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新《森林法》背景下普洱市天然林保護修復(fù)路徑探索

2022-12-13 12:14柯朝坤商忠梁陳麗英萬毅李光進
貴州林業(yè)科技 2022年4期
關(guān)鍵詞:森林法天然林護林員

柯朝坤,商忠梁,陳麗英,萬毅,李光進

(1.普洱市森林和草原資源管理站,云南 普洱665000;2.普洱市林業(yè)和草原服務(wù)中心,云南 普洱665000;3.普洱市林業(yè)和草原科學(xué)研究所,云南 普洱665000)

天然林是指天然起源的森林包括自然形成與人工促進天然更新或者萌生所形成的森林,它作為森林資源的主體和精華,是自然界中群落結(jié)構(gòu)最穩(wěn)定、生態(tài)功能最完備、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)[1]。天然林保護修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)中一項具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務(wù),黨的十九大明確地把“完善天然林保護制度”確定為加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的重點任務(wù),為天然林保護指明了前進方向、提供了根本遵循。2019年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復(fù)制度方案》,明確了天然林保護修復(fù)的總體要求和政策措施。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求全面加強天然林保護,對今后一個時期天然林保護修復(fù)工作做好了頂層設(shè)計。2019年12月,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議完成了對《中華人民共和國森林法》的修訂。在此背景下,本文基于對云南省普洱市天然林資源保護現(xiàn)狀的研究,總結(jié)了普洱市天保工程二期實施近10年來的天然林保護管理成效,科學(xué)分析了普洱市在天然林保護修復(fù)中存在的問題,并以新《森林法》為基本遵循,結(jié)合實際,探索了普洱市天然林保護修復(fù)路徑,旨在為進一步加強普洱市天然林保護修復(fù)工作、不斷提升森林質(zhì)量和森林生態(tài)服務(wù)功能、堅決筑牢祖國西南生態(tài)安全屏障提供科學(xué)參考。

1 研究背景

1.1 中國林業(yè)法制建設(shè)背景

回顧中國林業(yè)法制建設(shè)歷史,從新中國成立到改革開放以前為探索起步階段,1963年國務(wù)院頒布了《森林保護條例》,林業(yè)生產(chǎn)活動以政策性文件指導(dǎo)為主,以法律法規(guī)規(guī)范為輔;1978年至20世紀(jì)末為逐步成型階段,初步形成以《森林法》《野生動物保護法》等較為完整的林業(yè)法律法規(guī)體系,在此期間,執(zhí)法監(jiān)督體系也初步建立;進入21世紀(jì)以來,林業(yè)法制進入了全面發(fā)展階段,緊緊圍繞以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略,全面加強林業(yè)法制建設(shè),《農(nóng)村土地承包法》《種子法》以及《退耕還林條例》等法律法規(guī)相繼公布實施,開創(chuàng)了林業(yè)法治建設(shè)新局面[2];2019年,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會對《中華人民共和國森林法》進行了修訂,并于2020年7月1日正式實施,中國林業(yè)法制建設(shè)進入了全面修訂、深度完善階段,相關(guān)的林業(yè)法律法規(guī)也都將基于新修訂的《森林法》進行全面修訂調(diào)整。

1.2 天然林保護修復(fù)政策制度背景

為從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化,保護生物多樣性,促進社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,通過調(diào)整森林資源經(jīng)營方向,促進天然林資源的保護、培育和發(fā)展,維護和改善生態(tài)環(huán)境,滿足社會和國民經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求[3],1998年,黨中央、國務(wù)院在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)啟動實施了天然林保護工程。2000年,這一工程在全國17個省份全面啟動,到2010年全面完成了一期工程任務(wù),2011—2020年,實施完成了二期工程建設(shè)任務(wù)[4];2016年,全面停止天然林商業(yè)性采伐,不斷加大天然林保護力度;2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復(fù)制度方案》,提出:“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護修復(fù)天然林”;2020年7月1日,正式施行的新《森林法》第三十二條規(guī)定“國家實行天然林全面保護制度,嚴(yán)格限制天然林采伐,加強天然林管護能力建設(shè),保護和修復(fù)天然林資源,逐步提高天然林生態(tài)功能”,將天然林保護修復(fù)正式寫入法律條款,從政策規(guī)定上升為法律制度。2020年11月2日,中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過《關(guān)于全面推行林長制的意見》;2021年1月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行林長制的意見》,明確要求“統(tǒng)籌推進天然林保護,全面停止天然林商業(yè)性采伐,完善森林生態(tài)效益補償制度”[5]。黨中央將加強天然林保護的決策部署以制度和法律的形式固定下來,為天然林保護工作在“十四五”開局之年步入新發(fā)展階段賦予了新的國家使命和責(zé)任。

