王升平

(中共廣東省委黨校 編輯部，廣東 廣州 510053)

公共管理倫理作為治理實踐中的道德期許、行為要求和正當性判準，是穩(wěn)定性和發(fā)展性、一般性和特殊性的統(tǒng)一。這意味著公共管理倫理并不是一成不變的，而是具有明顯的制度相關性和時代相關性。在不同的政治制度體系和歷史發(fā)展進程中，公共管理倫理在結(jié)構、功能、話語等方面往往在呈現(xiàn)出一定的相通性和延續(xù)性的同時，也呈現(xiàn)出不同的側(cè)重和特點。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出一系列原創(chuàng)性的治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，在理論與實踐層面極大地豐富了中國特色公共管理倫理的內(nèi)容，推進了公共管理倫理話語的創(chuàng)新，促進了中國公共管理倫理體系的完善，使中國公共管理倫理在繼承和發(fā)展的過程中，呈現(xiàn)出鮮明的時代特質(zhì)，也呈現(xiàn)出濃厚的中國風格和中國氣派。

新時代中國特色公共管理倫理具有極為豐富的內(nèi)容。基于倫理學關于規(guī)范倫理和德性倫理的一般性學術分類，結(jié)合中國公共管理倫理的作用邏輯、互動機制和內(nèi)在特質(zhì)等，我們嘗試將新時代中國特色公共管理倫理的邏輯結(jié)構抽象為三個相互關聯(lián)的部分，即“基礎—引領型”公共管理倫理、“公共—應然型”公共管理倫理、“主體—美德型”公共管理倫理。在本文中，我們將以上述三個維度為基礎，對不同維度的核心倫理原則進行學理化闡釋和提煉，以期為中國公共管理倫理體系的探究進一步提供一種總體性的分析框架。

一、“基礎—引領型”公共管理倫理：新時代中國特色公共管理倫理的核心取向

在中國的治理語境中，公共管理倫理并不是依系于自身而獲得自足的，而是深嵌于整個政治、制度與文化架構之中?！盎A—引領型”公共管理倫理正是基于倫理的互嵌共生而生成的一種具有前提性、根本性的倫理形態(tài)。

從內(nèi)涵上看，“基礎—引領型”公共管理倫理是在公共管理倫理體系中處于基礎性地位，在公共管理倫理的概念闡釋和語義闡發(fā)、原則確立和正當性證明中發(fā)揮指向性功能的倫理，它在公共管理倫理的定向和定性中具有根本性，代表了公共管理規(guī)范倫理體系的底層邏輯。具體到新時代語境來看，“基礎—引領型”公共管理倫理至少具有兩個方面的特質(zhì)：首先，從功能定位上看，它是中國公共管理倫理體系中各類衍生性、外圍性倫理原則得以確立和發(fā)展的基礎，其既要從總體上為確證新時代中國公共管理倫理實踐中的倫理原則和道德判斷提供依據(jù)與路徑，也要為新時代公共管理體系中的良善道德的生成提供支撐；其次，從生成邏輯上看，新時代的“基礎—引領型”公共管理倫理內(nèi)生于中國特色社會主義制度，它源起于黨的領導、人民代表大會制度等根本性制度安排，來源于政黨倫理、政治倫理與公共管理倫理之間的互動，反映的是黨的執(zhí)政倫理要求和人民對于公共管理體系的倫理期許與價值共識。

具體而言，在新時代語境下，“基礎—引領型”公共管理倫理至少包含如下三個方面的倫理要素。

(一)以人民性為核心的基礎性公共管理倫理

人民性是中國特色公共管理倫理的內(nèi)在本質(zhì)，其構成了公共管理倫理的根基。作為公共管理倫理根基的人民性，至少包含如下三個方面的倫理指向：其一，它意味著人民及其實踐活動是公共管理倫理的基本來源，同時，人民也是公共管理倫理的評價主體，人民的認同與共識是評價公共管理行為的合倫理性的最高依據(jù)；其二，它意味著人民是公共管理倫理的目標指向，以人民性為基礎的公共管理倫理體系構建的基本目的，就是要更好地實現(xiàn)公共管理實踐的價值創(chuàng)造，使公共管理更好地服務于人民、滿足人民的美好生活需要；其三，它意味著人民性對于中國特色公共管理而言是具有本質(zhì)性、根本性、內(nèi)在性和不可選擇性的，它不是一種策略性的、權宜性的倫理規(guī)范，而是內(nèi)蘊于中國特色公共管理全部時空的一種根本性的倫理定勢。

在新時代公共管理語境中，人民性作為一種基礎性公共管理倫理規(guī)范是通過具體的實踐和行動而得以呈現(xiàn)、彰顯的。在公共管理實踐邏輯中，其主要有如下三個方面的表現(xiàn)。一是堅持以人民為中心的發(fā)展倫理，強調(diào)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。在新時代以人民為中心的發(fā)展倫理中，公共管理體系對公共善的引導與助推是以對群眾的有效引導、有效整合、充分調(diào)動為前提的，人民既是公共善與幸福的創(chuàng)造者，也是公共善與幸福的享有者?；谏菩阅繕说墓补芾砼c人民對公共管理體系的信任的達成，是實現(xiàn)新時代有效治理和有效整合的基礎，而這種善治狀態(tài)的實現(xiàn)，又是以黨的領導、以黨對社會的有效整合為基底的[1]2。二是堅持走群眾路線。群眾路線的根本要求在于“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。從公共管理倫理維度來看，群眾路線的實踐邏輯在于通過公共管理主體對群眾意見的主動收集，通過公共管理主體與群眾之間的充分溝通、協(xié)商而實現(xiàn)公共益品和公共善的供給與群眾主流意見之間的最大化契合，它既是一個通過相互溝通而充分彰顯相互善意進而促進社會整合的過程，也是一個使公共管理體系的公共益品和公共善供給最大限度地與社會主體的需要保持同向性的過程。在群眾路線實踐中，公共管理體系對群眾的善意，及群眾對公共管理體系發(fā)自內(nèi)心的信任與依靠，是確保倫理互動過程得以有效運轉(zhuǎn)的基礎。三是人民美好生活需要的滿足。人民美好生活需要的滿足過程，是社會價值創(chuàng)造能力的提升過程，也是社會價值創(chuàng)造與人民需求之間的不斷適配與螺旋式上升的過程。新時代公共管理作為公共利益的維護者，作為黨的價值目標的實現(xiàn)者，就是要“把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點和落腳點”[2]154，將公共管理的價值創(chuàng)造過程與人民美好生活需要的滿足過程結(jié)合起來。人民的美好生活需要是發(fā)展性的、歷史性的，這意味著公共管理體系對人民美好生活需要的滿足也是動態(tài)的、發(fā)展性的。從倫理視域來看，人民美好生活需要的滿足過程，關鍵是要平衡好當前與長遠、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，解決好發(fā)展的不平衡和不充分問題，從政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等不同維度出發(fā)，實現(xiàn)制度、物質(zhì)、精神、生態(tài)等不同層面的公共益品和公共善供給，增加社會幸福的總量，維護好發(fā)展正義與分配正義。

