■王淑云

自2014 年《國務院關于加強審計工作的意見》首次以文件形式將政策審計內(nèi)容明確納入審計工作范圍，2018 年《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》正式將政策審計納入內(nèi)部審計范疇以來，人民銀行根據(jù)黨中央國務院的決策部署，將政策審計作為一項重大政治任務，探索開展了一系列政策專項審計調(diào)查項目，在政策審計對象、內(nèi)容、范圍、方法、路徑和成果運用等方面做了有益的嘗試，取得了突破性成果，金融政策審計工作雛形初步形成。隨著新形勢的不斷變化，如何進一步提升金融政策審計質(zhì)效，切實增強金融政策在金融經(jīng)濟宏觀調(diào)控和央行治理中的作用，需要我們在內(nèi)審轉(zhuǎn)型進程中作出更多的變革和嘗試。

一、近年央行金融政策審計實踐基本概述

央行金融政策審計與傳統(tǒng)審計的組織模式相比，具有立意的宏觀性、內(nèi)容的多樣性、思路的復雜性、組織的靈活性、審計的聯(lián)動性等特征，自2014 年人民銀行探索開展金融政策審計以來，政策審計制度化初步形成，并在實踐探索中取得了一定的成效。

1.金融政策審計內(nèi)容和目標。政策執(zhí)行情況審計是指審計機關在國家重大政策開始執(zhí)行或執(zhí)行過程中的某個時點提前介入，實施動態(tài)的審計監(jiān)督。人民銀行金融政策審計主要內(nèi)容涉及貨幣政策、普惠金融、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、放管服、消費者權(quán)益保護等，重點關注政策安排部署情況、政策執(zhí)行情況、政策績效評價等方面，在審計范圍上覆蓋多個行政區(qū)域乃至全國各地，在審計內(nèi)容上涉及諸多政治、民生、經(jīng)濟等領域。從近幾年政策審計成果看，央行對政策安排部署情況、政策執(zhí)行情況的審計執(zhí)行逐步成熟完善，基本實現(xiàn)了政策審計揭示和反映阻礙國家政策順利實施的困難和問題，督促及時問題整改，促進完善政策措施，推進政策貫徹落實，提升金融政策執(zhí)行效果的審計目標。

2.金融政策審計組織和原則。針對政策從制定、部署、執(zhí)行到產(chǎn)生結(jié)果的過程特點，央行始終堅持審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”原則，對金融政策審計主要選取了審計調(diào)查組織模式，審計調(diào)查相對專項審計，在程序上有一定區(qū)別，審計調(diào)查可以向或不向被審計單位征詢意見，出具調(diào)查報告，相比專項審計的審計報告需要征求被審計單位意見，出具意見書、決定書的規(guī)定，審計調(diào)查程序上簡化一些，有利于提高工作效率。目前基本形成了央行內(nèi)部以審計為基本手段開展工作，央行外部主要采取在被審計相關業(yè)務部門組織協(xié)調(diào)下以調(diào)查形式開展的組織模式。同時根據(jù)不同的政策特點調(diào)整審計方法、路徑，這種組織模式在一定程度上解決了內(nèi)部審計職權(quán)限制以及政策審計判斷機理復雜、涉及社會面廣等問題。

3.金融政策審計渠道和路徑。央行金融政策部署落實歷經(jīng)四個階段——政策制定、實施、評估、調(diào)整，涉及面較廣，有政策的制定方、管理與監(jiān)督方、政策終端執(zhí)行方、相關的市場主體，每個環(huán)節(jié)對政策目標實現(xiàn)都起著決定性作用，因此金融政策審計既要面向人民銀行，即重點審計央行貨幣信貸、金融穩(wěn)定、外匯管理、調(diào)查統(tǒng)計、征信管理、國庫管理、支付結(jié)算、金融消費者權(quán)益保護等多個業(yè)務領域及其他內(nèi)設部門，還要針對相關政府部門、金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、企業(yè)和個人等進行拓展審計。在央行內(nèi)部重點了解政策制定與執(zhí)行推進情況，在外部重點了解政策推進實施的成效和成果，兩者缺一不可。

