郝憲印 邵 帥

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障，也是最主要的經(jīng)濟社會發(fā)展空間之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，2019年9月18日在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上將其上升為重大國家戰(zhàn)略。切實推進黃河國家戰(zhàn)略有效落地，首先要正確認識并處理好保護與發(fā)展之間的關系。當前，無論在學術研究中還是實踐過程中，保護與發(fā)展被割裂的現(xiàn)象時有發(fā)生，這種片面的認識是對黃河國家戰(zhàn)略的曲解，不符合流域可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求。2021年10月22日，習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，明確指出：“準確把握保護和發(fā)展關系。把大保護作為關鍵任務……沿黃河開發(fā)建設必須守住生態(tài)保護這條紅線，必須嚴守資源特別是水資源開發(fā)利用上限，用強有力的約束提高發(fā)展質(zhì)量效益?！?1)《咬定目標腳踏實地埋頭苦干久久為功 為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗》，《人民日報》2021年10月23日第1版?；谶@一重要論斷，黃河流域的保護與發(fā)展是相輔相成的，以水資源為重點的生態(tài)保護是高質(zhì)量發(fā)展的前提與基礎，也是高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容與重要保障，高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)特征本就蘊含著生態(tài)保護。因此，黃河流域只有堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，才能實現(xiàn)以綠色為底色的高質(zhì)量發(fā)展，也才能真正實現(xiàn)流域千秋萬代的可持續(xù)發(fā)展。

結合目前黃河流域的發(fā)展現(xiàn)狀、主要矛盾、未來趨勢和研究基礎，應從解決好生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的剛性約束、主體形態(tài)、發(fā)展模式、內(nèi)生動力等重要問題著手，以聯(lián)系的思維、系統(tǒng)的眼光、國家戰(zhàn)略的高度理清黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動邏輯，探索建立在該邏輯上的實現(xiàn)路徑。

一、以水定發(fā)展是前提和原則

黃河流域是極度缺水地區(qū)，且天然凈流量呈減少趨勢。水資源短缺成為黃河流域生態(tài)保護最大的威脅，而這一突出的生態(tài)問題也已經(jīng)演變?yōu)榱饔蚋哔|(zhì)量發(fā)展最主要的制約因素。造成缺水的原因既有先天不足的客觀因素，流域產(chǎn)水系數(shù)低；也有后天失養(yǎng)的人為因素，水資源過度開發(fā)利用。長期以來，沿黃地區(qū)在水資源的開發(fā)利用和節(jié)水保水上做出了很大成績，也貢獻了很多智慧，盡管如此，水資源短缺問題仍然在短期內(nèi)難以得到根本性解決。貫徹習近平總書記提出的“四水四定”原則，走好水資源集約節(jié)約發(fā)展之路，將成為貫穿黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的主線和必須遵循的基本原則。

(一)水資源短缺對黃河流域的主要制約

水資源短缺對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的制約主要體現(xiàn)在三個方面：首先，缺水對流域的生態(tài)脆弱性產(chǎn)生了巨大影響。黃河流域大部分河道位于我國西北干旱半干旱地區(qū)，這里全年降水量低于全國平均水平，寧夏、內(nèi)蒙古部分地區(qū)甚至不足150毫米。黃河流域不僅降水量少，而且蒸發(fā)量大，年蒸發(fā)量在1100毫米以上，較長江流域多近200毫米，上游的甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古更是我國年蒸發(fā)量最大的地區(qū)。這種水量“入不敷出”的自然環(huán)境是一些生態(tài)脆弱區(qū)形成的主要原因，或加劇了原有生態(tài)系統(tǒng)的脆弱程度。我國生態(tài)脆弱區(qū)主要涉及的二十一個省級行政區(qū)中就囊括了黃河中上游的七大省區(qū)。缺水導致的嚴峻的生態(tài)挑戰(zhàn)也形成了高質(zhì)量發(fā)展路上首當其沖的阻力。其次，缺水是造成黃河難以通航的最重要的因素。與長江相比，不能實現(xiàn)大部分河道的通航是黃河的主要劣勢。(2)樊杰、王亞飛、王怡軒：《基于地理單元的區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展研究——兼論黃河流域同長江流域發(fā)展的條件差異及重點》，《經(jīng)濟地理》2020年第1期。降水量小、蒸發(fā)量大、季節(jié)性強、含沙量多、斷流威脅大的流域水資源供給條件難以滿足黃河通航需求。長久以來無法通航的問題很大程度上導致了黃河流域各省區(qū)之間互聯(lián)互通程度不高、經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，從而難以形成流域經(jīng)濟帶。這種由缺水導致的區(qū)域發(fā)展限制阻礙了黃河流域的一體化進程。再次，缺水制約了沿黃地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。一方面，作為能源富集區(qū)，黃河流域分布的傳統(tǒng)能源資源型產(chǎn)業(yè)以及依附能源資源形成的重化工業(yè)是天然的用水大戶；另一方面，作為重要的糧食產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要流域70%以上的用水量支撐，在流域產(chǎn)業(yè)結構實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整前，水資源短缺將繼續(xù)成為流域經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。(3)彭俊杰：《黃河流域“水-能源-糧食”紐帶系統(tǒng)的生成機制、價值體現(xiàn)與路徑重塑》，《當代經(jīng)濟管理》2021年第8期。

