鄧 嶸

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院 ，上海 楊浦 200433)

質(zhì)量就是生命，制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨的制度依據(jù)，質(zhì)量優(yōu)劣影響黨內(nèi)法規(guī)在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安、推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程中的效果。目前黨內(nèi)法規(guī)制定的主要矛盾已從解決無規(guī)可依的數(shù)量問題轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良規(guī)善治的質(zhì)量問題。高質(zhì)量必須有高標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)才能確保高質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)化原理是揭示標(biāo)準(zhǔn)化狀態(tài)實(shí)現(xiàn)的方法和規(guī)律，[1]157具備科學(xué)性，如果能更好地運(yùn)用于黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域，將有助于推進(jìn)黨內(nèi)立規(guī)從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，將依規(guī)治黨和質(zhì)量強(qiáng)黨引入新境界。本文議題是探究標(biāo)準(zhǔn)化原理與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量之關(guān)系，目的在于更好地提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。具體思路是通過文獻(xiàn)回顧和理論鋪陳夯實(shí)基礎(chǔ)，探討標(biāo)準(zhǔn)化原理與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量之關(guān)系，展示標(biāo)準(zhǔn)化原理融入黨內(nèi)法規(guī)制定工作的實(shí)踐表現(xiàn)，最后提出思路方法。

一、黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的文獻(xiàn)回顧

隨著黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量日益被關(guān)注(1)2016年12月，黨中央召開第一次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，會(huì)議要求“要以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在解決突出問題、補(bǔ)齊法規(guī)制度短板上下功夫，提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量”。2021年12月，全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議召開，會(huì)議要求“新征程上，要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，全面提高黨內(nèi)法規(guī)工作質(zhì)量，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷邁出新步伐”。，學(xué)界逐漸有學(xué)者開始研究如何加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量或者制定質(zhì)量的課題，甚至有論者將黨內(nèi)法規(guī)的制度質(zhì)量視為政黨“制度治黨的元問題”，[2]38但總體成果不多，有關(guān)研究主要集中在三個(gè)方面：其一，關(guān)于質(zhì)量思想。例如，葉正國對(duì)黨的十八大以來習(xí)近平總書記提出的一系列有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要論述進(jìn)行了研究，認(rèn)為“牢牢抓住質(zhì)量”是提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵，“立得住、行得通、管得了”是目標(biāo)指引，“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”是路徑選擇，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是核心要義，“于法周延、于事有效”是規(guī)范邏輯。[3]13石偉、[4]1孫型北[5]39等人也均提出加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要扭住黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。其二，關(guān)于質(zhì)量評(píng)估。管華提煉出評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量是與黨內(nèi)法規(guī)體系密切相關(guān)的問題，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立是提高制定質(zhì)量的關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)包括：必要性、合目的性、合規(guī)性、效益性等立規(guī)前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，合法性、合理性、可操作性等立規(guī)中評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)性、必要性、實(shí)效性、可操作性等立規(guī)后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。[6]13其三，關(guān)于制定程序。秦前紅等以制定程序?yàn)橹行?，?duì)如何提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量進(jìn)行了研究，主張要克服規(guī)劃計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布階段的程序缺陷，通過實(shí)時(shí)公開制定程序、注重黨員參與、規(guī)范立規(guī)語言、提高備案審查水平、注重實(shí)施效果的評(píng)估等方法提升制定質(zhì)量。[7]1段占朝等提出，制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)程序性制度建設(shè)，抓好制定流程的管理，做到程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范并重。[8]67學(xué)者們立足不同視角從各自專長探討了黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量話題，在理論輸出上具有積極貢獻(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量是系統(tǒng)工程，需要有一套系統(tǒng)理論或者方法加以提升，而當(dāng)前之成果或是集于一域，或主要是對(duì)策性研究，尚未匹配好一套理論解釋黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的問題。