2 普洱市天然林資源保護現(xiàn)狀及成效

2.1 森林資源狀況

普洱市(22°02′~24°50′N,99°09′~102°19′E)位于云南省西南部,地處云貴高原西南邊緣,橫斷山脈南段,哀牢山、無量山和怒山余脈縱貫境內(nèi),北回歸線橫穿境內(nèi)。普洱市北接大理白族自治州,東接玉溪市、紅河哈尼族自治州,南連西雙版納自治州,西北沿瀾滄江與臨滄市相望,東南與老撾、越南接壤,西南與緬甸接壤,復(fù)雜的地形地貌、多樣的氣候類型、優(yōu)越的自然環(huán)境和得天獨厚的水熱條件,為植物生長提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),孕育了豐富的動植物資源[6]。同時,普洱市是世界聞名的茶飲發(fā)源地和最大的茶產(chǎn)區(qū),是我國咖啡主產(chǎn)區(qū),是林化產(chǎn)品、木材加工的重要生產(chǎn)基地。

2020年,普洱市森林資源監(jiān)測報告顯示:普洱市土地總面積為442.9647萬 hm2,森林總面積為330.3883萬 hm2,森林蓄積量為3億 m3,森林覆蓋率為74.59%;全市天然林面積為239.1669萬 hm2(表1),占云南省天然林面積1724.7457萬 hm2的13.87%,全省排位第一;天然商品林面積為158.2597萬 hm2,占全省天然商品林面積695.9499萬hm2的22.74%,全省排位第一[7]。

表1 普洱市森林資源統(tǒng)計表

2.2 天然林資源保護現(xiàn)狀

普洱市按照天然林保護工程、天然商品林停伐保護的總體要求,將管護責(zé)任全部落實到人,將管護措施全面落實到山頭地塊,并開展管護人員崗前培訓(xùn),嚴(yán)格考核、獎懲制度建設(shè),因地制宜,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天保工程、天然林停伐保護等森林管護任務(wù),以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ),選擇科學(xué)合理的管護模式,推進統(tǒng)一管護體系建設(shè),做到管護責(zé)任區(qū)、管護人員和管護措施有機統(tǒng)一,形成了天然林保護管理“一張網(wǎng)”[8]。2000—2010年,全市落實天然林保護工程一期管護面積84.8733萬hm2;2011—2020年天然林保護二期管護面積50.0987萬hm2;2016—2020年落實非天保工程區(qū)天然商品林停伐保護面積為134.5207萬hm2;普洱市天然林總的保護面積269.4927萬hm2,占國土面積的60.84%。

2.3 天然林保護管理成效

2.3.1 森林資源保護管理成效顯著

普洱市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想,認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神,堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念,統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理,森林資源持續(xù)增長、森林質(zhì)量不斷提升、生態(tài)功能不斷改善,生物多樣性和天然林資源得到有效保護。通過多年的保護管理,普洱市的天然林保護工作形成了相對穩(wěn)定的生態(tài)建設(shè)工程,森林面積由2017年的307.4037萬hm2增加到2020年的330.3883萬hm2,居全省第一位;林地面積由2017年的356.6885萬hm2增加到2020年的359.9739萬hm2,居全省第一位;森林蓄積量由2017年的2.8579億m3增加到2020年的3億m3,居全省第一位;森林覆蓋率由2017年的69.4%提高到2020年的74.59%,居全省第四位。全市生態(tài)效益成效顯著,生態(tài)功能得到充分體現(xiàn),祖國西南安全生態(tài)屏障地位得到扎實鞏固。

2.3.2 森林資源保護理念深入人心

普洱市通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”和“山水林田湖草是一個生命共同體”等發(fā)展理念,人民群眾對天然林保護工作積極響應(yīng),提高了廣大群眾特別是集體和個人天然林所有者參與天然林保護工作的積極性,增強影響力,形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的良好社會氛圍。

2.3.3 森林資源監(jiān)管持續(xù)深入

普洱市在全省率先實行“六級森林資源網(wǎng)格化”管理新模式,建立橫向到邊、縱向到底的森林資源管理長效機制,推動森林資源監(jiān)管關(guān)口前移,做到從源頭上管控、從責(zé)任上壓實、從質(zhì)量上提升,堅決遏制破壞森林資源違法違規(guī)案件發(fā)生。在全省率先組建市、縣兩級林草綜合行政執(zhí)法隊伍。目前,普洱市共有林草行政執(zhí)法機構(gòu)11個,綜合執(zhí)法人員130人,為林草綜合執(zhí)法工作的順利開展打下了堅實的基礎(chǔ)。深入開展打擊破壞森林草原生態(tài)系統(tǒng)違法犯罪“百日攻堅”聯(lián)合執(zhí)法專項行動,破壞森林資源的違法犯罪行為得到有效遏制,生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好的態(tài)勢發(fā)展。

