王武強 呂 越

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央始終堅持“老虎蒼蠅一起打”，重拳出擊打擊腐敗，嘗試構(gòu)建系統(tǒng)、權(quán)威、高效的國家監(jiān)察體制。2018年3月審議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(下文簡稱《監(jiān)察法》)，明確規(guī)定按照監(jiān)察委管理權(quán)限，可以依法采取包括留置措施在內(nèi)的14種調(diào)查手段，這標(biāo)志著監(jiān)察留置成為又一限制人身自由的強制措施。隨著國家法治反腐和監(jiān)察體制改革進程的不斷深化，改革的重心逐漸由監(jiān)察權(quán)的配置轉(zhuǎn)移到了監(jiān)察權(quán)的運作，[1]其中的研討熱點就是留置措施的適用問題。2021年9月，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(下文簡稱《實施條例》)又通過專門章節(jié)對留置措施做出了詳細的規(guī)定，旨在引導(dǎo)監(jiān)察留置的依法依規(guī)適用。整體而言，從2016年試點探索到目前全國范圍的運作，監(jiān)察留置措施在國家反腐敗進程中發(fā)揮了不可替代的作用。但司法實踐過程中仍然存在損害被調(diào)查人權(quán)益的現(xiàn)象，亟待制度層面的完善。

一、監(jiān)察留置措施實踐適用中存在的問題

(一)監(jiān)察留置決策“同體性”的程序性問題

1.留置決策的“同體性”導(dǎo)致有效的外部監(jiān)督缺失

依據(jù)《實施條例》規(guī)定，目前是否采取留置措施的決策方式主要有市區(qū)級監(jiān)察機關(guān)報上一級批準(zhǔn)和省級監(jiān)察機關(guān)報上一級備案兩種模式。這不同于刑事訴訟活動中，公安機關(guān)的拘留、逮捕等強制措施需要檢察機關(guān)審批的跨系統(tǒng)決策模式。其中，對于省級監(jiān)察機關(guān)可以自行決定適用留置措施，依法定程序向國家監(jiān)察委備案這一決策進路，備案屬于事后監(jiān)督措施，極大可能會造成監(jiān)察留置措施內(nèi)部監(jiān)督的滯后性，難以預(yù)防違法留置問題的出現(xiàn)。即使通過審查發(fā)現(xiàn)下級監(jiān)察機關(guān)違法留置，做出補救措施也是在留置措施適用之后，留置措施已經(jīng)給被調(diào)查人的合法權(quán)益和司法公信力造成了無法彌補的負面影響。同時，《監(jiān)察法》《實施條例》中皆未涉及國家監(jiān)察委員會采取留置措施的決策問題。如果此過程中省級監(jiān)察機關(guān)是向上一級備案，那么國家監(jiān)察委員會采取留置措施后應(yīng)當(dāng)向誰備案？因此就產(chǎn)生了“由誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

2.比例原則的缺失導(dǎo)致留置裁量權(quán)變大

比例原則是我國行政法領(lǐng)域的基本價值理念，也可謂是公法的黃金準(zhǔn)則?！侗O(jiān)察法》理應(yīng)屬于公法范疇，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的基本要求，亦受比例原則的約束。但從目前的立法看，無論是《監(jiān)察法》還是《實施條例》對留置措施的規(guī)定都較為簡明，即對各級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施只有授權(quán)，缺乏對其適用的具體規(guī)定。留置措施缺乏比例原則，會致使監(jiān)察機關(guān)在決策時的自由裁量空間變大，在司法實踐中很容易出現(xiàn)情況標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，即不同的調(diào)查情況統(tǒng)一適用留置措施。

(二)監(jiān)察留置中被調(diào)查人的權(quán)利保障問題

1. 被調(diào)查人權(quán)利保障的現(xiàn)實風(fēng)險

一方面，《實施條例》第88條延用“可能”一詞來限定延期通知的情況，不確定性表述給監(jiān)察機關(guān)在留置通知限制方面留下了較大的裁量權(quán)，是否通知或何時通知的合法性解釋權(quán)就掌握在了監(jiān)察機關(guān)手中。另一方面，《監(jiān)察法》雖對被調(diào)查人的飲食、醫(yī)療等權(quán)利作了列舉性規(guī)定，但同時規(guī)定“訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時間和時長”，這又給監(jiān)察機關(guān)留足了自由裁量空間。現(xiàn)行法律規(guī)定并沒有明確留置期間訊問時限的參考依據(jù)，多數(shù)情況是直接由監(jiān)察機關(guān)視實際情況而定。