(二)以制度優(yōu)勢為基礎的“效能助推型”公共管理倫理

中國特色社會主義制度具有多方面的顯著優(yōu)勢，這種制度優(yōu)勢，“是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)”[3]，也是我國治理效能得以生成的內(nèi)在根基。公共管理治理體系作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，其功能定位、倫理目標等，都集中反映了中國特色社會主義制度的基本倫理要求。中國特色社會主義制度是根本制度、基本制度、重要制度、具體制度等的集合，其具有豐富的倫理內(nèi)蘊，中國特色社會主義制度的倫理內(nèi)蘊，是中國公共管理有效達致治理效能轉(zhuǎn)化的倫理前提?？傮w上，以制度優(yōu)勢為基礎的“效能助推型”公共管理倫理既是公共管理制度與中國特色社會主義制度這一整體互動共生的結(jié)果，也是公共管理制度本身優(yōu)勢彰顯的結(jié)果。在新時代語境中，其倫理內(nèi)涵具體體現(xiàn)在以下三個方面。

一是持守忠誠、維護型倫理，做到對黨忠誠、堅決維護黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導。中國共產(chǎn)黨的領導是“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，“是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”。新時代中國特色公共管理體系的倫理優(yōu)勢和治理效能的發(fā)揮，都依賴于黨的價值定位和倫理定位的明確性，依賴于黨強大的群眾凝聚力。對于公共管理體系而言，只有堅決做到“兩個維護”，化黨的各類倫理要求為自身的倫理要求，才能確保黨的路線、方針、政策的有效貫徹落實，才能使中國共產(chǎn)黨領導下的公共管理實踐始終保持其社會主義方向，保持其人民性定位，并確保公共管理體系在正確的倫理引導下獲得倫理上的正當性。對黨的領導及其倫理要求的忠誠與維護，為新時代公共管理倫理提供了充足、有效的倫理來源，也為公共管理體系中的倫理證成提供了上位性倫理基礎。

二是構建以法治為基礎的公平正義型倫理。新時代中國公共管理對治理效能的提升，離不開“黨的領導、人民當家作主、依法治國”有機統(tǒng)一這一基本架構。其中，依法治國是中國特色社會主義“有機統(tǒng)一”政治[4]76-85的重要維度，其基本目標是要實現(xiàn)“法治國家、法治政府、法治社會”的一體建設。其中，基于法治政府建設而推進的依法行政是實現(xiàn)公共管理的公平、正義，促進公共管理實踐中一系列底線倫理得到有效踐履的根本，也是促進公共管理效能不斷提升的重要維度。從倫理維度上看，黨的領導、人民當家作主、依法治國既是制度的互動與互嵌，也是倫理的互動與互嵌，這種互動與互嵌，是保障依法治國和依法行政有效實現(xiàn)的基礎，也是保障公共管理實踐中的公平、正義型倫理原則得到有效落實的前提。

三是持守服務型倫理，推進治理效能提升?！敖ㄔO人民滿意的服務型政府”是新時代推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時代服務型政府的倫理關系，至少包含如下兩個方面的特質(zhì)：首先是強調(diào)公共管理者的公仆身份。公仆身份的倫理本質(zhì)在于，其是以公共管理者的社會貢獻為主要的價值衡量準繩的，在自我權利與社會義務的二元選擇中，明確將社會義務與責任承擔置于倫理評價的首位，強調(diào)“我將無我，不負人民”[5]144式的利他性，將人民的滿意與公共價值的創(chuàng)造作為根本的目標追求。其次是強調(diào)服務供給過程的共情性或設身處地性。共情性倫理原則要求公共管理者必須在與人民群眾進行充分互動、充分把握人民群眾的感受與需求的基礎上來開展價值創(chuàng)造實踐，主張立基于人民立場來推進“放管服”改革，縮減和優(yōu)化流程、提升辦事效率和體驗；同時，其也強調(diào)服務過程的親和性和服務供給的有效性，拒斥門難進、臉難看、事難辦式的官僚主義，突出服務供給對于社會和人民的有益性及需求滿足性，著力解決人民群眾的急難愁盼問題。

(三)以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為導向的改革進取型倫理

在新時代語境中，改革進取型倫理強調(diào)的是對治理實踐的未來狀態(tài)的期許和切近，它表征著新時代中國公共管理實踐的向上性、發(fā)展性和目標導向性。首先，新時代公共管理以改革創(chuàng)新為基本的實踐邏輯，全面深化改革是實現(xiàn)公共管理體系不斷揚棄、不斷發(fā)展和完善的根本路徑，從倫理維度來看，它也是不斷完善倫理關系、優(yōu)化倫理結(jié)構、增強倫理的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化性、不斷提升倫理價值，促進倫理優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為公共管理治理效能的必要路徑；其次，新時代公共管理倫理的改革與發(fā)展是在中國特色社會主義運行的邏輯進程中展開的，它在遵循人類社會制度發(fā)展、倫理發(fā)展的一般性邏輯的基礎上，依循中國不同發(fā)展階段的具體國情而推進公共管理倫理的內(nèi)容、結(jié)構、側(cè)重點的不斷優(yōu)化，這種優(yōu)化過程，既體現(xiàn)了公共管理體系的理性引導，更體現(xiàn)了中國制度體系、文化體系、社會體系等倫理發(fā)展的內(nèi)在要求。