那么尋找何種理論工具提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量才更具有系統(tǒng)性？這套理論至少應(yīng)當(dāng)符合幾個(gè)條件：必須有科學(xué)的、具體的、明確的進(jìn)路；形成通說，有一定的學(xué)理性，學(xué)界不存在較大的爭議；對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作有一定的適用基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)作為一門前沿的交叉科學(xué)，能較好地符合上述條件。首先，其有獨(dú)立的學(xué)科話語體系，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)管理、行政事務(wù)、社會(huì)管理、黨的建設(shè)領(lǐng)域(2)黨建標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐探索開始于 2000 年前后，早期主要是一些國企為了實(shí)現(xiàn)黨建工作和業(yè)務(wù)工作的統(tǒng)一部署、量化評(píng)價(jià)和持續(xù)改進(jìn)，把 ISO9000 質(zhì)量管理體系導(dǎo)入企業(yè)黨建，探索對(duì)黨建工作實(shí)行質(zhì)量管理，開展了零星的黨建標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐嘗試。 直到黨的十八大以后，黨建標(biāo)準(zhǔn)化才逐漸引起了關(guān)注，其實(shí)踐探索也才逐漸呈現(xiàn)出由單點(diǎn)試驗(yàn)到大規(guī)模實(shí)施的態(tài)勢(shì)，進(jìn)而推動(dòng)了黨建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的新局面。例如湖南省直屬機(jī)關(guān)工委、安徽省委組織部、國家標(biāo)準(zhǔn)委的黨建標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐就是將標(biāo)準(zhǔn)化融入黨建的鮮活案例。詳見：石培新，楊昌順.十八大以來黨建標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)啟示[J].貴州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(10).等都有較廣的應(yīng)用面；其次，具備較為成熟的基礎(chǔ)概念、原理和具體方法；最后，與黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的制定有一定的理論適切性。當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)化原理和研究范式已經(jīng)被一些學(xué)者納入黨內(nèi)法規(guī)制定的研究中。比如，有學(xué)者將標(biāo)準(zhǔn)化原理應(yīng)用于黨內(nèi)法規(guī)的清理研究，提出黨內(nèi)法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)化就是要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化理論從清理的基本價(jià)值、指導(dǎo)思想以及清理原則、范圍、方式、步驟、方法等層面進(jìn)行規(guī)范并形成標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)清理工作。[9]38還有學(xué)者從應(yīng)然層面和實(shí)然層面證成標(biāo)準(zhǔn)化原理為黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供解釋的必要性，提出應(yīng)從統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、簡化、優(yōu)選四個(gè)方面促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展等。[10]115總之，規(guī)范化、體系化和高質(zhì)量發(fā)展是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)方向之一，標(biāo)準(zhǔn)化原理則是黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)工具和不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化的重要手段，為黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升提供方法論借鑒，[11]68厘清標(biāo)準(zhǔn)化原理與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量之間的關(guān)系，深化標(biāo)準(zhǔn)化原理在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的應(yīng)用具有重要的價(jià)值意義。

二、論證的理論基礎(chǔ)：標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)準(zhǔn)化原理

黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的關(guān)鍵保障，[12]123黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量直接關(guān)系到關(guān)鍵保障的力度。從提升制定質(zhì)量內(nèi)核的角度而言，“關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)理論的自主性理論，打破學(xué)科性話語霸權(quán)或?qū)W科間屏蔽的隔閡尤為重要”。[13]42定準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化原理與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的關(guān)系，需要尋找普遍原理、夯實(shí)論證的理論基礎(chǔ)，即標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)準(zhǔn)化原理的真正內(nèi)涵。

(一)作為論證背景的“標(biāo)準(zhǔn)化”概念

標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)化的根，標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的普遍化。我國國家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語》對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)化”的定義是“為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)共同效益，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動(dòng)”。[14]1外國學(xué)者庫蒂埃認(rèn)為“標(biāo)準(zhǔn)化在一切有人類智慧和活動(dòng)的地方都存在”，[15]4我國學(xué)者麥綠波通過對(duì)標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)關(guān)系的概括凝練了廣義標(biāo)準(zhǔn)化的新概念，謂之“在一定的時(shí)域和空域中，按約定范疇實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化的狀態(tài)”[1]108，指出“標(biāo)準(zhǔn)化是一種境界，一種哲學(xué)圖式，是統(tǒng)一化和理想化的范式，是追求統(tǒng)一合理性的歷史最高認(rèn)識(shí)”[1]13。提煉標(biāo)準(zhǔn)化的本質(zhì)意義能夠闡釋其內(nèi)在特征：第一，標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)活動(dòng)過程，主要是制定標(biāo)準(zhǔn)(3)狹義的標(biāo)準(zhǔn)與黨內(nèi)法規(guī)屬于不同的規(guī)范，本研究是建立在廣義標(biāo)準(zhǔn)概念之上的標(biāo)準(zhǔn)化原理的應(yīng)用研究。、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、修訂標(biāo)準(zhǔn)，帶有循環(huán)上升的運(yùn)動(dòng)式特征；第二，標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)有目的、有計(jì)劃的秩序活動(dòng)，規(guī)范化是其發(fā)展方向；第三，標(biāo)準(zhǔn)化依賴于一定的規(guī)范，“社會(huì)秩序的建立和維護(hù)有賴于社會(huì)對(duì)相關(guān)規(guī)范的認(rèn)同和實(shí)施”，[16]57-60沒有規(guī)范作支撐的標(biāo)準(zhǔn)化幾乎是不存在的。日常生活中提及標(biāo)準(zhǔn)化，或感陌生玄妙，這與標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科較新以及其目前所處的階段有關(guān)。但其實(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的歷史久遠(yuǎn)，標(biāo)準(zhǔn)化從古代開始萌芽，體現(xiàn)為語言文字和工具的形成；到近代，標(biāo)準(zhǔn)化蓬勃發(fā)展于工業(yè)革命需要，逐漸成為多個(gè)國家的重要戰(zhàn)略，國家標(biāo)準(zhǔn)化組織開始出現(xiàn)并發(fā)揮了積極作用；到現(xiàn)代，標(biāo)準(zhǔn)化與全球化、科學(xué)技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)綜合化、超前化發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科誕生。在人類發(fā)展的各個(gè)階段，人類文明的發(fā)展伴隨著工具、文字、符號(hào)、度量衡、交換媒介、產(chǎn)品合作關(guān)系、生產(chǎn)模式、社會(huì)治理、黨的建設(shè)等方面的標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)用。[15]6時(shí)至今日，人類的生活、生產(chǎn)都已離不開標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化存在于我們的周圍，并引導(dǎo)我們以一種確定的方式對(duì)事物進(jìn)行規(guī)范化改造。(4)2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，該綱要的亮點(diǎn)之一就是推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化全面融入科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會(huì)事業(yè)等全域標(biāo)準(zhǔn)化。

