王婷婷

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶，401120)

一、 危機(jī)應(yīng)對(duì)背景下應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的法治邏輯

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善公民福祉的重要?jiǎng)恿Α?020年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)新冠疫情危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)和民生保障問(wèn)題，世界各國(guó)普遍通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)助、稅收減免、國(guó)債增發(fā)、政府采購(gòu)等財(cái)政干預(yù)措施，助推化解民生危機(jī)，助力企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工。(1)IMF Fiscal Affairs Department. Fiscal Monitor： Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic[R/OL].(2021-09-27)[2021-10-25]. https：//www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.不過(guò)，由于應(yīng)急財(cái)政支出具有緊急性、大規(guī)模和靈活性等特征，其使用過(guò)程中也存在資金違法濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。例如抗疫物資漲價(jià)、采購(gòu)設(shè)備不合格、服務(wù)提供失靈、公共資金使用不當(dāng)、救濟(jì)金發(fā)放腐敗等，揭示了公共財(cái)政管理存在的缺口、過(guò)失以及薄弱之處。(2)Krafchik W, Tsai L L.Five Tools for Reducing Corruption During COVID-19[EB/OL]. (2021-02-04) [2021- 10-01].https：//blogs.worldbank.org/governance/five-tools-reducing-corruption-during-covid-19.法治不僅是常態(tài)社會(huì)治理的理想狀態(tài)，也是人類(lèi)有效防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必然選擇。根據(jù)“緊急不避法治”的原則，(3)沈巋.各地限制未接種者出行是違背法治原則的[EB/OL]. (2021-07-15)[2021-10-25].https：//news.sina.com.cn/c/2021-07-15/doc-ikqcfnca7085702.shtml.預(yù)算、稅收、國(guó)債等財(cái)政行為都須嚴(yán)格依法行事，即使危機(jī)時(shí)分亦不得例外?；诖?，盡管各國(guó)為抗擊疫情采取的應(yīng)急財(cái)政支持有其合理性，但對(duì)緊急狀況的成功處理并不意味著相關(guān)緊急權(quán)力或措施就天然具有合法性，(4)李學(xué)堯.應(yīng)急法治的理想類(lèi)型及其超越[J].中國(guó)法律評(píng)論,2021(2)： 88-101.如何在確保疫情得到快速控制的同時(shí)防范公共財(cái)政治理風(fēng)險(xiǎn)成為疫情治理中的關(guān)鍵問(wèn)題。

截至2020年11月底，中國(guó)各級(jí)財(cái)政疫情防控資金支出超過(guò)4000億元，為疫情治理提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政支撐。然而，由于既有應(yīng)急法律體系與財(cái)政支出規(guī)范體系是簡(jiǎn)單糅合的關(guān)系，其完整性、科學(xué)性與長(zhǎng)效性均存在問(wèn)題。實(shí)踐中，虛報(bào)冒領(lǐng)、套取防疫財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)需要警惕，(5)嚴(yán)防抗疫財(cái)政資金“雁過(guò)拔毛”[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2020-06-11(A2).騙取疫情防控稅收優(yōu)惠等違法行為頻繁發(fā)生，(6)騙取疫情防控稅收優(yōu)惠 監(jiān)管部門(mén)說(shuō)“不”[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2020-06-10(5).使中國(guó)財(cái)政治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上指出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”。(7)習(xí)近平. 全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[J].實(shí)踐(黨的教育版),2020(3)： 4-6.《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)明確指出，要“優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力”。(8)中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[N].人民日?qǐng)?bào),2021-03-13(1).《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》)則要求推進(jìn)社會(huì)治理法治化，“強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)，提升疫情防控、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。(9)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 扎實(shí)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)[N].人民法院報(bào)，2020-12-10(1).基于此，通過(guò)科學(xué)完備的法律體系應(yīng)對(duì)疫情防控和治理不足成為當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

當(dāng)前，受新冠疫情反復(fù)發(fā)生影響，全球正處于不均衡復(fù)蘇過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政法治化建設(shè)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)成為后疫情時(shí)代各國(guó)財(cái)政發(fā)展的必經(jīng)之路。伴隨著全球疫情的蔓延以及國(guó)內(nèi)零星、局部疫情的發(fā)生，中國(guó)的疫情防控情形依然面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，從嚴(yán)落實(shí)常態(tài)化疫情防控舉措成為全國(guó)上下的重點(diǎn)工作，(10)分析當(dāng)前新冠肺炎疫情防控形勢(shì) 研究部署抓緊抓實(shí)疫情防控重點(diǎn)工作[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-05-06(1).也對(duì)新時(shí)期的中國(guó)應(yīng)急財(cái)政法治建設(shè)提出了更高要求。在此背景下，有必要將既有應(yīng)急財(cái)政措施納入法治框架加以評(píng)判，糾正應(yīng)急財(cái)政運(yùn)行中的違法與越界問(wèn)題，推動(dòng)疫情防控財(cái)政的法治化、規(guī)范化運(yùn)行。

二、 溯本探源： 疫情之下中國(guó)應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的主要問(wèn)題

新冠疫情大流行可導(dǎo)致發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)“失去的十年”，如果我們熟視無(wú)睹，必將自食其果。(11)United Nations.COVID-19 Could Lead to a Lost Decade for Development[EB/OL].(2020-03-25)[2021-09-16].https：//www.un.org/en/desa/un-covid-19-could-lead-lost-decade-development.正是考慮到疫情可能導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退，中國(guó)在疫情防控之初便實(shí)施了74條面向個(gè)人、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、地方財(cái)政的應(yīng)急財(cái)政措施，(12)財(cái)政部辦公廳.財(cái)政支持新冠肺炎疫情防控政策措施問(wèn)答[EB/OL]. (2020-03-20)[2021-10-15].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202003/t20200320_3486097.htm.保障民眾身心健康和生產(chǎn)生活。但這些應(yīng)急財(cái)政措施的出臺(tái)和實(shí)施也暴露了專(zhuān)門(mén)性財(cái)政應(yīng)急機(jī)制缺失、財(cái)政資金支出事項(xiàng)有失公平以及應(yīng)急財(cái)政資金缺乏有效監(jiān)督等問(wèn)題，影響了應(yīng)急財(cái)政的法治體系建設(shè)和制度實(shí)施效果。

(一) 應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的合法性備受挑戰(zhàn)

財(cái)政法定主義要求財(cái)政行為建立在法律依據(jù)基礎(chǔ)之上，財(cái)政權(quán)力行使必須限定在法律允許范圍內(nèi)或得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。(13)武靖州.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下財(cái)政法學(xué)基本邏輯解析[J].財(cái)政研究，2021(2)： 29-35,77.但從中國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的應(yīng)急財(cái)政干預(yù)法治規(guī)范現(xiàn)狀來(lái)看，仍存在以下不足之處：

第一，中國(guó)應(yīng)急財(cái)政預(yù)算制度完整性不足。長(zhǎng)期以來(lái)，鑒于我國(guó)《憲法》并未直接規(guī)定政府在突發(fā)公共事件中的應(yīng)急權(quán)力，我國(guó)在自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上通常采取“一事一法”的立法模式，(14)相關(guān)立法如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《食品安全法》《職業(yè)病防治法》《動(dòng)物防疫法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》，相關(guān)條例包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《自然災(zāi)害救助條例》《氣象災(zāi)害防御條例》等。影響了各職能部門(mén)的有效配合。至2007年11月，中國(guó)出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，將“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”納入統(tǒng)一規(guī)制范疇。由此，中國(guó)形成了以《預(yù)算法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)，以《自然災(zāi)害救助條例》《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等為補(bǔ)充的財(cái)政應(yīng)急預(yù)算法制框架，內(nèi)容涉及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處理的預(yù)備費(fèi)和預(yù)算調(diào)整制度、突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度、應(yīng)急類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度等。盡管如此，由于我國(guó)應(yīng)急財(cái)政立法內(nèi)容較為分散，且相關(guān)制度法律位階參差不齊，我國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的財(cái)政立法依然不夠完善，內(nèi)容銜接不足。例如，《預(yù)算法》僅規(guī)定預(yù)備費(fèi)用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的財(cái)政資金來(lái)源包括“工作經(jīng)費(fèi)”“救助資金”“救災(zāi)資金”等財(cái)政項(xiàng)目，兩部法律在支出內(nèi)容和事項(xiàng)上缺乏有效對(duì)接。此外，實(shí)踐中預(yù)備費(fèi)的支出范圍為何、“其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支”指向?yàn)楹蔚炔粔蛎鞔_。

