郭曉鳴 張耀文

四川省社會科學院研究員

設施農業(yè)用地供需矛盾成為各地所面臨的普遍問題。崇州市的農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；洜I水平較高，對設施農業(yè)用地需求更大，設施農業(yè)用地供需矛盾較一般地區(qū)更為明顯，探索耕地保護與合理保障設施農業(yè)用地需求的兼容路徑的緊迫性更為突出。為精準把握崇州市設施農業(yè)用地利用現(xiàn)狀、供需特征及存在問題等，通過對隆興、白頭、道明3 個鎮(zhèn)街的119 戶新型農業(yè)經營主體進行問卷調查，實地考察部分業(yè)主經營狀況，并與相關市級部門、鎮(zhèn)街、經營主體代表進行深度座談，形成如下調查分析報告。

主要發(fā)現(xiàn)與綜合判斷

根據問卷調查、實地調查，本報告對崇州市設施農業(yè)用地使用與管理形成以下六個方面的主要發(fā)現(xiàn)和判斷，為下一步調整優(yōu)化設施農業(yè)用地政策提供基本依據。

——設施農業(yè)用地供需矛盾突出，供給不足在一定程度上制約了農業(yè)生產效率提升。需求增長和供給收緊導致設施農業(yè)用地短缺矛盾凸顯。一方面，設施農業(yè)用地供給量較少。問卷調查發(fā)現(xiàn)，119 戶經營主體中僅21 戶獲批有設施農業(yè)用地，占比僅為17.6%。在獲得設施農業(yè)用地的21戶中，有16 戶認為在使用中面積不足，占76.2%。另一方面，農業(yè)規(guī)?；洜I衍生出的設施農業(yè)用地需求日益增長。119 戶經營主體中，101 戶表示需要設施農業(yè)用地，占比達到84.9%。

設施農業(yè)用地供需矛盾一定程度上制約了農業(yè)生產效率的有效提高。調查發(fā)現(xiàn)，一些從事工廠化育秧的社會化服務主體，因缺少設施農業(yè)用地建設溫室大棚，秧盤露天堆放無法保障秧苗發(fā)育的濕度、溫度，導致其提升生產效率的作用受到抑制。因此，必須著眼于確保糧食供給能力和促進農業(yè)生產效率提升的雙重政策導向，在精準識別需求的基礎上，適度合理增加對經營主體的設施農業(yè)用地供給。

——設施農業(yè)用地的獲得和需求存在結構性差異，供需適配度仍待提升。設施農業(yè)用地需求程度存在顯著的產業(yè)結構差異。從事種養(yǎng)結合和農業(yè)社會化服務的經營主體的用地需求度相對更強。13 戶種養(yǎng)結合經營主體均需要設施農業(yè)用地，占比為100.0%；其次為20 戶農業(yè)社會化服務主體需要設施農業(yè)用地，占21 戶此類型經營主體中的95.2%；再次為種植業(yè)經營主體和養(yǎng)殖業(yè)經營主體，分別占81.7%、71.4%。不同產業(yè)的設施農業(yè)用地獲得狀況也存在明顯差異。從事種植業(yè)和農業(yè)社會化服務獲得設施農業(yè)用地的戶數比例較低，分別為6 戶、3 戶，各占71 戶種植經營主體和21 戶農業(yè)社會化服務經營主體數的8.5%、14.3%，明顯低于種養(yǎng)結合業(yè)獲得比例的46.2%、養(yǎng)殖業(yè)獲得比例的42.9%。綜合供需特征來看，農業(yè)社會化服務主體具有相對更強的設施農業(yè)用地需求，但其滿足度卻較低，供需失衡矛盾更突出。因此，應適度加大對農業(yè)社會化服務主體的設施農業(yè)用地供給。

——設施農業(yè)用地低效利用問題不容忽視，保障設施農業(yè)用地需要開源與節(jié)流并重。調查表明，在設施農業(yè)用地普遍供給不足的同時仍存在不容忽視的低效利用現(xiàn)象。一是部分集體曬場、養(yǎng)殖場、食用菌生產設施等設施農業(yè)用地資源閑置。二是設施農業(yè)用地分散化配置明顯。設施農業(yè)用地主要為各個經營主體自主申請，分散布局，基本沒有集中式供地使用模式，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映糧食烘干倉儲設施供給已超過其現(xiàn)實需求，這突顯出對設施農業(yè)用地配置缺乏整體性統(tǒng)籌，導致生產設施重復性建設。三是設施農業(yè)用地規(guī)范管理覆蓋面不足。全市現(xiàn)有設施農業(yè)用地達5334.0畝，但僅有523.5 畝同時在農業(yè)農村局、規(guī)劃和自然資源局審批備案，面積占比為9.8%，由此成為導致部分設施農業(yè)用地閑置或低效利用的重要成因。