(二)作為論證工具的標(biāo)準(zhǔn)化原理

如果說規(guī)范化是秩序整合的目的，那么標(biāo)準(zhǔn)化就是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的方法和手段，而且是被實(shí)踐證實(shí)過的科學(xué)和手段，由這些方法和手段闡釋的學(xué)術(shù)理論構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)化原理。眾多標(biāo)準(zhǔn)化原理中，比較具有代表性闡釋意義的是桑德斯《標(biāo)準(zhǔn)化的目的與原理》中的“七原理”(5)英國學(xué)者桑德斯在1963—1972年任國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)標(biāo)準(zhǔn)化原理委員會(huì)主席，其提出的“七原理”包括：標(biāo)準(zhǔn)化從本質(zhì)上講，是社會(huì)有意識(shí)地努力達(dá)到簡化的行為；標(biāo)準(zhǔn)化不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且是社會(huì)活動(dòng)；出版的標(biāo)準(zhǔn)，如不實(shí)施，就無任何價(jià)值；在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，最基本的活動(dòng)是選擇以及將其固定；標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)復(fù)審，必要時(shí)，還須進(jìn)行修訂；在標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定產(chǎn)品性能或其他特性時(shí)，為判斷該物品是否符合規(guī)定，必須規(guī)定進(jìn)行試驗(yàn)的方法；關(guān)于國家標(biāo)準(zhǔn)以法律形式強(qiáng)制實(shí)施的必要性，應(yīng)根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)、社會(huì)工業(yè)化程度、現(xiàn)行的法律和客觀形勢(shì)等情況慎重考慮。桑德斯原理，基本上是圍繞標(biāo)準(zhǔn)化的目的、作用和從標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂到實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化過程展開的，這是對(duì)以往標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。詳見：中國科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所.標(biāo)準(zhǔn)化的目的與原理[M].北京：科學(xué)技術(shù)出版社，1974.和松浦四郎《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化原理》中的“十九原理”(6)“十九原理”包括：標(biāo)準(zhǔn)化本質(zhì)上是一種簡化；簡化就是減少某些事物的數(shù)量；標(biāo)準(zhǔn)化不僅能簡化目前的復(fù)雜性，而且能預(yù)防未來不必要的復(fù)雜性；標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)；當(dāng)簡化有效果時(shí)就是好的；標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)是克服過去社會(huì)習(xí)慣的一種活動(dòng)；必須根據(jù)不同觀點(diǎn)，仔細(xì)選定標(biāo)準(zhǔn)化主題和內(nèi)容；對(duì)“全面經(jīng)濟(jì)”的含義，因立場不同而會(huì)看法不同；必須從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來評(píng)價(jià)“全面經(jīng)濟(jì)”；當(dāng)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)首先照顧后者；使用簡便，最重要的一條是互換性；互換性不僅適用于物質(zhì)的事物，也適用于抽象的概念或思想；制定標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)基本上就是選擇，然后保持穩(wěn)定；標(biāo)準(zhǔn)必須定期評(píng)審，必要時(shí)修訂；制定標(biāo)準(zhǔn)的方法，應(yīng)以全體一致同意為基礎(chǔ)；有關(guān)人身安全和健康的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)立法強(qiáng)制實(shí)施；立法強(qiáng)制實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的必要性，必須考慮標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和社會(huì)工業(yè)化水平，審慎從事；用精確的數(shù)值定量評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效果，僅對(duì)使用范圍狹窄的具體產(chǎn)品才有可能；在許多標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目中確定優(yōu)先順序，實(shí)際上是評(píng)價(jià)的第一步。詳見[日]松浦四郎.工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化原理[M].熊國華，薄國華，譯.北京：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出版社，1981.；國內(nèi)學(xué)者中具有代表性和影響力的是李春田的“四原理”(7)李春田是中國標(biāo)準(zhǔn)化理論主要?jiǎng)?chuàng)立者，曾任中國標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，教授級(jí)高級(jí)工程師，中國標(biāo)準(zhǔn)化綜合研究所所長、國家技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)司司長、國家技術(shù)監(jiān)督局科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主任，中國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)副理事長兼學(xué)術(shù)工作委員會(huì)主任，北京市標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)副理事長。以及和麥綠波的“四公理”(8)麥綠波是著名的標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)家，中國兵器工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究所研究員，工學(xué)博士，創(chuàng)建了標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)的核心理論及理論體系，為我國標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)化發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。。其中，李春田提出的“四原理”[15]41-44包括：A.統(tǒng)一原理。使對(duì)象的形式、功能或其他技術(shù)特征具有一致性，并把這種一致性確定下來。B.簡化原理。事物的多樣化發(fā)展到一定規(guī)模后，對(duì)事物的類型數(shù)目加以縮減，可以預(yù)防將來不必要的復(fù)雜性，簡化包括種類、材料、零件、數(shù)值和結(jié)構(gòu)要素的簡化。C.協(xié)調(diào)原理。任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都是標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中的功能單元，既受系統(tǒng)的約束，又影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。D.最優(yōu)化原理。意指按照特定的目標(biāo)，在一定的限制條件下，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)的構(gòu)成因素及其關(guān)系進(jìn)行選擇、設(shè)計(jì)或者調(diào)整，使之達(dá)到最理想的效果?！八脑怼笔且环N基本框架，對(duì)奠定標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科中的基本原理具有鋪墊性作用，但其中對(duì)統(tǒng)一原理的認(rèn)識(shí)還不夠深入，容易導(dǎo)致對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)化”內(nèi)涵的片面理解，有的人認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)是絕對(duì)的，談“標(biāo)準(zhǔn)化”就是談“規(guī)格、刻度、尺寸、容量”，缺少靈活的解讀空間，等等。