4.金融政策審計方式和手段。人民銀行開展金融政策審計融合了合規(guī)性審計和績效審計，對貫徹落實政策措施過程和結(jié)果進行持續(xù)動態(tài)的監(jiān)督、評價和建議，不僅反映違法違規(guī)問題，還剖析原因，提出建議，分析績效，評價經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，與常規(guī)審計相比，人民銀行現(xiàn)行金融政策審計方式和手段要更靈活、更多樣。審計方式包括檢查、調(diào)查和監(jiān)測，審計手段包括資料查詢、數(shù)據(jù)分析、調(diào)查取證等，這些措施在一定程度上確保審計人員在審前、審中快速找出金融政策執(zhí)行中的異常現(xiàn)象，增強審計發(fā)現(xiàn)和問題分析的針對性，提高政策執(zhí)行績效評價的客觀性和公正性，為完善相關金融政策提供可靠的參考依據(jù)。

二、當前金融政策審計急需解決的問題

1.金融政策審計成果運用的問題。落實金融政策審計的目的是促進政策落實，抓手是成果運用，但金融政策審計不同于常規(guī)的內(nèi)部審計，發(fā)現(xiàn)的問題往往涉及各級人民銀行、銀保監(jiān)、金融機構(gòu)、企業(yè)，甚至個人，不同層級的責任主體，紛繁復雜的主客觀原因和背景在一定程度增加了審計成果運用的難度。同時審計結(jié)果運用及整改不但涉及政策執(zhí)行和資金使用的各方，還與地方政府息息相關，面對地方政府對金融政策的選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和擴大化執(zhí)行，人民銀行分支機構(gòu)均無法實施問責，審計結(jié)果運用和整改情況也無法成為地方政府決策考核的依據(jù)，重大政策落實跟蹤審計的權(quán)威性和效果大打折扣，審計的實效性明顯不高。

2.金融政策審計運行機理的問題。金融政策審計是從政策的發(fā)布到政策的執(zhí)行以及政策執(zhí)行后的效果進行全方位跟蹤，需要審計工作模式動態(tài)化，審計關口前移，以此增強政策審計的預防功能和持續(xù)監(jiān)測功能，目前政策審計機制還無法滿足。一是缺乏規(guī)范的運行機制。在執(zhí)行金融政策審計過程中，人總行對金融政策審計相關要素缺乏較完善的操作指導，如項目的組織形式、取證方式、審計結(jié)果處理模式和政策審計實施允許關聯(lián)的被審計對象、范圍等均沒有明確規(guī)范，與傳統(tǒng)的內(nèi)部審計項目相比，缺少經(jīng)驗借鑒和方法指導。二是缺乏系統(tǒng)的績效評價機制。金融政策審計主要評價政策措施貫徹落實情況的好壞程度，涉及人民銀行和金融機構(gòu)，甚至涵蓋政府多個部門、企業(yè)和個人，是一項極為復雜的工作。但目前實施的政策績效審計評價中缺乏一套科學系統(tǒng)的評估評價體系，政策績效審計成果質(zhì)量難以得到保障。