2.3.4 助力脫貧攻堅取得顯著成效

普洱市圍繞“生態(tài)美”和“百姓富”兩個目標(biāo),依托豐富林業(yè)資源與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際,林業(yè)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成效顯著。通過天然林管護、生態(tài)公益林管護等勞務(wù)帶動,聘用建檔立卡戶勞動力為管護人員,多渠道拓展農(nóng)民群眾增收致富路徑,護林員勞動報酬大幅提高?!笆濉逼陂g,普洱市累計落實國家森林生態(tài)效益補償、天然商品林停伐補助約21.5億元,累計聘請生態(tài)護林員44512人,兌現(xiàn)生態(tài)扶貧資金2.7億元,助力普洱市脫貧攻堅取得了顯著成效。

3 普洱市天然林保護修復(fù)存在的問題

3.1 保護生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟的矛盾

普洱市林地面積和森林面積高居全省第一,山區(qū)面積較廣,天然林保護區(qū)域是集邊疆、山區(qū)、貧困為一體的少數(shù)民族自治縣,經(jīng)濟發(fā)展水平低,盜伐、采割松脂、種茯苓、“蠶食”國有林地等情況時有發(fā)生,森林管護壓力大。隨著各類工程項目的快速推進,林地資源需求急劇上升,林地供需矛盾日益突出,保護自然生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟仍是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

3.2 歷史遺留問題與維護林區(qū)穩(wěn)定的矛盾

根據(jù)國家、省級對“十四五”期間天然林保護修復(fù)政策導(dǎo)向,若國家調(diào)整資金下達(dá)方式且中央、省級不再下?lián)芴毂9こ躺鐣kU補助,普洱市3個國有森工企業(yè)現(xiàn)有管護面積縮減42.3473萬hm2,管護資金將減少6300多萬元,將有700人左右面臨再擇業(yè)再就業(yè)的問題。天然商品林停伐保護后,經(jīng)依法流轉(zhuǎn)取得林權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營大戶不能按原來的規(guī)劃采伐現(xiàn)有林木和培植發(fā)展目的資源,對生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展和經(jīng)濟損失影響較大,部分企業(yè)林權(quán)抵押貸款償還能力不足。

3.3 管護要求與管護水平的矛盾

天然林護林員選聘工作有待完善,護林員素質(zhì)參差不齊,部分護林員文化水平較低,對林業(yè)法律法規(guī)、行業(yè)政策及相關(guān)知識學(xué)習(xí)掌握不夠,能力不強,服務(wù)意識差,存在個別履職不盡責(zé)、脫崗、不敢管、害怕管等情況,影響天然林保護修復(fù)政策制度建設(shè)成效[9]。

3.4 天然林保護修復(fù)資金來源渠道單一

天然林保護修復(fù)資金以政府投入為主,資金渠道單一,標(biāo)準(zhǔn)偏低,未真正形成“誰開發(fā)誰保護,誰受益誰補助”的機制,林權(quán)所有者停伐保護意愿較低?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金也主要依靠財政補助,森林管護費標(biāo)準(zhǔn)偏低,全市聘用公益林管護員、天然林停伐護林員、天保護林員、生態(tài)護林員等共21153人,管護面積357.18萬hm2,人均管護面積最高的達(dá)727.03 hm2,護林員每人每月平均補助1000元至1200元不等,補助標(biāo)準(zhǔn)偏低。因為外出務(wù)工收入高,導(dǎo)致護林員流動性大。目前生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)和天然商品林停伐管護補助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)營商品林經(jīng)濟效益差距大,這也導(dǎo)致群眾的管護積極性不高。

3.5 天然林保護修復(fù)專業(yè)人才隊伍不足

從事天然林保護修復(fù)的專業(yè)人員較少,部分人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的林業(yè)保護和利用的教育,在上崗之前也沒有具體的崗前培訓(xùn)。另外,由于天然林保護工作較為艱苦,工作人員需要在較為惡劣的環(huán)境下工作和生活,能夠堅持下來的人員少之又少,這也導(dǎo)致了天然林保護人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊,人員流動性較大,給天然林的正常保護工作帶來了阻礙。

4 普洱市天然林保護修復(fù)路徑探索

4.1 科學(xué)編制天然林保護修復(fù)實施方案

全面落實《天然林保護修復(fù)制度方案》[1],科學(xué)編制市縣級天然林保護修復(fù)實施方案,將普洱市范圍內(nèi)國家級、省級有關(guān)天然林保護修復(fù)規(guī)劃確定重點保護區(qū)域、管護制度、修復(fù)制度及監(jiān)管制度等落實到市縣級實施方案,落實到山頭地塊,分類經(jīng)營、分區(qū)施策,為天然林保護修復(fù)提供根本遵循,確定工作路線和技術(shù)方法[10]。