(二)黃河流域水權制度改革的實踐

對于黃河天然存在的水量不足的缺陷，我國開創(chuàng)性地實施了南水北調(diào)工程，東、中、西三線貫通后能夠有效緩解北方地區(qū)水資源短缺問題，其中，西線的長距離調(diào)水工程主要惠及黃河上游的青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等省區(qū)，為黃河補給水資源。但是，南水北調(diào)工程巨大而繁雜，難度大、工期長，尤其是西線工程尚處于綜合勘察階段，雖然從長遠來看會受益，但短期內(nèi)難以解決流域缺水問題。習近平總書記在關于黃河水資源利用問題上強調(diào)：“有多少湯泡多少饃。要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?4)習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。

黃河流域被稱為中國現(xiàn)代水權制度建設的發(fā)源地。新中國成立以來，按照問題導向的思路，流域在水資源利用上創(chuàng)造性地實施了一系列改革舉措。20世紀80年代末，為解決水資源供需矛盾，實施了我國大江大河第一個流域性分水方案——“八七分水方案”，沿用至今；90年代末，以解決流域嚴重的干流斷流問題為目的，率先開展了水量調(diào)度工作；21世紀初，以寧夏、內(nèi)蒙古為主急需大力發(fā)展工業(yè)項目的地區(qū)，通過水權轉(zhuǎn)換方式將節(jié)約的農(nóng)業(yè)灌溉用水指標轉(zhuǎn)讓給工業(yè)用水，邁出了我國水權轉(zhuǎn)換的第一步，還進一步開展了水權明晰工作。(5)沈大軍、阿麗古娜、陳?。骸饵S河流域水權制度的問題、挑戰(zhàn)和對策》，《資源科學》2020年第1期。經(jīng)過近40年的發(fā)展，黃河流域經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)生了顯著變化，水沙關系得到明顯改善，產(chǎn)業(yè)結構由農(nóng)業(yè)主導演變?yōu)榈诙a(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)主導，但生態(tài)環(huán)境承載力也已經(jīng)接近上限，水資源利用與保護和經(jīng)濟發(fā)展之間關系的復雜程度上升到歷史新高度。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的背景下，需要全流域持續(xù)深化改革創(chuàng)新，促使水資源科學配置、合理利用、安全有保障，與時俱進地推動全流域水權制度建設。

(三)深化流域水權制度改革的重點任務

由于前期黃河流域水權制度改革大多是問題推動，改革并不完整，甚至有些改革只涉及問題地域或局部地區(qū)，因此，深化改革要打破行政區(qū)劃限制，以流域為單位、以水資源可利用量為約束、以沿黃城市生產(chǎn)生活和生態(tài)用水量為主要依據(jù)，超前規(guī)劃、突出重點、總體布局，推動全流域水權制度改革。

科學分配和管理各領域用水量，在生態(tài)用水上給予更大保障。生態(tài)保護是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的前提和必要條件。黃河流域是我國生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、脆弱性表現(xiàn)最明顯的流域，但其生態(tài)用水量僅與長江流域生態(tài)補水量相當。要加強干支流水量統(tǒng)一調(diào)配，在水資源配置科學調(diào)整的基礎上建立嚴格的制度性約束。一方面，防止農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水對生態(tài)用水的擠壓，實施生態(tài)補水；另一方面，在流域范圍內(nèi)調(diào)節(jié)降水量時空分布差異而造成的生態(tài)用水不足，以保障生態(tài)保護的可持續(xù)性。

在水資源配置中要更加重視市場機制的作用。盡管水資源具有公共產(chǎn)品的屬性，但是黃河流域水資源短缺嚴重。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護對水的需求的增長與流域可利用水資源不足之間矛盾的不斷上升，黃河流域水資源的稀缺性越來越強，黃河水的商品屬性也越發(fā)突顯。黃河流域有條件在保持政府對流域水資源初始分配、調(diào)借、管理的基礎上加強市場機制的作用，特別是在覆蓋全流域的水權確權、水價改革、水權市場和排污權市場建設等市場手段的創(chuàng)新發(fā)展上下大功夫，增強水權制度靈活性的同時促進流域水資源可持續(xù)利用。

用好水權制度引導水資源節(jié)約集約利用。在水資源短缺情況短期內(nèi)難以實現(xiàn)扭轉(zhuǎn)的情況下，節(jié)約用水顯得尤為重要。流域水權制度建設中，應注重發(fā)揮先進地區(qū)和用水“大戶”的節(jié)水示范作用。沿黃九省區(qū)發(fā)展水平差距明顯，節(jié)水保水技術和推廣能力也不同，要通過設立節(jié)水護水示范區(qū)等方式積極發(fā)揮先進地區(qū)在水資源節(jié)約利用和保護上的示范、引領與帶動作用。針對用水結構中一馬當先的農(nóng)業(yè)領域，要以科技賦能為重點推動發(fā)展現(xiàn)代化節(jié)水農(nóng)業(yè)，樹立旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，形成高標準農(nóng)田建設高地，顯著提高農(nóng)業(yè)水資源利用質(zhì)效。