在新時代語境中，以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為基本追求的改革進取型公共管理倫理，至少包含如下兩個方面的具體倫理內(nèi)蘊：一是以敢于“啃硬骨頭”“涉險灘”為基礎的全面改革型公共管理倫理。新時代的改革是在改革進入深水區(qū)和攻堅期的背景下，面對“思想觀念的束縛”和“利益固化的藩籬”，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展的一種全面性改革。公共管理體系作為自我改革與社會改革的推進者，必須抓住難啃的硬骨頭，一件事情接著一件事情辦，以高度的責任感、決心和勇氣將改革推向前進。改革進入深水區(qū)和攻堅期的現(xiàn)實決定了新時代推進改革的任務是艱巨的、沒有退路的，其高度依賴于公共管理體系的責任意識和責任倫理認知，也對公共管理主體在改革過程中的真誠性、堅定性等提出了較高的要求。二是將目標的明晰性與手段的良善性結(jié)合起來。改革作為社會主義制度的自我完善與發(fā)展，必須有明確的目標指引。對于公共管理體系而言，明晰的目標與良善的手段是實現(xiàn)公共管理目標的關鍵。目標的良善性為公共管理改革提供內(nèi)在動力、價值支撐和社會基礎，而手段的良善性則為公共管理改革提供有效的技術性支持。新時代公共管理在改革實踐中以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為總目標，其著眼于共同富裕的最終實現(xiàn)，著眼于最高程度的公平正義，具有最高的倫理價值；在價值理念和實現(xiàn)方式上，新時代公共管理強調(diào)基于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享而實現(xiàn)有效的發(fā)展，強調(diào)以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為基本路徑，在改革實踐中強調(diào)既要摸著石頭過河，又要通過加強頂層設計來推進改革的深化，這些價值追求與實踐路徑選擇，體現(xiàn)了高度的歷史責任感和分配正義追求，既突出了倫理的良善性，也突出了操作的可行性，有助于推動公共管理體系自身的發(fā)展與完善，有助于推動整個社會的發(fā)展和進步。

綜上可見，在“基礎—引領型”公共管理倫理體系中，基于黨的領導所實現(xiàn)的倫理指引具有根本性和核心性。可以說，黨的執(zhí)政倫理，是公共管理體系能否持守中國特色社會主義制度方向的根本，也是中國公共管理能否有效推進倫理現(xiàn)代化的根本。只有在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下，公共管理的人民性倫理才能得以確保，其效能助推型倫理才能得到持續(xù)，其改革進取型倫理邏輯才能得到堅持，因為，這些倫理規(guī)范，都是內(nèi)蘊于中國共產(chǎn)黨的倫理體系之中的，其是黨的宗旨的體現(xiàn)，是黨執(zhí)政興國的倫理基底的外化。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的豐富倫理內(nèi)涵及以黨的領導為核心的中國特色社會主義制度體系的構建，使中國特色公共管理擺脫了西方式政治—行政二分所導致的價值中立性假設和非人格化預設，豐富了公共管理實踐的倫理內(nèi)涵，使其實踐過程具有更強的使命感、動力感、價值感及人情味。

二、“公共—應然型”公共管理倫理：新時代公共管理行為的具體規(guī)范

如果說“基礎—引領型”公共管理倫理主要呈現(xiàn)為政治領域的倫理賦予、實踐層面的根本價值導向與目標追求，其為新時代公共管理提供了倫理評價與正當性證明的前置性、基礎性規(guī)范的話，那么“公共—應然型”公共管理倫理則主要明確和界定的是公共管理主體在權力運用、公共服務供給、公共交往等實踐中所應遵循的具體倫理規(guī)范。在新時代語境中，“公共—應然型”公共管理倫理的具體內(nèi)涵可以抽象為以下三個維度。

(一)“公利—獲得感型”責任倫理規(guī)范

中國特色公共管理是一種公共價值創(chuàng)造實踐，其以公共利益為基本追求，具有明顯的公共性特質(zhì)。如何通過公共管理價值的充分發(fā)揮和功能的有效定位而促進公共利益的總量增長，如何實現(xiàn)公共益品和社會資源的有效分配，提升人民群眾的幸福感和生活品質(zhì)，是中國特色公共管理所關注的核心問題。在上述問題上，中國特色公共管理基于對發(fā)展不平衡與不充分的現(xiàn)實的準確把握，以發(fā)展為第一要務，主動承擔公共益品的供給責任，推進公共益品的生成與合理分配，體現(xiàn)了中國特色公共管理的高度責任擔當。以“公利”的增進和社會資源的合理分配為內(nèi)容的“公利—獲得感型”責任倫理，構成了中國“公共—應然型”公共管理倫理規(guī)范體系的重要組成部分，從內(nèi)容上看，其至少包含以下兩個方面的倫理原則。