2. 監(jiān)察留置中的律師介入問題

有學(xué)者曾指出，允許留置過程中律師介入，讓被調(diào)查者具有防御能力，是程序公正和人權(quán)保障的基本追求。[2]律師介入的司法價值主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在留置措施適用決定過程中，律師作為第三方參與，為監(jiān)察機關(guān)提供專業(yè)的參考建議，確保留置程序公正、留置措施正確適用。二是在留置措施適用階段律師介入，以被調(diào)查人的訴訟代理人身份參與，依法維護被調(diào)查人的合法權(quán)益。但實踐中，值班律師甚至是辯護律師無法有效參與監(jiān)察調(diào)查過程。[3]不可否認，監(jiān)察留置屬于監(jiān)察權(quán)行使的范疇，不同于刑事訴訟程序，很難直接適用刑事訴訟中關(guān)于律師參與的規(guī)定。同時，監(jiān)察機關(guān)管轄案件極具特殊性，對律師的介入極為敏感和慎重，監(jiān)察調(diào)查案件或成為律師參與的真空地帶。

二、監(jiān)察留置現(xiàn)存問題的主因：司法控制不足

(一)司法機關(guān)的規(guī)制多為事后性監(jiān)督

從檢察機關(guān)看，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》從監(jiān)察鑒定勘驗工作的合法性審查、監(jiān)察機關(guān)補充證據(jù)和非法證據(jù)的排除等方面規(guī)定了監(jiān)檢銜接過程中的部分問題，體現(xiàn)的正是檢察機關(guān)對監(jiān)察活動的一種司法監(jiān)督。但是對于監(jiān)察留置措施的監(jiān)督，即便是在案件交接階段，也屬于事后性法律監(jiān)督，一旦出現(xiàn)適用不準(zhǔn)確的問題，也只能通過補救措施糾正，更何況實踐中檢察機關(guān)很少會對監(jiān)察留置措施適用的合法性進行法律審查監(jiān)督。另外，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，在一定程度上也限制了其法律監(jiān)督職權(quán)在監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域的發(fā)揮。

從審判機關(guān)來看，人民法院對監(jiān)察權(quán)的約束主要通過法庭審理和判決來實現(xiàn)，皆屬于事后性約束。只有在庭審時，人民法院才會對監(jiān)察調(diào)查工作的合法性進行審查，確認監(jiān)察流程措施的程序合法、手段適當(dāng)。[4]通過國家賠償制度來規(guī)制監(jiān)察留置的適用是人民法院發(fā)揮事后監(jiān)督作用的另一途徑。由于留置措施屬于限制人身自由的強制措施，如果因適用問題觸發(fā)國家賠償機制，人民法院也可以通過審查留置的合法性，從而對監(jiān)察留置措施的適用性進行監(jiān)管，但該機制也屬于事后的補救，難以發(fā)揮預(yù)防作用。

(二)強勢的監(jiān)察權(quán)力削弱了現(xiàn)有司法控制的效果

監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，既是憲法性要求，也是推進新時代法治建設(shè)的價值追求。無論是法律規(guī)定還是實務(wù)現(xiàn)狀，職務(wù)違法犯罪案件中，監(jiān)察機關(guān)居于主導(dǎo)地位，司法權(quán)力多為配合協(xié)調(diào)，監(jiān)督制約的作用很難得到發(fā)揮。缺乏司法控制的監(jiān)察工作易形成“監(jiān)察調(diào)查中心主義”的格局，損害“以審判為中心”的訴訟制度改革；監(jiān)察缺乏司法控制，會形成監(jiān)檢法各管各自業(yè)務(wù)的“流水作業(yè)”模式 ，[5]司法因素對于監(jiān)察的監(jiān)督作用就會大打折扣。黨的十八大以后，國家反腐倡廉工作進入新階段，監(jiān)察留置措施作為監(jiān)察調(diào)查活動的最有效手段，其適用程序不存在外界阻礙。強勢的監(jiān)察權(quán)在很大程度上削減了司法權(quán)力對監(jiān)察活動的外部制約和監(jiān)督。

