鄒圣嬰

（天津社會(huì)科學(xué)院 日本研究所，天津 300191）

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇對(duì)非洲的援助力度開(kāi)始下降，同時(shí)，歐洲也將對(duì)外援助重點(diǎn)置于東歐地區(qū)。在對(duì)非援助方面，不同于其他陷入“援助疲勞”的國(guó)家，此時(shí)的日本為了強(qiáng)化日非關(guān)系，仍維持著高額的對(duì)非援助。隨著聯(lián)合國(guó)在安全治理領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，日本也不斷擴(kuò)大其對(duì)外援助所涉足的領(lǐng)域，一方面派遣自衛(wèi)隊(duì)參與安全治理，另一方面則在繼續(xù)提供財(cái)物援助的基礎(chǔ)上，嘗試向存在安全問(wèn)題的國(guó)家提供治理的方案。日本在參與非洲安全治理的過(guò)程中，主要采取了兩種途徑，即派遣自衛(wèi)隊(duì)這一軍事手段和提供財(cái)物、技術(shù)、專家以及治理方案的援助外交手段。然而，在實(shí)際治理過(guò)程中，日本往往將上述兩種手段結(jié)合運(yùn)用，如日本除了派遣自衛(wèi)隊(duì)參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)治理紛爭(zhēng)外，也授權(quán)其參與治理索馬里海盜這樣的跨國(guó)有組織犯罪行為。與軍事手段的運(yùn)用空間由傳統(tǒng)安全向兼顧非傳統(tǒng)安全延展一樣，日本的援助外交除了解決貧困、饑餓、缺醫(yī)少藥，治理環(huán)境污染、能源危機(jī)、跨境有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題外，也不斷深化對(duì)傳統(tǒng)安全問(wèn)題的治理。

近年來(lái)，關(guān)于日本在非洲參與安全治理問(wèn)題，一直受到國(guó)內(nèi)學(xué)界的密切關(guān)注。鄲嘯通過(guò)梳理二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的日非關(guān)系，指出日本自冷戰(zhàn)后之所以不斷加大對(duì)非洲的介入力度，其目的在于通過(guò)援助彌補(bǔ)自身對(duì)非洲影響力不足的短板[1]。李安山認(rèn)為日本在對(duì)非洲的援助方針上，導(dǎo)入了“主事權(quán)”和“合作伙伴”兩個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)受援助國(guó)家要在安全治理上“自助努力”，有別于其他西方國(guó)家[2]。黃梅波和洪燕秋在論述日本對(duì)非洲援助發(fā)展趨勢(shì)時(shí)指出，為了避免出現(xiàn)對(duì)援助的過(guò)度依賴，日本重視受援助國(guó)在治理中發(fā)揮的主導(dǎo)作用[3]。張曉琪、李先軍、王歡星在文章中指出，進(jìn)入21世紀(jì)后，人才培養(yǎng)成為日本對(duì)非洲援助的重要領(lǐng)域之一，此舉不僅利于為非洲市場(chǎng)提供具備一定素質(zhì)的人才，還可間接深化日非民間聯(lián)系[4]。

在20世紀(jì)80年代末，冷戰(zhàn)格局的結(jié)束對(duì)非洲造成沖擊，非洲地區(qū)的內(nèi)部矛盾逐漸顯現(xiàn)并以紛爭(zhēng)或內(nèi)戰(zhàn)的形式爆發(fā)。受此影響，國(guó)際社會(huì)也通過(guò)國(guó)際組織、非政府組織、區(qū)域共同體、國(guó)家、企業(yè)等行為體，嘗試治理非洲的安全問(wèn)題。日本在20世紀(jì)90年代對(duì)非洲援助中，也提出了針對(duì)傳統(tǒng)安全問(wèn)題的援助方案，包括向難民或國(guó)內(nèi)流離失所者（IDP）提供救援物資，支援非洲國(guó)家排雷或救助地雷受害者。上述援助具有間接性和速效性兩個(gè)特點(diǎn)。日本政府或日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）通過(guò)向聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署（UNHCR）、紅十字國(guó)際委員會(huì)（ICRC）、世界糧食計(jì)劃署（WFP）以及世界衛(wèi)生組織（WHO）等國(guó)際組織提供資金或物資方面的援助，其涉及的國(guó)家主要有安哥拉、埃塞俄比亞、厄立特里亞、幾內(nèi)亞比紹、塞拉利昂、盧旺達(dá)、布隆迪、索馬里等。從整體上看，20世紀(jì)90年代的日本在提供援助時(shí)，受援助的非洲國(guó)家國(guó)內(nèi)仍存在安全隱患，既不利于直接派遣人員在當(dāng)?shù)刈鳂I(yè)，也不易實(shí)施具有一定作業(yè)周期的援助項(xiàng)目。