麥綠波的“四公理”對(duì)李春田的觀點(diǎn)進(jìn)行了深化和拓展，豐富了標(biāo)準(zhǔn)化原理的內(nèi)涵，[1]134包括：A.“容差性”公理。標(biāo)準(zhǔn)化原理中的統(tǒng)一化是容差性的，是相對(duì)的、可接受偏差范圍內(nèi)的、實(shí)現(xiàn)期望效果的統(tǒng)一化。B.“概率性”公理。統(tǒng)一化結(jié)果是概率性的，允許統(tǒng)一化的結(jié)果，沒有實(shí)現(xiàn)全數(shù)的性質(zhì)。C.“泛元性”公理。統(tǒng)一化是泛元素性的，現(xiàn)實(shí)中單元素統(tǒng)一化的情況是很少的，大部分的統(tǒng)一化是多元素的統(tǒng)一化，例如標(biāo)準(zhǔn)化的交通標(biāo)識(shí)牌，包括了顏色、字體、圖形、尺寸等多元素的統(tǒng)一。D.“非量性”公理。統(tǒng)一化對(duì)象是“非量性”的，“非量性”指標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一化不是由對(duì)象數(shù)量決定的性質(zhì)。(9)在以往的理解中，人們往往視單件生產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)立性行為，例如只做1件產(chǎn)品被說成不是標(biāo)準(zhǔn)化的，但之后做了與第1件相同的第2件……第1000件時(shí)，說此時(shí)是標(biāo)準(zhǔn)化的。那么，在做第1000件時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化狀態(tài)也承認(rèn)了第1件時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化狀態(tài)，這就造成了對(duì)統(tǒng)一對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)化屬性前后認(rèn)識(shí)不一的悖論。因此，對(duì)象統(tǒng)一化的數(shù)量不應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)化屬性界定的根據(jù)，真正的依據(jù)應(yīng)是以標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象是否符合標(biāo)準(zhǔn)約定為準(zhǔn)。麥綠波的“四公理”的重要理論優(yōu)勢(shì)——在看待標(biāo)準(zhǔn)化的第一性即“統(tǒng)一性”的立場上尤為正視“標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的極限性”,即統(tǒng)一的精度不是無限高的，而是有限高的，現(xiàn)實(shí)中的統(tǒng)一是有限的統(tǒng)一，或者是容忍偏差范圍的統(tǒng)一?！八墓怼睂?duì)我們更加深入地認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化，借助標(biāo)準(zhǔn)化工具提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范化發(fā)展具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

三、兩者的主要關(guān)系：標(biāo)準(zhǔn)化原理提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量

先進(jìn)的價(jià)值理念產(chǎn)生先進(jìn)的智慧，[17]45標(biāo)準(zhǔn)化原理能對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象產(chǎn)生積極的影響，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定形成明顯的正向約束力，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

(一)標(biāo)準(zhǔn)化原理促成黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一化狀態(tài)

標(biāo)準(zhǔn)化原理促進(jìn)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)方面的統(tǒng)一化狀態(tài)。靜態(tài)的統(tǒng)一主要是表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的體系化和規(guī)范化。就體系化而言，標(biāo)準(zhǔn)化原理推進(jìn)相近黨內(nèi)法規(guī)的法典編纂。當(dāng)前，比較健全的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成，在既有基礎(chǔ)上，可以考慮對(duì)黨內(nèi)法體系內(nèi)部進(jìn)行更深層次、更細(xì)化的門類劃分，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行歸類、整理或者編纂，預(yù)先推進(jìn)某一功能領(lǐng)域例如黨的組織類法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)等，或者某一內(nèi)容領(lǐng)域例如黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域、黨的宣傳工作領(lǐng)域、黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的法典化。就規(guī)范化而言，不同黨內(nèi)法規(guī)保持形式上的統(tǒng)一是標(biāo)準(zhǔn)化的體現(xiàn)。例如黨內(nèi)法規(guī)有固定名稱，有具體題注，大多數(shù)為條款式表達(dá)，措辭有常見用語和風(fēng)格習(xí)慣等。(10)比如對(duì)黨內(nèi)法規(guī)目的條款的表述，絕大多數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)用雙音詞“為了”而不用單音詞“為”引導(dǎo)目的狀語。只有《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》(2019年)的首條“為拓寬選人視野和渠道”、《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(2017年)首條“為加強(qiáng)中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理”等為少數(shù)例外，這也印證了標(biāo)準(zhǔn)化原理中的容差性。動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一主要是統(tǒng)一某一行為，統(tǒng)一后的行為呈現(xiàn)出一套先后次序或者排列組合。統(tǒng)一化的動(dòng)態(tài)對(duì)象包括語言行為、動(dòng)作行為、工作行為、運(yùn)動(dòng)行為、交通行為、舞蹈行為等。在黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域，則涉及具體的制定行為。例如，征求意見是制定工作中必不可少的一環(huán)，對(duì)于充分發(fā)揮民主、集中各方智慧，達(dá)成共識(shí)、提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量具有重要意義?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第25條第2款規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)征求意見“可以采取書面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式”。書面征求、座談會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上征詢是黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見的不同方式，根據(jù)工作需要，采取其中一種或者多種方式的排列組合，分別會(huì)得到不同層次、不同來源的意見反饋，這種制定行為體現(xiàn)了統(tǒng)一中的區(qū)別和區(qū)別中的統(tǒng)一。

