徐希鵬，馬鴻飛，沈革新（連云港海事局，江蘇 連云港，222042）

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，自2021年3月1日起施行。此次《刑法修正案（十一）》增設(shè)了危險作業(yè)罪，對事故發(fā)生前的違法或者違章行為加以禁止和規(guī)范。危險作業(yè)罪的設(shè)立將有利于遏制和避免水上運輸船舶重大安全事故的發(fā)生。

一、危險作業(yè)罪立法背景及特點

（一）立法背景

收稿日期：2022-03-03；修回日期：2022-03-29

第一作者簡介：徐希鵬（1988—），男，山東臨沂人，本科，主要從事船舶交通管理工作。

近年來，一些重特大事故如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故等，使人們認識到等到事故發(fā)生后再治理為時已晚。有關(guān)方面提出[1]，對一些雖尚未發(fā)生嚴重后果，但具有導致重大事故發(fā)生現(xiàn)實危險的重大隱患行為，刑法也應當提前介入，預防懲治這類犯罪。在此背景下，結(jié)合有關(guān)方面意見和實踐情況，本次刑法修正案（十一）增設(shè)了危險作業(yè)罪。[1]

（二）立法特點

根據(jù)刑法修正案（十一），危險作業(yè)罪系指“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，有下列情形之一，具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制：

“1. 關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的；

“2. 因存在重大事故隱患被依法責令停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、場所或者立即采取排除危險的整改措施，而拒不執(zhí)行的；

“3. 涉及安全生產(chǎn)的事項未經(jīng)依法批準或者許可，擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工，以及危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動的?！?/p>

本罪在立法上呈現(xiàn)以下特點：

1. 規(guī)范的對象非常明確。本罪是對事故發(fā)生前的違法或者違章行為加以禁止和規(guī)范?！熬哂邪l(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險”是納入本罪的前提條件。某違法行為若要納入危險作業(yè)罪入罪范圍，必須符合既已出現(xiàn)“現(xiàn)實危險”，但又未造成重大傷亡事故或其他嚴重后果的情形?！艾F(xiàn)實危險”包括重大險情，甚至已經(jīng)出現(xiàn)一些小事故、重大事故前兆而極易導致重大事故發(fā)生的情形等。

2. 對入罪行為明確列舉。本罪在總結(jié)司法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對三種入罪行為進行了明確列舉。同時，本罪未設(shè)置兜底條款。不在已明確列舉的三種入罪行為范圍內(nèi)的其他違法或違章行為，均不可納入危險作業(yè)罪。

3. 本罪屬于較輕的犯罪，刑罰設(shè)置為一年以下有期徒刑、拘役或者管制。這既體現(xiàn)刑罰對具有導致重大事故發(fā)生現(xiàn)實危險的重大隱患行為的震懾力，又符合《刑法》“罪責刑相適應”的基本原則。

二、水上運輸船舶有關(guān)違法行為納入危險作業(yè)罪入罪范圍分析

水上交通安全是安全生產(chǎn)的重要領(lǐng)域。2021年，全國共發(fā)生一般等級以上中國籍運輸船舶交通事故126件、死亡失蹤150人、沉船46艘次[2]。危險作業(yè)罪是遏制和避免水上運輸船舶重大安全事故發(fā)生的重要手段，因此對水上運輸船舶有關(guān)違法行為是否可以納入危險作業(yè)罪入罪范圍進行分析十分必要。

鑒于危險作業(yè)罪在立法時對入罪范圍進行了明確羅列，筆者對水上運輸船舶有關(guān)違法行為是否符合危險作業(yè)罪羅列的情況進行一一分析，主要包括以下三種情況：

（一）水上運輸船舶故意關(guān)閉、破壞AIS、北斗導航等安全生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備冒險出海作業(yè)