第二，應(yīng)急財(cái)政支出規(guī)定與法定原則存在沖突。首先，從形式上看，我國(guó)疫情防控期間應(yīng)急財(cái)政資金籌集及管理具有明顯的政策性特征。例如，《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》(財(cái)社〔2020〕2號(hào))以及《關(guān)于進(jìn)一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》(財(cái)辦〔2020〕7號(hào))等文件僅明確需要統(tǒng)籌不同預(yù)算類(lèi)型和性質(zhì)的資金，大力盤(pán)活財(cái)政存量資金來(lái)保障抗疫經(jīng)費(fèi)，而未要求獨(dú)立編制應(yīng)急預(yù)算和設(shè)置財(cái)政應(yīng)急支出專(zhuān)門(mén)科目，(15)滕宏慶.我國(guó)中央與地方政府應(yīng)急預(yù)算法制化研究[J].法學(xué)論壇，2011,26(3)： 142-148.不利于預(yù)備費(fèi)等應(yīng)急財(cái)政資金的審慎管理。其次，從內(nèi)容上看，應(yīng)急財(cái)政支出中的預(yù)備費(fèi)制度在一定程度上偏離了法治軌道。例如，根據(jù)《預(yù)算法》第40條的規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，而疫情發(fā)生之初最嚴(yán)重地區(qū)的《湖北省省級(jí)預(yù)備費(fèi)管理辦法》(鄂政發(fā)〔1996〕8號(hào))第2條規(guī)定：“根據(jù)省級(jí)財(cái)力狀況，一般按照當(dāng)年省級(jí)預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)。”從中不難發(fā)現(xiàn)地方性規(guī)章中預(yù)備費(fèi)設(shè)置參數(shù)“政府預(yù)算支出額”未能及時(shí)按照上位法要求的“一般公共預(yù)算支出額”進(jìn)行修訂，這就帶來(lái)了實(shí)踐操作中的“口徑不同”問(wèn)題。此外，由于突發(fā)事件的不確定性，預(yù)備費(fèi)按1%—3%的額度提取具有較大彈性，一些地方政府往往按照“就低不就高”原則提取預(yù)備費(fèi)，難以滿足重大自然災(zāi)害及大規(guī)模突發(fā)事件中財(cái)政應(yīng)急資金的需求。(16)李楠楠.突發(fā)事件下財(cái)政應(yīng)急機(jī)制紓困路徑的法治研究[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2021(2)： 116-129.在此情形下，《預(yù)算法》第69條雖規(guī)定了預(yù)備費(fèi)不足支出時(shí)的預(yù)算調(diào)整程序，但預(yù)備費(fèi)提取與預(yù)算調(diào)整制度如何銜接尚不明確。

第三，應(yīng)急財(cái)政與常態(tài)財(cái)政的銜接機(jī)制缺失。超過(guò)半數(shù)歐盟國(guó)家在疫情防控期間采用了例外條款，當(dāng)出現(xiàn)重大沖擊可能造成公共債務(wù)惡化及公共支出迅速增加時(shí)，暫停實(shí)施管理歐盟公共赤字的嚴(yán)格規(guī)定，由成員國(guó)自由支出以應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響。(17)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.然而，這些非常態(tài)財(cái)政政策實(shí)施期限如何以及如何防止緊急狀態(tài)解除后財(cái)政干預(yù)措施的實(shí)施慣性，成為常態(tài)化疫情防控時(shí)期財(cái)政法治的重要挑戰(zhàn)。與之類(lèi)似，受疫情影響，中國(guó)2020年財(cái)政赤字率按3.6%以上安排，首次突破3%。但是，我國(guó)《預(yù)算法》第34條對(duì)“舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)?！蔽醋髟敿?xì)規(guī)定，且并未設(shè)置特殊情況下偏離財(cái)政赤字規(guī)模的財(cái)政例外條款，使得財(cái)政赤字規(guī)模的確定較為隨意，應(yīng)急財(cái)政支出能在何種幅度內(nèi)偏離正常財(cái)政秩序范圍以及何時(shí)回歸正常秩序尚不明確，應(yīng)急財(cái)政與常態(tài)財(cái)政的銜接存在問(wèn)題。再以特殊財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制為例，該制度由《中央實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制監(jiān)督管理辦法》予以確立。作為一項(xiàng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和疫情沖擊的創(chuàng)新型機(jī)制，該制度對(duì)于提升財(cái)政政策運(yùn)行效率和體制管理績(jī)效的重要性不言而喻。然而，特殊轉(zhuǎn)移支付并未在《預(yù)算法》中明確，也未與《預(yù)算法》及《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定進(jìn)行對(duì)接，其屬于特殊時(shí)期對(duì)策抑或常態(tài)化制度有待明確。

(二) 應(yīng)急財(cái)政資金的配置過(guò)程有失公平

疫情的發(fā)生和蔓延不僅損害了民眾的健康，更暴露了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平等和貧困等結(jié)構(gòu)性不公平問(wèn)題。2020年《世界經(jīng)濟(jì)展望》研究顯示，各國(guó)采取的封鎖措施在降低感染風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)衰退，對(duì)婦女和年輕人等的影響尤為明顯。(18)Grigoli F, Sandri D. COVID’s Impact in Real Time： Finding Balance amid the Crisis[EB/OL].(2020-04-29)[2021-10-05].https：//blogs.imf.org/2020/10/08/covids-impact-in-real-time-finding-balance-amid-the-crisis/.作為最早遭受疫情影響、遭受巨大損失的國(guó)家，中國(guó)的應(yīng)急財(cái)政干預(yù)措施雖然取得了明顯成效，但其實(shí)施過(guò)程中也存在資源調(diào)配不公、群眾受益程度不均衡等問(wèn)題。

第一，疫情治理中的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)特殊群體關(guān)照不足。新冠疫情等突發(fā)事件給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)沖擊的同時(shí)，也削弱了納稅人的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。然而，中國(guó)既有用于疫情紓困的應(yīng)急財(cái)政政策側(cè)重于對(duì)直接受災(zāi)或參與抗災(zāi)的特殊主體給予補(bǔ)給，而對(duì)受災(zāi)害影響的弱勢(shì)群體的照護(hù)有所不足。例如，既有財(cái)政救助補(bǔ)貼主要用于落實(shí)患者救治以及對(duì)參加防疫工作的醫(yī)務(wù)人員、其他工作者給予臨時(shí)性工作補(bǔ)助和醫(yī)療器械補(bǔ)助，對(duì)受疫情影響的弱勢(shì)群體鮮有應(yīng)急救助措施，受災(zāi)地區(qū)的老年人、兒童以及低收入群體的生活救助往往在經(jīng)過(guò)事后評(píng)定后方能得到救濟(jì)，難以解決特殊群體在突發(fā)事件中的“燃眉之急”。而從財(cái)政補(bǔ)貼方式來(lái)看，與美國(guó)財(cái)政政策側(cè)重于對(duì)居民部門(mén)進(jìn)行直接補(bǔ)貼和歐洲財(cái)政政策側(cè)重于企業(yè)就業(yè)補(bǔ)助和支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不同，中國(guó)財(cái)政政策側(cè)重于增加政府投資與穩(wěn)企業(yè)，此種方式能夠確保秩序穩(wěn)定，推動(dòng)生產(chǎn)較快恢復(fù)，但對(duì)居民部門(mén)救助稍顯不足。(19)趙亞琪,張懷清.中、美、歐應(yīng)對(duì)疫情財(cái)政政策的差異及啟示[J].金融發(fā)展研究,2021(8)： 37-41.例如，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，疫情防控期間我國(guó)只有13%的失業(yè)者在失業(yè)期間得到了單位工資補(bǔ)貼，其余失業(yè)者為“裸失業(yè)”；從社會(huì)救助情況看，88.2%的失業(yè)者沒(méi)有得到任何社會(huì)救助，失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋了7.7%的失業(yè)者，只有1.4%的失業(yè)者得到最低生活保障救助， 1.2% 申請(qǐng)到了小額貸款，0.2%接受了職業(yè)培訓(xùn)。(20)張丹丹.新冠疫情、失業(yè)和社會(huì)救助： 中國(guó)與歐美疫情防控期政策比較[EB/OL].(2021-05-14)[2021-10-14].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1699712404576629585&wfr=spider&for=pc.