(二)標(biāo)準(zhǔn)化原理利于黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)復(fù)制

復(fù)制作用是標(biāo)準(zhǔn)化狀態(tài)的擴(kuò)展作用，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一化狀態(tài)是按其“約定”在時(shí)間域和空間域的再現(xiàn)，這種“約定”就像生物學(xué)中的“遺傳基因”DNA，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化載體進(jìn)行“約定”復(fù)制。[1]128當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)化原理指導(dǎo)下的復(fù)制是科學(xué)性、有意識(shí)的、有計(jì)劃的復(fù)制，不是機(jī)械式、無意識(shí)、盲目的復(fù)制。具體理解有兩點(diǎn)：第一，此處應(yīng)用復(fù)制功能制定黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)對(duì)上級(jí)黨組織意圖、精神的落實(shí)，主要是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)部生長，而不是“一比一”無差異化的機(jī)械復(fù)制。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的制定主體雖然只包括黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，但是參與制定的個(gè)體還包括無制定權(quán)但有代擬責(zé)任的單位，例如省級(jí)黨委宣傳部門就會(huì)因?yàn)楣ぷ餍枰獮槭〖?jí)黨委代擬宣傳方面的黨內(nèi)法規(guī)草案，其必須根據(jù)制定黨內(nèi)法規(guī)的通用要求完成相應(yīng)的制定任務(wù)，特別是要受到黨內(nèi)“立法法”關(guān)于制定黨內(nèi)法規(guī)必須遵守的規(guī)則約束。制度體系內(nèi)部的個(gè)體不是孤立存在的，必然依據(jù)一定的制度原理和技術(shù)而鏈接，形成一個(gè)有機(jī)的整體。[18]59第二，標(biāo)準(zhǔn)化原理指導(dǎo)下的科學(xué)復(fù)制，是一種下位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的延續(xù)、豐富或者配套，是所有黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨章的補(bǔ)充和細(xì)化。如果復(fù)制過程缺少標(biāo)準(zhǔn)化原理，那么不同制定個(gè)體產(chǎn)出的制度就會(huì)失之于“形”和“魂”，難以成為黨內(nèi)法規(guī)制度“家族”中的一員。這里的“復(fù)制”要求在增強(qiáng)政治判斷力、領(lǐng)悟力和執(zhí)行力上發(fā)揮作用，必須嚴(yán)格對(duì)標(biāo)對(duì)表中央文件的精神和權(quán)威表述，在創(chuàng)新的同時(shí)守住應(yīng)有的制度邊界。(11)例如，某部中央黨內(nèi)法規(guī)對(duì)地方黨委提出明確的配套要求，那么地方黨委就必須根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，在黨中央統(tǒng)一設(shè)計(jì)的制度框架內(nèi)，結(jié)合自身權(quán)限制定相應(yīng)的制度，不得更改中央的權(quán)威表述、不得擴(kuò)大或者縮減相應(yīng)的適用范圍或者對(duì)象。

