功能[52]，但在實踐中，轉(zhuǎn)型社區(qū)居委會更多的是承接街道辦交付的管理性事務(wù)工作，而服務(wù)居民等工作則處于相對次要的地位。這種“重管理輕服務(wù)”的傾向，在轉(zhuǎn)型社區(qū)業(yè)委會和物業(yè)公司等的基層治理工作中也有所體現(xiàn)。第三，社區(qū)干部數(shù)智治理理念滯后，缺乏必要的資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施等條件，難以開展與公共安全技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的社區(qū)應(yīng)急數(shù)智治理建設(shè)。

四、轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的邏輯進(jìn)路與實現(xiàn)路徑

(一) 協(xié)同治理：轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的邏輯進(jìn)路

人類面臨的社會風(fēng)險具有不確定性和多發(fā)性，風(fēng)險不僅來自難以預(yù)料的地震、瘟疫和水災(zāi)等自然災(zāi)害，也來自金融危機(jī)、環(huán)境污染等社會問題。因此，從中央到地方都要樹立發(fā)展與安全同構(gòu)的韌性治理理念。就基層社區(qū)治理而言，應(yīng)將韌性社區(qū)建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策議程，提高基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力，以有效應(yīng)對風(fēng)險社會的各類挑戰(zhàn)。

轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的目的，是構(gòu)建在常態(tài)治理和應(yīng)急治理之間實現(xiàn)快速平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的社區(qū)自治模式，而協(xié)同治理則是轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的邏輯進(jìn)路。H社區(qū)的危機(jī)治理實踐表明，由于轉(zhuǎn)型社區(qū)缺乏環(huán)境協(xié)同、主體協(xié)同和機(jī)制協(xié)同而導(dǎo)致社區(qū)韌性不足，難以實現(xiàn)在常態(tài)治理模式和應(yīng)急治理模式之間的快速切換。因此，通過協(xié)同治理的邏輯進(jìn)路優(yōu)化轉(zhuǎn)型社區(qū)的環(huán)境適應(yīng)性、治理結(jié)構(gòu)合理性和治理機(jī)制協(xié)調(diào)性，有助于提升轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性，從而提高其適應(yīng)治理環(huán)境變化和治理模式切換的靈活性、回彈性和敏捷性。

(二) 轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的實現(xiàn)路徑

轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)通過環(huán)境協(xié)同、主體協(xié)同和過程協(xié)同等協(xié)同治理的邏輯進(jìn)路提升社區(qū)韌性。具體來講，轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性建設(shè)的實現(xiàn)路徑為：完善制度賦權(quán)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升環(huán)境韌性；完善協(xié)同治理體系、提高居民應(yīng)急能力，提升主體韌性；優(yōu)化協(xié)同治理過程，提升機(jī)制韌性。

1 完善制度賦權(quán)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升環(huán)境韌性 轉(zhuǎn)型社區(qū)環(huán)境韌性的提升，既需要通過合理賦權(quán)增強(qiáng)制度環(huán)境韌性，又需要通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升物理空間韌性。

(1) 合理賦權(quán)，提升社區(qū)應(yīng)急治理制度韌性。對轉(zhuǎn)型社區(qū)而言，尤其需要科學(xué)合理的賦權(quán)制度，既為治理主體提供相應(yīng)的權(quán)力空間以實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)，又合理規(guī)范自由裁量權(quán)以減少權(quán)力使用不當(dāng)現(xiàn)象。為此，應(yīng)完善制度賦權(quán)設(shè)計，形成韌性權(quán)力結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大容錯糾錯空間，保障治理主體的行動合法性，進(jìn)而增強(qiáng)制度韌性。第一，完善制度賦權(quán)法制化建設(shè)，構(gòu)建韌性權(quán)力結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》，制定應(yīng)急治理權(quán)力的法制化標(biāo)準(zhǔn)和自主權(quán)力清單，明確基層政府與轉(zhuǎn)型社區(qū)間的權(quán)責(zé)劃分、轉(zhuǎn)型社區(qū)的屬地責(zé)任及社區(qū)內(nèi)部門間的權(quán)責(zé)劃分，通過法律法規(guī)保障社區(qū)干部的合理決策權(quán)；賦予轉(zhuǎn)型社區(qū)干部一定的自由裁量權(quán)，適當(dāng)將應(yīng)急決策權(quán)下放至社區(qū)；通過協(xié)商與監(jiān)督機(jī)制保證社區(qū)干部自由裁量行為的合理性，減少權(quán)力使用不當(dāng)現(xiàn)象，構(gòu)建轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)急治理的韌性權(quán)力結(jié)構(gòu)。第二，擴(kuò)大容錯糾錯空間，增強(qiáng)制度韌性。從提高應(yīng)急管理效率、維護(hù)工作人員積極性和創(chuàng)新性出發(fā)，支持、鼓勵法規(guī)范圍內(nèi)的自由裁量措施。對于某些危機(jī)管理措施，擴(kuò)大容錯空間有助于改變轉(zhuǎn)型社區(qū)干部“不出事”的政績思維，激發(fā)社區(qū)干部的責(zé)任意識。