首先是基于發(fā)展的公利增長與價值契合原則。公共利益和社會幸?？偭康脑鲩L，是滿足人民日益增長的美好生活需要的基礎，也是以人民為中心的根本倫理指向的內(nèi)在要求。在新時代語境中，對社會主義初級階段的定位，對發(fā)展是第一要務的突顯，對更好地發(fā)揮政府作用的強調(diào)，對高質(zhì)量發(fā)展的重視等，都體現(xiàn)了黨和政府對公共利益與社會幸?？偭吭鲩L的重視。這種公共利益與幸?？偭吭鲩L的獲取，依賴于政府在實踐中基于自我的善性而助推社會的善性，依賴于政府倫理與社會倫理之間通過互動共生而實現(xiàn)公共管理倫理體系的逐步完善。在實現(xiàn)路徑上，它強調(diào)基于有效的頂層設計、合理的制度安排，通過推動高質(zhì)量發(fā)展，通過平衡當前利益與長遠利益、平衡積累與消費，而實現(xiàn)社會價值的有效創(chuàng)造、實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性，并在對社會價值合理分配的基礎上，達致善與正當?shù)碾p重推進。

新時代語境中的公共利益與社會幸?？偭吭鲞M，是以公共管理體系與社會之間的價值契合、倫理契合為前提的。這種價值與倫理契合，不是以公共管理體系簡單地迎合社會為表現(xiàn)的，而是表現(xiàn)為在以人民為中心的總體基調(diào)之上，基于公共管理體系與社會的有效互動，以及基于公共管理倫理與社會倫理之間的倫理互構，而促進合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。這種合目的性與合規(guī)律性相統(tǒng)一的倫理觀念，對公共管理責任倫理履行的要求在于：其一，承認責任履行的層次性和歷史性。在承擔滿足人民美好生活需要的責任的實踐過程中，充分考慮公共管理體系與社會的供給與生產(chǎn)能力，理性規(guī)劃自身的責任和目標，在特定歷史時期內(nèi)，首先關注和解決人民群眾的“急難愁盼問題”，做到“盡力而為，量力而行”[6]，避免對規(guī)律的偏離。其二，注重防止責任承擔過程中的政績導向和形式主義，平衡當前與長遠。一方面，它要求公共管理主體保持公利助推的連續(xù)性，防止公共管理主體將個體利益(如職位升遷)與公利助推的責任履行過程過度關聯(lián)，強調(diào)“功成不必在我，功成必定有我”，多做為公共利益與公共善的增進做鋪墊的事；另一方面，強調(diào)責任履行過程中的目光長遠性，強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，強調(diào)“敢于涉險灘”的擔當精神，確保代際正義，防止短視化、政績化傾向。

其次是獲得感原則。獲得感是“民眾在社會改革發(fā)展中對其需求滿足過程和結(jié)果的主觀認知、情感體驗和行為經(jīng)驗的綜合反應”[7]198，它是客觀性與主觀性的統(tǒng)一。就公共管理實踐而言，獲得感的生成至少與其存在如下三個方面的關聯(lián)：其一，獲得感與人民群眾縱向生活狀態(tài)的改善緊密相關。對于公共管理體系而言，其能否通過制度體系的完善、營商環(huán)境的優(yōu)化等助推經(jīng)濟的有序發(fā)展，能否通過公共管理體系與社會之間的合理互動實現(xiàn)有效的回應等，都直接與人民群眾的獲得感緊密相關。其二，獲得感取決于橫向?qū)用娴馁Y源分配狀態(tài)，即個體在橫向比較中所感受到的分配正義的狀況。公共管理體系作為公共資源分配的直接主體，會直接影響這種分配正義的實現(xiàn)。其三，獲得感與精神層面的欲求合理性及幸福能力緊密相關。欲求合理性主要表現(xiàn)為個體欲求與社會資源獲取能力之間的適配性，其中，在對個體欲求的引導及對資源獲取能力的保障上，公共管理體系都可以發(fā)揮一定的作用?？傊?，獲得感的生成過程內(nèi)蘊著復雜的倫理關系，它既關涉公共管理主體的公利性、公正性、責任邊界等，也關涉人民對公共管理體系責任邊界的認知和資源獲取能力等。

新時代公共管理對人民獲得感的重視，充分彰顯了其責任倫理訴求。在中國特色公共管理中，其主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是在縱向維度上，強調(diào)基于對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的助推，通過放管服的推進，通過政府回應性的增強等，實現(xiàn)人民生活境遇的改善，使人民切實分享改革發(fā)展紅利。同時，注重將“獲得感”“幸福感”“安全感”等納入一個整體加以推進，強調(diào)在發(fā)展中提升人民的總體生活品質(zhì)；二是在橫向維度上，注重分配正義，主張通過構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排，通過財政轉(zhuǎn)移支付、收入分配向低收入群體傾斜、精準扶貧、全面推進鄉(xiāng)村振興等的展開，解決不平衡不充分的發(fā)展問題，促進社會公平；三是在精神層面上，推進發(fā)展目標的合理設定，重視對社會需求的合理引導，如通過對經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的現(xiàn)實的明確，通過發(fā)展規(guī)劃中對發(fā)展目標的“層進式”設定，從而明確政府能力與責任的戰(zhàn)略演進過程；通過在精準扶貧中突出扶智與扶志相結(jié)合、強調(diào)理性平和的社會心態(tài)的構建等，實現(xiàn)對人民的價值創(chuàng)造欲求與實現(xiàn)價值創(chuàng)造的能力之間的合理張力的塑造，并通過教育發(fā)展、“孵化器”建設等基礎條件的構設，通過資金支持、對“雙創(chuàng)”的扶持等來提升社會主體的價值創(chuàng)造能力等，提升公民的幸福感和獲得感。新時代公共管理所呈現(xiàn)出的這種基于獲得感的責任倫理，有效增強了人們對美好生活的信心，也增強了人們對中國特色社會主義制度的自信。

(二)多元、體系化的交往型倫理規(guī)范

交往是公共管理實踐的重要維度，也是公共管理倫理生成的前提和場域。從內(nèi)涵上看，交往型公共管理倫理主要指的是公共管理實踐中的個體、組織與各類社會主體等在互動過程中所應遵循的倫理規(guī)則。依據(jù)交往對象的不同，新時代交往型公共管理倫理大體可劃分為如下四種類型。