到了21世紀(jì)，隨著非洲地區(qū)的紛爭(zhēng)及內(nèi)戰(zhàn)逐漸平息，為了促進(jìn)非洲國(guó)家的戰(zhàn)后重建，日本開(kāi)始增加以“創(chuàng)造和平”為主題的援助項(xiàng)目。據(jù)JICA統(tǒng)計(jì)，截至2022年，日本在非洲實(shí)施政府開(kāi)發(fā)援助（ODA）項(xiàng)目總共有1145件，其中涉及“創(chuàng)造和平”的項(xiàng)目已有27件，分別在烏干達(dá)、肯尼亞、科特迪瓦、剛果、塞拉利昂、蘇丹、索馬里、布隆迪、南蘇丹以及盧旺達(dá)實(shí)施①文中涉及的項(xiàng)目包括技術(shù)合作、有償及無(wú)償資金合作，其中，技術(shù)合作泛指2008年10月1日后實(shí)施的耗資2億日元以上，或在2001年度以后完成的項(xiàng)目；有償資金合作涉及2003年度后完成事后評(píng)估以及在2010年10月1日后實(shí)施或完成的項(xiàng)目；無(wú)償資金合作包括在2008年10月1日后實(shí)施的新項(xiàng)目以及2005年度后完成事后評(píng)估的項(xiàng)目。參見(jiàn)JICA網(wǎng)站https://www2.jica.go.jp/ja/oda/index.php。?！皠?chuàng)造和平”項(xiàng)目主要在戰(zhàn)亂平息或者接納難民的國(guó)家實(shí)施，從援助的對(duì)象上看，日本的援助涉及中央政府、地方政府、社區(qū)以及各類弱勢(shì)群體。從援助內(nèi)容上看，主要有向特定地區(qū)的居民、IDP或難民、退役軍人或解除武裝人員提供職業(yè)技能培訓(xùn)；協(xié)助政府部門，制定或完善戰(zhàn)后重建相關(guān)政策的方案并對(duì)公職人員進(jìn)行培訓(xùn)；實(shí)施促進(jìn)戰(zhàn)后重建及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃等；籌劃或組織旨在促進(jìn)人際交流的各類文化活動(dòng)。從援助項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)上看，主要是為促進(jìn)各類弱勢(shì)群體盡快定居、掌握謀生技能并順利回歸社會(huì)生產(chǎn)；提升受援助國(guó)各級(jí)部門的行政管理能力；促進(jìn)對(duì)立民族、部族成員實(shí)現(xiàn)和解或推動(dòng)國(guó)民意識(shí)的形成。

從理論視角進(jìn)行分析，20世紀(jì)90年代的日本通過(guò)設(shè)置東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議，以構(gòu)建外交平臺(tái)的方式大力介入非洲安全治理，尤其是在治理傳統(tǒng)安全問(wèn)題方面的表現(xiàn)可被視為由全球治理向全球共治過(guò)度的案例。最初，日本雖然構(gòu)建對(duì)話平臺(tái)并設(shè)置援助重點(diǎn)，但隨著自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的下降，以及其他大國(guó)加大對(duì)非洲安全治理的涉足力度后，轉(zhuǎn)而在實(shí)踐層面更多地強(qiáng)調(diào)與非洲國(guó)家的合作及互動(dòng)[5]。結(jié)合上述援助對(duì)象、援助內(nèi)容以及援助目的，本文將從安置解除武裝人員及難民，提升政府及社區(qū)管理能力，促進(jìn)社會(huì)成員達(dá)成和解并增進(jìn)互信這三個(gè)視角出發(fā)，對(duì)JICA實(shí)施的具體案例進(jìn)行分類與分析，同時(shí)對(duì)日本通過(guò)援助外交治理非洲傳統(tǒng)安全問(wèn)題的特點(diǎn)進(jìn)行整理。

一、協(xié)助中央政府促進(jìn)解除武裝人員及難民就業(yè)

日本政府介入非洲安全治理首先是以受援助國(guó)中央政府為對(duì)象，協(xié)助其實(shí)施戰(zhàn)后重建政策的援助項(xiàng)目。此類項(xiàng)目主要是對(duì)受援助國(guó)中央政府主導(dǎo)的治理方案進(jìn)行優(yōu)化，或者提出改良意見(jiàn)以求優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制，或者在總結(jié)現(xiàn)有機(jī)制問(wèn)題點(diǎn)的基礎(chǔ)上，為其提供補(bǔ)充性的方案。在戰(zhàn)亂平息后，由非洲國(guó)家中央政府實(shí)施的傳統(tǒng)安全問(wèn)題治理主要包括：解除軍人或其他戰(zhàn)斗人員的武裝，武器收繳與處理，轉(zhuǎn)移或安置難民等。

（一）支援盧旺達(dá)退役傷殘武裝人員回歸社會(huì)生產(chǎn)

自盧旺達(dá)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，在國(guó)際社會(huì)的支援下，盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)軍（RPA）的規(guī)模被縮小，同時(shí)，內(nèi)戰(zhàn)期間轉(zhuǎn)入剛果等鄰國(guó)的民兵以及胡圖族政府軍士兵（ex-FAR）也被逐步解除武裝。為了幫助退役士兵盡早回歸社會(huì)生產(chǎn)，盧旺達(dá)政府于1997年啟動(dòng)了“盧旺達(dá)解除動(dòng)員與回歸社會(huì)工作（RDRP）”，到2007年9月末，已累計(jì)退役39 723人[6]。然而，對(duì)于退役士兵中的傷殘人員，盧旺達(dá)政府對(duì)其提供的醫(yī)療援助有限，而且RDRP也并未將傷殘人員納入回歸社會(huì)的支援對(duì)象。

