中共浙江省委黨校 陳瑜

一、浙江省C縣社會矛盾糾紛調處化解發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）浙江省縣域社會矛盾化解的歷史發(fā)展邏輯

浙江“矛盾調解中心”的發(fā)展是“最多跑一次”理念在民生領域的應用。浙江的“最多跑一次”改革時至今日已經(jīng)取得了巨大的成就，然而這項改革更多偏向于提高行政效率和便民服務等領域。隨著社會的發(fā)展，人民對美好生活的向往和社會不充分不均衡的發(fā)展產生了巨大的沖突。是以，“矛盾調解中心”應運而生。這項改革是治理體系創(chuàng)新以應對復雜的社會現(xiàn)狀的結果，是便民服務中心在民生領域的一次新型實踐，是公平正義與效率的有機協(xié)調。早在2019年7月，浙江省政法委制定了《關于探索建設縣級社會治理綜合服務中心（信訪超市）的指導意見》，該文指出浙江省各地域應當按照“最多跑一次”改革探索的先進理念建設探索新型縣級社會治理綜合服務中心，借此來實現(xiàn)社會民生領域中的“最多跑一地”，形成新型治理體制聯(lián)動縣鄉(xiāng)村三級、綜合協(xié)調縣域層面社會治理的基本格局。

浙江縣域社會矛盾化解的緣起與發(fā)展。近年來浙江對大數(shù)據(jù)的應用助力完善服務型政府和智慧政府的建設，其中“最多跑一次”改革受到了一致的好評，為全國治理體系的改革提供了優(yōu)秀的模板。在2019年中央政法委會議上，國家領導人強調：“社會治理的最好辦法就是將矛盾消解于未然將風險化解于無形”。2019年7月12日，在國務院新聞辦舉辦慶祝中華人民共和國成立70周年浙江專場新聞發(fā)布會上，浙江省委原書記車俊規(guī)劃將“最多跑一次”改革進一步創(chuàng)新、再發(fā)展，同時準備將“最多跑一地”的新型社會治理模式全面推廣。同年3月在全省建設平安浙江工作會議上車俊指出，縣一級層面要按照“最多跑一次”改革理念，推行一窗受理、矛盾糾紛化解“最多跑一地”。

目前，浙江基本全面建成縣級社會矛盾調處化解中心。省級各有關部門和各市縣密切配合、壓實責任、狠抓落實，整合資源力量，健全體制機制，強化科技支撐，穩(wěn)步推進建設，實體平臺基本落地，工作格局初步形成，功能作用有效發(fā)揮，有力推動信訪和矛盾糾紛一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決。截至目前，全省89個縣（市、區(qū)）建成實體化平臺，進一步實現(xiàn)“總體訪量降、初次化解升、北京去人少、縣級接訪多、重大活動安”的良好信訪生態(tài)。

（二）C縣矛盾調處化解中心的發(fā)展過程

在此背景下，C縣對社會矛盾化解進行了迭代創(chuàng)新。這一過程主要分成兩個階段：第一階段整合傳統(tǒng)粗獷低效的社會治理資源、搭建新型社會治理組織架構，初步踐行了“最多跑一次”理念；第二階段創(chuàng)新細分新型社會治理組織架構，提效“最多跑一地”的改革效能。

1.第一階段：“綜合治理指揮中心+網(wǎng)格治理”

第一階段主要是整合原有零散的政府治理職能、搭建新型社會治理組織架構，形成了以政府為主導的社會治理體系。這一過程中，條抓塊統(tǒng)、緊密高效，在一定程度上打通了治理的最后一公里。

2.第二階段：“社會矛盾調處化解中心+專職網(wǎng)格治理”

第二階段主要是創(chuàng)新細分新型社會治理組織架構，形成了以政府-社會共生共治的社會治理體系。這一過程中，政府搭建平臺、激發(fā)社會各主體的主觀能動性，在很大程度上兼顧了公平與效率。

二、整體性治理視域下C縣矛盾調處化解工作實踐效應分析

本文結合社會矛盾化解這一研究目標，認為整體性社會矛盾化解機制的構建必然包含協(xié)調、整合、責任和規(guī)范四個方面，四者相互影響、相互關聯(lián)、交疊相加。完整的整體性治理生態(tài)中，任何一環(huán)失靈，必然導致全流程失靈。因此只有保持全流程各要素的一致性，才能實現(xiàn)整體性社會矛盾化解治理。因此，本文旨在探索C縣創(chuàng)新社會矛盾化解機制的實踐是否符合整體性治理。