一是干群交往倫理。公共管理實踐中的干群交往倫理，衍生于黨的群眾路線的內(nèi)在價值與倫理設定。立基于群眾路線的新時代干群交往倫理，至少包含回應原則、能動原則、平等友善原則等倫理維度。其中，回應原則要求公共管理主體主動吸納和回應群眾訴求，著力解決“涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題”，防止在關涉群眾切身利益的問題上“慵懶無為、效率低下”[6]。公共管理主體對群眾訴求與問題的主動化吸納和回應，是提升群眾對公共管理體系的信任度、進而實現(xiàn)干群之間倫理關系的良性互構的前提。能動原則強調(diào)的是公共管理主體在干群交往過程中的積極性和主動性，它要求公共管理主體基于“人民至上”的道德認知和倫理共情，主動深入群眾，做到從群眾中來、到群眾中去。一方面，通過與群眾的主動化交往而實現(xiàn)群眾意見和訴求的有效收集，防止“消極應付，推諉扯皮，損害黨群、干群關系”[8]，使公共政策最大限度地與社會需求相契合；另一方面，通過主動深入群眾而實現(xiàn)對社會矛盾、問題的發(fā)現(xiàn)與預見，實現(xiàn)矛盾的有效化解和預防，并基于自身的倫理認知、倫理直覺與共情，而實現(xiàn)對不同利益訴求的有效平衡。新時代干群交往的平等友善原則，主要強調(diào)公共管理主體必須切實摒棄官僚主義、形式主義等作風，切實把全心全意為人民服務內(nèi)化為基本的倫理信條，把準自身的公仆定位，深刻領會“江山就是人民、人民就是江山”“民心是最大的政治，正義是最強的力量”[6]的倫理內(nèi)蘊，切實與群眾打成一片，防止“對待群眾態(tài)度惡劣、簡單粗暴”[8]，既做到門好進、臉好看，也要切實把人民群眾的事情辦好。

二是府際交往倫理。新時代府際交往倫理，大體可從縱向與橫向兩個維度來加以考察。首先，從縱向維度上看，新時代府際交往倫理可概括為“一致性”倫理與“通達—實績型”倫理兩種類型。在“一致性”維度上，對中央權威的維護，對全國一盤棋的突顯，對地方政府陽奉陰違、浮于表面等現(xiàn)象的拒斥，都是其直觀表現(xiàn)?！巴ㄟ_—實績型”倫理原則是從“一致性”原則中衍生出來的，其主要強調(diào)的是地方政府對中央決策部署的創(chuàng)造性執(zhí)行，目的在于防止“貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實”，“熱衷于搞輿論造勢、浮在表面”及“單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動”[8]等形式主義與政策梗阻現(xiàn)象。總體上看，“一致性”與“通達—實績型”倫理原則，都是中國集中力量辦大事的內(nèi)在倫理依據(jù)。其次，從橫向維度上看，新時代府際交往以合作、共贏、協(xié)同等為基本倫理要求。其中，一系列新的區(qū)域合作形態(tài)(如京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展等)的出現(xiàn)，對新時代府際交往倫理提出了新的要求。新時代區(qū)域間府際合作倫理，必須基于“共同體式”的倫理思維，使公共管理體系在正確認識利益共同性、命運共同性的基礎上，實現(xiàn)合作與交往的“真誠化”。這種合作的真誠化，一方面要求地方政府采取互換式思維，摒棄狹隘的地方主義，基于區(qū)域及全國的整體利益，推進府際交往的有序展開；另一方面也要求地方政府基于全國一盤棋的定位，明確自身在國家整體發(fā)展中的定位，通過先行示范區(qū)、實驗區(qū)等的建設，為全國提供經(jīng)驗和探索，實現(xiàn)有效的分工與合作，促進國家整體利益的最大化。

三是政商交往倫理。新時代政商交往主要包含“親”和“清”兩項倫理要求。習近平總書記指出：“對領導干部而言，所謂‘親’，就是要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，特別是在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經(jīng)濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難，真心實意支持民營經(jīng)濟發(fā)展。所謂‘清’，就是同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。”[9]可見，在新時代政商交往關系中，“親”是對公共管理體系與企業(yè)之間交往的密切程度和內(nèi)容等提出的倫理要求，它要求公共管理主體對企業(yè)保持坦誠和親近，關心企業(yè)成長和發(fā)展，為企業(yè)提供良好的營商環(huán)境，為企業(yè)提供有效的公共服務，做到“放管服”的統(tǒng)一；“清”是對交往的形式和廉潔性等提出的要求，它要求公共管理主體在政商交往中嚴守服務邊界，保持交往的純潔性和公共性，防止權力尋租和利益交換。親清型政商交往倫理的確立，既明確了政商交往實踐中雙方的責任，也明確了交往雙方的行為邊界，為新時代政商交往的有效展開提供了根本的倫理指導和規(guī)范。

四是個體交往倫理。個體交往是公共管理交往的重要形式，是公共管理倫理踐行的基本載體。新時代公共管理實踐中的個體交往，至少要關注如下兩個方面的倫理要求：首先，從個體與整體的關系視域來看，強調(diào)要防止個人主義、分散主義、自由主義、本位主義的影響。個人主義、分散主義、自由主義、本位主義的本質(zhì)是以個體意志取代整體意志，以個體或局部利益取代整體利益，在政府決策過程中搞獨斷專行、自行其是，其必然破壞政府工作的整體性，影響黨中央的權威和政府的總體工作效率。新時代的個體與整體交往，強調(diào)要在堅持民主集中制的基礎上，踐行少數(shù)服從多數(shù)、個人服從整體的原則，切實將整體置于優(yōu)先地位，以個體對整體的融入為基礎實現(xiàn)個體責任的有效承擔。在新時代公共管理的個體交往倫理中，立基于整體的公共善具有明顯的優(yōu)先性，這種公共善的達致，是以每一個體對個體利益與整體利益的辯證關系的體認為基礎的。其次，從公共管理主體的個體人際交往來看，強調(diào)要避免宗派主義、圈子文化、碼頭文化、小團體主義等的侵蝕。宗派主義、圏子文化、碼頭文化、小團體主義雖然表現(xiàn)各異，但基本都涉及如下兩個維度：其一是將權力與私利結(jié)合，以權力為紐帶形成互幫互助的交往圈層，將作為謀取公共利益之手段的公共管理權力私有化為謀取個體或小團體利益的工具；其二是以權力化個體為中心的人際交往，其在實踐中“將分管領域當成私人領地，將上下級關系看成人身依附關系，將國家資源當成自己的私產(chǎn)，將下級干部當成‘家臣’，在選人用人上奉行‘一言堂’”[10]。宗派主義、圏子文化、碼頭文化、小團體主義等人際交往邏輯，使公共管理權力滲透到個體人際交往之中，背離了權力的公共性特質(zhì)，為新時代公共管理倫理所明確拒斥。