在海事行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)部分砂石運輸船舶、泥駁船為追求暴利逃避執(zhí)法監(jiān)管，故意關(guān)閉船載AIS、北斗導航等安全生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備冒險出海作業(yè)。在茫茫大海上，船舶之間主要依靠船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、北斗導航等設(shè)備交換船位、船速、航向、船名、呼號等重要信息，以便對方船舶可以迅速獲取己方船舶的位置和動態(tài)。船載AIS、北斗導航等設(shè)備就像船舶的“眼睛”，是直接關(guān)系船舶航行安全的“監(jiān)控”設(shè)備。若某艘船舶故意關(guān)閉船載AIS、北斗導航等安全生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備冒險出海作業(yè)，其他船舶則無法獲得該船的位置和其他信息，該船也無法獲得其他船舶的位置和其他信息，這將給船舶自身和其他船舶帶來極大的安全風險，極易導致緊迫局面的發(fā)生，甚至會造成船舶碰撞事故的發(fā)生，給船員生命安全和船舶財產(chǎn)安全帶來極大的“現(xiàn)實危險”。

水上運輸船舶此類行為符合危險作業(yè)罪第一種入罪情形。若水上運輸船舶此類行為造成了船舶碰撞事故的發(fā)生，并達到重大責任事故罪等定罪量刑標準，則不適用危險作業(yè)罪。

國務院安委會辦公室也多次對船舶此類違法行為納入危險作業(yè)罪進行明確?！秶鴦赵宏P(guān)于近期水上交通和漁業(yè)船舶事故情況的通報》（安委辦函〔2021〕62號）中明確要求：“要嚴格執(zhí)行新修改的安全生產(chǎn)法和刑法修正案（十一），重點針對事故前違法行為實施處罰，對關(guān)閉、破壞AIS等安全生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備冒險出海作業(yè)行為，及時移送司法機關(guān)追究刑事責任，并公布一批典型案例。”

（二）水上運輸船舶因存在重大事故隱患而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執(zhí)行

“重大事故隱患”是指危害和整改難度較大，應當全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產(chǎn)經(jīng)營單位自身難以排除的隱患[3]。目前，除《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》外，交通運輸部尚未制定其他類型船舶重大事故隱患判定指南或標準。但《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》中重大事故隱患標準對其他類型船舶重大事故隱患判定具有重要借鑒意義。

水上客運重大事故隱患標準主要包括以下6個方面：一是客船安全技術(shù)狀況、重要設(shè)備存在嚴重缺陷；二是客船配員或船員履職能力嚴重不足；三是客運碼頭重要設(shè)備及應急設(shè)備存在嚴重缺陷或故障；四是水上客運生產(chǎn)經(jīng)營單位違法經(jīng)營、作業(yè)；五是水上客運生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理存在嚴重問題；六是其他重大事故隱患。

依上所述，水上運輸船舶下列違法行為符合危險作業(yè)罪第二種入罪情形，在符合“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險”的前提條件，同時未達到重大責任事故罪等定罪量刑標準時，應該納入危險作業(yè)罪入刑范圍：

1. 水上運輸船舶因安全技術(shù)狀況、重要設(shè)備存在嚴重缺陷而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執(zhí)行；

2. 水上運輸船舶因配員或船員履職能力嚴重不足而被依法責令停止施工或要求限期整改而拒不執(zhí)行。

（三）水上運輸船舶未經(jīng)依法批準或者許可，擅自從事水上施工作業(yè)

在第三種情況中，與水上運輸船舶相關(guān)的是水上運輸船舶未經(jīng)依法批準或者許可，擅自從事水上施工作業(yè)。在此需要弄清楚“水上施工作業(yè)”是否屬于“建筑施工”的概念范疇，或者“水上施工作業(yè)”哪幾種情況屬于“建筑施工”的概念范疇。

建筑是建筑物與構(gòu)筑物的總稱，是人們?yōu)榱藵M足社會生活需要，利用所掌握的物質(zhì)技術(shù)手段，并運用一定的科學規(guī)律、風水理念和美學法則創(chuàng)造的人工環(huán)境。建筑物有廣義和狹義兩種含義。廣義的建筑物是指人工建筑而成的所有東西，既包括房屋，又包括構(gòu)筑物。狹義的建筑物是指房屋，不包括構(gòu)筑物。通常情況下，所謂構(gòu)筑物就是不具備、不包含或不提供人類居住功能的人工建筑物。但這個定義不是絕對的。在水利水電工程中就把江河、渠道上的所有建造物都稱為建筑物，比如水工建筑物。在港口工程中，港口水工建筑物一般包括碼頭、防波堤、護岸、船臺、滑道和船塢等。

