曲紹旭

(南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，南京 210094)

一、 問題的提出

我國(guó)在推進(jìn)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策過程中不斷平衡公平與效率的關(guān)系。國(guó)務(wù)院在2013年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))中指出要“加大政策支持和引導(dǎo)力度，激發(fā)各類服務(wù)主體活力，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”。(1)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見[EB/OL].(2013-09-13)[2022-01-06].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.國(guó)務(wù)院辦公廳在2019年頒布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào))(2)關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見[EB/OL].(2019-03-29)[2022-01-06].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm.中強(qiáng)調(diào)實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)改造提升工程，完善老年人關(guān)愛服務(wù)體系，推動(dòng)居家社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展等，而這些舉措均涉及公平與效率。就目前來看，現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)政策多為指導(dǎo)意見，操作空間較大，加之受社會(huì)參與主體眾多、內(nèi)容龐雜、方式多變等因素的影響，目前在居家養(yǎng)老服務(wù)主體的合作方式、職責(zé)分工、服務(wù)效果評(píng)估等方面并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這會(huì)導(dǎo)致政策在運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)多模式、多種類、多路徑的發(fā)展趨向。這種發(fā)展趨向雖然符合我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展存在差異的既有現(xiàn)實(shí)，但長(zhǎng)此以往會(huì)因服務(wù)內(nèi)容設(shè)置不健全、服務(wù)資源匹配不均衡、服務(wù)效果評(píng)估不完善等方面的問題而影響城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的公平與效率水平的提升，可能會(huì)違背政策制定的初衷。這些問題表現(xiàn)如下。

第一，服務(wù)內(nèi)容設(shè)置不健全對(duì)政策效率的影響。除了市場(chǎng)部門定位較為明確外(以效率為主)，政府和社會(huì)其他部門(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、家庭等)在城市居家養(yǎng)老服務(wù)中的定位較為模糊，因此各地政府對(duì)社會(huì)其他部門居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的安排前提各有差別，如有的按照收費(fèi)與否對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分配，政府開展的服務(wù)內(nèi)容以免費(fèi)為主，社會(huì)其他部門開展的服務(wù)內(nèi)容以收費(fèi)為主；有的按照是否為基本服務(wù)對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行安排，政府提供諸如生活照料、精神慰藉等覆蓋人群較廣的基礎(chǔ)性服務(wù)，社會(huì)其他部門提供諸如康復(fù)服務(wù)等覆蓋人群較少的以提升老年人生活水平為目標(biāo)的服務(wù)。在這種情況下，多數(shù)老年人會(huì)選擇政府提供的免費(fèi)(或收費(fèi)較少)服務(wù)內(nèi)容，這會(huì)使得政府提供服務(wù)的“排擠效應(yīng)”越來越強(qiáng)，進(jìn)而降低社會(huì)其他部門服務(wù)的積極性。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，某社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)開展服務(wù)時(shí)經(jīng)常會(huì)受到服務(wù)對(duì)象的質(zhì)疑，原因在于該社區(qū)內(nèi)的老年人認(rèn)為該機(jī)構(gòu)開展某項(xiàng)目的服務(wù)次數(shù)較少。由于該服務(wù)項(xiàng)目的免費(fèi)次數(shù)有具體規(guī)定，于是機(jī)構(gòu)決定以收費(fèi)的方式開展增加的服務(wù)，但受到全體老年人的反對(duì)。這種不健全的服務(wù)內(nèi)容設(shè)置在背離居家養(yǎng)老服務(wù)政策多元主體參與目標(biāo)的同時(shí)，也會(huì)降低社會(huì)其他部門提供服務(wù)的效率。