(三)標(biāo)準(zhǔn)化原理發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)秩序化作用

秩序是一種客觀的社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)成員遵守規(guī)范、實(shí)施規(guī)范的結(jié)果，標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮秩序化作用，良好的秩序能夠帶給人舒適的感覺。只有出現(xiàn)一套行為準(zhǔn)則并通過社會(huì)成員的普遍遵守，有序的社會(huì)秩序才會(huì)形成。標(biāo)準(zhǔn)是特殊的規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)化的目的是建立最佳秩序，最佳秩序是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化目的最準(zhǔn)確、最深刻的概括。[19]6標(biāo)準(zhǔn)化原理融入黨內(nèi)法規(guī)制定工作后體現(xiàn)的秩序化效果主要在三個(gè)方面：第一，統(tǒng)一規(guī)劃保障整體秩序。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過去缺少整體性規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)“碎片化”現(xiàn)象凸顯。[20]49通過有計(jì)劃、有目的地制定規(guī)劃，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的制度框架，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充新的制度“開枝散葉”，避免出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作兩個(gè)“五年規(guī)劃”(12)2013年中央出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)的第一個(gè)“五年規(guī)劃”，對(duì)2013—2017年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求。2018年中央出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)的第二個(gè)“五年規(guī)劃”，著眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，對(duì)2018—2022年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。的出臺(tái)，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了明確的方向和具體的工作重點(diǎn)，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上高效有序的軌道。[21]39第二，協(xié)調(diào)分類保障“條線”秩序。黨內(nèi)法規(guī)的制定是按照“條線”思維分類推進(jìn)的，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的分類、對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“1+4”基本框架等“條線”分類的方式，有利于堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，能穩(wěn)步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，避免制度建設(shè)中的無序和盲點(diǎn)。(13)例如，中央辦公廳法規(guī)局對(duì)1949年10月至2021年6月出臺(tái)的183部黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了匯編，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，分為黨章以及黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)匯編展示了當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐中運(yùn)用的分類思維，保障了各個(gè)“條線”上黨內(nèi)秩序的統(tǒng)一。第三，紀(jì)律約束保障實(shí)施秩序。黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施是互為一體的，不考慮實(shí)施的制定是“空轉(zhuǎn)”，不根據(jù)黨規(guī)條文來抓黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施則脫離了規(guī)則應(yīng)有之軌道。黨內(nèi)法規(guī)被黨內(nèi)“立法法”定位為“依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等為代表的監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)，以及單部黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)律監(jiān)督章節(jié)等，都體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定中蘊(yùn)含的紀(jì)律意識(shí)和約束思維，有了紀(jì)律約束，黨內(nèi)法規(guī)才具有“硬法”的功能，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施才會(huì)井然有序。

四、關(guān)系的實(shí)踐表現(xiàn)：標(biāo)準(zhǔn)化原理已融入黨內(nèi)法規(guī)制定工作

黨內(nèi)法規(guī)源于實(shí)踐，實(shí)踐特征顯著；黨內(nèi)法規(guī)高于實(shí)踐，理論需求鮮明。[22]49以統(tǒng)一為核心要義的標(biāo)準(zhǔn)化原理以及強(qiáng)化質(zhì)量管理的工作理念，已成為目前黨內(nèi)法規(guī)的制定工作實(shí)踐中的常態(tài)思維，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：

(一)制定方向標(biāo)準(zhǔn)化

黨規(guī)姓黨，政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持正確的政治方向是目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遵循的第一位要求，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量怎么樣，首先要從政治上看。制定方向的宏觀標(biāo)準(zhǔn)化，是指黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)在全黨范圍內(nèi)是一體化統(tǒng)籌推進(jìn)的，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)制體制在全黨范圍內(nèi)是高度統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)制定主體必須高度講政治，確保全黨服從黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央辦公廳法規(guī)局指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，第一位要求是把準(zhǔn)正確政治方向，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。[23]24-252021年，我們黨已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。當(dāng)年7月，中央辦公廳法規(guī)局出版發(fā)行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》提出“黨內(nèi)法規(guī)體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為重要組成部分，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。[24]24基于此，個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)或研究成果中出現(xiàn)的“地方黨內(nèi)法規(guī)體系”“地方黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)”[25]36等提法，沒有將地方黨內(nèi)法規(guī)置于全黨范圍內(nèi)一體認(rèn)識(shí)與思考，是不妥當(dāng)、不合適的，背離了黨內(nèi)法規(guī)制定方向。

(二)制定程序標(biāo)準(zhǔn)化

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定全過程中的主要環(huán)節(jié)進(jìn)行了步驟化的程序設(shè)計(jì)。黨內(nèi)法規(guī)制定程序基本貫穿規(guī)劃、調(diào)研、協(xié)商、草案、征求意見、前置審核等事前，審批、審議、討論研究等事中，備案審查、清理、評(píng)估等事后階段，每個(gè)階段都有各自的要求，必須確保制定質(zhì)量符合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求。例如，黨內(nèi)法規(guī)草案必須經(jīng)過審議批準(zhǔn)并經(jīng)發(fā)布后才能正式實(shí)施，審議批準(zhǔn)一般包括會(huì)議審議和傳批批準(zhǔn)。過去，黨內(nèi)法規(guī)由中央紀(jì)委，黨中央工作機(jī)關(guān)，各省、自治區(qū)、直轄市黨委審議批準(zhǔn)，既可以會(huì)議審議，又可采取傳批批準(zhǔn)方式審議。根據(jù)黨章規(guī)定，凡是屬于重大問題，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，集體討論作出決定，黨內(nèi)法規(guī)的制定過程無疑是重大事項(xiàng)決定的過程。2019年黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定條例進(jìn)行修訂時(shí)，就對(duì)前述制定主體的審議方式限定為會(huì)議審議方式，這種程序性的限定，體現(xiàn)了黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的集體領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)了民主、保證了制定效率和質(zhì)量，發(fā)揮了凝聚共識(shí)的作用。