二、以城市群為載體實現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展

當前，城市群正在成為新時代引領我國區(qū)域發(fā)展的活躍增長極和承載發(fā)展要素的主要空間載體，是支撐我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺，黃河國家戰(zhàn)略也確立了以城市群為主體形態(tài)的流域發(fā)展格局。作為發(fā)展要素高度集中的空間，城市群將成為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的主引擎。

(一)城市群是流域高質(zhì)量發(fā)展的核心載體

城市群并不是孤立封閉的體系，而是與鄰近區(qū)域內(nèi)特別是經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)密集區(qū)的特定區(qū)域范圍內(nèi)不同規(guī)模的城市(鎮(zhèn))有著密切聯(lián)系，依托優(yōu)越的自然環(huán)境基礎和發(fā)達的交通運輸體系以及信息網(wǎng)絡形成的一個比較完整的有機整體(6)姚士謀、陳振光、葉高斌、陳維肖：《中國城市群基本概念的再認知》，《城市觀察》2015年第1期。，是城市發(fā)展到成熟階段的高級空間組織形式。城市群既保持了原有行政區(qū)劃的獨立性，又在區(qū)域協(xié)同發(fā)展上具有更強的可操作性，天然適合作為統(tǒng)籌推進流域高質(zhì)量發(fā)展的切入點。

根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃綱要明確的“19+2”城市群格局，沿黃地區(qū)主要分布著山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群和呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群等主要城市群，是我國城市群分布較為集中的區(qū)域之一。沿黃主要城市群涵蓋流域九省區(qū)上百個城市及縣區(qū)，不僅人口規(guī)模、經(jīng)濟總量占九省區(qū)總量的比重均超過80%，還是流域水資源開發(fā)利用的主體和造成環(huán)境污染特別是水污染的主體。有鑒于此，城市群不僅是一般發(fā)展的載體，更是生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的載體。

(二)推動流域城市群集約高效發(fā)展

黃河流域城市群盡管數(shù)量較多，但發(fā)展水平和能級并不高，且各主要城市群之間的關系比較松散。以城市群為主體形態(tài)實現(xiàn)全流域高質(zhì)量發(fā)展，關鍵是推動城市群集約高效發(fā)展。集約高效發(fā)展就是在有限的空間范圍內(nèi)推進自然資源、物質(zhì)資本、人力資本等資源總量管理、科學配置、質(zhì)量提升、全面節(jié)約、循環(huán)利用，通過系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有效投入、規(guī)模經(jīng)營，提高單位資源的產(chǎn)出質(zhì)效。

實現(xiàn)黃河流域城市群集約高效發(fā)展，不僅要因地制宜，根據(jù)各主要城市群的地理分布和發(fā)展基礎分類施策，更要統(tǒng)籌全局，以更高的站位和整體性思維整合全流域資源，集約布局生態(tài)、生產(chǎn)、生活，促進流域城市群協(xié)同發(fā)展。

嚴守生態(tài)紅線，為發(fā)展打好生態(tài)基礎。穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)是城市群發(fā)展的支撐與保障，能夠提高自然資源生產(chǎn)要素的質(zhì)量。黃河流域七大主要城市群分布在上、中、下游，并且同一城市群內(nèi)部具有地理比鄰、生態(tài)風貌相似的特點，一方面，要按照上游涵養(yǎng)水源、維護生態(tài)系統(tǒng)完整性，中游防治水土流失和荒漠化，下游加強灘區(qū)環(huán)境綜合治理和提高生物多樣性的流域生態(tài)特征與重點任務對號入座，有針對性地做好城市群內(nèi)的生態(tài)保護工作；另一方面，要以水環(huán)境協(xié)同治理為切入點，加強城市群之間特別是跨區(qū)域、跨流域的城市群之間的協(xié)同，逐漸形成地域分明、重點突出、銜接有致、責任清晰、有機統(tǒng)一的流域生態(tài)保護的完整體系。