(三)“全面”“從嚴”式的廉潔型倫理規(guī)范

在新時代語境中，廉潔型公共管理倫理的構建，主要突出了“全面”和“從嚴”兩重特質(zhì)?！叭妗薄皬膰馈笔降牧疂嵭蛡惱?，以全面從嚴治黨為基本抓手，著眼于推進政治生態(tài)、治理生態(tài)、倫理生態(tài)的全面優(yōu)化，著眼于促進個體性公共管理主體及公共管理體系的全面完善。在實踐邏輯中，其至少包含如下三個方面的表征。一是從主體和內(nèi)容兩個維度突顯倫理規(guī)范的全面性。在主體維度上，主張廉潔倫理的構建要覆蓋不同領域和部門，“堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，彰顯了反腐對象的身份和職位無涉性，體現(xiàn)了反腐實踐的公平與平等原則；在內(nèi)容維度上，新時代正風反腐實踐強調(diào)從政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律維度進行全方位規(guī)范，這種全方位、整體化的倫理規(guī)范體系，有助于調(diào)動主體的自我節(jié)制和自我管理能力，防止公共管理體系因行為失范而導致社會性損耗。二是確立從嚴化的禁制性倫理規(guī)范。新時代對公共管理實踐的禁制性倫理規(guī)范涉及不同的實踐領域。例如，在政治紀律領域，反對“對黨不忠誠不老實，表里不一，陽奉陰違，欺上瞞下，搞兩面派，做兩面人”[8]，防止說一套做一套的非道德化行為；在選人用人領域，明確拒斥“任人唯親、排斥異己、封官許愿、說情干預、跑官要官、突擊提拔或者調(diào)整干部”[8]的行為，強調(diào)對公平正義的選人用人環(huán)境的維護；在工作作風領域，推出“八項規(guī)定”，對文風、會風、廉政等提出了明確要求，通過對公共管理權力的規(guī)范而實現(xiàn)公共管理倫理形象的進一步優(yōu)化，等等?？傮w上，新時代的禁制性倫理規(guī)范從“不應如何”的維度上確立了公共管理主體的倫理禁區(qū)和行為邊界，有助于推動公共管理主體主動提升價值創(chuàng)造的積極性，實現(xiàn)廉潔倫理的內(nèi)化和習慣化。三是構建“懲前毖后、治病救人”式的預防型倫理。構建以預防而非懲罰為根本目的的廉潔體系，是推進政治生態(tài)、治理生態(tài)、倫理生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，確保公共管理體系公共性和人民性的基礎。新時代公共管理通過對“把紀律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸”[8]的強調(diào)而彰顯了廉潔體系的預防性。從路徑上看，一方面，其著眼于抓好黨員這一先鋒隊，抓好黨員領導干部這一“關鍵少數(shù)”，而達致對公共管理主體倫理觀念、道德認知的有效管理和引導；另一方面，其通過黨的紀律體系對廉潔倫理原則的明確化，而實現(xiàn)了對公共管理主體的腐化苗頭的扼制，并通過執(zhí)紀監(jiān)督四種形態(tài)的推出構建了一種區(qū)分化的腐敗預防和懲治體系，達到了“懲前毖后、治病救人”的目的。以預防性為基礎的廉潔型倫理的構建，為新時代構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制提供了倫理前提。

三、“主體—美德型”公共管理倫理：新時代公共管理的主體性要求及其養(yǎng)成

在公共管理倫理實踐中，如果說規(guī)范倫理為公共管理提供了基本的倫理規(guī)則和倫理判準的話，德性倫理則為從規(guī)范向行為的具體轉(zhuǎn)化提供了主體基礎。中國特色社會主義制度及相應的公共管理體系的確立，為中國治理效能的提升提供了制度前提，而如何進一步推進公共管理主體的德性內(nèi)化，進一步塑造公共管理主體的道德人格，構建起好人與好制度相互支撐、相互促進的良性治理體系，是新時代公共管理所必須關注的重要問題。新時代公共管理德性倫理塑造的主體內(nèi)容，大體可概括為如下三個方面。