(三)制定形式標(biāo)準(zhǔn)化

制定形式標(biāo)準(zhǔn)化是具體層面的標(biāo)準(zhǔn)化，突出表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)、發(fā)布形式和內(nèi)容。在結(jié)構(gòu)方面，黨內(nèi)法規(guī)必須具備七個(gè)要素，即名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)和施行日期。其中的名稱一般由適用范圍、事由和黨內(nèi)法規(guī)專屬名稱構(gòu)成，盡量不使用介詞、副詞和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，如中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部利用茅臺(tái)酒謀取私利的規(guī)定》，適用范圍是貴州省的領(lǐng)導(dǎo)干部，事由是禁止利用茅臺(tái)酒謀取私利，選擇了“規(guī)定”這一專屬名稱。另外，名稱具有特定性，如果在其他文件中引用該規(guī)定，就不能將發(fā)文機(jī)關(guān)名稱置于書名號(hào)內(nèi)。其中的解釋機(jī)關(guān)必須是黨內(nèi)法規(guī)制定主體或者黨的中央組織授權(quán)有關(guān)部委進(jìn)行解釋，省級(jí)的黨委工作機(jī)關(guān)，只能承擔(dān)具體的解釋工作，不能作為獨(dú)立解釋機(jī)關(guān)。發(fā)布形式方面，所有的黨內(nèi)法規(guī)以文件形式發(fā)布，必須受到文件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的約束。作為文件形態(tài)出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)，必須受到黨內(nèi)法規(guī)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》和國家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》《標(biāo)點(diǎn)符號(hào)用法》等的約束，(14)例如，多數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)以通知的文種形式下發(fā)，而公文一般由份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等組成。必須具備公文制發(fā)的一些基本要素，否則失之規(guī)范性和嚴(yán)肅性。內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)主要對(duì)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條第一款的四類事項(xiàng)作出規(guī)定，同時(shí)有明確的黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)，即凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，必須由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。

(四)制定體制標(biāo)準(zhǔn)化

一方面，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化原理提升治理效能，必須依托于一套完整的體制保障標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的實(shí)施。服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制定的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在隊(duì)伍、人員、編制、職能等方面的定型、定量、定責(zé)等體現(xiàn)了制定體制的標(biāo)準(zhǔn)化。各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)人員組成的黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主力軍，擔(dān)負(fù)著研究謀劃、貫徹落實(shí)、組織推動(dòng)制度建設(shè)的重要職責(zé)。[26]8黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)自上而下的縱向分布，包括中央辦公廳法規(guī)局—各省、自治區(qū)、直轄市黨委辦公廳法規(guī)室(局、處)—各市州、縣市區(qū)黨委辦公室法規(guī)室(科)；橫向分布看，中央層面包括中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)、有關(guān)國家機(jī)關(guān)部門黨委的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)；地方層面有省級(jí)紀(jì)委、省級(jí)黨委工作機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，兩者所屬單位雖然不具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但都履行各自領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)草案的代擬責(zé)任。另一方面，為了維護(hù)“黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”，(15)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，2019年8月30日中共中央政治局會(huì)議修訂。增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，我們黨在設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制時(shí)，考慮了用備案審查制度對(duì)制定權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》頒布以來，經(jīng)過不斷地實(shí)踐探索，我們黨堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的備案審查工作原則，貫通上下、連接左右、橫向到邊、縱向到底的備案審查工作體制機(jī)制形成，上級(jí)黨組織能夠?qū)ο录?jí)黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行審查，對(duì)報(bào)備審查后的“問題文件”進(jìn)行分類處理，確保上下規(guī)定之間協(xié)調(diào)一致、不出沖突。

五、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化原理提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量

(一)全面認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化的“學(xué)科性”

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化或者法治化研究，人們不會(huì)產(chǎn)生概念上的爭議，但一些人“談標(biāo)色變”，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化就是一種詞匯上的“概念包裝”，并質(zhì)疑：“制度化、規(guī)范化、程序化就可以解決問題為何還要用一個(gè)法律明確規(guī)定其定義與適用范圍不在法律領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)攝這些概念？”(16)此處及下段觀點(diǎn)來自拙文從其他個(gè)別刊物中得到的匿名審稿意見，因缺乏審稿人與作者之間必要的交流溝通機(jī)制，故在此予以適當(dāng)說明回應(yīng)。我們?nèi)绻麑ⅰ耙?guī)范化”作為一種價(jià)值追求，可以很明確地感受到某項(xiàng)事物是否變得更加規(guī)范，但如果將規(guī)范化既視為結(jié)果又視為實(shí)現(xiàn)該結(jié)果的工具或者手段，就會(huì)產(chǎn)生邏輯上的悖論。因此必須要有一套經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、科學(xué)的、確定性的工具來促成黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化。而標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)作為一門獨(dú)立的交叉學(xué)科，具有學(xué)科的理論體系和專門方法，有專門的研究群體，有從事該學(xué)科研究的機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體，有一定量的專著和教材，作為工具手段具備理論上的適切性。

(二)認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的“極限性”