針對(duì)上述問(wèn)題，作為對(duì)RDRP的補(bǔ)充，日本以政府開(kāi)發(fā)援助的形式對(duì)退役傷殘人員進(jìn)行支援。2005年，JICA開(kāi)始實(shí)施“支援退役傷殘士兵回歸社會(huì)的技能訓(xùn)練計(jì)劃”：實(shí)施期限預(yù)定為3年；援助內(nèi)容包括向退役傷殘士兵提供職業(yè)技能訓(xùn)練、對(duì)職業(yè)技能訓(xùn)練中心的教師進(jìn)行培訓(xùn)、促進(jìn)職業(yè)技能訓(xùn)練中心內(nèi)的無(wú)障礙化；預(yù)期的援助成果包括提高職業(yè)技能訓(xùn)練中心對(duì)傷殘人員的接納能力，使退役傷殘士兵掌握職業(yè)技能。

根據(jù)日方于2008年度實(shí)施的調(diào)查顯示：直至同年8月已有923名退役傷殘士兵接受了職業(yè)技能訓(xùn)練，其中結(jié)業(yè)者為774人；排除尚未結(jié)業(yè)或因故退學(xué)等情況，職業(yè)技能訓(xùn)練的結(jié)業(yè)率約為93.1%。為了解結(jié)業(yè)者的工作情況以及人際關(guān)系變化，日方對(duì)結(jié)業(yè)者進(jìn)行調(diào)查采訪，結(jié)果顯示：對(duì)于工作情況，在總計(jì)253名受訪者中有189人認(rèn)為學(xué)到的技能在工作中起到作用，其中的129人反映，自參加培訓(xùn)后平均月收入有所上升；關(guān)于人際關(guān)系，在日方采訪的253人中，表示改善與家人和改善與鄰居關(guān)系的人分別占69%和72%[6]。上述項(xiàng)目結(jié)束后，結(jié)合其積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，日本又于2011年3月在盧旺達(dá)實(shí)施了“支援退役傷殘戰(zhàn)斗人員以及殘疾人回歸社會(huì)的技能訓(xùn)練及就業(yè)支援計(jì)劃”，其特點(diǎn)在于將非因戰(zhàn)致殘的殘疾人也納入支援范疇[7]。

（二）向定居贊比亞的“原難民”提供援助

贊比亞地處非洲南部，與周邊國(guó)家相比，該國(guó)自獨(dú)立以來(lái)，其國(guó)內(nèi)局勢(shì)保持穩(wěn)定。但同時(shí)，由于周邊國(guó)家局勢(shì)動(dòng)蕩，贊比亞也不斷接納來(lái)自安哥拉、盧旺達(dá)、剛果民主共和國(guó)等國(guó)的難民。自2002年開(kāi)始，贊比亞開(kāi)始實(shí)施“贊比亞倡議”①“贊比亞倡議”的主要理念表現(xiàn)為：強(qiáng)調(diào)不應(yīng)將難民視為單方面接受援助的對(duì)象，盡管流入贊比亞，且被認(rèn)定為難民的人員在該國(guó)不允許直接就業(yè)，但考慮到難民中有大部分人從事過(guò)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)或制造業(yè)等工作，因此若能向其提供合適的工作崗位，不僅能促使難民自立，同時(shí)也能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。（作者注），該倡議強(qiáng)調(diào)對(duì)難民及接納難民地區(qū)的居民提供援助，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展。該倡議對(duì)于治理傳統(tǒng)安全問(wèn)題之一的難民問(wèn)題，不僅提供了新的思路，且贏得了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可與支持，到目前為止，除日本外，歐盟、美國(guó)、瑞典、丹麥以及UNHCR等紛紛對(duì)該倡議提供資金援助。隨著周邊國(guó)家局勢(shì)趨于穩(wěn)定，贊比亞政府先后于2012、2013年停止將流入該國(guó)的安哥拉人和盧旺達(dá)人繼續(xù)認(rèn)定為難民，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)其回國(guó)。對(duì)于部分不愿回國(guó)的難民，贊比亞政府于2014年開(kāi)始實(shí)施“融入地方政策”，向難民發(fā)放居民證，并提供土地，以促進(jìn)其融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

隨著上述政策的實(shí)施，在贊比亞的部分難民身份發(fā)生變化，成為“原難民”，因此對(duì)其實(shí)施的援助從性質(zhì)上說(shuō)也不再屬于人道主義的范疇，而是被視為開(kāi)發(fā)援助的對(duì)象。然而，由于政府預(yù)算不足，相關(guān)各部門之間缺乏協(xié)同，定居計(jì)劃進(jìn)度緩慢以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善等原因，該政策的實(shí)施仍面臨諸多問(wèn)題。對(duì)此，JICA于2020年2月開(kāi)始實(shí)施“支援原難民融入當(dāng)?shù)赜?jì)劃”，為期4年。計(jì)劃針對(duì)贊比亞政府運(yùn)營(yíng)機(jī)制存在的問(wèn)題，提供主要涉及三個(gè)領(lǐng)域的援助方案：一是協(xié)助贊比亞政府構(gòu)建合理且可執(zhí)行的定居計(jì)劃并對(duì)定居手續(xù)的辦理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化；二是向“原難民”及當(dāng)?shù)鼐用裉峁┘骖櫢纳粕钯|(zhì)量及符合市場(chǎng)導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)的謀生模式；三是構(gòu)建有效的信息共享機(jī)制，促進(jìn)贊比亞政府各部門有效利用相關(guān)資源[8]。