(一)動力供給型德性倫理

動力供給是主體德性修養(yǎng)的重要功能。以動力供給為目的的德性倫理建設，主要強調(diào)通過主體德性的強化而優(yōu)化其行為動機，提升其干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在積極性，實現(xiàn)主體潛能的自我激發(fā)及責任的自我承擔，進而提升公共益品的供給能力和公共秩序的維護能力，提升公共管理體系的治理效能。在新時代語境中，動力供給型德性倫理大體包含如下三個方面的內(nèi)容。一是以“初心—使命”為基礎的德性倫理?！俺跣摹姑弊鳛樾聲r代的政治核心話語之一，主要著眼于通過對黨的初心、使命的宣教而激發(fā)公共管理主體“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”的道德潛能與實踐積極性，強化主體的良知與良能?；凇俺跣摹姑钡牡滦詡惱砭哂胸S富的內(nèi)容意指，如對責任意識的強化、對獻身精神的突顯、對服務意識及為民意識的強調(diào)、對斗爭精神的重視等?？傮w上，其既著眼于主體行為動機的優(yōu)化，使公共管理行為及公共管理職業(yè)不僅是一種謀生方式、工作選擇，更是一種責任承擔。二是以對實踐精神的淬煉為基礎的德性倫理。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央對多種精神形態(tài)的內(nèi)容進行了提煉和總結(jié)，包括偉大建黨精神、偉大抗疫精神、脫貧攻堅精神、釘釘子精神、特區(qū)精神等。這些精神形態(tài)包含著對公共利益的追求、對生命的重視、對奉獻的強調(diào)、對責任擔當?shù)耐伙@等極為豐富的倫理內(nèi)蘊，其為新時代公共管理實踐中的德性倫理塑造提供了充足的素材，為激勵公共管理主體在道德實踐中不斷修身、不斷實現(xiàn)自我提升，實現(xiàn)“能治”與“善治”[11]129-141的結(jié)合提供了堅實的道德保障。三是基于對“德位一致”的強調(diào)而生發(fā)的德性倫理。新時代公共管理堅持“德才兼?zhèn)洹毙偷挠萌藢?，強調(diào)將公共管理者的道德水平、道德踐行能力與個人福祉、職位緊密關聯(lián)起來，實現(xiàn)有效的道德激勵。在新時代語境中，習近平總書記強調(diào)“做人要實”，指出包括公共管理者在內(nèi)的廣大黨員要“自覺做政治上的明白人、老實人”[5]521，強調(diào)“對敢抓敢管、真抓實干、勇于擔當?shù)母刹拷M織上要為他們加油鼓勁、撐腰壯膽，對尸位素餐、光說不練、熱衷于對實干者評頭論足甚至誣告陷害的人要嚴肅批評、嚴格問責”[5]95，體現(xiàn)了新時代公共管理實踐對德位一致邏輯的重視。對德位一致邏輯的強調(diào)，彰顯了新時代公共管理實踐中選人用人的公平邏輯，有助于對公共管理實踐形成正確的道德引導，實現(xiàn)有效的組織倫理氛圍塑造，促進公共管理倫理生態(tài)的優(yōu)化。

(二)方向規(guī)范型德性倫理

方向規(guī)范型德性倫理構建的目的，在于推進倫理觀念與制度、文化、社會共識之間的適配性。也就是說，要使主體的良心、榮譽感與一定的制度與文化語境關聯(lián)起來，與社會的倫理共識結(jié)合起來，從而實現(xiàn)倫理與制度、文化、社會倫理觀念之間的良性互動。對新時代公共管理倫理體系而言，就是要通過對主體良知、良能的形塑而使主體的德性認知與中國特色社會主義制度、黨的倫理訴求、社會的倫理追求之間達成適配和一致，使公共管理主體形成與中國特色社會主義公共管理生態(tài)相契合的倫理認知和道德觀念，使其成為社會主義語境下的公共善的踐行者，實現(xiàn)好人與好公共管理者的有機統(tǒng)一。

新時代公共管理語境中的方向規(guī)范型倫理，在內(nèi)容上大體包含如下兩個維度。一是以擰緊理想信念的總開關、補足精神上的“鈣”為基礎而生成的理想信念型倫理。習近平總書記指出：“沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’。”[3]1中國特色社會主義制度邏輯中的理想信念，于公共管理主體而言，就是要形成對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產(chǎn)主義的信念，做到對馬克思主義真懂、真信，在日常的公共管理實踐中堅定中國特色社會主義道路自信，將中國特色社會主義事業(yè)推向前進。從倫理維度上看，它要求公共管理者做到理想信念的堅定、真實、持續(xù)和表里如一，防止理想信念的工具化、場景化，防止將理想信念作為一種口號和表面功夫，甚至作為獲取個人利益、撈取政治資本和權力資源的工具。只有做到知行合一，避免倫理上的“兩面人”，切實保持理想信念的真誠性，才能實現(xiàn)公共管理理想、道德與中國特色社會主義制度的有效聯(lián)接。二是以制度、理論、文化、道路自信為基礎的自信型德性倫理。新時代公共管理主體的自信型倫理，是基于中國自身的發(fā)展語境生成的?！八膫€自信”首先是一種心理狀態(tài)，同時更應是一種德性要求。因為，新時代的自信絕不是一種盲目的自信，而是一種基于對制度、文化、道路的發(fā)展前景及科學性等的理性認知及濃厚的愛而生成的真誠的、堅定的自信。這種自信，導源于長期以來的革命、改革、發(fā)展實踐所形成的積累，也導源于對未來理想發(fā)展狀態(tài)的信心，對于個體性公共管理者而言，只有正確認識過去的發(fā)展與探索，堅定對未來信心，才能真正摒棄討好型人格，做到不卑不亢，使自身真正投身于中國特色社會主義的公共價值創(chuàng)造實踐。在實踐維度中，自信型倫理一方面要求公共管理者積極突顯和推進中國公共管理的實踐與倫理的內(nèi)生性，強調(diào)在中國特色社會主義制度、理論、道路、文化自信的基礎上，實現(xiàn)對內(nèi)生性公共管理文化、制度、理論的構設和探索，防止對西方文化、西方道路的盲目艷羨和前反思性接受；另一方面，則要求公共管理者把自身的人格建設、個體修養(yǎng)與制度認同緊密結(jié)合起來，以自信式的德性人格來強化和推進個體的德性修養(yǎng)，實現(xiàn)個人政治生活與公共管理生活的有機聯(lián)接，促使個體在公共管理實踐中“堅決貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，立志改革開放，獻身現(xiàn)代化事業(yè)，在社會主義建設中艱苦創(chuàng)業(yè)，樹立正確政績觀，做出經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的實績”[12]。