有人認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一是絕對(duì)的，不允許有例外，例如在頗具技術(shù)性的黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，存在著許多政治性與經(jīng)驗(yàn)性的要求，如審查標(biāo)準(zhǔn)等。這些政治觀念則多以中國共產(chǎn)黨人特有的政治話語、政治邏輯表達(dá)出來，這些話語、邏輯如果置于傳統(tǒng)的法治話語之下，或許就會(huì)被認(rèn)為是不明確的、不規(guī)范的、不標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)化這一理論工具或許能在程序等層面為黨內(nèi)法規(guī)制定提供一些技術(shù)上的指引，但卻無法更為深入地為黨內(nèi)法規(guī)制定提供支持。而事實(shí)上，沒有絕對(duì)的統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一是相對(duì)的，標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一精度的極限性是有限高的，這個(gè)限定就是標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的極限，這也是標(biāo)準(zhǔn)化原理中容差性公理的要求。容差性的統(tǒng)一化狀態(tài)包括有偏差的統(tǒng)一化狀態(tài)和無偏差的統(tǒng)一化狀態(tài)。在黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域，允許有偏差的統(tǒng)一化狀態(tài)，這種偏差并非偏離主要軌道，而是指普遍性中的特殊性。

(三)加強(qiáng)基層黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)

目前黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)的總體布局呈現(xiàn) “倒金字塔”式結(jié)構(gòu)，“小馬拉大車”問題突出。中央部門法規(guī)工作機(jī)構(gòu)中，中央辦公廳法規(guī)局、中央紀(jì)委法規(guī)室從事黨內(nèi)法規(guī)工作的有三四十人，其余的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)專門從事黨內(nèi)法規(guī)工作的人較少，多則六七人，少則一兩人；省級(jí)黨委辦公廳中的專職人員約200人，省均六七人。[27]142而基層工作力量薄弱問題突出，在筆者掌握的中部某省數(shù)據(jù)中，全省各市州黨辦設(shè)立了法規(guī)室，但專職人員只有兩至三人，多數(shù)縣市區(qū)黨辦設(shè)立了法規(guī)室，但專職只有一到兩人，其中還有承擔(dān)全面深化改革、督查工作的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任法規(guī)室主任的情況。面對(duì)審發(fā)和受理備案的文件數(shù)量多、要求高的壓力，不抽調(diào)工作力量支持難以保持有序運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，建強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)必須重視基層建設(shè)，尤其是增強(qiáng)省級(jí)和地市縣級(jí)黨辦工作機(jī)構(gòu)配置，適應(yīng)地方黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量占全國黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)近九成的現(xiàn)狀，(17)地方黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量在黨內(nèi)法規(guī)的總數(shù)中占比最大。中央辦公廳法規(guī)局2022年6月26日在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《充分發(fā)揮依規(guī)治黨的政治保障作用——以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)紀(jì)實(shí)》中的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年6月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3718部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)221部，中央紀(jì)委以及黨中央有關(guān)部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)170部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3327部。更好解決黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)人員力量不足的問題。

(四)設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)制定工作專業(yè)委員會(huì)

在解決黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)建設(shè)問題的基礎(chǔ)之上，必須解決制定工作的專業(yè)化問題。專門委員會(huì)的設(shè)立，能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)生活不斷變化和管理事務(wù)日趨復(fù)雜化與專業(yè)化的要求。標(biāo)準(zhǔn)制定體制中的國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國家立法體制中的全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的設(shè)置，都體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化原理中的專業(yè)思維。黨內(nèi)法規(guī)制定工作專業(yè)委員會(huì)是制定體制發(fā)展到專業(yè)化階段的必然產(chǎn)物。它可以由黨委工作部門牽頭吸收相關(guān)成員單位，適時(shí)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要版塊，籌建設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)制定專業(yè)委員會(huì)、組織類法規(guī)制定專業(yè)委員會(huì)、自身建設(shè)類法規(guī)制定專業(yè)委員會(huì)、監(jiān)督保障類法規(guī)制定專業(yè)委員會(huì)，具體承擔(dān)編制本領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制定計(jì)劃，在黨內(nèi)法規(guī)審議審批前進(jìn)行前置審核；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督代擬單位完成擬稿工作等職能。黨內(nèi)法規(guī)制定工作專業(yè)委員會(huì)能夠提高制定工作中的針對(duì)性和專業(yè)化，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，亦可為探索黨內(nèi)法規(guī)分部門的法典化工作奠定基礎(chǔ)。

(五)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)的專門人才

人才興則事業(yè)興，人才旺則事業(yè)旺。培養(yǎng)、儲(chǔ)備和使用黨內(nèi)法規(guī)專門人才是黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)興旺發(fā)達(dá)和健康長久的動(dòng)力源泉。但由于目前黨內(nèi)法規(guī)本身的學(xué)科定位尚未明確，黨內(nèi)法規(guī)教育體系尚不健全，黨內(nèi)法規(guī)職業(yè)共同體建設(shè)和職業(yè)發(fā)展通道還處于發(fā)展階段，黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)目標(biāo)、模式、路徑仍不明朗。[28]50黨內(nèi)法規(guī)專門人才隊(duì)伍與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐發(fā)展需求相比，還存在較大差距。對(duì)照中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》的要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍建設(shè)，一方面要突出人才培養(yǎng)的政治標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以做到“兩個(gè)維護(hù)”、把牢政治方向、服務(wù)中心大局等為原則，樹立正確的育人導(dǎo)向；另一方面要注重人才培養(yǎng)的專業(yè)化，充實(shí)高校、黨校和科研院所在黨內(nèi)法規(guī)教育方面的師資力量，建立黨內(nèi)法規(guī)工作實(shí)習(xí)基地，持續(xù)推進(jìn)在更多高校開展黨內(nèi)法規(guī)教育。