第二，疫情治理下的稅收減免難保稅負(fù)公平承擔(dān)。為幫助受疫情影響的中小企業(yè)生存和發(fā)展，中國(guó)針對(duì)中小企業(yè)連續(xù)發(fā)布實(shí)施了7批28項(xiàng)減稅降費(fèi)措施。(21)孫韶華.2021年減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn) 更深層紅利可期[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2021-01-11(1).然而，這些稅收優(yōu)惠政策側(cè)重于緩解疫情防控重點(diǎn)物資保障企業(yè)以及受疫情影響較大的交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的困境，對(duì)制造業(yè)尤其是中小制造企業(yè)的財(cái)政支持政策相對(duì)較少。且既有的稅收優(yōu)惠形式過(guò)于單一，集中體現(xiàn)為降低應(yīng)納所得、直接減免稅和捐贈(zèng)扣除，而直接退稅、虧損彌補(bǔ)和投資抵免等方式應(yīng)用較少，不利于不同性質(zhì)的企業(yè)降低稅收負(fù)擔(dān)。而從針對(duì)個(gè)人的稅收優(yōu)惠來(lái)看，我國(guó)主要對(duì)受到疫情直接影響的納稅人進(jìn)行稅收減免，而對(duì)受到間接影響的困難群體缺乏必要的稅收紓困舉措。例如，根據(jù)中國(guó)《個(gè)人所得稅法》第5條的規(guī)定，可以減征個(gè)人所得稅的情形包括“因自然災(zāi)害遭受重大損失的”，這條規(guī)定要求重大損失系因自然災(zāi)害直接引起的，反映在疫情相關(guān)稅收減免政策中，未受疫情直接影響但遭遇嚴(yán)格隔離措施，因而工作和經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重影響的群體即難以享受必要的稅收減免或損失扣除，這就影響了社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)。

(三) 應(yīng)急財(cái)政干預(yù)措施缺乏有效監(jiān)督

為加強(qiáng)疫情防控財(cái)稅政策落實(shí)和財(cái)政資金監(jiān)管，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控財(cái)稅政策落實(shí)和財(cái)政資金監(jiān)管工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確了各級(jí)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)疫情防控財(cái)政資金監(jiān)管的重點(diǎn)和方式。不過(guò)，由于中國(guó)未建立統(tǒng)一的應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督的精度與效度還有待提升。

第一，應(yīng)急財(cái)政措施實(shí)施的精確度有待提升。由于中國(guó)對(duì)“預(yù)備費(fèi)”缺乏單獨(dú)管理，各地政府普遍存在未按法律規(guī)定提取預(yù)備費(fèi)的情形，突出體現(xiàn)為“預(yù)備費(fèi)不足支出”時(shí)采取“先支出后調(diào)整”，且以各地應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)的調(diào)度方式。為緩解突發(fā)事件的緊急性與傳統(tǒng)資金撥付過(guò)程繁雜性的矛盾，中國(guó)創(chuàng)設(shè)實(shí)施了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，旨在提升財(cái)政資金的發(fā)放與使用效率。但由于資金與項(xiàng)目不銜接等因素的存在，部分地方也出現(xiàn)了“優(yōu)親厚友”“錢(qián)等項(xiàng)目”的情況，影響了資金使用效益。(22)陳益刊.2萬(wàn)億“救命”直達(dá)資金問(wèn)題暴露： 優(yōu)親厚友、錢(qián)等項(xiàng)目如何解[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2020-9-30(A6).并且，由于中國(guó)部分省區(qū)市尚未建立直達(dá)資金監(jiān)督系統(tǒng)，部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)也不夠，直達(dá)資金是否精準(zhǔn)發(fā)放難以準(zhǔn)確評(píng)估。

第二，應(yīng)急財(cái)政資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)制度有待完善。盡管在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)率先實(shí)現(xiàn)了V型復(fù)蘇，(23)世界銀行.不均衡的復(fù)蘇使東亞與太平洋地區(qū)不平等加劇[EB/OL].(2021-03-25)[2021-10-16].https：//www.shihang.org/zh/news/press-release/2021/03/25/uneven-recovery-drives-growing-inequality-across-east-asia-and-the-pacific.但應(yīng)急財(cái)政干預(yù)是否起到了預(yù)期效果仍然難以確定。首先，就應(yīng)急財(cái)政資金的使用目的看，中國(guó)針對(duì)突發(fā)公共事件預(yù)防的資金投入不足，預(yù)備費(fèi)的比例設(shè)置過(guò)低與突發(fā)事件不確定性之間的矛盾較為突出，大部分財(cái)政資金注重支出的補(bǔ)償性而輕視支出的預(yù)防性，影響了公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防效果，以至于災(zāi)難發(fā)生后花費(fèi)更多的財(cái)力、物力。其次，中國(guó)對(duì)疫情財(cái)政資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。由于新冠疫情的發(fā)生較為突然，無(wú)論中央政府還是地方政府都將大量精力集中在應(yīng)急治理上，至于資金項(xiàng)目是否合理以及如何編制項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)，各級(jí)政府均較少涉及。在這方面，盡管《通知》明確要求對(duì)應(yīng)急救災(zāi)資金進(jìn)行全過(guò)程績(jī)效管理或開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，但由于專(zhuān)門(mén)的財(cái)政應(yīng)急支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，作出準(zhǔn)確評(píng)估已屬不易，遑論根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)影響財(cái)政應(yīng)急預(yù)算在未來(lái)的增減。

第三，應(yīng)急財(cái)政的問(wèn)責(zé)措施不夠充分。資金使用合法合規(guī)是資金監(jiān)督機(jī)制的必然要求，這有賴于強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制。疫情治理中，財(cái)政資金使用難免會(huì)出現(xiàn)擠占資金、用途調(diào)整、資金低效和浪費(fèi)等違法違規(guī)現(xiàn)象，但我國(guó)問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制仍存在諸多不足： 一是問(wèn)責(zé)機(jī)制的法治性有待提升，《通知》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)要提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，但未明確違法違規(guī)行為需要承擔(dān)何種法律責(zé)任。疫情發(fā)生之初，湖北省紅十字會(huì)3名領(lǐng)導(dǎo)因失職失責(zé)受到黨紀(jì)處分，(24)梁建強(qiáng)，廖君，黎昌政.湖北省紅十字會(huì)專(zhuān)職副會(huì)長(zhǎng)被免職 武漢3名職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)遭問(wèn)責(zé)[N].人民法院報(bào)， 2020- 02-05(1).但問(wèn)責(zé)效果難言理想。二是財(cái)政監(jiān)督中對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算監(jiān)督針對(duì)性不強(qiáng)。現(xiàn)行《預(yù)算法》第9章共有9個(gè)條款涉及對(duì)政府預(yù)決算行為的監(jiān)督，但這些監(jiān)督條款主要適用于常態(tài)預(yù)算情形。例如，《預(yù)算法》第86條規(guī)定國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，但如果應(yīng)急狀態(tài)并非發(fā)生在此期間，人大對(duì)應(yīng)急預(yù)算的監(jiān)督將力有不逮。(25)陳征,周智博.應(yīng)急預(yù)算法制的反思與展望： 兼論《預(yù)算法》的完善[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2021，23(5)： 133-140.三是審計(jì)問(wèn)責(zé)的效力有待增強(qiáng)。就中國(guó)審計(jì)制度來(lái)看，針對(duì)突發(fā)事件的審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)框架、審計(jì)程序和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚未建立，使得審計(jì)制度不具備“防不病”的戰(zhàn)時(shí)免疫功能，難以適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急處置的要求。(26)朱智鴻.突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)家應(yīng)急審計(jì)的對(duì)策探究： 以新冠肺炎疫情防控審計(jì)為例[J].陜西理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2021,39(4)： 15-28.四是公眾問(wèn)責(zé)制度有待完善。盡管《預(yù)算法》第91條規(guī)定了公民、法人或者其他組織對(duì)預(yù)算違法行為的檢舉、控告權(quán)利，但由于財(cái)政行為缺乏受益“直接性”，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)在應(yīng)急財(cái)政資金分配中存在濫用和腐敗風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不可直接提起行政訴訟予以救濟(jì)。