（一）利益導向下的協(xié)調機制

協(xié)調是整體性治理最基礎的一個環(huán)節(jié)，協(xié)調的失靈必然導致整體性治理失效。本段將從以下四個方面的協(xié)調來對C縣的社會矛盾化解中心的整體性實踐進行研究。

1.C縣構建了以利益共享為基礎的包容機制

利益共享是矛盾調節(jié)各方合作或博弈的根本動力。C縣過去通過社會治理綜合指揮中心，依托公共信息服務中心、智慧城管等平臺，進行數(shù)據(jù)跑腿。協(xié)調過程中，依舊存在大量重復數(shù)據(jù)、無效數(shù)據(jù)。因此，條線的合作博弈需要有強力的支撐，而利益共享就是關鍵。C縣計劃打通現(xiàn)有幾大數(shù)據(jù)平臺，建立了統(tǒng)一門戶，與各條線部門共享數(shù)據(jù)資源，目前已基本完成數(shù)據(jù)平臺融通。

2.C縣構建了以利益約束為前提的授權機制

利益約束是通過多種方式對治理主體行為予以必要規(guī)范和懲戒，使其行為與社會發(fā)展總體目標相符合，以實現(xiàn)有序發(fā)展。過去C縣各部門具有鮮明的權利邊界和責任邊界，形成了多元直接治理的格局。針對傳統(tǒng)的相對單一的社會矛盾化解時，該模式較為有效。但面對要素交疊、復雜多元的社會矛盾化解時，該模式就會低效甚至失靈。C縣矛調中心通過搭建一系列規(guī)范制度，例如績效考評制度、監(jiān)督審查制度等，統(tǒng)籌各條線派駐人員，敦促他們落實條線授權職能，提高中心治理回應性。同時，C縣矛調中心積極調整網(wǎng)格考核方案，網(wǎng)格評優(yōu)采取一票否決制，倒逼網(wǎng)格員主動檢查、主動與安監(jiān)所對接、主動挑起監(jiān)管職責。

3.C縣構建了以利益訴求為手段的裁判機制

在新型矛盾化解體制各內部各要素展開合作前，必須進行多層次、多形式的協(xié)商和溝通，充分考慮各要素的利益訴求，協(xié)調各要素的利益沖突。傳統(tǒng)C縣矛盾化解模式的組織架構相對割裂，通常是以各職能部門為主的消極化解模式。一旦遇上復雜社會矛盾時，C縣往往通過強勢的黨政權威組建工作專班，進行運動式治理。目前，C縣矛調中心成立了新型常態(tài)化線下治理模式，集成全流程矛盾化解所涉及的構成要素，專設品牌調解室、心理咨詢室、法律援助室，（研判社會矛盾化解所需職能單位）常駐公安、檢察院等部門，輪駐紀委監(jiān)委、市場監(jiān)管局等，隨駐總工會、綜合執(zhí)法局等。矛調中心也主動出擊，設立三級專職網(wǎng)格，聯(lián)動縣、鎮(zhèn)、村三級政府力量、社會力量，構建主動化解社會矛盾的裁判機制。最終形成“大事化小事、小事不出村”的局面。

4.C縣構建了以利益補償為核心的妥協(xié)機制

利益補償是為了實踐政府價值追求——公平、公正，減少治理主體猜忌，促進內部團結，協(xié)調社會矛盾化解機制的重要保障。傳統(tǒng)C縣矛盾化解模式主要通過直接和間接相結合的妥協(xié)機制進行協(xié)調。C縣過去往往通過直接的轉移支付等形式對利益受損方進行補償，或者通過間接技術、政策支持等手段來對受損方進行援助。這一過程相對遲緩消極。目前，C縣的矛調中心經(jīng)常通過整體性方案優(yōu)化利益補償?shù)耐讌f(xié)機制。C縣的矛調中心專項設定了以補償原因、補償標準、補償方式、補償程序為流程的詳細補償規(guī)定，逐步形成完善利益補償?shù)拇枭虣C制，在公平公正的基礎上，形成有序、高效的社會矛盾化解模式。