(2) 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升社區(qū)應(yīng)急治理物理韌性。第一，合理規(guī)劃轉(zhuǎn)型社區(qū)公共空間。通過科學(xué)規(guī)劃轉(zhuǎn)型社區(qū)公共空間密度，優(yōu)化微空間功能，維護(hù)社區(qū)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)秩序，保障居民享用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公平性。同時，實現(xiàn)公園、廣場、體育館等公共場所的功能在常態(tài)治理模式和應(yīng)急治理模式之間的靈活轉(zhuǎn)換。第二，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。確保應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量，加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的硬件維護(hù)，增強(qiáng)設(shè)施資源冗余度；規(guī)范應(yīng)急物資征調(diào)程序，與轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、倉儲超市簽訂應(yīng)急物資保障協(xié)議，確保應(yīng)急物資供應(yīng)，夯實轉(zhuǎn)型社區(qū)韌性的物理基礎(chǔ)。第三，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織參與轉(zhuǎn)型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為改變轉(zhuǎn)型社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)資金嚴(yán)重依賴政府的現(xiàn)狀，應(yīng)鼓勵轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社區(qū)物理韌性提升的雙贏。

2 健全多元協(xié)同治理體系、提高居民應(yīng)急能力，提升社區(qū)主體韌性 轉(zhuǎn)型社區(qū)主體韌性的提升，既需要通過健全基層黨組織引領(lǐng)的轉(zhuǎn)型社區(qū)協(xié)同治理體系來提升組織韌性，也需要通過提高居民應(yīng)急素質(zhì)和能力來提升個體韌性，從而建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體，形成共建共治共享的社區(qū)治理格局。

(1) 加強(qiáng)多元協(xié)同治理體系建設(shè)，提升社區(qū)組織韌性。第一，健全基層黨組織體系，確保黨對轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)急治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。縱向上，構(gòu)建街道黨工委—社區(qū)黨組織—樓棟黨小組的多級組織體系；橫向上，實行區(qū)域化黨建和行業(yè)黨建的聯(lián)合互建，全面延伸黨的工作觸角。第二，完善多元治理主體參與的協(xié)同治理組織體系。在黨組織的引領(lǐng)下，健全居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司與居民等協(xié)同治理主體形成的社區(qū)治理共同體，打造各治理主體有效參與的組織體系。第三，在積極配合基層黨組織和政府工作的同時，居委會應(yīng)承擔(dān)起建設(shè)轉(zhuǎn)型社區(qū)物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織和居民等主體構(gòu)成的韌性治理共同體的重要職責(zé)。

(2) 提高居民應(yīng)急素質(zhì)和能力，提升社區(qū)個體韌性。第一，激活社區(qū)的社會資本。轉(zhuǎn)型社區(qū)由多個村莊或單位組成，原始共同體的社會資本并沒有消失，只是在新的治理結(jié)構(gòu)中被抑制或忽視了[7]，因此轉(zhuǎn)型社區(qū)應(yīng)通過社區(qū)營造積極尋找激活社區(qū)社會資本的契機(jī)。第二，增強(qiáng)居民的應(yīng)急素質(zhì)和能力。居委會應(yīng)充分利用社區(qū)公眾號、微視頻、微信群等新媒體平臺對居民進(jìn)行應(yīng)急知識宣教，以增強(qiáng)居民的應(yīng)急素質(zhì)和能力，夯實社區(qū)居民的個體韌性基礎(chǔ)。

3 優(yōu)化協(xié)同過程，提升社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制韌性 優(yōu)化轉(zhuǎn)型社區(qū)的協(xié)同治理過程，既要確保平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制的有效銜接，也要推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的明晰化和提升應(yīng)急管理的數(shù)字化水平。

(1) 確保平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制的有效銜接。轉(zhuǎn)型社區(qū)干部要樹立全周期管理理念，提高風(fēng)險防范意識；打造街道社區(qū)黨員干部、物業(yè)公司服務(wù)代表、業(yè)委會成員和居民代表“四位一體”的交流合作平臺；建立社區(qū)應(yīng)急管理小組，銜接好“防”和“救”的責(zé)任鏈條；積極開展常態(tài)化應(yīng)急知識講座和應(yīng)急演練，引導(dǎo)居民開展各類風(fēng)險隱患排查；確保日常工作與危機(jī)響應(yīng)無縫銜接，常態(tài)治理與應(yīng)急管理快速切換，形成韌性治理閉環(huán)。

(2) 推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的明晰化。確?；鶎狱h組織對轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化基層黨組織在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織和居民等治理主體中的協(xié)同功能；明確轉(zhuǎn)型社區(qū)多元治理主體的各自職責(zé)，充分發(fā)揮居委會在統(tǒng)籌協(xié)同治理中的主體作用；完善居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司“三方聯(lián)動”的議事協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同治理機(jī)制的制度化和規(guī)范化。

(3) 提升社區(qū)應(yīng)急管理的數(shù)字化水平。建立轉(zhuǎn)型社區(qū)的分類信息數(shù)據(jù)庫，推動數(shù)字技術(shù)與基層治理協(xié)同增效，讓“數(shù)字紅利”造?；鶎討?yīng)急治理；打造轉(zhuǎn)型社區(qū)的數(shù)字化風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警平臺和風(fēng)險信息治理平臺，構(gòu)建數(shù)字技術(shù)的治理場景與應(yīng)用機(jī)制；優(yōu)化線上應(yīng)急治理流程，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺、微信、QQ和微博等數(shù)字化載體構(gòu)建實時互動的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，提升轉(zhuǎn)型社區(qū)的數(shù)字化水平。