三、 他山之石： 疫情之下域外應(yīng)急財(cái)政干預(yù)法制的調(diào)整優(yōu)化

面對(duì)疫情，我們不但要清醒應(yīng)對(duì)迫在眉睫的法治挑戰(zhàn)，也應(yīng)未雨綢繆，深思后疫情時(shí)代的法治未來(lái)。(27)沈偉偉.論數(shù)字緊急狀態(tài)的恢復(fù)機(jī)制： 以新冠疫情防控為例[J].清華法學(xué)，2021,15(2)： 121-142.在世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的沖擊下，全球各國(guó)要行動(dòng)起來(lái)，在實(shí)踐中不斷建構(gòu)人類(lèi)命運(yùn)共同體的議事規(guī)則和制度體系。(28)張勁松.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下的人類(lèi)命運(yùn)共同體理念[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021,29(6)： 93-101.觀察國(guó)外，各國(guó)在疫情之初紛紛采取行動(dòng)，通過(guò)緊急實(shí)施財(cái)政干預(yù)或暫緩部分常規(guī)性財(cái)政措施增強(qiáng)人們抵抗病毒侵蝕的信心和恢復(fù)生產(chǎn)生活的復(fù)原力，(29)OECD. Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis： Strengthening Confidence and Resilience[R/OL].(2020-05-19)[2021-09-10].https：//read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis.但也應(yīng)注意，應(yīng)急措施實(shí)施過(guò)程中，“非常規(guī)”權(quán)力有可能一變而為“超常規(guī)”權(quán)力，致使應(yīng)急機(jī)關(guān)陷入治理的兩難境地。(30)石啟龍，傅衛(wèi)衛(wèi).應(yīng)急不避法治： 極端突發(fā)事件應(yīng)急處置法治化的理論與實(shí)踐[M].沈陽(yáng)： 東北大學(xué)出版社，2015： 2.因此，當(dāng)疫情防控進(jìn)入常態(tài)化時(shí)期后，一些國(guó)家會(huì)通過(guò)不斷調(diào)整完善應(yīng)急財(cái)政制度來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，確保應(yīng)急財(cái)政在法治框架內(nèi)進(jìn)行。

(一) 補(bǔ)充立法： 制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急財(cái)政法律制度

為確保抗擊新冠疫情的財(cái)政應(yīng)急干預(yù)措施獲得法律認(rèn)可，許多國(guó)家進(jìn)行了補(bǔ)充立法或在既有法律框架尋求制度合法性支撐，具體包括： 第一，事先設(shè)置應(yīng)急財(cái)政干預(yù)制度，即由國(guó)家基于公共財(cái)政管理立法中的授權(quán)啟用緊急條款，酌情進(jìn)行財(cái)政撥款。例如，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政的法治化，日本自20世紀(jì)60年代起相繼制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》《防災(zāi)減災(zāi)共同行動(dòng)的特別財(cái)政與金融法》和《抗震應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施工程的財(cái)政與金融法》等法律規(guī)范，確保政府能夠依托基本法和特別法授權(quán)規(guī)定實(shí)施應(yīng)急財(cái)政干預(yù)。(31)王婷婷，劉雨萱.各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的稅收紓困措施： 特點(diǎn)與趨向[J].財(cái)政科學(xué)，2020(11)： 100-111.第二，事后批準(zhǔn)政府已經(jīng)采取的應(yīng)急財(cái)政措施，即準(zhǔn)許政府以補(bǔ)充預(yù)算方式實(shí)施財(cái)政應(yīng)急干預(yù)措施，但要經(jīng)過(guò)議會(huì)審查或預(yù)算委員會(huì)的授權(quán)。例如，疫情發(fā)生后，西班牙在議會(huì)主導(dǎo)下發(fā)布了緊急財(cái)政干預(yù)的法律，通過(guò)設(shè)置衛(wèi)生產(chǎn)品集中采購(gòu)、臨時(shí)失業(yè)人員領(lǐng)取福利等措施減輕新冠疫情危機(jī)的影響。(32)López A N, Pascual G D.Fighting COVID-19 — Legal Powers and Risks： Spain[EB/OL].(2020-03-30)[2021-09-10]. https：//verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-spain/.第三，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急財(cái)政法律制度，即在財(cái)政法律制度之外，制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急財(cái)政法案。例如，經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)后，《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》由美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)特朗普于2020年3月27日簽署生效，成為美國(guó)疫情防控期間實(shí)施救助的重要法律依據(jù)。(33)Coronavirus Aid,Relief and Economic Security Act or the CARES Act[EB/OL].(2020-03-27)[2021-09-10].https：//www.congress.gov/116/plaws/publ136/PLAW-116publ136.pdf.疫情發(fā)生后，南非于2020年8月25日由國(guó)民議會(huì)授權(quán)通過(guò)了特別調(diào)整預(yù)算，并針對(duì)性出臺(tái)《災(zāi)難管理減稅法案》《災(zāi)難管理減稅管理法案》，明確了疫情治理的稅收減免措施。(34)南非全國(guó)省議會(huì)通過(guò)Covid-19稅收法案[EB/OL].(2020-09-19)[2021-09-10].https：//new.qq.com/omn/20200919/20200919A05UYW00.html.

(二) 精準(zhǔn)施策： 依法設(shè)置應(yīng)急財(cái)政的適用條件

為確保財(cái)政應(yīng)急干預(yù)措施及財(cái)政支出需求的合理性，一些國(guó)家對(duì)應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的適用條件進(jìn)行了完善，確保財(cái)政干預(yù)措施的精準(zhǔn)定位，具體包括： 第一，明確應(yīng)急財(cái)政適用的范圍。疫情防控期間，各國(guó)普遍將經(jīng)濟(jì)財(cái)政救助資金的范圍確定為衛(wèi)生、公共采購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和社保支出等關(guān)鍵領(lǐng)域，并通過(guò)工資補(bǔ)貼制度確保工人生存權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定。例如，法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等相繼對(duì)企業(yè)實(shí)施工資補(bǔ)貼制度，幫助企業(yè)支付工資和滿足其他流動(dòng)性需求，并披露預(yù)算支持的對(duì)象，確保對(duì)企業(yè)的支持透明、公平。(35)IMF.Public Sector Support to Firms[EB/OL].(2020-04-06)[2021-09-18]. https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第二，設(shè)置應(yīng)急財(cái)政支持資格標(biāo)準(zhǔn)。即應(yīng)急財(cái)政的支出對(duì)象相對(duì)特定，并通過(guò)科學(xué)設(shè)定適用標(biāo)準(zhǔn)，確保應(yīng)急財(cái)政適用效果。例如，澳大利亞工資補(bǔ)貼計(jì)劃規(guī)定，財(cái)政資助申請(qǐng)者應(yīng)滿足“員工資格測(cè)試”和“雇主營(yíng)業(yè)額測(cè)試”的基本要求。(36)JobKeeper Payment[EB/OL].(2020-09-23)[2021-09-18]. https：//www.ato.gov.au/General/JobKeeper-Payment/.在芬蘭，法律要求政府應(yīng)在預(yù)算中闡明與危機(jī)相關(guān)措施的成本，如政府對(duì)議會(huì)的建議需要包括額外支出的分項(xiàng)細(xì)節(jié)，且要評(píng)估補(bǔ)充性撥款對(duì)政府凈借款和債務(wù)存量的影響。(37)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，明確應(yīng)急財(cái)政的適用期間。針對(duì)疫情下的財(cái)政赤字與財(cái)政惡化問(wèn)題，不少國(guó)家主張當(dāng)度過(guò)復(fù)蘇最初階段后，需要通過(guò)財(cái)政整頓解決處于歷史新高的公共債務(wù)。(38)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.例如，《德國(guó)憲法》規(guī)定在自然災(zāi)害或國(guó)家緊急情況下使用例外條款時(shí)，應(yīng)在“合理期限內(nèi)”為額外借款實(shí)施“補(bǔ)償計(jì)劃”。(39)EU Independent Fiscal Institutions.European Fiscal Monitor Special Update March 2020[EB/OL]. (2020-03-31)[2021-10-26].https：//www.euifis.eu/download/european_fiscal_monitor_special_update.pdf.即便政府需要大幅度和長(zhǎng)時(shí)間偏離財(cái)政規(guī)則，也應(yīng)適時(shí)制定重回財(cái)政規(guī)則的計(jì)劃并接受議會(huì)審批，確保規(guī)則的靈活性與可信度。例如，秘魯政府通過(guò)法令暫停執(zhí)行財(cái)政規(guī)則2年(2020—2021年)，明確了重回財(cái)政規(guī)則的條件。(40)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.

