王 姣

新時期以來，風險社會、轉(zhuǎn)型期風險以及國際格局復雜化風險疊加、互嵌，對公共資源的配置效率、基層社會治理的現(xiàn)代化提出了更高的要求。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出：“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系?！?022年1月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”公共服務規(guī)劃》提出，到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平，為公共服務制度體系的建設提出了明確的指引。本文從農(nóng)村公共服務供給制度改革的角度，對制度改革的必要性、指導思路進行分析。

風險社會情境要求農(nóng)村公共服務供給更加高效

21世紀以來，在全球化、后工業(yè)進程中，人類社會日益涉入風險社會（張康之，2022）。作為最大的發(fā)展中國家，我國的經(jīng)濟社會不僅面臨著轉(zhuǎn)型期帶來的陣痛和矛盾，同時還在經(jīng)歷著后現(xiàn)代主義風險社會的衍生與交疊。在全球蔓延的新冠肺炎疫情更是證明，不確定性和風險已經(jīng)成為了當前非常普遍的社會現(xiàn)象。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻認識和把握了外部環(huán)境的變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，高度重視重大風險的防范和化解工作。習近平總書記在多個場合提出，要提高防控能力，防范化解重大風險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。這是黨和國家在風險社會情境下，對防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設等領(lǐng)域重大風險做出的深刻分析，是當前以及今后一段時期，我國各領(lǐng)域工作的重要指引。

風險社會的基本情境與黨和國家的明確指示，為我國農(nóng)村公共服務的供給提出了更高的要求。新時期以來，我國農(nóng)村公共服務狀況得到了持續(xù)改善，農(nóng)民群眾的滿意度和幸福感持續(xù)提升。但與此同時，在經(jīng)濟下行壓力下，農(nóng)村公共服務供給的財政困境日益凸顯，城市化和現(xiàn)代化背景下，農(nóng)民群眾的公共服務需求日益多元。多重因素約束下的農(nóng)村公共服務供給面臨著前所未有的壓力，若想全方位提升農(nóng)村公共服務供給的效率，就必須發(fā)揮理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的巨大推動作用，將有限的資源用在刀刃上，建立起符合當前發(fā)展階段的農(nóng)村公共服務供給的理論體系和制度體系。

公共風險非均衡分布要求農(nóng)村公共服務供給更加公平

在高度復雜性和高度不確定性的風險社會情境中，堅持“整體風險觀”至關(guān)重要。所謂“整體風險觀”，就是從系統(tǒng)論的視角，將經(jīng)濟社會發(fā)展中所面臨的不確定性因素看作一個整體，并繼而采取有效的應對措施。從城鄉(xiāng)這個大的系統(tǒng)來看，我國公共風險的城鄉(xiāng)分布是不均衡的，在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)也是存在較大差異。從物質(zhì)利益的風險來看，城市人口居住集中，城市的經(jīng)濟集聚水平較高，經(jīng)濟發(fā)展的命脈大多集中于城市，因此面臨的公共風險要大于農(nóng)村。然而從人的發(fā)展的風險來看，由于農(nóng)村居民的受教育程度更低、財產(chǎn)性收入和工資性收入水平更低，現(xiàn)有的社會保障水平也更低，風險的抵沖能力更低，因此農(nóng)村居民面臨的風險要高于城市居民。風險社會的情境中，不能僅僅以物質(zhì)資源的配置來解決矛盾，而是要轉(zhuǎn)換為利益分配和風險分配并進的邏輯，要自覺地對社會進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是理性的做法，將會大大地減少社會震蕩。

從實踐中來看，城鄉(xiāng)基本風險保障水平差異依然存在。比如老年人保障方面，2020年全國農(nóng)村老年人的平均養(yǎng)老金每月174元，是退休職工平均養(yǎng)老金的1/19。基本醫(yī)療保障方面，城鎮(zhèn)居民大多數(shù)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，而農(nóng)村居民適用城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，但城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人均基金支出是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的4.65倍（何文炯，2022）。公共風險、公共資源在城鄉(xiāng)之間錯位性、非均衡性的分布，既要求農(nóng)村公共服務的供給更加充足、有效，也要求城鄉(xiāng)之間公共服務資源的配置更加公平、更加均衡。

共同富裕目標要求農(nóng)村公共服務供給更加充足

共同富裕是全體人民的共同富裕而不是少數(shù)人、少數(shù)群體和地區(qū)的富裕，是基本公共服務普及、普惠基礎上的共同富裕。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)是基本公共服務發(fā)展水平不平衡，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務存在短板。

推動全體人民共同富裕，要統(tǒng)籌實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強城鄉(xiāng)間基本公共服務的政策協(xié)同與制度銜接，持續(xù)推動城鄉(xiāng)在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共文化等基本公共服務的一體化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享。在共同富裕的目標下，需要農(nóng)村公共服務的供給更加充足。

公共風險視閾下農(nóng)村公共服務制度改革思路

（一）加強不確定性條件下的農(nóng)村公共服務制度規(guī)劃

在風險社會情境下，我們不知道自身行為會導致什么樣的沒有意識到或無法覺察的結(jié)果，不知道會遭遇什么樣的問題，也不知道自身行為、行動會制造出什么樣的問題，這才是我們必須面對的最具有根本性的問題（張康之，2022）。風險社會給農(nóng)村公共服務供給甚至全部的公共政策都提出了新的要求，在以往的政策體系中，制度供給的核心理念是建立在“確定性思維”的基礎上的。