科學規(guī)劃國土空間，優(yōu)化發(fā)展空間格局。合理的空間布局有利于流域分工和資源配置，搭建起集約發(fā)展的主舞臺。黃河流域首先要服從《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三類開發(fā)內(nèi)容，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域四類開發(fā)方式的科學劃分，在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域以最嚴格的制度做到應保護盡保護，在保護的基礎上發(fā)展適宜農(nóng)業(yè)或提供更多生態(tài)產(chǎn)品；在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域所包含的地區(qū)以及城市群，基于生態(tài)承載能力集聚優(yōu)質(zhì)要素，加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。各類功能區(qū)各司其職的同時，還應以內(nèi)在聯(lián)系為紐帶深化優(yōu)勢互補，強化生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)對可開發(fā)區(qū)的生態(tài)支撐和生產(chǎn)、生活要素支持作用；反過來，加強可開發(fā)區(qū)對重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的區(qū)際利益補償，形成互補共促的良性循環(huán)。此外，單個城市群要在遵循《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的前提下，配合各自城市群總體規(guī)劃，進一步細化所轄各類功能區(qū)的保護和發(fā)展路徑；要充分利用自有資源和流域資源兩種資源建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，創(chuàng)造更多生態(tài)福利績效，杜絕盲目擴張和無序開發(fā)，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)揮要素集聚效應，促進產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集約化是城市群集約發(fā)展的核心，黃河流域突出存在產(chǎn)業(yè)結構偏重、資源依賴性強、同質(zhì)化程度高的問題。要提高生產(chǎn)要素利用效率，對資源的利用應堅持合理配置、集中利用、規(guī)模經(jīng)營、循環(huán)發(fā)展的主要原則，重點是向要素集聚要效率，向創(chuàng)新創(chuàng)造要效率。這就要求城市群堅決淘汰落后產(chǎn)能，釋放更多有效資源；整合群內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源，打造特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集群，通過產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展促進要素組合的集結、協(xié)調(diào)和優(yōu)化；突出創(chuàng)新引領作用，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈完善并塑強創(chuàng)新鏈，提高產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同水平，以新理念、新技術、新材料、新工藝推進畝產(chǎn)效率和資源利用率有效攀升。在此基礎上，城市群之間要打通要素流通的流域通道，推動產(chǎn)業(yè)鏈跨城市群延伸，將產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的劣勢轉(zhuǎn)換為優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合的流域集群式產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新優(yōu)勢。要特別加強能源產(chǎn)業(yè)的節(jié)約集約化發(fā)展，著重調(diào)整能源生產(chǎn)結構。城市群要協(xié)同優(yōu)化流域能源產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)范和清理散、亂、小企業(yè)，嚴控“兩高一資”項目，系統(tǒng)整合傳統(tǒng)能源資源，科學開發(fā)新能源資源，集中資源力量形成規(guī)模經(jīng)濟，顯著提升節(jié)能降耗水平。

(三)在綠色發(fā)展中打造流域差異化優(yōu)勢

按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，沿黃地區(qū)城市群要從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，以全流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃為指導，分類施策，形成“統(tǒng)一中有特色”的差異化競爭優(yōu)勢。對于跨流域廣泛的城市群，例如中原城市群(跨五省，流經(jīng)中游、下游)、關中平原城市群(跨三省，流經(jīng)上游、中游)，其所包含的城市在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟基礎、地理間距上均存在較大差別，相較其他類型城市群來說，跨區(qū)域協(xié)同的難度更大，應著重處理好整體性與差異性之間的關系。既要堅持“一張藍繪到底”的原則，通篇籌劃城市群生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方案，突出城市群整體特色；又要善于利用城市群內(nèi)部不同省域和流域各城市在綠色發(fā)展方面的特點及長處，推動形成“和而不同、百花齊放”的城市群綠色發(fā)展新格局。對于地理位置相對集中的城市群，例如蘭西城市群、山東半島城市群、晉中城市群等，其所包含的城市在各方面差距上相比前者較小，但同質(zhì)化競爭的威脅更大。因此，要注重深入挖掘這類城市群內(nèi)部各城市間更為精細的差異化綠色發(fā)展?jié)撃?，尤其在資源型產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)這類傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中加快綠色轉(zhuǎn)型，強化各城市群的優(yōu)勢再造和分工合作；同時，發(fā)揮地理位置臨近的區(qū)域協(xié)調(diào)作用，推動全產(chǎn)業(yè)鏈綠色協(xié)同發(fā)展，使各地亮點串珠成鏈，將城市群打造成各具特色又和諧統(tǒng)一的綠色發(fā)展新高地。

在做好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的基礎上，還要注重培育綠色發(fā)展新動能，放大綠色發(fā)展優(yōu)勢。在黃河流域探索基于城市群的流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，應該成為生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新的著力點之一?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確指出，要建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償。黃河全流域涵蓋多種類型的功能空間，不同類型的功能空間所承擔的主體功能和發(fā)展路徑不同，例如三江源、祁連山等生態(tài)功能區(qū)以涵養(yǎng)水源、保護生態(tài)為主，黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)則是重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和能源、原材料、基礎工業(yè)基地。這為黃河流域探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供了必要的條件?？紤]到生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制在全流域統(tǒng)一推進的難度，應以城市群為單位，開展不同類型生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式的試點，形成經(jīng)驗后再向流域內(nèi)適合的地區(qū)推廣。要在流域主體功能區(qū)明確劃分、自然資源確權、水資源產(chǎn)權明晰的基礎上，根據(jù)不同城市群的特點，或建立縱向與橫向相補充的生態(tài)補償機制，或引入市場交易機制(例如水權交易制度、排污權交易制度)，或研究出臺跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值核算辦法并開展市場化試點等，為因做出更多生態(tài)貢獻而損失部分經(jīng)濟收益的地區(qū)提供合理的補償與賠償，讓造成環(huán)境污染和資源浪費的主體承擔相應的成本，使綠色發(fā)展成果在城市群內(nèi)部及相互間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、普惠共享。

三、龍頭帶動與融合聯(lián)動相互促進

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展只有在科學的發(fā)展模式下才能順利實現(xiàn)?？v觀國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展歷程和趨勢，有效的區(qū)域發(fā)展模式一般都具備的特征就是“龍頭帶動+區(qū)域聯(lián)動”。就黃河流域而言，一方面，發(fā)展梯度分明，龍頭突出；另一方面，基于生態(tài)系統(tǒng)共生的整體性強，且具有一定的經(jīng)濟社會合作基礎，互動良好。理清并處理好沿黃地區(qū)龍頭帶動與融合聯(lián)動這組辯證關系，有利于流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展事半功倍。