（二）基于組織結構的整合機制

整體性整合是基于相同的治理目標，通過互補的治理手段來達成治理的成效。本段將從以下兩個方面分析C縣的整體性整合探索。

1.C縣以矛調中心為基本框架，整合政府內部各條線上的力量和各層級上的力量，重構政府治理新模式

C縣傳統(tǒng)的社會治理模式，依托社會治理綜合指揮中心，業(yè)務范疇相對局限。面對越來越復雜的社會矛盾沖突，C縣社會治理綜合指揮中心由于職能的有限性和組織的有界性，往往心有余而力不足。C縣傳統(tǒng)社會治理指揮中心依托“一中心四平臺一網(wǎng)格”。條線上主要是通過鎮(zhèn)街社會服務管理中心進行業(yè)務指導，導致社會治理綜合指揮中心權力職能和組織定位相對脫節(jié)。塊上面對涉及社會治理相關的各縣級職能部門，指揮中心只能通過發(fā)函等形式進行協(xié)調。新成立的矛調中心協(xié)調方式相對高效。在條線上，C縣矛調中心要求鎮(zhèn)街獨立成立矛調中心，并同時組織籌建村級矛調中心。最為關鍵的是，C縣將“上面千條線，下面一根針”的全能網(wǎng)格改革成獨立的專職全職網(wǎng)格。快上C縣矛調中心依托實體機構搭建綜合受理窗口，分解業(yè)務至25個功能窗口。矛調中心通過常駐、輪駐和隨駐等形式，將21家縣級職能單位涵蓋其中，進行業(yè)務整合。

2.C縣對社會矛盾化解的運作機制進行了改良，加強了社會力量的參與

C縣傳統(tǒng)的社會治理模式主要依賴于政府力量為主導的模式，各部門基于自己的權力范圍和責任邊界進行被動的矛盾化解。社會治理綜合指揮中心成立后，各部門將相關權力下放至各鎮(zhèn)街單位，依托全科網(wǎng)格治理，主動化解社會矛盾。這過程正處于協(xié)同治理階段，職能整合程度并不完善。面對困境，矛調中心實現(xiàn)專職網(wǎng)格治理，明確網(wǎng)格歸屬和職能邊界。這一過程最大的舉措就是網(wǎng)格員專職化，明確網(wǎng)格標準配置、工作職責、福利待遇、晉升機制等。C縣矛調中心也優(yōu)化運作機制，明確自身定位，通過引入社會力量參與，加強社會公共服務職能。C縣矛調中心會對業(yè)務事項進行甄別分流，將單一事權矛盾糾紛流轉至部門窗口接待處、涉及多部門矛盾糾紛流轉至多個部門聯(lián)合調處。但當涉及民事糾紛或者刑事案件的民事部分，矛調中心會先進行人民調解，不成功則導入是司法程序。同時，矛調中心也就法律咨詢和心理疏導成立了相關的品牌調解室和法律援助室。這一過程引用了大量的社會力量。矛調中心聯(lián)系了許多退休的老黨員、老干部、具有專業(yè)素養(yǎng)的調解專家以及在當?shù)鼐哂杏绊懙泥l(xiāng)紳善賢通過一定的勞務，為人民群眾化解矛盾。同時，矛調中心也與律所簽訂協(xié)議，增加法律援助，化解矛盾或降低矛盾程度。

（三）構建權責對等的責任機制

責任在整體性治理中不僅包括新公共管理所強調的效率核心進行效率衡量、優(yōu)勝劣汰，同時包括防止治理碎片化的粘連作用。整段將從政治層面和管理層面兩個方面分析C縣的整體性責任探索。

1.政治層面

整體性治理在政治層面主要是通過對人民負責、為人民服務來達成責任感。大部分干部普遍具有政治責任感，對本職工作充滿熱誠，同時會提高人民政治參與的能力，從而保證社會治理的科學性和合法性。但具體實踐中往往存在只唯上不唯實的現(xiàn)象。C縣傳統(tǒng)社會治理偏重強調社會管控，過分強調維穩(wěn)而忽略了人民的參與度。C縣矛調中心重視發(fā)揮黨建引領樞紐作用。C縣矛調中心繼續(xù)完善“縣級矛調黨組織—街鎮(zhèn)黨（工）委—村社黨組織—網(wǎng)格黨組織”的縱向管理鏈條，強化黨委對“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”制度的優(yōu)化統(tǒng)籌。同時，C縣矛調中心完善黨建+社會治理機制，依托互聯(lián)網(wǎng)推動民生服務事項窗口前移，依托“兩微一端”平臺構建黨政移動快捷服務體系，完善黨建聯(lián)盟、黨員議事會、紅色網(wǎng)格宣講等制度。最后，C縣矛調中心深化“黨建+社會組織”，增強基層社會治理的合力，探索黨員兼職網(wǎng)格員隊伍建設，建立黨員網(wǎng)格員檔案，探索職能部門黨員領辦居住地轄區(qū)該部門業(yè)務的“領辦黨員”制度。