三、監(jiān)察留置司法控制的模式建構(gòu)

在強調(diào)監(jiān)察獨立的同時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機關(guān)作為法定法律監(jiān)督部門的作用，重視審判機關(guān)作為司法公正的“最后屏障”功能，避免傳統(tǒng)的“偵查中心主義”向轉(zhuǎn)隸后的“調(diào)查中心主義”異化。

(一)監(jiān)察留置的檢察監(jiān)督

1. 檢察機關(guān)多途徑提前介入留置案件

關(guān)于檢察機關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查程序的時間點，相關(guān)法律規(guī)定為監(jiān)察調(diào)查案件移交檢察機關(guān)起訴時。這使得檢察機關(guān)對監(jiān)察留置缺乏必要的過程性監(jiān)督，法律監(jiān)督職能發(fā)揮不徹底。建議檢察機關(guān)提前介入，實現(xiàn)對監(jiān)察留置的過程性監(jiān)督。提前介入的方式主要有兩種，其工作側(cè)重點有所不同：一是監(jiān)察機關(guān)主動商請檢察機關(guān)提前介入。此時的介入時間點應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察留置措施適用決定作出之前，主要針對是否應(yīng)當(dāng)采取留置措施、相關(guān)證據(jù)收集等問題，為檢察機關(guān)介入提供指導(dǎo)性意見，避免違法留置現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是檢察機關(guān)依職權(quán)主動介入。檢察機關(guān)在必要時通過向監(jiān)察機關(guān)發(fā)出書面通知書的方式提前介入留置案件。需要注意，此時檢察機關(guān)主動介入，不應(yīng)干涉留置措施的適用，更多地是聚焦監(jiān)檢銜接事項，為后續(xù)公訴的需要提前了解情況。如果檢察機關(guān)認為監(jiān)察留置措施確實存在程序性問題，可以通過檢察建議的方式向監(jiān)察機關(guān)提出糾正建議。

2. 設(shè)立專門機構(gòu)派駐監(jiān)督留置措施適用

建議由上一級檢察機關(guān)設(shè)立專門機構(gòu)進行提級監(jiān)督，既符合級別的匹配性，又能體現(xiàn)檢察監(jiān)督的權(quán)威性。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)選派專職人員到監(jiān)察機關(guān)固定崗位，全程監(jiān)督監(jiān)察留置的執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)檢機關(guān)之間的相互配合，尊重各機關(guān)法律職責(zé)。檢察機關(guān)要遵循有限介入原則，在留置措施的過程性監(jiān)督中，專職監(jiān)督人員應(yīng)恪守保密原則，不能夠干擾監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的正常行使；針對程序性問題進行監(jiān)督，非經(jīng)法定事由不得隨意啟動檢察問責(zé)程序。監(jiān)察機關(guān)也應(yīng)積極配合檢察派駐人員的工作，保證檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的有效發(fā)揮，主動為派駐人員創(chuàng)造監(jiān)督條件，及時告知案件進度，為其與被調(diào)查人之間創(chuàng)設(shè)通暢的溝通環(huán)境。

3. 建立留置羈押必要性審查制度

我國在2012年就建立了以檢察機關(guān)作為審查主體的捕后羈押必要性審查制度，十年來已經(jīng)形成了成熟的審查原則、審查方式和審查程序。[6]捕后羈押必要性審查制度這一成功實踐可以為建立監(jiān)察留置羈押必要性審查制度提供參考經(jīng)驗。嘗試建立留置羈押必要性審查制度：首先，豐富留置羈押必要性審查程序啟動的方式。在檢察機關(guān)主動審查留置措施適用必要性的同時，要賦予被調(diào)查人及其近親屬申請變更或者解除留置措施的權(quán)利，允許被調(diào)查人向檢察機關(guān)提出留置羈押必要性審查申請。其次，要確保羈押必要性審查的持續(xù)性。審查應(yīng)當(dāng)包括留置決定作出前的審查和留置實施過程中的事后審查。[7]專職人員應(yīng)當(dāng)定時審查監(jiān)察留置的理由和現(xiàn)實必要性，如果認為不再具備留置條件，應(yīng)當(dāng)及時通過檢察建議的方式建議監(jiān)察機關(guān)依法變更或者解除留置措施。同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)范派駐人員的審查行為，通過定期工作匯報、建立獎懲機制等方式，防止其消極履職或濫用權(quán)力等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)監(jiān)察留置的審判監(jiān)督