(一)龍頭帶動為流域協(xié)同提供動能

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟學經(jīng)典理論——增長極理論，經(jīng)濟空間中存在若干中心和極，這些中心和極通常是在一定區(qū)域范圍內(nèi)具備良好的區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦等優(yōu)勢的地區(qū)，是區(qū)域發(fā)展的龍頭。(7)[法]弗朗索瓦·佩魯：《增長極概念》，《經(jīng)濟學譯叢》1988年第9期。龍頭地區(qū)不僅是增長率先出現(xiàn)的地方，而且通過乘數(shù)效應向周邊地區(qū)擴散，以產(chǎn)業(yè)鏈為主線帶動整個區(qū)域共同發(fā)展。

由于江河航運功能、港口功能以及其他自然因素的限制，黃河流域與黃河在地理位置空間上并不完全耦合，流域城市群呈現(xiàn)出以省會城市而非沿河地區(qū)為中心向外輻射的特點。單個城市群的發(fā)展往往以中心城市、省會城市為重點，培育1—2個增長極，形成該城市群的龍頭。發(fā)揮好群內(nèi)龍頭作用，要以增長極為第一動力，通過極化效應充分盤活群內(nèi)資本、土地、勞動力、人力資本等各類生產(chǎn)要素，發(fā)揮擴散效應，帶動群內(nèi)成員城市建立統(tǒng)一大市場，改變“各自為戰(zhàn)”的分散式發(fā)展格局，實現(xiàn)規(guī)模化、集群化的協(xié)同發(fā)展。

不僅單個城市群，流域城市群整體的集約高效發(fā)展同樣需要龍頭帶動。九省區(qū)中超過一半位于西部地區(qū)，只有山東省位于東部沿海。不僅如此，山東的經(jīng)濟總量長期在全國居于前三位，占沿黃九省區(qū)的近三分之一，人才、科技等要素集聚程度和創(chuàng)新能力在全流域也都處于絕對領先水平，山東半島城市群也在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中被賦予了龍頭定位。作為流域發(fā)展的龍頭，更好發(fā)揮其對全流域的帶動作用，首先要練好“內(nèi)功”，特別要在制約流域高質(zhì)量發(fā)展的短板上創(chuàng)新突破、探索實踐，樹立流域高質(zhì)量發(fā)展的標桿。山東半島城市群地處東西交接、南北聯(lián)通的重要節(jié)點，且是流域內(nèi)唯一的沿海省份，與日韓一衣帶水，應著力做好東西互濟、陸海統(tǒng)籌的文章，成為流域向東開放的重要門戶，打通“一帶一路”向東延伸的渠道，彌補流域?qū)ν忾_放水平較低的短板，引領開創(chuàng)黃河流域東西雙向互動開放新格局。其次，要發(fā)揮對流域的帶動作用。以中心城市為突破，加強山東半島城市群的核心城市濟南、青島與鄭州、西安等中心城市的聯(lián)系、聯(lián)動及合作，通過中心城市強強聯(lián)合的方式組成高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵，進而推動都市圈合作，再以都市圈合作帶動城市群協(xié)同發(fā)展。

(二)融合聯(lián)動為流域協(xié)同整合力量

龍頭地區(qū)雖然是流域發(fā)展的一個重要引擎，但相對整個流域來說也只是其中一個部分。只有正確處理好整體與部分的關系，通過整合全流域資源并優(yōu)化資源配置以促進沿黃九省區(qū)融合聯(lián)動，才能達到“1+1>2”的效果，實現(xiàn)全流域的高質(zhì)量發(fā)展。

以流域為地理單位的融合聯(lián)動，相較一般的區(qū)域協(xié)同，實現(xiàn)起來更具基礎和條件。一是同一流域各省區(qū)之間存在天然的水系聯(lián)系。黃河流域的形成與發(fā)展是千百年來中華民族逐水而居的結果。黃河水貫穿九省區(qū)上百個縣市，流域上游、中游和下游無論在用水量分配、水資源管理還是生態(tài)系統(tǒng)修復與保護上都不能獨善其身，只有上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持、下游防洪減災協(xié)同發(fā)力，才能讓黃河成為造福人民的幸福河。二是同一流域各省區(qū)之間具有相近相通的文化聯(lián)系。作為中華文明的搖籃，擁有上萬年文明史的黃河流域以文化傳播和文化傳承為紐帶，在時間和空間中串起了沿黃各地的“文化珠鏈”。相同文化根脈下的流域人民在語言交流、生活方式等方面適應性更強，更有認同感和歸屬感。三是基于水系和文脈淵源的經(jīng)濟聯(lián)系向縱深發(fā)展的空間更大。盡管當前黃河流域各省區(qū)之間的經(jīng)貿(mào)關系并不突出，甚至存在產(chǎn)業(yè)結構趨同和同質(zhì)化競爭的問題，但在黃河國家戰(zhàn)略背景下，這種天然的和歷史的聯(lián)系使得生產(chǎn)要素特別是核心要素——人才跨省流動的“軟限制”更小，隨著全國乃至全球要素流動的“硬環(huán)境”的優(yōu)化，“軟環(huán)境”的作用效果將會越發(fā)凸顯，也就更有利于流域間的交融與合作。