JICA在此次援助項(xiàng)目中，參考了此前在其他非洲國(guó)家實(shí)施的相關(guān)援助經(jīng)驗(yàn)。首先，結(jié)合2012年在布隆迪實(shí)施的援助，嘗試盡早動(dòng)員“原難民”參與相關(guān)機(jī)制，其目的是促進(jìn)其培養(yǎng)自立能力，以擺脫原先依賴于外部援助的生活習(xí)慣。其次，隨著接納“原難民”機(jī)制及社區(qū)的構(gòu)建，盡量促進(jìn)援助效益能在社區(qū)內(nèi)被所有居民分享，從而擴(kuò)大援助受益者的范圍，以避免老人、婦女等弱勢(shì)群體被忽視。

二、支援地方政府或社區(qū)以提高其管理能力和接納外來(lái)人員的能力

在部分非洲國(guó)家，地方政府享有較大的權(quán)力，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源或能源開(kāi)發(fā)具有較大的發(fā)言權(quán)。在治理傳統(tǒng)安全問(wèn)題上，地方政府同樣擁有較大的主事權(quán)，其治理的問(wèn)題主要包括安置流入當(dāng)?shù)氐碾y民以及重建受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。

（一）支援蘇丹地方政府改善并提高行政能力

在蘇丹，有關(guān)“和平鞏固”的援助項(xiàng)目主要在卡薩拉州和達(dá)爾富爾兩地實(shí)施?？ㄋ_拉州位于蘇丹東部，受達(dá)爾富爾問(wèn)題引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的影響，大量IDP流入當(dāng)?shù)亍Ｍ瑫r(shí)，因卡薩拉州緊挨埃塞俄比亞以及厄立特里亞，來(lái)自這兩國(guó)的難民也多到此避難；達(dá)爾富爾地區(qū)位于蘇丹西部，2003年，當(dāng)?shù)匚溲b組織圍繞自治問(wèn)題與蘇丹政府發(fā)生沖突，隨后沖突雖得到控制，但直至2014年，已導(dǎo)致200萬(wàn)人成為IDP。

面對(duì)卡薩拉州的情況，當(dāng)?shù)卣蛉毡菊l(fā)出援助請(qǐng)求，希望通過(guò)援助，優(yōu)先強(qiáng)化當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)在供水、農(nóng)業(yè)、母子保健以及職業(yè)技能培訓(xùn)等領(lǐng)域的能力。對(duì)此，JICA于2011年實(shí)施“提升卡薩拉州基本行政服務(wù)支援計(jì)劃”，該計(jì)劃分為策劃、供水、提高農(nóng)業(yè)謀生能力、保健、職業(yè)培訓(xùn)五個(gè)領(lǐng)域，各領(lǐng)域設(shè)定的目標(biāo)分別是：提高卡薩拉州政府各部門對(duì)各領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)和運(yùn)行實(shí)施合理管制；強(qiáng)化供水部門的業(yè)務(wù)承載能力；提升州政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策的策劃能力；提供有利于小農(nóng)以及女性的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)政策；提高州政府下屬衛(wèi)生部門的管理與統(tǒng)計(jì)能力；提升州內(nèi)主要醫(yī)院的服務(wù)水平以及助產(chǎn)人員的技能。此外，為了確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定，計(jì)劃還強(qiáng)調(diào)要通過(guò)培訓(xùn)，提升公職人員的素質(zhì)及能力[9]。

對(duì)于達(dá)爾富爾地區(qū)，JICA于2009年6月實(shí)施了“達(dá)爾富爾及臨時(shí)統(tǒng)治三地區(qū)人才培養(yǎng)計(jì)劃”，除了涉及達(dá)爾富爾地區(qū)的三個(gè)州外，該計(jì)劃還包含位于蘇丹南部的科爾多凡和青尼羅河兩地；其目標(biāo)是提高達(dá)爾富爾三州、科爾多凡地區(qū)和青尼羅州地方政府在供水、衛(wèi)生保健、職業(yè)培訓(xùn)部門的服務(wù)能力，同時(shí)確保各項(xiàng)服務(wù)能傳達(dá)至當(dāng)?shù)鼐用?。根?jù)2012年實(shí)施的調(diào)查顯示，該項(xiàng)目已取得以下成果：培訓(xùn)出205名供水技術(shù)人員、56名醫(yī)療人員、123名職業(yè)技能培訓(xùn)員。另外，伴隨技術(shù)人員的培訓(xùn)，受援助地區(qū)的供水、衛(wèi)生保健、職業(yè)培訓(xùn)部門的行政服務(wù)能力得到提升，且當(dāng)?shù)鼐用穹从晨梢韵硎艿较嚓P(guān)服務(wù)[10]。