4.2 持續(xù)加強森林可持續(xù)經(jīng)營

落實各級人民政府天然林保護修復(fù)主體責(zé)任,采取以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的措施,科學(xué)保護修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng),積極開展森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升試點示范[11],針對具有提升潛力的中幼林,近、成過熟林預(yù)期實現(xiàn)的物質(zhì)生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能的培育目標(biāo),實現(xiàn)精細(xì)化的撫育性經(jīng)營設(shè)計和措施,綜合提升森林生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益,不斷總結(jié)試點示范經(jīng)營,制定森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升地方技術(shù)規(guī)范,為天然林保護修復(fù)提供技術(shù)依據(jù)。合理運用市場機制促進森林可持續(xù)經(jīng)營,對現(xiàn)行森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)[12]實用性分析,明確現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)用于天然林保護與修復(fù)的優(yōu)缺點,針對性建設(shè)普洱市森林認(rèn)證市級標(biāo)準(zhǔn)體系,用于開展森林經(jīng)營管理、技術(shù)效果、資金使用效率、公眾參與、生物多樣性、植被恢復(fù)、市場準(zhǔn)入和引領(lǐng)綠色消費等效果評價,引導(dǎo)林業(yè)經(jīng)營者自愿申請森林認(rèn)證。

4.3 以林長制為抓手促“林長治”

認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于全面推行林長制的意見》,在全市范圍全面建立屬地負(fù)責(zé)、黨政同責(zé)、部門協(xié)同、全域覆蓋、源頭治理、運行高效的五級林長制度,進一步壓實地方黨委政府森林草原濕地保護責(zé)任,實行森林草原濕地資源開發(fā)利用黑名單管理辦法,以林長制促“林長治”,推動林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。實行天然林保護修復(fù)與生態(tài)公益林管理并軌,以森林資源網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ),建立森林資源統(tǒng)一管護體系,嚴(yán)格按照《云南省生態(tài)護林員管理辦法》等規(guī)定選聘護林員,落實管護人員管護責(zé)任。

4.4 建立健全天然林保護修復(fù)制度體系

牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,建立全面保護、系統(tǒng)修復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護修復(fù)制度體系,全面保護好全市天然林資源,破解林業(yè)發(fā)展瓶頸,補齊短板,穩(wěn)步推進天然林保護修復(fù)與森工企業(yè)發(fā)展,創(chuàng)新森工企業(yè)管理體制機制,探索通過社會購買服務(wù)等形式發(fā)揮森工企業(yè)在天然林保護修復(fù)中的技術(shù)優(yōu)勢,進一步鞏固天保工程成果,穩(wěn)步提高職工待遇。

4.5 完善天然林保護修復(fù)財政政策,多元化加大資金投入

統(tǒng)一天然林管護與國家生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn),加大對天然林撫育性經(jīng)營的資金投入力度,加快退化天然林修復(fù),進一步完善天然林資源保護社會保險、政策性支出、停伐補助獎勵等補助政策。探索天然林保護多元化投入機制,通過碳匯交易等渠道籌措天然林修復(fù)保護資金。鼓勵社會公益組織參與天然林保護修復(fù)。鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、資助、認(rèn)養(yǎng)、志愿服務(wù)等方式,從事天然林保護公益事業(yè)。

4.6 加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

創(chuàng)新和完善普洱市林草人才培養(yǎng)和人才評價激勵機制,優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境,多渠道引進和培養(yǎng)高水平專業(yè)技術(shù)人才,強化對天然林修復(fù)的科技支撐。完善基層林草專業(yè)技術(shù)人才繼續(xù)教育體系,加快實施專業(yè)技術(shù)人才知識更新工程,優(yōu)化基層林業(yè)人才配置機制。大力培養(yǎng)林草科技領(lǐng)軍人物、科技拔尖人才和基層技術(shù)骨干。加強技能培訓(xùn),鼓勵林草從業(yè)人員學(xué)習(xí)先進的科學(xué)技術(shù),提供學(xué)習(xí)條件,創(chuàng)造良好的工作條件,制定獎勵措施,提供進修機會,建設(shè)一支能吃苦、能戰(zhàn)斗、具備專業(yè)性和凝聚力的天然林保護隊伍。

4.7 建立健全天然林監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系

建立全面保護、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護修復(fù)制度體系,開展天然林保護修復(fù)成效監(jiān)測評估制度,維護天然林生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,完善天然林管護體系,加強天然林管護站點等建設(shè),提高管護效率和應(yīng)急處理能力。充分運用衛(wèi)星影像、無人機等現(xiàn)代技術(shù),構(gòu)建全方位、多角度、高效運轉(zhuǎn)、天地一體的天然林管護網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)天然林保護相關(guān)信息獲取全面、共享充分、更新及時的目標(biāo)。

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