3.金融政策審計質(zhì)量提升的問題。一是人員素質(zhì)影響審計質(zhì)量。金融政策的制定、實施、評估、調(diào)整是一個極其復雜的過程，受內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境影響較大，審計人員作出判斷需要具備完備而豐富的專業(yè)知識、審計技術能力和判斷預測能力，但目前央行審計隊伍存在著年齡結(jié)構(gòu)老齡化、知識結(jié)構(gòu)過于集中單一、綜合技術能力不夠強等一系列問題，特別是基層行審計人員的專業(yè)性和政策審計的宏觀性存在一定差異，要有效完成政策審計既定目標和任務，需要完善審計隊伍的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。二是證據(jù)不充分影響審計質(zhì)量。金融政策審計從內(nèi)容上看比較宏觀，審計取證需要將宏觀的政策具象化、指標化，分解細化到配套政策實施的制訂和執(zhí)行、政策對相關領域的影響、政策效果評估和調(diào)整改進等方面，甚至還要對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的突發(fā)情況進行充分調(diào)查，審計取證才能全面客觀的反映問題。而在實際審計過程中，取證一旦涉及外部單位，人民銀行內(nèi)審部門由于不具備對外部單位原始憑證、數(shù)據(jù)信息檢查取證的權(quán)力，往往只能以調(diào)查方式聽取被審計單位、被審計關聯(lián)單位匯報，收集被審計關聯(lián)單位政策落實情況總結(jié)、調(diào)查等材料。三是對政策把握不一影響審計質(zhì)量。政策相關文件在政策制定依據(jù)、實施要求、政策目標等方法闡述較籠統(tǒng)，主要是原則性、方向性要求。在實際審計過程中審計人員與被審計部門在許多重要問題上存在一定分歧，被審計部門常常對審計結(jié)果持有異議，影響了審計的權(quán)威性和客觀性。

4.金融政策審計組織協(xié)調(diào)的問題。一是政策審計組織協(xié)調(diào)難度較大。央行內(nèi)部審計主要關注本單位及所屬單位財務收支、內(nèi)控管理等事項，金融政策審計主要關注外部，涉及政治、經(jīng)濟和民生，涵蓋社會各類群體、各個行業(yè)，審查范疇涵蓋人民銀行、銀保監(jiān)、地方政府、金融機構(gòu)、企業(yè)和個人等多個維度，波及地域廣泛，乃至全國，政策審計面臨跨區(qū)域跨部門執(zhí)行，相互間協(xié)調(diào)難度較大。二是金融政策審計職權(quán)范圍較窄。政府審計部門依據(jù)審計法，具備向關聯(lián)企業(yè)、機構(gòu)開展檢查、調(diào)查權(quán)力。而央行內(nèi)部審計無論是國家法規(guī)還是央行內(nèi)部相關制度均沒有明確內(nèi)部審計對金融機構(gòu)、銀保監(jiān)及政府相關政策部門的檢查、調(diào)查權(quán)限，金融政策審計涉及的審計范圍、關聯(lián)對象與央行現(xiàn)有審計職權(quán)和審計范圍存在一定沖突，顯然央行目前采取的政策審計路徑已超出了法規(guī)制度授予內(nèi)部審計的權(quán)限，人民銀行內(nèi)部審計更多地是借助人民銀行的監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)開展政策審計調(diào)查。

三、繼續(xù)深化央行金融政策審計的建議

金融政策審計具有“點多、面廣、線長”等特點，加之時效性強、專業(yè)性要求較高、審計風險隱患大，對審計部門而言是困難也是挑戰(zhàn)。為解決金融政策審計推進過程中面臨的新問題和新需求，我們有必要在審計制度與環(huán)境上有所改進。

1.完善配套制度，推進審計聯(lián)動機制。一是明確金融政策審計實施框架?？傂袃?nèi)審部門與政策制度、執(zhí)行部門應建立溝通交流機制，共同確定政策審計各項戰(zhàn)略計劃，明確政策審計的主要任務與審計目標，建立重大政策審計評價體系，讓政策管理部門的需求在審計中得到體現(xiàn)，讓政策審計實施有據(jù)可依。二是完善政策審計制度支持體系。賦予央行內(nèi)部審計對金融政策相關部門的外部檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)，央行內(nèi)部審計有權(quán)對相關部門政策執(zhí)行的真實性、合規(guī)性及政策實施的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查和評價，其次依法將審計結(jié)果和整改要求向社會予以公告，警示風險，并督促相關部門、金融機構(gòu)、企業(yè)等及時整改，同時央行內(nèi)審部門應將政策審計成果納入單位組織考核和年度業(yè)績考核。三是構(gòu)建整體聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。通過工作例會、組織座談、征詢意見等方式加強內(nèi)審部門與銀保監(jiān)、政府相關部門、央行政策執(zhí)行部門的協(xié)調(diào)配合，形成審計監(jiān)督合力的同時共享政策審計成果，統(tǒng)籌提高審計工作效果。