2.管理層面

管理責任感主要是通過績效測量和政治監(jiān)督以尋求責任感。C縣傳統(tǒng)網(wǎng)格化社會治理管理責任感不強，隊伍管理問題突出。年齡較大的村干部自覺性及其組織紀律較好，但文化水平低，僅用老經(jīng)驗，適應新時代社會治理發(fā)展困難較大。年輕村干部，思想活躍，但對農村工作不熟，仍處在“干中學，學中干”的適應模式中。尤其是在專職網(wǎng)格員隊伍中，不同程度存在學歷不高、專業(yè)能力不夠、執(zhí)行力不強、手機運用熟練度不夠、年齡普遍偏大等問題。C縣矛調中心建立專職網(wǎng)格員統(tǒng)一編制身份，人事權劃歸綜合信息指揮室，變幾支隊伍為一支隊伍，實現(xiàn)隊伍的統(tǒng)一管理，增強專職網(wǎng)格員社會地位和責任感，提升工作積極性和能動性。通過建立上下出口，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，建立健全末位淘汰制，并對工作表現(xiàn)優(yōu)異的專職網(wǎng)格員作為村社專職干部的后備力量培養(yǎng)，逐步建立起一支真正意義上的“專職”網(wǎng)格員隊伍。

（四）剛柔相濟的規(guī)范機制

制度規(guī)范是整體性社會治理實踐的重要保證。本段筆者將結合C縣社會矛盾化解模式，通過柔性和剛性制度規(guī)范兩個方面分析C縣的整體性規(guī)范探索。

1.柔性制度規(guī)范

目前社會治理往往從物質層、精神層出發(fā)研究，對制度的柔性制度規(guī)范研究相對缺乏。而對于構建治理高效、內部有機協(xié)調的整體性社會組織來說，柔性制度規(guī)范是必不可少的。柔性制度規(guī)范根據(jù)社會組織自身發(fā)展需求，用制度準則來規(guī)范組織發(fā)展。C縣傳統(tǒng)社會治理方面偏重于管控，對于公共服務理念相對淡薄。尤其是未將服務理念形成制度化規(guī)范。C縣過去存在“塊”上屬地管理和“條”上執(zhí)法主體脫節(jié)的現(xiàn)象。鎮(zhèn)街作為一線部門，最容易發(fā)現(xiàn)問題，卻沒有執(zhí)法權；縣級執(zhí)法職能部門將“全科”當作“全能”，認為網(wǎng)格管理體系能夠解決所有社會問題，“網(wǎng)格是個框，什么都能裝”。導致網(wǎng)格承載了來自上面“千條線”的各類任務，而職能部門在某種程度上似乎轉而成為監(jiān)管部門，影響了社會治理效果。C縣矛調中心貫徹服務為導向，推進“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”柔性制度規(guī)范的落地實施。根據(jù)吹哨報到實施辦法，明確“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單，確保哨響行動有遵循、有抓手。

2.剛性制度規(guī)范

剛性制度規(guī)范涉及方方面面，包括人事、預算等。C縣在剛性制度規(guī)范的探索，主要體現(xiàn)在人事方面。長期以來，基層人事制度規(guī)范只有模糊的政治考察，缺乏嚴格的規(guī)章制度，尤其體現(xiàn)在傳統(tǒng)基層網(wǎng)格治理上。一方面，過去網(wǎng)格員由社區(qū)保安、村社聘人員、鎮(zhèn)街聘人員、村干部和其他各類協(xié)輔人員組成，由于身份編制不同、歸口不一致，導致部分鎮(zhèn)街出現(xiàn)多部門交叉管理、同工不同酬待遇不平衡的現(xiàn)象，無法形成隊伍合力。另一方面，網(wǎng)格員出現(xiàn)“兼職”、網(wǎng)格長工作脫鉤嚴重現(xiàn)象突出。C縣矛調中心改良網(wǎng)格治理構建專職網(wǎng)格治理。C縣統(tǒng)籌專職網(wǎng)格員身份編制體系、打造統(tǒng)一非執(zhí)行網(wǎng)格實體化運作體系、統(tǒng)籌落實統(tǒng)一網(wǎng)格事項準入和退出體系、全面建立專項績效考核標準體系、健全完善網(wǎng)格專項拉練規(guī)范體系、統(tǒng)籌構建網(wǎng)格員工作標準體系。

綜上所述，筆者結合兩個多月的調研，認為C縣矛調中心的改革在很大程度上是成功的，并且具有重要的基層社會治理的實踐意義。調研過程中，筆者訪談各級矛調工作人員以及上訪人員，詢問了矛調中心如何開展工作、是否效率有明顯提高、保障機制是否到位、改革前后感受等等問題，得到的反饋結果基本偏正向。