(三) 合理干預(yù)： 科學(xué)調(diào)整應(yīng)急財(cái)政的具體措施

不同疫情發(fā)展階段對(duì)應(yīng)急財(cái)政干預(yù)措施存在不同需求，IMF主張各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情危機(jī)的財(cái)政政策應(yīng)區(qū)分為“疫情下廣泛的封鎖階段”“在不確定性下逐步開(kāi)放經(jīng)濟(jì)階段”“疫情控制后階段”等，通過(guò)財(cái)政政策核心目標(biāo)的調(diào)整，確保財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和債務(wù)可持續(xù)性之間保持平衡。(41)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.遵循該思路，各國(guó)區(qū)分疫情發(fā)展階段對(duì)應(yīng)急財(cái)政支持措施進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，具體而言： 第一，收入支持方式從“物質(zhì)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“制度保障”。就家庭收入支持而言，疫情暴發(fā)之初，各國(guó)主要通過(guò)現(xiàn)金或?qū)嵨锇l(fā)放，對(duì)失業(yè)人員和貧困群體給予直接救助；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，各國(guó)主要通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)保障制度建設(shè)，織密社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。第二，就業(yè)支持方式從“職位保留”轉(zhuǎn)向“技能提升”。在就業(yè)支持措施方面，疫情暴發(fā)之初，各國(guó)普遍通過(guò)財(cái)政支持保留職工職位方式盡可能降低失業(yè)率；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，各國(guó)主要采取稅收激勵(lì)再培訓(xùn)方式來(lái)提高勞動(dòng)者技能，以應(yīng)對(duì)疫情沖擊之下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三，公共投資支持從“按兵不動(dòng)”轉(zhuǎn)向“加大投資”。在公共投資領(lǐng)域，疫情暴發(fā)之初，嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)抑制了各國(guó)公共投資規(guī)模；而進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，各國(guó)逐步制定投資計(jì)劃，吸引優(yōu)質(zhì)投資陸續(xù)注入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。第四，稅收優(yōu)惠支持從“適當(dāng)減免”轉(zhuǎn)向“逐漸退出”。就稅收政策而言，疫情暴發(fā)之初各國(guó)主要通過(guò)暫緩繳納個(gè)人所得稅和社會(huì)保障金等方式保護(hù)家庭或企業(yè)的現(xiàn)金流，或根據(jù)自身財(cái)政空間實(shí)行加速折舊、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等措施；但進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，各國(guó)逐漸啟用相關(guān)財(cái)稅政策中的“日落條款”，確保這些措施僅在危機(jī)期間有效。(42)Waerzeggers C, Counsel S, Hillier C.Tax Law Design Considerations When Implementing Responses to the COVID-19 Crisis[EB/OL].(2020-10-05)[2021-10-26].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第五，應(yīng)急財(cái)政目標(biāo)從“形式均衡”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)平等”。就財(cái)政公平角度而言，疫情暴發(fā)之初各國(guó)主要通過(guò)完善衛(wèi)生體系、推進(jìn)社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)和加強(qiáng)數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)等措施，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生和兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的支出，提高貧困家庭等弱勢(shì)群體的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，各國(guó)主要借助擴(kuò)大稅基、實(shí)行數(shù)字化稅收以及轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，解決收入分享不平等問(wèn)題。例如，有學(xué)者提出，各國(guó)可通過(guò)暫時(shí)性征收“新冠疫情復(fù)蘇稅”(43)Klemm A, Hebous S, Michielse G,et al. COVID-19 Recovery Contribution[EB/OL].(2021-04-16)[2021-10-26]. https：//blogs.imf.org/2021/04/16/a-covid-19-recovery-contribution/.等方式提升高收入或財(cái)富較集中的群體稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)貧富人群之間稅收負(fù)擔(dān)的差異化。

(四) 正當(dāng)實(shí)施： 明確設(shè)置應(yīng)急財(cái)政的施行程序

為便于財(cái)政應(yīng)急干預(yù)措施的實(shí)施與監(jiān)管，有的國(guó)家在實(shí)行一攬子財(cái)政支持計(jì)劃的同時(shí)，還設(shè)置了較為完善的實(shí)施程序。第一，應(yīng)急財(cái)政資金發(fā)放突出精準(zhǔn)性。為減少中間環(huán)節(jié)，不少國(guó)家采用數(shù)字化方式為家庭和個(gè)人提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付或基本商品。例如，尼日利亞政府在多個(gè)州實(shí)行數(shù)字化財(cái)政控制，借助數(shù)字支付或手機(jī)銀行的方式向最貧窮和最脆弱的群體提供有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。第二，應(yīng)急財(cái)政資金使用突出透明化。為更好地管理捐贈(zèng)資金，一些國(guó)家要求捐贈(zèng)資金與其他預(yù)算支出資金遵循相同的審查和報(bào)告要求。例如，南非為社會(huì)捐贈(zèng)資金專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了披露要求，有關(guān)資金的來(lái)源、目的、目標(biāo)受益人和使用條款都定期在政府網(wǎng)站公布，相關(guān)基金需按照?qǐng)?bào)告制度向捐贈(zèng)方和社會(huì)公眾告知資金的使用情況及支出進(jìn)展。第三，應(yīng)急財(cái)政資金信息獲取走向便利化。為促進(jìn)潛在受益人用好財(cái)政資金，一些國(guó)家創(chuàng)建了財(cái)政支持措施公開(kāi)網(wǎng)站，以便民眾及時(shí)查詢福利資格的具體標(biāo)準(zhǔn)。例如，為確保財(cái)政支持資金信息翔實(shí)，德國(guó)向公眾介紹易于獲取資金的數(shù)字化形式，包括每項(xiàng)措施詳細(xì)的成本計(jì)算、資格標(biāo)準(zhǔn)以及管理流程。(44)Wendling C, Alonso V, Saxena S, et al. Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第四，應(yīng)急財(cái)政資金實(shí)施方式實(shí)現(xiàn)數(shù)字化?；诩夹g(shù)正義考量，各國(guó)政府主張應(yīng)投資更加強(qiáng)健的衛(wèi)生體系、資源更充足的社會(huì)安全網(wǎng)和數(shù)字化工程，包括增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生和兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的支出，通過(guò)加強(qiáng)數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，建立具有可靠公民身份識(shí)別系統(tǒng)的全面社會(huì)登記制度，使貧困家庭能在電子支付和銀行賬戶訪問(wèn)受限情況下獲得財(cái)政支持。

(五) 強(qiáng)化監(jiān)督： 切實(shí)做好應(yīng)急財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)控制

為確保財(cái)政應(yīng)急干預(yù)實(shí)施效果，一些國(guó)家還確立了明確的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)并建立了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要包括： 第一，制定財(cái)政績(jī)效的具體指標(biāo)。例如，法國(guó)在其績(jī)效預(yù)算框架中創(chuàng)建了針對(duì)新冠疫情防控的“短期就業(yè)計(jì)劃”和“為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供支持”計(jì)劃，并設(shè)置相關(guān)實(shí)施目標(biāo)，確保當(dāng)局通過(guò)資金的發(fā)放速度、資金發(fā)放對(duì)就業(yè)的影響等指標(biāo)監(jiān)測(cè)實(shí)施效果。(45)KPMG.France： Government and Institution Measures in Response to COVID-19[EB/OL].(2020-09-30) [2021- 09-30].https：//home.kpmg/xx/en/home/insights/2020/04/france-government-and-institution-measures-in-response-to-covid.html.第二，做好財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)估。為準(zhǔn)確評(píng)估應(yīng)急財(cái)政政策實(shí)施效果，各國(guó)還重視發(fā)揮獨(dú)立財(cái)政委員會(huì)和最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的評(píng)估作用。例如，秘魯最高審計(jì)機(jī)構(gòu)在采購(gòu)程序中對(duì)財(cái)政資金使用和采購(gòu)物品進(jìn)行同步監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)控制市政當(dāng)局對(duì)最急需商品的分配。(46)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，做好應(yīng)急財(cái)政使用的定期報(bào)告。部分國(guó)家政府采用定期報(bào)告制度，對(duì)財(cái)政支出事項(xiàng)、受益人數(shù)量、每個(gè)受益人收益金額及績(jī)效指標(biāo)的細(xì)化信息等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并根據(jù)危機(jī)強(qiáng)度調(diào)整報(bào)告頻率。第四，強(qiáng)化應(yīng)急財(cái)政的事后問(wèn)責(zé)機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政應(yīng)急干預(yù)措施的監(jiān)督，部分國(guó)家采取了內(nèi)部控制和外部控制相結(jié)合的做法。例如，法國(guó)在2008年金融危機(jī)期間設(shè)置了特別監(jiān)測(cè)委員會(huì)，新冠疫情暴發(fā)后，該委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)督促疫情防控期間財(cái)政資金的落實(shí)。而尼日利亞、加納等國(guó)政府發(fā)動(dòng)民間社會(huì)力量，通過(guò)充分的信息披露，賦予民眾監(jiān)督財(cái)政干預(yù)措施的權(quán)利。