（二）向布隆迪地方政府提供改善戰(zhàn)亂地區(qū)生活條件的援助

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，布隆迪國(guó)內(nèi)的胡圖族與圖西族間的民族沖突升級(jí)并引發(fā)紛爭(zhēng)，紛爭(zhēng)導(dǎo)致28萬(wàn)人成為IDP，另有80萬(wàn)人成為難民流入坦桑尼亞等周邊國(guó)家。從2000年開(kāi)始，反政府武裝與布隆迪政府開(kāi)始展開(kāi)交涉，于2006年達(dá)成停戰(zhàn)。此后，反政府勢(shì)力逐步解除武裝。在交涉期間，流入周邊國(guó)家的難民開(kāi)始回國(guó)，直至2011年9月，已有65萬(wàn)人返回布隆迪。布隆迪的基特加縣政府為妥善安置縣內(nèi)的難民以及IDP，制定了以農(nóng)業(yè)為主的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，但相關(guān)計(jì)劃因預(yù)算和人員能力不足未能得到有效實(shí)施。

針對(duì)上述情況，基特加縣政府向日本發(fā)出請(qǐng)求，JICA經(jīng)過(guò)調(diào)研決定對(duì)基特加縣南部的伊塔巴（Itaba）、馬可布科（Mabukeko）、布基拉薩茲（Bukirasazi）三個(gè)地區(qū)實(shí)施援助。結(jié)合基特加縣的自然環(huán)境、行政能力以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等情況，JICA制定了“基特加縣內(nèi)受紛爭(zhēng)影響地區(qū)的社區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，該計(jì)劃以提升政府管理能力和強(qiáng)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為目的。一方面，提升政府部門的管理能力，并根據(jù)行政單位級(jí)別的不同，對(duì)有關(guān)人員實(shí)施針對(duì)性的技能培訓(xùn)。另一方面，該計(jì)劃還對(duì)基特加縣本地居民、IDP以及歸國(guó)難民提供農(nóng)耕技術(shù)支援[11]。

該援助項(xiàng)目的特點(diǎn)在于：除政府職員外，作為支援對(duì)象的農(nóng)民包括本地人、IDP和難民；在土地的分配和使用上還需要對(duì)這三個(gè)群體進(jìn)行協(xié)調(diào)，為了防止發(fā)生土地糾紛，該項(xiàng)援助所使用的土地是由地方政府提供的公有地。

三、促進(jìn)傳統(tǒng)安全問(wèn)題發(fā)源地的民族和解及國(guó)民意識(shí)的形成

在治理傳統(tǒng)安全問(wèn)題的過(guò)程中，妥善處理戰(zhàn)爭(zhēng)遺留問(wèn)題是確保社會(huì)穩(wěn)定，防止戰(zhàn)火復(fù)燃的重要環(huán)節(jié)。在諸多戰(zhàn)爭(zhēng)遺留問(wèn)題中，促進(jìn)交戰(zhàn)各方的成員，外來(lái)難民與當(dāng)?shù)鼐用?，解除武裝人員與國(guó)民間達(dá)成和解是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。

（一）支援南蘇丹的人才培養(yǎng)并促進(jìn)國(guó)民意識(shí)的形成

在JICA于非洲實(shí)施的有關(guān)“和平鞏固”的援助中，針對(duì)南蘇丹的援助項(xiàng)目與烏干達(dá)一樣有五項(xiàng)，二者同為實(shí)施“和平鞏固”項(xiàng)目最多的國(guó)家。但與后者不同的是，在南蘇丹實(shí)施的援助中，有部分項(xiàng)目是在該國(guó)獨(dú)立之前實(shí)施，且有部分項(xiàng)目被延續(xù)到獨(dú)立之后，因此存在銜接關(guān)系。

作為新國(guó)家，南蘇丹存在諸多問(wèn)題：一是在蘇丹獨(dú)立之前，當(dāng)?shù)匾騼?nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)處于癱瘓狀態(tài)，獨(dú)立后，仍缺少具有專業(yè)知識(shí)和技能的人才；二是隨著內(nèi)戰(zhàn)時(shí)產(chǎn)生的IDP和難民增多，加之解除武裝人員數(shù)量的增加，如何安置并確保他們生存下來(lái)，成為南蘇丹政府必須面對(duì)的課題；三是盡管南蘇丹獨(dú)立，但尚未實(shí)現(xiàn)民族融合，不同民族間仍存在對(duì)立和沖突。針對(duì)以上問(wèn)題，JICA實(shí)施了以下援助：