因此，要在多元拓展設施農業(yè)用地來源渠道、適度加大設施農業(yè)用地供給的同時，加快構建以使用權市場化流轉為關鍵的設施農業(yè)用地高效使用機制、以促進節(jié)地利用為導向的設施農業(yè)用地使用效率評價制度，以及多部門協(xié)同的設施農業(yè)用地監(jiān)督約束機制，提升設施農業(yè)用地利用效率。

——探索設施農業(yè)用地適度集中供給模式具有現(xiàn)實可行性。從經營主體來看，崇州市探索適度集中供給具有較大的可行性。一是部分經營主體存在設施農業(yè)用地共性需求。多數地區(qū)農業(yè)產業(yè)相對集聚，鄰近經營主體大多具有共性設施需求。二是多數經營主體能夠接受適度集中規(guī)劃設施農業(yè)用地。問卷調查發(fā)現(xiàn)，74 戶接受適度集中規(guī)劃的設施農業(yè)用地，占107 戶周邊無集中式設施農業(yè)用地的69.2%。其中，種養(yǎng)結合經營主體、種植業(yè)經營主體對適度集中設施用地的接受度明顯高于養(yǎng)殖業(yè)經營主體。

進一步看，適度集中供地契合耕地保護、壯大集體經濟等多元目標，村集體集中式參與設施農業(yè)用地供給，可以通過土地入股、流轉及配套的矛盾協(xié)調、物業(yè)供給服務等方式，實現(xiàn)村集體經營性收入增長。因此，應重點瞄準種養(yǎng)結合、食用菌等高值產業(yè)以及商品化處理和初加工、保鮮倉儲等產業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，按照“大分散、小集中”的原則，有選擇性地探索設施農業(yè)用地的適度集中供給。

——探索跨區(qū)域空間置換機制是挖掘設施農業(yè)用地供給潛力的重要方向。一方面，存在部分種植低效花卉苗木的園地、林地，以及荒山荒坡、河灘耕地等土地資源，將其用作設施農業(yè)用地，能有效彌補供需缺口。但其大多數地塊距農業(yè)生產區(qū)域較遠，其盤活利用面臨著空間不適配的約束。另一方面，一般耕地占補平衡政策實施存在著“無地可補”困難。

因此，應積極探索土地跨區(qū)域空間置換機制，根據土地利用空間規(guī)劃，結合花卉苗木還糧復耕，整理復墾不適宜復耕種糧的園地、林地以及荒山荒坡、河灘耕地等，并以等量的新增一般耕地指標置換適宜地點的土地資源，用以滿足農業(yè)生產性設施用地需求。

——盤活閑置農村集體建設用地和宅基地是補充設施農業(yè)用地供給不足的階段性實踐路徑。在一般耕地稀缺、保障設施農業(yè)用地政策難以落地的情況下，地處區(qū)域邊緣、一定時期內缺乏農文旅融合產業(yè)開發(fā)價值的閑置農村集體建設用地和宅基地，應是補充設施農業(yè)用地來源的一個重要過渡性實踐路徑，不僅能解決經營主體燃眉之急，也有助于村集體經濟收入增長。調查發(fā)現(xiàn)，在已獲得的22 宗176.4 畝設施農業(yè)用地中，13.2 畝來源于閑置農村集體建設用地和宅基地，占比為7.5%。未來在進一步深化農村土地制度改革和推進新型農村集體經濟發(fā)展過程中，可積極探索對一定時間內難以進行農文旅融合開發(fā)的閑置集體建設用地和宅基地，在約定時期內建設農業(yè)生產性設施，從而實現(xiàn)階段性彌補設施農業(yè)用地的供需缺口。

綜合而論，隨著崇州市農業(yè)由分散化向規(guī)模化、集約化轉變，新型農業(yè)經營主體快速成長，對設施農業(yè)用地需求隨之快速增加，探索兼容耕地保護和合理保障用地需求的設施農業(yè)用地管理模式成為當前崇州市農業(yè)轉型升級、實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展的關鍵任務。

調查表明，主要通過政策調整和創(chuàng)新，聚焦提升土地供后利用效率、探索集中供地模式、創(chuàng)新土地跨區(qū)域空間置換機制、拓展設施農業(yè)用地來源渠道等關鍵方面實施突破，實現(xiàn)有效緩解設施農業(yè)用地供需矛盾具有現(xiàn)實可能。