四、 回應(yīng)之策： 常態(tài)化疫情防控下中國(guó)應(yīng)急財(cái)政法治化的路徑選擇

在應(yīng)對(duì)新冠疫情過(guò)程中，中國(guó)特色國(guó)家治理模式為世界提供了新的國(guó)家治理范式和借鑒，中國(guó)為人類(lèi)治理發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。(47)范大祺.淺析新時(shí)代中國(guó)社會(huì)治理對(duì)外話語(yǔ)體系的建構(gòu)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2022,30(1)： 23-32.我國(guó)依靠成功的疫情治理較早走上了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇道路，取得了階段性的成效，但疫情的反復(fù)發(fā)生依然給不少地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)峻的防控考驗(yàn)，給中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了不確定性和不平衡性。進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時(shí)期，財(cái)政紓困資金的運(yùn)用既要防止巨額債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，又要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。(48)李志.財(cái)政部： 避免過(guò)早退出經(jīng)濟(jì)支持措施 保持對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度[EB/OL].(2021-03-02)[2021-10-26]. https：//www.yicai.com/news/100964928.html.如果合法性不足或采取了不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)隔離操作或未及時(shí)退出，均可能加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。考慮到中國(guó)預(yù)算法等法律提供的應(yīng)急機(jī)制遠(yuǎn)未適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐需求，與其支撐國(guó)家應(yīng)急治理體系建設(shè)的定位存在差距，(49)陳治.突發(fā)事件背景下預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的困境與出路[J].法學(xué)論壇，2022,37(1)： 87-96.有必要從以下方面著力制度完善，切實(shí)提高抵御風(fēng)險(xiǎn)、抗擊災(zāi)害和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的能力。

(一) 兼顧常態(tài)治理與應(yīng)急治理： 持續(xù)完善應(yīng)急財(cái)政干預(yù)規(guī)則體系

在現(xiàn)代社會(huì)，政府面臨著常態(tài)治理財(cái)政環(huán)境和應(yīng)急治理財(cái)政環(huán)境兩種狀態(tài)。常態(tài)治理環(huán)境中，政府往往著眼于“合規(guī)、高效的發(fā)展型目標(biāo)”，對(duì)財(cái)政資金連續(xù)性、入賬及時(shí)性和收入可預(yù)期性等要求相對(duì)寬松，而在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等的應(yīng)急治理環(huán)境中，政府則需要確立“足額、及時(shí)的保障性目標(biāo)”，對(duì)財(cái)政資金撥付的及時(shí)性、足額性提出更高要求。(50)王蘊(yùn)波,景宏軍.財(cái)政治理現(xiàn)代化視角下地方政府預(yù)備費(fèi)管理機(jī)制的優(yōu)化研究： 基于新冠肺炎疫情的反思[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2020(10)： 27-38.考慮到疫情防控期間應(yīng)急財(cái)政法治措施的差異，我國(guó)應(yīng)逐步改善“政策主導(dǎo)型”的財(cái)政干預(yù)模式，制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算法治措施，規(guī)范應(yīng)急財(cái)政行為。

第一，從“碎片應(yīng)對(duì)”到“系統(tǒng)治理”： 完善應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的法律體系。當(dāng)前，由于應(yīng)急財(cái)政理念缺失，在“一事一法”模式主導(dǎo)下，政府應(yīng)當(dāng)如何編制應(yīng)急預(yù)算，應(yīng)急預(yù)算是否應(yīng)獨(dú)立管理，各級(jí)政府能夠運(yùn)用哪些應(yīng)急財(cái)政資金以及應(yīng)該承擔(dān)多少比例的支出不甚明確。為解決應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域各項(xiàng)法律及行政法律規(guī)范散亂的問(wèn)題，建議以下幾點(diǎn)： 一是要將政府具有公共行政應(yīng)急權(quán)力寫(xiě)入《憲法》，即根據(jù)《憲法》中有關(guān)國(guó)家宣布“緊急狀態(tài)”的規(guī)定，對(duì)緊急狀態(tài)下政府的行政緊急權(quán)力予以規(guī)范；二是應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主導(dǎo)，明確政府在遇到突發(fā)性事件時(shí)的財(cái)政權(quán)力和職責(zé)范圍；三是在《預(yù)算法》中設(shè)立獨(dú)立的應(yīng)急預(yù)算制度，規(guī)定應(yīng)急預(yù)算的編制、管理和監(jiān)督等內(nèi)容，明確全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)審議國(guó)務(wù)院提請(qǐng)的財(cái)政應(yīng)急特別預(yù)算，以此補(bǔ)強(qiáng)中國(guó)應(yīng)急財(cái)政法律制度，增強(qiáng)法律制度回應(yīng)的系統(tǒng)性。

第二，從“事后補(bǔ)救”到“前瞻預(yù)防”： 完善預(yù)備費(fèi)及預(yù)算調(diào)整制度。預(yù)備費(fèi)乃是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的法定應(yīng)急資金，而中國(guó)預(yù)備費(fèi)提取比例較低且流量式的管理體制甚為落后，難以發(fā)揮預(yù)備費(fèi)的預(yù)防和治理功能。為此，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政預(yù)備費(fèi)制度的“儲(chǔ)備”功能，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例，增強(qiáng)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件危機(jī)的財(cái)政能力。另外，我國(guó)尚缺乏專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算調(diào)整法律制度，《預(yù)算法》雖規(guī)定當(dāng)預(yù)備費(fèi)不足時(shí)各級(jí)政府可以先安排支出，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整，但此時(shí)是遵循“應(yīng)急優(yōu)先”還是“法治優(yōu)先”邏輯，是進(jìn)行常規(guī)預(yù)算調(diào)整抑或進(jìn)行專(zhuān)門(mén)預(yù)算調(diào)整，不甚明確。在這方面，一些國(guó)家通過(guò)設(shè)立特定的預(yù)算調(diào)整和補(bǔ)正機(jī)制，確保了應(yīng)急財(cái)政預(yù)算制度實(shí)施的合法性。有鑒于此，我國(guó)可參考其他國(guó)家的應(yīng)急預(yù)算授權(quán)或補(bǔ)正預(yù)算制度，建立“應(yīng)急預(yù)算調(diào)整機(jī)制”，當(dāng)預(yù)備費(fèi)不足難以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件而需要追加應(yīng)急性支出時(shí)，不應(yīng)繞開(kāi)《預(yù)算法》規(guī)定以行政手段追加應(yīng)急性支出，即便“先行支出”的，也應(yīng)由政府部門(mén)按照應(yīng)急預(yù)算編制程序進(jìn)行補(bǔ)正預(yù)算，在同級(jí)人大閉會(huì)期間由同級(jí)人大常委會(huì)表決同意后付諸實(shí)施。

第三，從“特殊規(guī)定”到“常態(tài)銜接”： 推動(dòng)特殊轉(zhuǎn)移支付制度的法治化。此次疫情治理中，為確保財(cái)政支持資金的高效運(yùn)行，中國(guó)創(chuàng)設(shè)了財(cái)政資金直達(dá)的特殊轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急財(cái)政資金劃撥的直達(dá)性、精準(zhǔn)性與及時(shí)性。但由于設(shè)立該項(xiàng)特殊轉(zhuǎn)移支付制度的法律位階較低，且這一特殊轉(zhuǎn)移支付游離于《預(yù)算法》規(guī)定的一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之外，該制度屬于疫情防控期間的“應(yīng)急之策”還是轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展的“應(yīng)有方向”有待法律確認(rèn)。為此，有必要加強(qiáng)財(cái)政資金直達(dá)的常態(tài)化建設(shè)，在未來(lái)《預(yù)算法》修訂中吸納該制度，明確具體適用情形，以更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明和及時(shí)。