圍繞職業(yè)培訓(xùn)：首先，JICA于2006年至2009年間，在蘇丹實(shí)施“基礎(chǔ)性技能專業(yè)訓(xùn)練強(qiáng)化計(jì)劃第一階段”（簡(jiǎn)稱“第一階段”），用于提升當(dāng)?shù)芈殬I(yè)培訓(xùn)人員素質(zhì)，同時(shí)以IDP、難民以及退伍軍人為主要培訓(xùn)對(duì)象，嘗試提高他們的謀生能力。根據(jù)后續(xù)調(diào)查顯示，結(jié)業(yè)者中有77%的人實(shí)現(xiàn)就業(yè)、87%的人因收入提升而改善了同家人的關(guān)系、69%的人因具備職業(yè)技能而實(shí)現(xiàn)定居[12]。接著，在2010年至2013年間實(shí)施的“南部蘇丹基礎(chǔ)性技能專業(yè)訓(xùn)練強(qiáng)化計(jì)劃第二階段”（簡(jiǎn)稱“第二階段”）中，“第一階段”的內(nèi)容得到繼承和擴(kuò)大。“第一階段”的職業(yè)培訓(xùn)中心僅限于朱巴市內(nèi)，而“第二階段”則在原有基礎(chǔ)上，新增了馬拉卡市和瓦烏市。而且“第二階段”在實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合南蘇丹政府、企業(yè)、年輕人的不同需求，增加了職業(yè)技能培訓(xùn)的種類[13]。

為了促進(jìn)南蘇丹國(guó)民意識(shí)的形成，JICA于2012年啟動(dòng)了“為鞏固南蘇丹國(guó)朱巴近郊地區(qū)和平的生計(jì)能力提升支援計(jì)劃”，該項(xiàng)目的目標(biāo)在于通過(guò)支援朱巴近郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)，也促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用衽cIDP及歸國(guó)難民建立友好關(guān)系[14]。從2019年開(kāi)始，JICA實(shí)施了“通過(guò)體育運(yùn)動(dòng)促進(jìn)和平計(jì)劃”，該計(jì)劃以年輕人為對(duì)象，通過(guò)與國(guó)際機(jī)構(gòu)、民間體育團(tuán)體、南蘇丹地方政府合作，共同籌劃并舉辦體育活動(dòng)來(lái)提升民間互信[15]。

（二）支援剛果民主共和國(guó)促進(jìn)民族和解及官民的互信

根據(jù)日本的調(diào)查，在剛果民主共和國(guó)，柔道、空手道和足球是非常受歡迎的體育運(yùn)動(dòng)。然而，受預(yù)算不足影響，該國(guó)的體育設(shè)施數(shù)量并不充足，尤其是缺乏開(kāi)展室內(nèi)體育項(xiàng)目的設(shè)施。在剛果民主共和國(guó)，體育運(yùn)動(dòng)不僅是國(guó)民的愛(ài)好，同時(shí)還是促進(jìn)地區(qū)和平及民族和解的有效途徑。以2013年召開(kāi)的“和平柔道大會(huì)”為例，大會(huì)邀請(qǐng)鄰國(guó)布隆迪和盧旺達(dá)的選手參加。由于上述兩國(guó)國(guó)內(nèi)均爆發(fā)過(guò)內(nèi)戰(zhàn)，因此被視為中非地區(qū)主要的傳統(tǒng)安全問(wèn)題發(fā)源地。

由于布隆迪和盧旺達(dá)兩國(guó)國(guó)內(nèi)均居住著胡圖族與圖西族，且兩族間存在著矛盾，使得族間對(duì)立引發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)不僅造成了兩國(guó)國(guó)民不和，還導(dǎo)致大量難民流向周邊國(guó)家。除了接受來(lái)自國(guó)際社會(huì)的援助財(cái)物外，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)兩族間達(dá)成和解也成為避免紛爭(zhēng)爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。為了修復(fù)胡圖族與圖西族間的關(guān)系，參與體育運(yùn)動(dòng)成為促進(jìn)兩族和解的一種文化途徑。

結(jié)合剛果民主共和國(guó)的需要，JICA于2018年實(shí)施了“柔道運(yùn)動(dòng)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃”，具體是提供建設(shè)資金及運(yùn)動(dòng)器材，在金沙薩建設(shè)該國(guó)首個(gè)可用于柔道、空手道及其他室內(nèi)運(yùn)動(dòng)的綜合性體育場(chǎng)館[16]。除了對(duì)鄰國(guó)的和平建設(shè)提供幫助外，建立綜合性體育場(chǎng)館也為促進(jìn)剛果民主共和國(guó)國(guó)內(nèi)官民的互信提供了平臺(tái)。如前文所述，柔道在剛果民主共和國(guó)很受歡迎，除了作為一項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)外，也被作為警察培訓(xùn)的重要項(xiàng)目。通過(guò)提供公用場(chǎng)館，可以為警察和普通國(guó)民提供在同一空間內(nèi)共同鍛煉的平臺(tái)，以此增進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與國(guó)民的直接交流，從而加強(qiáng)雙方的互信關(guān)系，為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)治安環(huán)境奠定了民間基礎(chǔ)。

四、日本運(yùn)用援助外交治理非洲傳統(tǒng)安全問(wèn)題的特點(diǎn)