水上運輸船舶從事水上施工作業(yè)，技術(shù)難度大，危險程度高?！逗Ｉ辖煌ò踩ā泛汀秲?nèi)河交通安全管理條例》分別對在中華人民共和國管轄海域內(nèi)和內(nèi)河通航水域或岸線上進行施工作業(yè)，應當經(jīng)海事管理機構(gòu)許可或批準進行了規(guī)定，并將具體需要許可或批準的事項在《中華人民共和國水上水下作業(yè)和活動通航安全管理規(guī)定》中予以明確。具體為：

1. 在管轄海域內(nèi)進行下列施工作業(yè)，應當經(jīng)海事管理機構(gòu)許可，并核定相應安全作業(yè)區(qū)：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）構(gòu)筑、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施；

（3）航道建設(shè)、疏浚（航道養(yǎng)護疏浚除外）作業(yè)；

（4）打撈沉船沉物。

2. 在內(nèi)河通航水域或者岸線上進行下列水上水下作業(yè)或者活動，應當經(jīng)海事管理機構(gòu)許可，并根據(jù)需要核定相應的安全作業(yè)區(qū)：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）構(gòu)筑、設(shè)置、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施；

（3）架設(shè)橋梁、索道；

（4）鋪設(shè)、檢修、拆除水上水下電纜或者管道；

（5）設(shè)置系船浮筒、浮躉、纜樁等設(shè)施；

（6）航道建設(shè)施工、碼頭前沿水域疏浚；

（7）舉行大型群眾性活動、體育比賽；

（8）打撈沉船沉物。

結(jié)合上述分析，水上運輸船舶下列違法行為符合危險作業(yè)罪第三種入罪情形，在符合“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險”的前提條件，同時未達到重大責任事故罪等定罪量刑標準時，應該納入危險作業(yè)罪入刑范圍：

1. 未經(jīng)海事管理機構(gòu)許可，擅自在管轄海域內(nèi)進行構(gòu)筑、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施和航道建設(shè)等施工作業(yè)；

2. 未經(jīng)海事管理機構(gòu)許可，擅自在內(nèi)河通航水域或者岸線上進行構(gòu)筑、設(shè)置、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施，架設(shè)橋梁、索道，鋪設(shè)、檢修、拆除水上水下電纜或者管道，航道建設(shè)等施工作業(yè)。

（四）水上運輸船舶危險作業(yè)罪入刑典型案例

“祥盛××”輪故意關(guān)閉AIS導致碰撞事故沉沒案：2021年8月3日，“祥盛××”輪關(guān)閉AIS在舟山海域航行，與漁船發(fā)生碰撞沉沒。在當?shù)睾Ｊ虏块T和地方政府的推動下，該案相關(guān)責任人以故意關(guān)閉、破壞AIS等安全生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備冒險出海作業(yè)行為納入危險作業(yè)罪入刑，移交當?shù)睾＞块T。舟山市應急管理局在2021年9月24日《全市海上船舶專項整治取得階段性成效》一文中對該案情況進行了通報。

三、水上運輸船舶有關(guān)違法行為納入危險作業(yè)罪入罪范圍在實際執(zhí)行中存在的困難

（一）海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接缺乏頂層設(shè)計

目前，海事部門根據(jù)《海事管理機構(gòu)移送違法案件程序規(guī)定》要求，對海事行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的依法須追究刑事責任的船舶違法行為，按照就近和同級移送的原則向公安機關(guān)移送。2020年，公安部修正《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》時，進一步完善了公安機關(guān)管轄的刑事案件范圍：海警部門管轄的海（島嶼）岸線以外我國管轄海域內(nèi)發(fā)生的刑事案件。對于發(fā)生在沿海港岙口、碼頭、灘涂、臺輪停泊點等區(qū)域的，由公安機關(guān)管轄。該規(guī)定未針對海警和公安機關(guān)管轄權(quán)進行細分。

目前，海事部門與海警、公安、法院、檢察院等部門尚無具體清晰的海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法。海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接缺乏頂層設(shè)計，無章可循?！栋踩a(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》也不適用于海事部門。