(二) 兼顧形式法治與實(shí)質(zhì)法治： 確立財(cái)政例外規(guī)則及其回歸路徑

在疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，雖然各國(guó)基于財(cái)政運(yùn)行效率的考量，普遍賦予政府在必要時(shí)突破既有財(cái)政規(guī)則限制、采取應(yīng)急財(cái)政措施的權(quán)力，(51)Saxena S, Stone M.Preparing Public Financial Management Systems for Emergency Response Challenges[EB/OL].(2021-03-13)[2021-10-26]. https：//blog-pfm.imf.org/pfmblog/2020/03/preparing-public-financial-management-systems-to-meet-covid-19-challenges.html.但為避免政府隨意突破負(fù)債規(guī)則或陷入不負(fù)責(zé)任舉債狀態(tài)，不少國(guó)家對(duì)財(cái)政例外規(guī)則的內(nèi)容、期限以及透明機(jī)制以跟蹤、核算和報(bào)告應(yīng)急措施等內(nèi)容予以明確，以便在需求消失后通過(guò)良好的記錄推動(dòng)政府及時(shí)終止臨時(shí)支出安排，實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)財(cái)稅法定的要求。相較而言，中國(guó)尚未確立財(cái)政例外規(guī)則，部分應(yīng)急財(cái)政支出處于“越軌”運(yùn)行狀態(tài)，容易帶來(lái)財(cái)政運(yùn)行違法風(fēng)險(xiǎn)。為做好常態(tài)化疫情防控時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)治理，有必要從形式層面確立財(cái)政例外規(guī)則，同時(shí)從實(shí)質(zhì)層面規(guī)定該原則適用和退出的情形。

第一，依托《預(yù)算法》框架制定完善財(cái)政例外規(guī)則?？紤]到突發(fā)公共事件的特殊性和突然性，中國(guó)在確保應(yīng)急財(cái)政制度“法定化”的同時(shí)，還要注重應(yīng)急財(cái)政實(shí)施的“靈活性”?；诖?，中國(guó)可借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在《預(yù)算法》中嵌入財(cái)政例外規(guī)則，明確當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退、大規(guī)模自然災(zāi)害等危機(jī)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)啟動(dòng)財(cái)政例外條款，使公共債務(wù)舉借和財(cái)政支出在一定程度上突破正常經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下的運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政的及時(shí)、精準(zhǔn)實(shí)施。

第二，適時(shí)推動(dòng)財(cái)政例外規(guī)則回歸正常財(cái)政秩序。有學(xué)者指出，特殊時(shí)期實(shí)施的特殊財(cái)政舉措不能擴(kuò)展到其他正常年份，疫情結(jié)束后理應(yīng)回歸正常的財(cái)政管理軌道。(52)對(duì)話高培勇： 疫情結(jié)束后，回歸正常的財(cái)政管理軌道[EB/OL].(2020-05-29)[2021-10-26].https：//www.sohu.com/a/398280295_100160903.我國(guó)財(cái)政部門(mén)也主張，應(yīng)對(duì)疫情的階段性減稅降費(fèi)政策應(yīng)有序退出。(53)王慧峰.財(cái)政部： 階段性減稅降費(fèi)政策將有序退出[N].人民政協(xié)報(bào)，2021-04-09(2).為確保財(cái)政可持續(xù)性，中國(guó)應(yīng)秉承財(cái)政政策的審慎運(yùn)行理念，有效控制和監(jiān)測(cè)財(cái)政應(yīng)急措施的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，合理設(shè)定危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)期財(cái)政干預(yù)的適用時(shí)限，并在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)常態(tài)后及時(shí)退出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力的依法運(yùn)行。反映在財(cái)政法治建設(shè)上，應(yīng)明確財(cái)政例外條款的適用條件、運(yùn)行規(guī)則及適用時(shí)限，從實(shí)質(zhì)上防止財(cái)政應(yīng)急權(quán)力的濫用。

(三) 兼顧精準(zhǔn)治理與實(shí)質(zhì)公平： 合理調(diào)適財(cái)稅制度的干預(yù)方式

在新冠疫情財(cái)政干預(yù)過(guò)程中，我國(guó)還存在財(cái)政資源分配不均、對(duì)弱勢(shì)群體關(guān)照不周以及忽視疫情復(fù)蘇能力建設(shè)等問(wèn)題，給部分群體的收入水平及社會(huì)福利帶來(lái)了影響。為此，應(yīng)發(fā)揮財(cái)稅制度的精準(zhǔn)治理功能，建設(shè)更加公平的社會(huì)環(huán)境。

第一，從注重效率到注重公平——財(cái)政資源的公平分配。就應(yīng)急財(cái)政實(shí)施效果而言，雖然各國(guó)在疫情防控之初采取的高效財(cái)政干預(yù)措施有助于對(duì)民眾的階段性紓困，但難以矯正既存的兩極分化和貧富懸殊問(wèn)題，因而在疫情之后，各國(guó)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和包容性增長(zhǎng)。為避免出現(xiàn)類(lèi)似不公平現(xiàn)象，中國(guó)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整財(cái)政政策發(fā)展方向，滿足常態(tài)化疫情防控時(shí)期人們的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域需求： 一是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政投資，強(qiáng)化對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)質(zhì)教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資，消除民眾獲得衛(wèi)生保健服務(wù)、教育資源和數(shù)字資源中存在的障礙，讓每個(gè)人都能平等地享受公共設(shè)施和公共服務(wù)；二是加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫等方面給予弱勢(shì)群體更多財(cái)政支持，尤其應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)者以及陷入貧困的個(gè)人與家庭給予必要財(cái)政補(bǔ)貼，確保社會(huì)整體穩(wěn)定和民生福祉的提升，提高公眾對(duì)政府公平分配社會(huì)公共產(chǎn)品的信任度。

第二，從損失填補(bǔ)到能力補(bǔ)給——稅收制度的合理調(diào)節(jié)。常態(tài)化疫情防控時(shí)期，全球經(jīng)濟(jì)及企業(yè)個(gè)體均面臨著復(fù)蘇不均衡的危險(xiǎn)，資金流動(dòng)性不足、收入水平較低的群體往往難以快速恢復(fù)。鑒于中國(guó)既往危機(jī)應(yīng)對(duì)中稅收減免政策對(duì)弱勢(shì)企業(yè)和個(gè)人傾斜的不足，未來(lái)的應(yīng)急財(cái)政制度應(yīng)遵循稅收公平原則，合理平衡納稅主體間的稅負(fù)差異。具體而言： 一是持續(xù)優(yōu)化和改革稅收制度，通過(guò)強(qiáng)化所得稅的累進(jìn)性，倚重贈(zèng)與稅和房產(chǎn)稅等稅收方式加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)從利益分化走向包容發(fā)展。例如，近期全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，(54)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定[EB/OL]. (2021- 10-23)[2021-10-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm.旨在通過(guò)稅收制度實(shí)現(xiàn)“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”的目的，實(shí)現(xiàn)收入分配調(diào)節(jié)，推進(jìn)社會(huì)公平。二是通過(guò)稅收減免對(duì)中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)修復(fù)持續(xù)賦能。稅收減免能夠通過(guò)“降負(fù)增能”為受到?jīng)_擊的企業(yè)提供必要激勵(lì)，而我國(guó)中小企業(yè)在疫情沖擊下經(jīng)濟(jì)損失程度不同，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生修復(fù)力存有差異?；诖?，建議科學(xué)劃分中小企業(yè)類(lèi)別，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于弱勢(shì)地位的企業(yè)，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)中的勞動(dòng)密集型企業(yè)，給予必要的稅收優(yōu)惠支持。同時(shí)，為避免稅收優(yōu)惠的不公平競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，建議在實(shí)施稅收優(yōu)惠制度時(shí)嵌入“日落條款”，屆期后不再給予優(yōu)惠支持。三是要注重稅收制度對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的可持續(xù)性支持。我國(guó)《個(gè)人所得稅法》并無(wú)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的損失扣除或減免條款，同時(shí)對(duì)于何為“重大損失”并無(wú)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)災(zāi)害損失的扣除范圍規(guī)定過(guò)窄，缺乏災(zāi)害保險(xiǎn)等間接損失的必要扣除。為更好地提升人們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，有必要完善《個(gè)人所得稅法》第5條第2項(xiàng)的規(guī)定，在《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》中細(xì)化損失的減免幅度，如此一來(lái)，當(dāng)個(gè)人因自然災(zāi)害等突發(fā)事件遭受重大損失時(shí)，即可根據(jù)損失大小或比例，依法獲得所得稅減免。同時(shí)，適當(dāng)增加“間接性損失”的扣除事項(xiàng)，參考其他國(guó)家設(shè)置的受災(zāi)損失扣除、災(zāi)害保險(xiǎn)費(fèi)用扣除等制度內(nèi)容，(55)馮鐵栓.災(zāi)害的稅法應(yīng)對(duì)： 基于個(gè)人所得稅法的分析[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2021(4)： 48-59.以此強(qiáng)化個(gè)人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(四) 兼顧效果保障與廉潔維護(hù)： 加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政干預(yù)的監(jiān)管力度