(三)龍頭帶動與融合聯(lián)動共促區(qū)域發(fā)展

龍頭帶動與融合聯(lián)動對于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展都是不可或缺的力量，按照辯證法中的矛盾規(guī)律，二者就是對立統(tǒng)一的一組矛盾體。龍頭帶動側(cè)重流域內(nèi)個別增長極的“領軍”作用；融合聯(lián)動則更強調(diào)全流域的協(xié)同合作。龍頭帶動和融合聯(lián)動之間包含著競爭與合作。對于前者而言，需要吸引更多更好的流域資源增強增長極的龍頭引領作用，但這種作用又通過擴散效應向其他地區(qū)傳導，需要全流域協(xié)同才能發(fā)揮效能；對于后者而言，追求流域均衡發(fā)展，又需要在龍頭的輻射帶動下通過更多正向溢出作用才能更好、更快地實現(xiàn)這種均衡，即帶動是為了實現(xiàn)更好的融合，融合需要更強的帶動引領。正是這種以差別和對立為前提，在競爭中尋求統(tǒng)一的過程推動著事物的運動、變化和發(fā)展，因此，認清并利用好龍頭帶動與融合聯(lián)動之間的關系與規(guī)律，能夠加快黃河流域一體化發(fā)展的進程。

四、構筑流域一體化利益共同體

上述分析表明，協(xié)同互聯(lián)是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展最大的推動力量。要凝聚好這股力量，就必須將全流域結成利益共同體，激發(fā)流域一體化的內(nèi)生動力，其基礎和關鍵就是經(jīng)濟聯(lián)系。構筑以經(jīng)濟利益為中心的利益共同體是現(xiàn)階段落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，提高流域高質(zhì)量發(fā)展水平的重要舉措。

(一)加強基礎設施互聯(lián)互通

以綜合交通體系為核心的基礎設施互聯(lián)互通為沿黃地區(qū)交流互動搭建起流通橋梁，是流域一體化發(fā)展的“先行性”建設。要有重點、有緩急、有規(guī)劃地推進黃河流域交通網(wǎng)絡加快布局和升級。

促進濟南至鄭州方向的交通突破，實現(xiàn)濟鄭西核心城市交通無障礙連接。切實推進鄭濟高鐵山東段施工進度，盡早建成通車，顯著縮短濟南至鄭州以及通過鄭州米字型鐵路網(wǎng)通往沿黃其他地區(qū)的通達時間，推動濟南、鄭州、西安打造對內(nèi)聯(lián)通南北、對外連接“一帶一路”沿線的北方交通物流綜合樞紐；積極推進省級交通通道規(guī)劃布局、標準配套和建設順序的有效銜接，制定同步建設規(guī)劃，確保鄭濟高速鐵路和魯南高速鐵路魯豫段同步建成開通；有效發(fā)揮鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)在沿黃城市間“空路”聯(lián)通上的樞紐作用，發(fā)展主要城市客機地空聯(lián)運和國內(nèi)外貨物運輸陸空聯(lián)運；率先實現(xiàn)關中城市群、中原城市群、山東半島城市群三大主要城市群立體交通的快速便捷銜接。

整合中歐班列資源、深挖沿海港口資源，打造“陸海統(tǒng)籌”國際貿(mào)易大通道。按照“干支結合、樞紐集散”的組織方式，集中力量支持鄭州、西安兩大全國開展中歐班列集結中心示范工程建設的中歐班列樞紐節(jié)點城市建設，提高樞紐能級；瞄準主要貨源地、鐵路樞紐、沿海港口等重點地區(qū)布局洛陽、太原等西向節(jié)點城市和濟南、青島等東向節(jié)點城市，增強集疏運能力；著力做好中小城市中歐班列的“撤并合”，優(yōu)化資源配置，完善中歐班列在黃河流域的系統(tǒng)布局；加強青島港、日照港、煙臺港在黃河流域的陸港建設，特別是強化沿海港口與西安港、鄭州港等國內(nèi)重要陸港的一體化發(fā)展，打造黃河流域海鐵聯(lián)運新格局；推進陸海貿(mào)易有機銜接，建立以“一單制”為核心的多式聯(lián)運體系，利用無縫銜接的海鐵聯(lián)運，向西以中歐班列連接“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，向東以現(xiàn)代化航運對接日韓、東南亞商貿(mào)，構建起承東啟西、聯(lián)通南北、貫通歐亞的國際貿(mào)易大通道，塑造黃河流域?qū)ν忾_放新優(yōu)勢。

此外，還應在黃河下游河道通航、新型基礎設施聯(lián)動建設等其他重要方面探索流域合作新空間。疏浚黃河下游河道，做好河道治理與航運開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃、密切協(xié)作，優(yōu)化水沙調(diào)控方案，共同探索在黃河干流適宜河段實現(xiàn)旅游性通航；在5G網(wǎng)絡、城際高速鐵路和城市軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等關鍵領域聯(lián)合開發(fā)或協(xié)同布局，重點是在流域內(nèi)共建北方大數(shù)據(jù)中心、推動跨省都市圈暢達、利用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)智聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈等，以更好推動沿黃各地互聯(lián)互通。