優(yōu)化設施農業(yè)用地 供給的主要難點

基于實地調查和數據分析，崇州市在優(yōu)化設施農業(yè)用地使用與管理中需要重點突破以下五大難點問題。

——設施農業(yè)用地的規(guī)劃管理制度亟需健全。缺乏設施農業(yè)用地的專項規(guī)劃是存在的突出問題。一方面，因規(guī)劃缺失，導致難以有效整合一定區(qū)域內的一般耕地、其他農用地及閑置集體建設用地和宅基地等土地資源，按照“大分散、小集中”的原則實現(xiàn)統(tǒng)籌安排，造成土地的分散化低效利用。另一方面，規(guī)劃缺失也導致難以對設施農業(yè)用地提前布局，土地供給與農業(yè)產業(yè)結構調整的有效銜接不足。

——設施農業(yè)用地的市場交易體系有待探索。反映設施農業(yè)用地本身需求競爭性的市場價格發(fā)現(xiàn)機制尚不健全，設施農業(yè)用地的稀缺價值凸顯不足。對經營主體而言，因設施農業(yè)用地低成本獲得，其不僅缺乏精細拿地、集約用地的行為激勵，反而對設施農業(yè)用地需求表達存在放大傾向。對政府而言，在合理保障土地供給與實現(xiàn)土地高效利用之間難以平衡，政府很難準確甄別經營主體的實際需求，難以杜絕經營主體的多報少用行為。

——設施農業(yè)用地的供地來源渠道仍需拓展。多數設施農業(yè)用地仍來源于一般耕地。多元拓展設施農業(yè)用地資源主要面臨兩大障礙：一是面臨空間錯位障礙。大多處于偏遠區(qū)位缺少利用價值的閑置農村集體建設用地及園地、林地等難以通過空間“漂移”實現(xiàn)有效利用。二是非耕地用于設施農業(yè)用地的激勵明顯不足。對將劣質耕地、荒山荒坡、河灘耕地及閑置集體建設用地等用作設施農業(yè)用地缺乏相應政策激勵。

——設施農業(yè)用地的供后利用效率需要提升。崇州市閑置設施農業(yè)用地達251宗、總量接近700 畝。與此同時，還存在著較為普遍的低效利用現(xiàn)象。究其原因，一是設施農業(yè)用地退出機制不健全。尚未建立對長期未使用的設施農業(yè)用地的強制合同解約或經濟性懲罰等制度規(guī)定，也缺少規(guī)范化的設施農業(yè)用地二次流轉渠道。二是設施農業(yè)用地使用效率評價與激勵機制不健全。尚未建立對設施農業(yè)用地使用效率的評價機制，政策上也缺少引導經營主體集約節(jié)約用地行為的激勵措施。三是監(jiān)管機制仍需完善。部分歷史存量設施農業(yè)用地未被納入現(xiàn)行的設施農業(yè)用地管理體系。村集體作為土地所有權主體嚴重缺位，對土地使用的監(jiān)督職能履行不夠。

——設施農業(yè)用地的管理服務制度仍待完善。經營主體對改善設施農業(yè)用地管理服務制度表現(xiàn)出較高期待。一是對設施農業(yè)用地申請的過程性指導相對不足。119 戶被訪者中，47.1%的經營主體希望政府提供相關政策解讀；70.6%的經營主體希望由村集體幫助協(xié)調設施農業(yè)用地選址；一些經營主體表示因擔心觸犯政策紅線，希望相關部門、鎮(zhèn)街給予專業(yè)性的過程指導。二是設施農業(yè)用地審查備案速度較慢。119 戶被訪者中，有61.3%的經營主體希望縮短審查備案時間；在已申請設施用地的21 戶中，9 戶對審批時間不滿意或比較不滿意，占42.9%。

加強設施農業(yè)用地 供給保障對策建議

基于對崇州市設施農業(yè)用地管理面臨的難點問題，圍繞保護耕地、保障糧食生產潛力和促進農業(yè)高質量發(fā)展，應堅持開源與節(jié)流并重的總體思路，著力在強化土地來源的多元化拓展、強化土地需求的差異化滿足、強化土地供后的集約化利用等3 個重要戰(zhàn)略維度上尋求突破，并據此提出以下8 點對策建議。

優(yōu)質糧油基地 崇州市委宣傳部供圖

——編制設施農業(yè)用地專項規(guī)劃。在集中清查、全面梳理設施農業(yè)用地以及低質一般耕地、不穩(wěn)定耕地、未利用地、閑置集體建設用地等基礎上，銜接國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，編制設施農業(yè)用地專項規(guī)劃，探索形成“一張圖”的信息化管理平臺，并推動申請備案、注銷退出、用途轉換等信息及時更新納入。