在21世紀(jì)，隨著中國(guó)、印度、韓國(guó)、歐盟等紛紛建立針對(duì)非洲的援助或經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，參與非洲安全治理的行為體在增多的同時(shí)，各行為體也結(jié)合自身利益需要，使自身提供安全治理模式趨向多樣化。這一趨勢(shì)進(jìn)一步提升了非洲的戰(zhàn)略地位，使之再次成為大國(guó)博弈的舞臺(tái)。同時(shí)，對(duì)于非洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)際社會(huì)為其提供了更多的援助模式供其選擇，而對(duì)于援助模式的提供方來(lái)說(shuō)，怎樣在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中脫穎而出，成為強(qiáng)化自身與非洲國(guó)家關(guān)系的關(guān)鍵。對(duì)于日本而言，在同非洲的歷史聯(lián)系方面，自身偏向于經(jīng)濟(jì)；在對(duì)待非洲事務(wù)方面，其立場(chǎng)則受制于歐美；在對(duì)非援助規(guī)模上，自身又不及中國(guó)。因此，日本對(duì)非洲的援助在一定程度上有賴于非洲國(guó)家的自主性，對(duì)援助的短期及長(zhǎng)期效績(jī)也更為重視。

從整體上看，目前，日本在治理非洲安全問(wèn)題時(shí)，主要呈現(xiàn)以下特征：其一，作為冷戰(zhàn)后最早建立對(duì)非援助平臺(tái)的國(guó)家，日本強(qiáng)調(diào)非洲國(guó)家在治理安全問(wèn)題上要發(fā)揮主事權(quán)，即非洲國(guó)家要有治理的意愿和行動(dòng)，日本則對(duì)此進(jìn)行優(yōu)化并提供更加合理的執(zhí)行方案。其二，由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的削弱，日本已無(wú)法再就對(duì)非援助的“量”上顯示自身存在，所以試圖通過(guò)提高援助效果來(lái)尋求在“質(zhì)”上有所表現(xiàn)。其三，在治理各類安全問(wèn)題中，日本都試圖發(fā)揮自身在技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以及人才素質(zhì)方面的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合非洲國(guó)家就治理自身安全問(wèn)題具有強(qiáng)烈意向，日本試圖將以上優(yōu)勢(shì)運(yùn)用在對(duì)非洲當(dāng)?shù)氐娜瞬排囵B(yǎng)上。

若想在非洲安全治理中顯示自身存在，日本就需要將其做事細(xì)致、考慮周全的特點(diǎn)有效運(yùn)用在對(duì)非援助上。結(jié)合上述特征以及聯(lián)合國(guó)提出的理念或方針，日本在治理非洲傳統(tǒng)安全問(wèn)題方面，主要有以下四個(gè)特點(diǎn)：

其一，強(qiáng)調(diào)援助方案與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案的協(xié)同。經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代的動(dòng)蕩后，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著非洲經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，日本也將原先的對(duì)非援助側(cè)重點(diǎn)由“援助”調(diào)整為“投資與開(kāi)發(fā)”。這意味著日本開(kāi)始重視對(duì)非援助成果是否能為接下來(lái)的投資與開(kāi)發(fā)做鋪墊。從客觀上看，在治理傳統(tǒng)安全問(wèn)題引發(fā)的衍生問(wèn)題上，尤其是安置那些因戰(zhàn)亂而脫離社會(huì)生產(chǎn)的人員，除了要向其提供就業(yè)培訓(xùn)外，更要提供一塊可接納他們的土地，盡管其中有部分人在戰(zhàn)亂結(jié)束后回到自己的故土，但也有很多人不得不在新的土地上扎根。對(duì)于那些回到故鄉(xiāng)的人，方案則包括對(duì)受戰(zhàn)亂破壞地區(qū)的重建，涉及醫(yī)院、學(xué)校、公路、農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)或建設(shè)；對(duì)于那些定居避難地區(qū)的人，方案則涉及對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充以及對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)整，進(jìn)而在提升當(dāng)?shù)貙?duì)外來(lái)人員的接納能力的基礎(chǔ)上，以接納外來(lái)人口為契機(jī)，確保當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。如JICA在布隆迪實(shí)施的援助項(xiàng)目除了協(xié)助地方政府培訓(xùn)管理人員外，其援助方案還涉及對(duì)農(nóng)田的開(kāi)發(fā)以及對(duì)干線道路的修繕。

其二，援助方案針對(duì)的群體不僅限于同戰(zhàn)亂直接相關(guān)的群體。在20世紀(jì)90年代，國(guó)際社會(huì)在治理正在發(fā)生的傳統(tǒng)安全問(wèn)題時(shí)，其支援或救助的對(duì)象主要是傷殘人員、解除武裝人員、難民或IDP。但隨著戰(zhàn)亂的平息，為了確保上述群體能回歸社會(huì)生產(chǎn)，在向其提供援助的同時(shí)，也需要考慮接納他們的其他群體的利益。若只將援助投到傷殘人員、解除武裝人員、難民、IDP上，不但不易促進(jìn)其回歸社會(huì)生產(chǎn)，反而會(huì)抹殺其自力更生的主動(dòng)性，進(jìn)而滋生出對(duì)外來(lái)援助的依賴。另外，過(guò)多的袒護(hù)也會(huì)造成其他群體的不滿，進(jìn)而影響這些群體對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)當(dāng)事者及受害者的接納。在盧旺達(dá)以及布隆迪的援助案例中，日本強(qiáng)調(diào)將援助對(duì)象從紛爭(zhēng)當(dāng)事者及受害者擴(kuò)大到相關(guān)地區(qū)的全體居民。在支援弱勢(shì)群體方面，除支援因戰(zhàn)亂導(dǎo)致的傷殘者外，也將普通殘疾人視為援助對(duì)象。在安排難民就地居住方面，在給難民和IDP提供土地的同時(shí)，為了保證不因土地分配與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生糾紛，選擇了開(kāi)發(fā)由當(dāng)?shù)卣芾淼墓灿型恋亍?/p>