在全球化、后工業(yè)化進程中，置身于風險社會時，我們必須認識到制度的存在以及功能實現(xiàn)都是具有歷史性的，應當根據(jù)風險社會的現(xiàn)實要求而自覺地推動制度變革，構(gòu)建適應風險社會生存需要的制度。農(nóng)村公共服務的制度創(chuàng)新也是如此，轉(zhuǎn)型期風險和現(xiàn)代化風險疊加、互嵌的社會現(xiàn)實，也在無形中推動著公共服務制度的變革。當前，最為迫切的是農(nóng)村公共服務的制度規(guī)劃，要從“流動”與“變化”中探索農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢和規(guī)律，將以往穩(wěn)定環(huán)境中的確定性思維轉(zhuǎn)換為“不確定性”思維。

未來一段時期，應在農(nóng)村公共服務制度體系中植入防范風險的基因，使得農(nóng)村公共服務體系中的一個項目能夠有效地規(guī)避一種基本風險。比如，應改進農(nóng)村基本醫(yī)療保障的制度體系，使其可以有效應對常見病的治療和罕見病的基本用藥需求，能夠在一定程度上解決農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的問題。應提升農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金的發(fā)放額度，將基本養(yǎng)老金制度作為農(nóng)村居民規(guī)避老年貧困風險的保障。

（二）增強農(nóng)村公共服務制度的風險對沖功能

貝克認為，風險社會是系統(tǒng)性的。在風險社會中，社會風險在空間形態(tài)上是對整個社會全覆蓋的。風險社會在一定程度上也可以認為是在社會運行和社會變化加速化過程中呈現(xiàn)出的一種社會屬性（張康之，2020）。當前，事實上已經(jīng)進入了一個“高度復雜性和高度不確定性”的社會體系中，特別應該注意的是，社會發(fā)展正在遭遇一個“個體性多元化”和“個體性消解化”趨勢同時存在的尷尬境況。所謂個體性多元化，是指當前社會中人們的思想、行動正在趨向多元和共融，人們在個體化中實現(xiàn)對自身利益的追求，這是工業(yè)社會發(fā)展的必然趨勢，也是資本主義的特有現(xiàn)象。而伴隨著風險社會的出現(xiàn)，無論是在積極的歷史進步的軌道上，還是在消極的風險社會壓力下，都正在呈現(xiàn)出消解的狀況。資本主義發(fā)展的初期，正是個體性的發(fā)展才推動了社會的進步，而伴隨著人類個體性發(fā)展到一定程度，超越了風險社會的閾值后，個體性就成為了阻礙社會進一步發(fā)展的“攔路虎”。在風險社會的情境中，人們共生共存的合作行為模式，將成為人類跨越風險社會陷阱的必然之路。

在這樣的社會背景下，需要重新思考制度的功能和制度改進的方向。從系統(tǒng)論的視角來看，農(nóng)村公共服務供給的制度，僅僅是人類社會龐大的制度體系中的一員，與其他制度相比，既有共性，又有自我的制度特性。從共性上來說，公共服務的制度本質(zhì)就是為了對沖公共風險，農(nóng)村公共服務的基本制度邏輯也是如此。在高風險、高不確定性的現(xiàn)代社會，農(nóng)村公共服務的制度供給，需要充分發(fā)揮農(nóng)村公共服務的風險對沖功能，實現(xiàn)對現(xiàn)有公共服務供給格局的超越。

（三）提升農(nóng)村公共服務風險治理的分配功能

在風險社會的情境中，伴隨著現(xiàn)代化的進程，世界物質(zhì)財富的增速加快，風險與潛在危險也上升至歷史的新高，財富的增長與風險因素的釋放同時存在，風險的生產(chǎn)與財富的生產(chǎn)相伴相生，財富分配邏輯與風險分配邏輯疊加重合、共時呈現(xiàn)。風險和財富、資源等要素一起成為了社會分配的對象，二者相互交織、強化，成為影響世界發(fā)展進程的重要邏輯之一。在此背景下，風險問題也逐漸成為影響我國各領(lǐng)域發(fā)展的重大問題，風險的分配盡管尚未取代財富分配的地位，但是風險的影響正在逐步深入到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。特別是尚處于轉(zhuǎn)型期的我國農(nóng)村社會，面臨著轉(zhuǎn)型期風險和后現(xiàn)代社會風險的疊加、交織，潛在的風險因素正在逐漸顯現(xiàn)，但與此同時，受制于風險社會情境下的風險分配規(guī)律，我國農(nóng)村居民的風險意識和規(guī)避、應對風險的能力明顯不足，個體風險積聚、上升成為公共風險的概率較大。

農(nóng)村公共服務的本質(zhì)功能是對沖公共風險。在風險社會情境下，伴隨著公共風險因素的不斷積聚，不僅需要發(fā)揮制度供給的反向作用，推動農(nóng)村公共服務對沖風險的功能，與此同時，還要發(fā)揮公共服務資源的分配功能，彌合城鄉(xiāng)居民之間個體風險對沖能力的差異。從這個意義上來說，城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化不僅具有傳統(tǒng)邏輯下利益收入分配的功能，還具有風險社會情境下風險治理資源的再配置功能。

未來一段時期，應繼續(xù)逐步縮小城鄉(xiāng)之間的基本公共服務差異。在面向鄉(xiāng)村群體增設基本公共服務項目時，應對城鄉(xiāng)居民個體的風險對沖能力進行精準的評估，按照“抑峰填谷”的思維，制定具體的行動規(guī)劃，逐步增強農(nóng)民居民的風險對沖能力?！颈疚氖巧綎|省社會科學規(guī)劃研究項目“公共風險視閾下農(nóng)村公共服務供給優(yōu)化研究”（批準號：17DJJJ04）的階段性成果】（參考文獻略）