2.優(yōu)化審計組織模式，提升審計執(zhí)行效率。一是推行階段性政策審計制度。將政策審計分政策制定和政策執(zhí)行、政策評價三個階段，不同階段關注的審計對象和審計重點不同。對金融政策制定階段審計重點應關注政策出臺的決策依據(jù)、合法合規(guī)性，為央行制定政策、適時修正政策等提供建議，對政策執(zhí)行階段審計重點則主要關注政策執(zhí)行內(nèi)容、標準是否符合政策要求，執(zhí)行過程是否合規(guī)合法，執(zhí)行結(jié)果是否到位，執(zhí)行過程是否存在失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等現(xiàn)象。政策審計評價階段重點關注政策執(zhí)行對經(jīng)濟金融及社會民生產(chǎn)生的影響，客觀評價政策執(zhí)行效率、效果、效益。二是加強動態(tài)審計監(jiān)控。對金融政策落實情況實行全程非現(xiàn)場監(jiān)測與階段性現(xiàn)場審計相結(jié)合，既能實時掌握政策實施的效率、效益和效果情況，了解政策落實面臨的新問題、新困難，也能全面系統(tǒng)對階段性政策落實工作作出準確評價，揭示宏觀經(jīng)濟運行中帶有全局性、普遍性的重大金融政策落實問題，科學評價金融政策執(zhí)行對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的效率、效益和效果。三是拓寬審計類型。除了開展金融政策專項審計外，還應通過交叉審計、一拖N 審計等多種方式提高政策審計的覆蓋面和審計效率，

3.推動審計創(chuàng)新，提升跟蹤審計質(zhì)效。一是建立數(shù)據(jù)分析平臺。政策實施涉及多個政策監(jiān)督管理部門、金融機構(gòu)、企業(yè)等，政策審計分析判斷需要大量持續(xù)性數(shù)據(jù)信息，因而在日常監(jiān)測和審計中加強政策實施情況數(shù)據(jù)積累，構(gòu)建集中統(tǒng)一或多部門聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析平臺非常必要，通過數(shù)據(jù)關聯(lián)、整理、分析、匯總，找出政策執(zhí)行異常行為和重要資金流向，發(fā)現(xiàn)政策落實過程中的潛在風險和重大問題。二是提升審計技術含量。技術的提升有利于提高對政策貫徹落實各個環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督力度，提高審計對政策系統(tǒng)風險的識別監(jiān)測和防范能力，有利于對提取的數(shù)據(jù)信息進行科學分析，提高審計分析和判斷的準確度，揭示重大政策貫徹落實中存在的苗頭性、傾向性問題，最終促進金融政策在制定、執(zhí)行、改進的過程中不斷完善。

4.培養(yǎng)審計隊伍，提升審計人員專業(yè)素質(zhì)。一是開展業(yè)務培訓。以培養(yǎng)內(nèi)審人員職業(yè)能力為核心，持續(xù)深化內(nèi)審人員學習培訓，提升內(nèi)審隊伍政策審計能力，定期舉辦政策審計業(yè)務專題培訓，開展后續(xù)教育，通過崗位練兵、審中討論、案例分析等多種方式促進內(nèi)審人員政策審計學習交流，更新知識，保證內(nèi)審人員具備與政策審計相應的知識、技能。二是開展專業(yè)調(diào)研。以“項目帶隊伍，調(diào)研帶隊伍”的方式，開展政策審計理論研究與實務調(diào)研，通過研究式審計，參與式調(diào)研，提高政策審計服務決策、完善管理和支持發(fā)展的能力。三是開展業(yè)務交流。深入挖掘政策審計工作過程中的新方法、新經(jīng)驗，通過組織案例教學或編發(fā)內(nèi)審工作?？D(zhuǎn)載宣傳，實現(xiàn)政策審計信息交流和資源共享，達到價值互用、相互促進、共同提高的目的。