疫情治理中，財(cái)政腐敗是一顆需要隨時(shí)防范的“毒瘤”。數(shù)字顯示，2020年疫情發(fā)生以來(lái)全球范圍內(nèi)腐敗現(xiàn)象依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，腐敗的規(guī)模、程度和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的水平。(56)李莉.2020全球反腐給我們哪些啟示？[J].廉政瞭望，2020(24)： 28-29.疫情防控期間，為確保財(cái)政資金的公共性和使用的績(jī)效，各國(guó)提高了對(duì)財(cái)政資金的透明度要求，強(qiáng)化了監(jiān)督問(wèn)責(zé)和績(jī)效評(píng)價(jià)。自疫情發(fā)生以來(lái)，盡管我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，但仍存在監(jiān)督范圍有限、問(wèn)責(zé)力度不高以及績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失等問(wèn)題。未來(lái)，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政制度的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，提升運(yùn)行透明度和管理問(wèn)責(zé)水平，確保應(yīng)急財(cái)政資金得到合理使用。

第一，繼續(xù)提升財(cái)政資金使用的透明度。財(cái)政信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)良好政府治理的重要保障。疫情防控期間，我國(guó)財(cái)政支持政策出臺(tái)前廣泛征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道及時(shí)公開(kāi)財(cái)政信息，以及“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”撥付財(cái)政保障資金等，均體現(xiàn)了財(cái)政透明原則在財(cái)政治理中的作用，但財(cái)政信息公開(kāi)內(nèi)容和范圍較為有限。例如，數(shù)據(jù)顯示，作為疫情重災(zāi)區(qū)的湖北省公布的應(yīng)急款級(jí)和項(xiàng)級(jí)支出數(shù)據(jù)相對(duì)較少，且公布范圍也限于省級(jí)支出而非全省支出。(57)楊良松.總量、結(jié)構(gòu)與績(jī)效： 中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出之惑[EB/OL].(2020-03-03)[2021-10-27].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6270459.為提升財(cái)政透明度，首先應(yīng)從源頭上重視財(cái)政決策信息的公開(kāi)，加強(qiáng)災(zāi)害信息或突發(fā)事件信息統(tǒng)計(jì)，以此作為財(cái)政資金分配的依據(jù)并向公眾公開(kāi)。其次，在過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵照規(guī)范的財(cái)政透明度標(biāo)準(zhǔn)，可以IMF發(fā)布的《財(cái)政透明度準(zhǔn)則》為參考，(58)Financial Stability Board.Fiscal Transparency Code[EB/OL].(2017-11-07)[2021-10-27].https：//blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf.在線公布所有預(yù)算和采購(gòu)合同、資金分配事項(xiàng)的對(duì)象，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)測(cè)，降低腐敗和資金不當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)。必要時(shí)可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)背景下的“智能法治”治理模式的作用，(59)程金華.智能法治與疫情防控的秩序模式[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020,28(5)： 12-22.為精準(zhǔn)預(yù)防和資金精準(zhǔn)配置提供科學(xué)參考。最后，還應(yīng)提升結(jié)果運(yùn)用的透明度，公開(kāi)資金使用效果以及沉淀資金的數(shù)額，及時(shí)監(jiān)督使用情況并及時(shí)回收閑置資金，防止資金的非法流轉(zhuǎn)和使用。

第二，重視應(yīng)急財(cái)政資金使用的法律監(jiān)管。一是要完善應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督的立法。鑒于我國(guó)《預(yù)算法》并未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督條款，未來(lái)有必要加強(qiáng)設(shè)置，如在《預(yù)算法》第86條基礎(chǔ)上，可規(guī)定國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府在緊急狀況發(fā)生時(shí)可“單獨(dú)”向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。再如，可在《預(yù)算法實(shí)施條例》中明確，《預(yù)算法》所指的“監(jiān)督”不僅涵蓋正常情形下的預(yù)決算監(jiān)督，也包括應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算監(jiān)督。對(duì)于確實(shí)構(gòu)成財(cái)政違法違規(guī)的情形，則應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》《審計(jì)法》《刑法》等作出嚴(yán)肅懲處的法律規(guī)定，以有效遏制疫情腐敗。二是加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金使用的審計(jì)問(wèn)責(zé)。中國(guó)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例應(yīng)增加突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的法律規(guī)定，充分發(fā)揮審計(jì)的專(zhuān)業(yè)化和實(shí)質(zhì)化功能，準(zhǔn)確評(píng)估公共資金是否被撥付于適當(dāng)用途以及應(yīng)急措施的事后影響，將其作為確定相關(guān)職能部門(mén)和個(gè)人財(cái)政責(zé)任的重要依據(jù)。(60)季潔.從政府消費(fèi)券談中國(guó)應(yīng)急財(cái)政支出管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2021(3)： 60-66.三是加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督制度建設(shè)。應(yīng)針對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金從撥付到使用的全過(guò)程，建立各級(jí)人大主導(dǎo)，上級(jí)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督以及公眾監(jiān)督為補(bǔ)充的協(xié)同監(jiān)督制度，形成監(jiān)督問(wèn)責(zé)的制度合力。四是加強(qiáng)財(cái)政公益訴訟制度建設(shè)。中國(guó)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法行政行為或不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，必要時(shí)可提起公益訴訟?；诖耍覈?guó)應(yīng)充分發(fā)揮檢察公益訴訟在應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督中的作用，通過(guò)公眾向檢察機(jī)關(guān)反映財(cái)政收支行為違法“線索”等方式，助力財(cái)政檢察公益訴訟，推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政權(quán)力規(guī)范行使。

第三，加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效的全面評(píng)估。由于疫情發(fā)生突然，政府財(cái)政資金使用往往側(cè)重于“應(yīng)急處理”而未科學(xué)地編制項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)，為此，我國(guó)應(yīng)逐步完善財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。一是建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于中國(guó)應(yīng)急財(cái)政有效性監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，建議根據(jù)突發(fā)事件類(lèi)型、危害程度、緊急程度等要素，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急財(cái)政預(yù)算開(kāi)支事項(xiàng)、資金分配的標(biāo)準(zhǔn)、資金撥付時(shí)間、資金使用結(jié)果等的監(jiān)督，建立“可量化”的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急財(cái)政公共資金監(jiān)督的針對(duì)性。二是加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)與后續(xù)年度財(cái)政資金撥付的“聯(lián)系掛鉤”，將財(cái)政應(yīng)急支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度給予持續(xù)性財(cái)政支持的重要依據(jù)，提升政府對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金使用效果的重視程度。

五、 結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于世界各國(guó)而言，新冠疫情都是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，將應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政干預(yù)措施納入法治化軌道，不僅是“依法治疫”的基本要求，也是夯實(shí)疫情應(yīng)對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)、對(duì)沖疫情負(fù)面影響的重要保障。回顧我國(guó)疫情治理過(guò)程，“大規(guī)?！焙汀翱旃?jié)奏”的財(cái)政干預(yù)措施在實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)急治理的同時(shí)，也對(duì)財(cái)政制度的合法性和公平性構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)，需要運(yùn)用法治思維予以回應(yīng)。在常態(tài)化疫情防控時(shí)期，伴隨著疫情反復(fù)出現(xiàn)和公共風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生，我國(guó)有必要在《規(guī)劃綱要》和《實(shí)施綱要》明確要求優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)治理法治化的背景下，持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政制度的法治化，建立完善的應(yīng)急財(cái)政干預(yù)法律體系，從而為應(yīng)對(duì)更大層面的公共風(fēng)險(xiǎn)提供法治支撐。