——創(chuàng)新設施農業(yè)用地使用權入市交易機制。推行設施農業(yè)用地使用權入市交易制度，顯化設施農業(yè)用地更高的土地價值，從而倒逼經營主體理性拿地、集約用地。一是強化產權確認。實施設施農業(yè)用地使用權確權頒證，完善設施農業(yè)用地權益保護政策。二是建立產權交易平臺。將設施農業(yè)用地使用權交易納入農村產權交易平臺，實行掛網公開、平臺鑒證，構建“經營主體（需求方）+產權交易平臺+村集體（供給方）”相互銜接的供需鏈。三是制定指導價格標準。制定分地區(qū)、分產業(yè)類型等的設施農業(yè)用地指導價格標準。

——促進設施農業(yè)用地跨區(qū)域空間置換。建立覆蓋崇州市全域的設施農業(yè)用地跨區(qū)域空間置換機制。一是盤活存量土地資源。結合花卉苗木復墾還糧，整理復墾國土“三調”中新界定的園地、林地等，積極盤活荒山荒坡、河灘耕地等土地資源。二是預留用地空間。依據設施農業(yè)用地專項規(guī)劃，在農業(yè)生產區(qū)域預留設施農業(yè)用地的用地空間。三是規(guī)范用地指標交易。引導一般耕地指標向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)傾斜，將農村產權交易服務平臺作為唯一的設施農業(yè)用地指標購買渠道，實現(xiàn)設施農業(yè)用地指標的跨區(qū)域置換。

——探索設施農業(yè)用地適度集中供給模式。精準識別經營主體的共性需求，重點圍繞產業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，實施設施農業(yè)用地適度集中供給。支持國有平臺公司、村集體、經營主體等共同出資建設糧食烘干倉儲中心、農資農機具存放中心等公共性生產設施，并構建多元主體共同參與的治理機制和利益分配機制，實現(xiàn)共建共營共享。

——加強設施農業(yè)用地集約利用的激勵約束。堅持激勵與約束并重，強化土地供后全鏈條監(jiān)管，促進設施農業(yè)用地集約高效利用。一是建立設施農業(yè)用地的效率評價制度。制定設施農業(yè)用地效率評價指標體系，定期組織第三方設施農業(yè)用地使用效率評價，將評價結果與政策支持力度掛鉤。二是建立部門協(xié)同、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動的供后動態(tài)監(jiān)督制度。建立健全設施農業(yè)用地年審制度，形成全面覆蓋、動態(tài)監(jiān)測的設施農業(yè)用地監(jiān)管體系。

——構建設施農業(yè)用地項目退出機制。盤活閑置設施農業(yè)用地，構建長期閑置的設施農業(yè)用地的退出和再利用機制。一是強化對設施農業(yè)用地閑置行為的約束。探索對自申請之日起超過一年時間未開工建設或未實際使用的設施農業(yè)用地經營主體，授權由村集體對其收取一定數量的資源閑置費用。二是探索閑置設施農業(yè)用地的強制回收制度。根據《農村土地承包法》，對連續(xù)閑置兩年以上的設施農業(yè)用地地塊，探索完善村集體經濟組織終止合同和強制回收的具體管理制度。三是打通設施農業(yè)用地退出后的再利用渠道。建立出讓經營主體、受讓經營主體、村集體等相關利益方參與的設施農業(yè)用地使用權再流轉交易制度。

——強化農村集體經濟組織的供給、監(jiān)督和服務功能。做實村集體的農村土地所有權主體地位，強化村集體在設施農業(yè)用地供給、監(jiān)督、服務等各環(huán)節(jié)的有效參與。一是強化村集體的供給功能。支持村集體盤活區(qū)位優(yōu)勢不佳、短期內開發(fā)價值不高的閑置集體建設用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限內用于設施農業(yè)用地。二是拓展村集體的監(jiān)督功能。將村集體納入耕地“網格化”管理組織架構，即時監(jiān)督設施農業(yè)用地使用狀況。三是發(fā)揮村集體服務功能。支持村集體發(fā)揮設施農業(yè)用地選址、矛盾化解等服務作用，并形成村集體的服務型收入。

——健全設施農業(yè)用地審查備案制度。堅持強化管控與增強服務指導并重，健全設施農業(yè)用地審查備案制度。一是加強設施農業(yè)用地申請使用的全過程服務指導。強化設施農業(yè)用地政策解讀和信息傳遞。強化業(yè)務部門和鎮(zhèn)街對農業(yè)生產性設施建設的過程性指導。二是提升設施農業(yè)用地審查備案效率。探索設施農業(yè)用地申請的“無紙化”網絡審批，探索多部門同步申請、同步核查的并聯(lián)審批制度。簡化設施農業(yè)用地轉換不同用途的審批流程。