(二)鞏固提升實體經(jīng)濟

全球大江大河流域的演進歷程和世界主要城市群發(fā)展經(jīng)驗證明，實體經(jīng)濟是立身之本，而制造業(yè)在流域內(nèi)和城市群的集群化發(fā)展是實體經(jīng)濟實力提升的重要因素。盡管黃河流域在我國實體經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位，但產(chǎn)業(yè)集群化程度低、集聚效應弱成為制約其實體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的突出短板，亟待補齊。

以市場為導向，構建黃河流域更緊密的商務協(xié)作機制。分行業(yè)探明流域內(nèi)制造業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的合作情況，以經(jīng)濟合作基礎為依據(jù)，以行業(yè)協(xié)會為依托，組建流域制造業(yè)企業(yè)合作聯(lián)盟，搭建起市場為導向的交流合作平臺；各省區(qū)產(chǎn)業(yè)部門建立常態(tài)化交流工作機制，為企業(yè)跨省合作提供更多機會和便利條件，更好發(fā)揮政府的服務作用。

以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為抓手，推動數(shù)字賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮山東半島城市群在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展上的先發(fā)優(yōu)勢，積極拓展數(shù)字賦能新舊動能轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟飛地，以共建數(shù)字制造產(chǎn)業(yè)園、共建先進制造業(yè)合作示范帶、協(xié)作實施數(shù)字賦能流域產(chǎn)業(yè)鏈工程等方式，尋求與中原城市群、關中城市群等黃河流域主要城市群和重要制造業(yè)基地在產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級上的合作。

以產(chǎn)業(yè)鏈為主軸，探索新動能合作空間。充分考慮各地區(qū)的要素稟賦優(yōu)勢，引導布局新動能產(chǎn)業(yè)，鼓勵和支持濟南、鄭州、西安等中心城市以及發(fā)達地區(qū)的企業(yè)優(yōu)先在流域內(nèi)土地和人力資本富集的地區(qū)特別是中西部地區(qū)布局生產(chǎn)；促進中西部地區(qū)高新技術企業(yè)與流域下游創(chuàng)新能力強的企業(yè)在研發(fā)與創(chuàng)新上開展合作，以調(diào)動各類要素在全流域的優(yōu)化配置，以流域為單位形成大而強的高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

(三)塑強高質(zhì)量發(fā)展增長極

增長極在黃河流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中扮演著拉動增長和緩解地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的關鍵角色。提高山東半島城市群的龍頭帶動作用，增強山東半島城市群與流域其他地區(qū)之間的利益整合與融合，是推動流域發(fā)展水平整體邁上新臺階的應然之舉。

深挖魯、蘇、豫、皖四地交界的區(qū)位優(yōu)勢與戰(zhàn)略優(yōu)勢。在流域內(nèi)暢通山東半島城市群與流域中部和西部城市的聯(lián)通，推動黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略的對接和融合。

增強濟南、鄭州、西安等中心城市的區(qū)域合作。通過中心城市建立互利聯(lián)盟的方式組成高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵，進而推動都市圈、城市群協(xié)同發(fā)展，形成沿黃城市群高質(zhì)量與一體化發(fā)展示范帶。

建立制度性城市群一體化發(fā)展的交流與合作平臺。通過簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議或成立城市群聯(lián)盟的形式搭建沿黃主要城市群聯(lián)通的橋梁，以省域為單位，設立委員會并開展常態(tài)化交流，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為切入點探索制度性合作路徑。

(四)促進農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化整合

黃河流域是我國最重要的糧食產(chǎn)品和畜牧產(chǎn)品供應基地，分布著河南、山東兩大糧食總產(chǎn)量在全國名列前茅的糧食主產(chǎn)區(qū)以及四大牧區(qū)中的青海牧區(qū)、內(nèi)蒙古牧區(qū)，在我國農(nóng)業(yè)安全與發(fā)展上有能力也有義務擔起重任。

統(tǒng)籌流域農(nóng)業(yè)資源，構建特色突出、資源互補、區(qū)際利益補償機制健全的流域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)城市群地理特征和農(nóng)業(yè)基礎制定指導性農(nóng)業(yè)分布圖，科學布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置；在流域內(nèi)探索建立更加完善的糧食主產(chǎn)區(qū)、畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。

加強全流域農(nóng)業(yè)安全領域合作，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供應。推動流域構建安全、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為主要目標，建立流域糧食全產(chǎn)業(yè)鏈、畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把飯碗牢牢端在自己手里；持續(xù)提高重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給能力，針對糧、油、棉、糖、肉等關系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品加大流域協(xié)同生產(chǎn)和監(jiān)管力度，提高流域整體供給能力。