審判活動在刑事訴訟程序中的位次以及人民法院作為司法公正“最后一道防線”的特性決定了審判監(jiān)督主要發(fā)揮著司法控制的事后性制約作用。

1. 通過推進庭審實質(zhì)化強化對監(jiān)察留置的控制

《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。在監(jiān)察調(diào)查案件中，被調(diào)查人口供是定罪的重要依據(jù)，而這一重要證據(jù)多數(shù)情況形成于留置措施適用期間。根據(jù)毒樹之果原理，如果留置措施違法，那么期間獲得的所有證據(jù)都應(yīng)然具有違法性，按照非法證據(jù)排除規(guī)則應(yīng)當(dāng)予以排除，包括被調(diào)查人的口供。推進庭審實質(zhì)化，通過庭審階段非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，規(guī)范監(jiān)察機關(guān)合法適用留置措施，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。

另外，人民法院要獨立行使審判權(quán)，通過判決監(jiān)督留置措施的合法適用。例如，人民法院通過對無法形成完整證據(jù)鏈條的留置案件作出無罪或者罪輕判決。只要監(jiān)察留置適用過程中存在任何違法行為，都可能會影響到留置案件的最終判決結(jié)果，造成監(jiān)察資源的浪費甚至是追責(zé)懲戒，從而倒逼監(jiān)察機關(guān)審慎適用監(jiān)察留置措施。

2. 通過國家監(jiān)察賠償制度規(guī)制監(jiān)察留置

目前，《監(jiān)察法》與《國家賠償法》之間的“法法銜接”問題不完善，使得人民法院在審理國家監(jiān)察賠償案件時在賠償事實認定和法律適用上存在一定難度，國家監(jiān)察賠償?shù)乃痉ūO(jiān)督機制難以發(fā)揮實效。[8]第一，應(yīng)適當(dāng)增加國家監(jiān)察賠償制度的啟動主體。允許被調(diào)查人及其近親屬等依申請啟動與檢察機關(guān)、審判機關(guān)依職權(quán)啟動同時存在，打通被調(diào)查人權(quán)益保障的補救路徑。第二，完善監(jiān)察留置國家賠償?shù)呐涮字贫?，建立健全相關(guān)人員問責(zé)機制。一旦人民法院判決啟動國家監(jiān)察賠償，同時就確認了監(jiān)察機關(guān)及辦案人員留置中存在違法問題，并觸發(fā)監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部追責(zé)機制。如果涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。對此，也有學(xué)者提倡參照國家賠償義務(wù)機關(guān)的設(shè)置規(guī)則，結(jié)合監(jiān)察機關(guān)的組織架構(gòu)與監(jiān)察權(quán)運行機制，嘗試確立專門的監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)。[9]

四、結(jié)語

留置措施是監(jiān)察委員會享有的14種法定調(diào)查手段中最為嚴厲的措施，其適用的直接效果是限制被調(diào)查人的人身自由。凡限制自由的權(quán)力，必須受到監(jiān)督。通過發(fā)揮人民檢察院和人民法院對留置權(quán)的制約作用，構(gòu)建起對監(jiān)察留置的司法控制模式，彰顯了“尊重和保障人權(quán)”的憲法性理念。習(xí)近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上運行可以造福人民，在法律之外運行則必然禍害國家和人民。”[10]有效可行的外部司法監(jiān)督，可以更好地推進監(jiān)察留置措施在法治的軌道上運行，實現(xiàn)反腐敗工作和人權(quán)保障之間的平衡，為全面從嚴治黨和全面依法治國保駕護航。