（二）海警等部門對船舶危險作業(yè)罪立案意愿不強

由于海警和公安機關(guān)在是否接收和由哪個層級接收由海事部門移送的刑事案件沒有明確標準和依據(jù)，且目前海事行政執(zhí)法刑事移送案件相對較少，司法機關(guān)普遍缺少精通海事業(yè)務的人員，缺乏處理海事領(lǐng)域刑事案件的經(jīng)驗，海警等部門對接收船舶涉嫌違反危險作業(yè)罪等刑事案件司法移送立案意愿普遍不強。在“祥盛××”輪故意關(guān)閉AIS導致碰撞事故沉沒案中，是在當?shù)卣啻纬雒鎱f(xié)調(diào)下，海事部門才成功將涉嫌違反危險作業(yè)罪的相關(guān)當事人移送海警部門。

（三）除水上客運船舶外，其他類型水上運輸船舶“重大事故隱患”標準有待明確

目前交通運輸部僅印發(fā)了《水上客運重大事故隱患判定指南（暫行）》，其他類型水上運輸船舶如施工船舶、砂石運輸船、危險品運輸船和載運易流態(tài)化固體散裝貨物船舶等尚無明確的重大事故隱患判定標準。當海事部門認為某水上運輸船舶違法行為符合危險作業(yè)罪第二種情形實施司法移送時，海警或公安部門可能會因為這些類型船舶沒有清晰的重大事故隱患判定標準而不予立案。

四、相關(guān)工作建議

（一）加強海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接頂層設(shè)計

推動交通運輸部聯(lián)合公安部、中國海警局、最高人民檢察院、最高人民法院制定出臺水上交通行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法，明確日常執(zhí)法中的案件移送與法律監(jiān)督、事故調(diào)查中的案件移送與法律監(jiān)督、證據(jù)的收集與使用、協(xié)作機制等事項，對全國海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接進行指導，同時進一步修訂細化《海事管理機構(gòu)移送違法案件程序規(guī)定》。

（二）充分借助各級地方政府力量，用好水上交通安全工作協(xié)調(diào)機制

目前，在海事部門的推動下，多地建立了由地方政府牽頭，多部門共同參與的水上交通安全工作協(xié)調(diào)機制。在發(fā)揮好現(xiàn)有水上交通安全工作協(xié)調(diào)機制作用的同時，建議積極推動在全國范圍內(nèi)建立覆蓋省市兩級的水上交通安全工作協(xié)調(diào)機制。將危險作業(yè)罪司法移送有關(guān)事項納入該機制議事范疇，在強化海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接頂層設(shè)計的同時，各級海事管理機構(gòu)充分發(fā)揮主觀能動性，努力推動出臺各省市水上運輸船舶危險作業(yè)罪刑事案件移送具體管理辦法，積極構(gòu)建水上運輸船舶危險作業(yè)罪刑事移送平臺和渠道。

（三）推動出臺極易發(fā)生重大安全事故的船舶重大事故隱患判定標準

2022年1月，交通運輸部印發(fā)了《交通運輸部關(guān)于進一步加強交通運輸安全生產(chǎn)體系建議的意見》，明確要求“研究制定和實施重點領(lǐng)域重大事故隱患判定標準或指南”。建議海事部門積極跟進，推動陸續(xù)出臺施工船舶、砂石運輸船舶、危險品運輸船舶和載運易流態(tài)化固體散裝貨物船舶等幾種類型船舶重大事故隱患判定標準或指南。

（四）做好危險作業(yè)罪典型案例收集公布工作，發(fā)揮影響力，增強示范性

目前，水上運輸船舶危險作業(yè)罪入刑典型案例數(shù)量還非常少，可借鑒的成功經(jīng)驗不多。建議海事部門及時總結(jié)提煉“祥盛××”輪故意關(guān)閉AIS導致碰撞事故沉沒案刑事移送等相關(guān)經(jīng)驗，加強宣傳引導，不斷增強全國海事系統(tǒng)海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接的意識和能力。

五、結(jié)語

《刑法修正案（十一）》新增設(shè)危險作業(yè)罪為遏制水上交通重特大事故的發(fā)生提供了強有力的手段。海事部門應以此為契機，上下聯(lián)動，共同發(fā)力，爭取多方支持，出臺《水上交通行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，用好海上交通安全工作協(xié)調(diào)機制，加強與海警和公安部門溝通聯(lián)系，構(gòu)建海上船舶危險作業(yè)罪行刑銜接暢通渠道。