堅持創(chuàng)新引領，強化黃河流域農(nóng)業(yè)科技合作。促成山東黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)與陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、山西晉中國家農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等流域內(nèi)高水平農(nóng)業(yè)創(chuàng)新平臺間的創(chuàng)新協(xié)作，針對基因編輯、干細胞育種、合成生物學等國內(nèi)突出技術短板，整合優(yōu)質(zhì)資源集中力量打好種業(yè)翻身仗；推動青海牧區(qū)與內(nèi)蒙古牧區(qū)建立黃河流域畜牧研究基地，在動物精準設計育種、動物疫病防控、智能生物工廠建設等畜牧業(yè)研究前沿領域發(fā)出更多中國聲音。

(五)推進構建流域現(xiàn)代能源體系

黃河流域又被稱為“能源流域”，流經(jīng)的74個城市中有36個為資源型城市，煤炭、石油等重要化石能源資源儲量在國內(nèi)首屈一指，是全國最重要的能源供應帶。近年來，隨著高質(zhì)量發(fā)展目標的推進和實現(xiàn)“雙碳”目標的壓力加大，構建現(xiàn)代能源體系在黃河流域已是勢在必行。

供給側(cè)強化能源資源統(tǒng)籌開發(fā)。對于傳統(tǒng)能源要理清數(shù)量、提高質(zhì)量。組織編制資源富集區(qū)綜合能源礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)則，指導各類能源資源有序開發(fā)利用，減少無效投資、開采浪費和重復建設等問題；在全流域優(yōu)化資源配置，延長能源產(chǎn)業(yè)鏈，提高傳統(tǒng)能源的綜合利用效率；建立健全黃河流域能源特別是傳統(tǒng)能源輸出地與輸入地之間的利益補償機制，在市場導向和政府調(diào)控之間尋求更科學恰當?shù)钠胶恻c。對于新能源，要依據(jù)流域各地區(qū)新能源資源稟賦，統(tǒng)籌推進新能源開發(fā)利用。在流域中上游地區(qū)重點布局太陽能、風能，在下游地區(qū)重點布局氫能和海上風電等；增強流域內(nèi)中西部地區(qū)與東部地區(qū)在新能源研發(fā)與關鍵技術攻關上的合作，建設黃河流域新能源創(chuàng)新發(fā)展基地。

消費側(cè)優(yōu)化能源消費結構。加強青海、甘肅、寧夏等地跨省電網(wǎng)建設，打造更加完善的流域電網(wǎng)，科學配置上游能源富集區(qū)的電力資源向電力負荷更重的山西、陜西、河南、山東等中下游地區(qū)“西電東送”，開展風光水火聯(lián)合調(diào)度運行，實現(xiàn)中下游省份多種能源發(fā)電互補平衡和清潔替代；基于流域內(nèi)企業(yè)間的合作關系或上下游聯(lián)系，探索以產(chǎn)業(yè)鏈為主軸的節(jié)能環(huán)保新路徑，尤其以碳達峰、碳中和為目標約束，加快推進鋼鐵、煉焦、有色金屬等高耗能產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)全過程的煤炭消費減量替代和能源利用效率提升，促進形成產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品全生命周期節(jié)能減排新模式；在更大的流域范圍內(nèi)開展區(qū)域性用能權有償使用和交易試點，重點解決跨省區(qū)的初始用能權確權、核算核查、定價機制以及監(jiān)管評估等問題，形成若干可操有效的制度成果并在全流域甚至全國推廣。

(六)深化文化資源開發(fā)與合作

黃河文化是中華民族共同的精神內(nèi)核，是中華民族文化自信的重要根基，也是聯(lián)結沿黃九省區(qū)的無形的“中國結”。深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，不僅能堅定文化自信、弘揚中華文明，還能走出一條文化致富的流域高質(zhì)量發(fā)展新路子。

做好分類精準挖掘、修復和保護等基礎性工作。摸清黃河流域文化家底，大到考古遺址、文化遺址，小到文物古跡、古籍文獻等重要文化遺產(chǎn)，以歷史為時間線，分類分項登記入冊，編制黃河文化“大家譜”并啟動黃河文化系統(tǒng)性保護工程，及時對瀕危遺跡、遺存等進行搶救性保護。

整合全流域文化資源，打造具有國際影響力的世界級文化旅游帶。要推動沿黃地區(qū)積極合作推廣全域旅游，著力提升地區(qū)間的交通可達性、基礎設施配套以及高品質(zhì)文化旅游服務的對接；鼓勵和支持黃河文化遺產(chǎn)申報世界文化遺產(chǎn)，流域特色產(chǎn)品申請國家地理標志保護產(chǎn)品，構建流域文化品牌體系；發(fā)展“文化+生態(tài)”旅游，擴大文化的溢出效應，最終形成以生態(tài)風光、歷史文化、紅色文化為主要線索，串聯(lián)和糅合上中下游文化及生態(tài)資源的黃河文旅帶，提升文化對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的助推作用。

擴大流域的文化開放，提升黃河文化國際影響力。積極利用黃河流域向西和向東開放的門戶，向西支持沿黃地區(qū)與共建“一帶一路”沿線國家和地區(qū)開展多元文化交流，尤其在世界大河文化的系統(tǒng)性研究與價值挖掘上做出更多探索，推動世界大河文明論壇建立長效交流機制；向東與日本和韓國加強人文合作，基于中日韓的文化關聯(lián)，沿黃河流域共同開展文化尋根、文化保護、文化宣傳等，擴大黃河文明的輻射范圍。