(三)人格形塑型德性倫理

人格形塑型倫理以主體本身的塑造與完善為基本目標，其實質(zhì)在于通過一系列倫理觀念體系的內(nèi)化而使主體形成一種穩(wěn)定的道德觀念與行為選擇，從而成為總體(如成為好人、君子等)或特定意義上的(如成為一個清廉的人、一個自信的人等)德性化個體。從倫理維度來考察公共管理領域的人格形塑議題，重點要關注促進什么樣的道德內(nèi)化、培養(yǎng)什么樣的道德人格及如何促進道德內(nèi)化以實現(xiàn)人格的完善等問題。

首先，在促進什么樣的道德內(nèi)化、培養(yǎng)什么樣的道德人格問題上，新時代對公共管理主體提出了忠誠、干凈、擔當?shù)哪繕艘蟆Ｖ艺\、干凈、擔當從政治維度、權力運用維度、責任履行維度等出發(fā)，突出了新時代公共管理道德人格建設的目標。在忠誠方面，新時代公共管理重點強調(diào)了“四個自信”和“兩個維護”的重要性；在干凈方面，新時代公共管理強調(diào)要“廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家”，“反對任何濫用職權、謀求私利的行為”[12]；在擔當方面，強調(diào)基于新時代要求，勇于擔當作為，“把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作為識別干部、評判優(yōu)劣、獎懲升降的重要標準，把干部干了什么事、干了多少事、干的事組織和群眾認不認可作為選拔干部的根本依據(jù)，選拔任用敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部”[13]。忠誠、干凈、擔當?shù)牡滦匀烁袼茉欤瑢π聲r代公共管理者政治德性人格塑造的內(nèi)在要求進行了系統(tǒng)明確[14]87-93，為新時代政治德性人格培育提供了根本遵循。其次，在如何促進道德內(nèi)化問題上，強調(diào)基于公德與私德的全面互動，從總體意義上助推公共管理主體德性人格的形成與完善。新時代公共管理強調(diào)“德才兼?zhèn)?、以德為先”，強調(diào)要“明大德、守公德、嚴私德”，突出了總體性德性人格在選人用人和公共管理實踐中的優(yōu)先性?？傮w性德性人格關注人的生活的不同場域，除了職業(yè)語境中的公共管理道德之外，也注重非職業(yè)語境中的私人生活中的道德表現(xiàn)；除社會交往維度的公德之外，也注重考察家庭美德、個人品德。這種公德與私德、工作場景與日常生活場景相統(tǒng)一的路徑，確保了公共管理者德性人格的真實性和完整性，它防止了工作場景與日常生活場景的割裂，使人的德性人格真正成為整全性的，從而有效避免了其人格的分裂。

四、總結(jié)與啟示

以上我們主要從“基礎—引領型”公共管理倫理、“公共—應然型”公共管理倫理、“主體—美德型”公共管理倫理三個維度出發(fā)，對新時代公共管理倫理的內(nèi)容和結(jié)構進行了概括、提煉和梳理。新時代中國公共管理倫理是一個完整的體系，其內(nèi)容是多元的、全面的，既包含通過制度形式加以規(guī)定，或在公開場合基于宣誓、表態(tài)等加以明確的顯性公共管理倫理，也包含潛藏于主體行為與實踐，或群體默會知識中的隱性公共管理倫理。同時，由于公共管理倫理的發(fā)展性和動態(tài)性，決定了新時代公共管理倫理的內(nèi)容與原則并不能簡單地加以窮盡。因此，本文的探究更多地意在為理解和把握新時代中國特色公共管理倫理提供一種學術性思路，而非窮盡新時代中國公共管理倫理的內(nèi)容。總體上，本文通過對“基礎—引領型”公共管理倫理和“公共—應然型”公共管理倫理的區(qū)分，對公共管理領域中的基礎性倫理規(guī)范和具體倫理規(guī)范的內(nèi)容進行了界定，這種區(qū)分和界定較好地適配了中國公共管理實踐邏輯中“黨領導一切”的治理結(jié)構，能為我們理解中國公共管理體系中的倫理來源及其互動關系提供參考；同時，對基礎性公共管理倫理的探究，也能為我們開展公共管理倫理的語義分析、明確公共管理倫理評價的根本依據(jù)等提供一定的學理支撐。在德性倫理維度上，我們主要以倫理的功能定位為分類依據(jù)，對新時代語境下倫理規(guī)范的主體化落實及其養(yǎng)成問題進行了考察。倫理規(guī)范的德性化，是新時代中國公共管理倫理由外在規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)在認同的關鍵，它是實現(xiàn)主體的行為慎獨的基礎，也是社會倫理認知實現(xiàn)整體進步的基本環(huán)節(jié)。

國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，與公共管理倫理的現(xiàn)代化是緊密相關的。公共管理倫理的現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)核之一，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然結(jié)果。推進公共管理倫理現(xiàn)代化的過程，就是公共管理的倫理認同與時代發(fā)展要求、目標導向及社會倫理認同之間的適配過程，它與時代的善觀念及價值需求密不可分。公共管理倫理現(xiàn)代化的過程是在傳承中展開的，倫理本身的穩(wěn)定性決定了公共管理倫理現(xiàn)代化的過程不能拋開傳統(tǒng)及現(xiàn)實語境中的基本的善觀念而存在，它必然是在對現(xiàn)有的基本善觀念加以合理肯定的基礎上，對一些可能不適應時代需求的規(guī)范、內(nèi)容、倫理話語、倫理結(jié)構、倫理側(cè)重點等進行批判、反思、調(diào)整，從而實現(xiàn)公共管理倫理的進步的。在影響公共管理倫理認同的各種因素中，制度因素、文化因素、經(jīng)濟發(fā)展因素、社會因素等都具有決定性意義。對于新時代中國公共管理倫理體系而言，基于中國特色社會主義制度優(yōu)勢的確立，同時伴隨著黨內(nèi)法規(guī)的進一步完善、依法治國的有序推進、文化強國戰(zhàn)略的實施等，中國的公共管理倫理也將在傳承、揚棄的基礎上進一步創(chuàng)新、發(fā)展和完善，并在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進國家治理效能的不斷提升中發(fā)揮更為重要的作用。