其三，強(qiáng)調(diào)對(duì)接受援助群體或地區(qū)“隨后”發(fā)展情況的調(diào)查。在支援傷殘人員、解除武裝人員、難民或IDP回歸社會(huì)生產(chǎn)的過(guò)程中，除了向其提供直接技能培訓(xùn)，使其獲得謀生的本領(lǐng)外，也需要對(duì)其就業(yè)情況以及后續(xù)的生活條件改善情況進(jìn)行追蹤調(diào)查，以此評(píng)判援助方案實(shí)施的效果。在對(duì)以上群體提供援助時(shí)，需要考慮的因素主要有三點(diǎn)：一是社區(qū)居民對(duì)接納這些群體的態(tài)度，是愿意接受還是存有抵觸。二是受援助群體在學(xué)習(xí)職業(yè)技能后是否能以此為生，即培訓(xùn)是否具有實(shí)用意義。以支援盧旺達(dá)退役傷殘武裝人員為例，由于該國(guó)存在嚴(yán)重的民族矛盾，因此，對(duì)于戰(zhàn)后兩民族是否能在社會(huì)重建的過(guò)程中達(dá)成和解，成為評(píng)判援助成功與否的主要條件之一。日本的援助項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)對(duì)援助對(duì)象后續(xù)的生活進(jìn)行追蹤調(diào)查，具體包括調(diào)查接受技能培訓(xùn)的對(duì)象是否從事相關(guān)職業(yè)以及收入變化，受援助對(duì)象同家人及鄰居的人際關(guān)系是否得到改善等。

其四，治理重心被置于戰(zhàn)后遺留問(wèn)題處理與戰(zhàn)后重建的銜接環(huán)節(jié)上。受歷史、外交等因素影響，日本在參與治理非洲的傳統(tǒng)安全問(wèn)題時(shí)，尤其是應(yīng)對(duì)正在發(fā)生的紛爭(zhēng)或內(nèi)戰(zhàn)等問(wèn)題時(shí)，其影響力很難作用于非洲國(guó)家。盡管日本與非洲建立關(guān)系的歷史可追溯到19世紀(jì)末[17]，但與中國(guó)、美國(guó)以及歐洲國(guó)家相比，日本與非洲國(guó)家的關(guān)系缺乏深度，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面上。這也使得日本若想在治理非洲傳統(tǒng)安全問(wèn)題上發(fā)揮作用，就不得不將重心置于處理戰(zhàn)后遺留問(wèn)題或戰(zhàn)后重建環(huán)節(jié)，而不是在調(diào)停環(huán)節(jié)上。有日本學(xué)者認(rèn)為，日本之所以這么做與二戰(zhàn)后日本國(guó)內(nèi)的生活條件改善措施有若干相似之處，即通過(guò)向失去家園的國(guó)民或復(fù)員兵提供謀求生計(jì)的機(jī)會(huì)，從而將其重新納入社會(huì)生產(chǎn)[18]。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，盡管日本在治理非洲的傳統(tǒng)安全問(wèn)題上存在短板，但憑借自身在戰(zhàn)后重建、人才培養(yǎng)以及社會(huì)調(diào)研等領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)，在治理由傳統(tǒng)安全衍生出的問(wèn)題方面，發(fā)揮了一定的積極作用。如支援解除武裝人員、難民和IDP等群體學(xué)習(xí)職業(yè)技能并促進(jìn)其回歸社會(huì)生產(chǎn)，協(xié)助中央或地方政府謀劃或推行戰(zhàn)后重建計(jì)劃，促進(jìn)民族和解。同時(shí)，配合其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、“草根”援助以及文化輸出，使得日本實(shí)施的此類援助不再局限于“創(chuàng)造和平”的范疇，兼顧了人道主義援助、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、強(qiáng)化合作關(guān)系及促進(jìn)文化交流等目的。從客觀上看，由于參與非洲安全治理的行為體繁多，且提供的援助模式存在差異，即便針對(duì)特定的安全問(wèn)題，其治理也是由多個(gè)行為體共同參與的，若想在其中顯示特定行為體的存在感，就需要在治理的具體環(huán)節(jié)，如策劃方案、提供技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)行中突出其發(fā)揮的作用。即便日本對(duì)非洲提供的援助不足以促成非洲國(guó)家在“入?！薄爸坪庵袊?guó)”等問(wèn)題上支持日本，但這種“量”的積累足以使日本繼續(xù)維持其在非洲的博弈角色，值得我們警惕。同時(shí)，日本在事先調(diào)研、事后追蹤調(diào)查以及導(dǎo)入文化要素等方面的做法，值得我國(guó)在參與安全治理時(shí)借鑒。