第二，服務(wù)資源配置不均衡對(duì)政策公平性的影響。我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策在運(yùn)行過程中采取的是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的運(yùn)行方式，但由于沒有具體明確政府主導(dǎo)的范圍與方式，加之服務(wù)過程中服務(wù)供給方和服務(wù)需求方信息不對(duì)稱問題的影響，很容易在服務(wù)資源配置方面出現(xiàn)諸多問題，表現(xiàn)在： 一是難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源供需的平衡。服務(wù)資源配置不均衡會(huì)形成“供給總量不足與供給資源閑置的悖論”，(3)賈玉嬌.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的突出問題與解決思路[J].求索，2017(10)： 90-98.進(jìn)而導(dǎo)致“有效供給不足、質(zhì)量效益不高、結(jié)構(gòu)不合理、資源配置不均衡等”(4)封鐵英，馬朵朵.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)如何包容性發(fā)展？一個(gè)理論分析視角[J].社會(huì)保障評(píng)論，2020,4(3)： 77-89.等問題，這些問題將直接影響城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的公平性。例如，部分地區(qū)為了產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)而大力建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，但由于需求的匹配難以跟上，結(jié)果導(dǎo)致大量的服務(wù)中心閑置，造成資源的浪費(fèi)。二是認(rèn)知差異造成資源配置的不合理。由于信息不對(duì)稱問題的存在，政府對(duì)社會(huì)部門開展服務(wù)的質(zhì)量評(píng)判難免會(huì)出現(xiàn)認(rèn)知上的差異。根據(jù)筆者的觀察，部分地區(qū)在購(gòu)買城市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，通常青睞影響較大且具有一定實(shí)力的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而專業(yè)化程度更高、服務(wù)精準(zhǔn)性更強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)卻因沒有產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)而不能得到足夠的重視。在服務(wù)過程中，規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)在開展項(xiàng)目時(shí)也會(huì)因工作重心的轉(zhuǎn)移、工作人員的變動(dòng)等問題而忽略服務(wù)的質(zhì)量。由此可知，認(rèn)知差異的存在會(huì)導(dǎo)致城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源匹配效率低下的問題。

第三，服務(wù)效果評(píng)估不理想對(duì)政策公平與效率的影響。一方面，社會(huì)其他部門所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)容、方式、方法等方面有所差別，但相關(guān)部門卻按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，這對(duì)為突出服務(wù)特色而不完全按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)的社會(huì)部門來說就會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，進(jìn)而影響其服務(wù)的效率。另一方面，在服務(wù)主體多元參與目標(biāo)的指引下，居家養(yǎng)老服務(wù)的參與主體、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容等必然會(huì)表現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，這對(duì)服務(wù)評(píng)估的精確性提出了挑戰(zhàn)。為此，相關(guān)部門提出第三方評(píng)估、“主觀+客觀”評(píng)估、調(diào)查評(píng)估等方式，但這些方式不一定能做到真正的公平。例如，筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府所委托的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)(或個(gè)人)在評(píng)估城市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)常把主觀評(píng)估放置于重要的位置而忽視了客觀標(biāo)準(zhǔn)的影響，難以做到客觀公正的評(píng)估。

誠(chéng)然，在沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒的背景下，當(dāng)面對(duì)快速老齡化的問題時(shí)，我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策在短期內(nèi)開展多元主體參與的模式，并注重效率的提升是符合既有現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)也要看到，維持城市居家養(yǎng)老服務(wù)的基本公平(或稱之為底線公平)既是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)，也是我國(guó)社會(huì)治理的要求所在。由以上分析可知，當(dāng)前我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策公平與效率理念的實(shí)施會(huì)存在一定的問題，這不僅與“兼顧公平與效率”的養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)初衷相矛盾，而且會(huì)誤導(dǎo)政策的走向，表現(xiàn)為： 一方面，會(huì)形成“欣欣向榮”的假象。對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)效率的關(guān)注度越高，就越可能產(chǎn)生“急功近利”的心態(tài)，就越容易走向個(gè)案代表全部、特殊性代表普遍性的誤區(qū)。長(zhǎng)此以往會(huì)誤導(dǎo)公眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的認(rèn)知。另一方面，會(huì)形成“人浮于事”的工作狀態(tài)。越強(qiáng)調(diào)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的公平性，就越會(huì)注重政府部門的作用，如此持續(xù)發(fā)展就會(huì)降低社會(huì)其他部門的積極性，進(jìn)而會(huì)違背城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策多元參與的設(shè)計(jì)原則。由是觀之，當(dāng)前需進(jìn)一步明確城市居家養(yǎng)老服務(wù)公平與效率理念之間的關(guān)系，并以之為出發(fā)點(diǎn)來推動(dòng)政策的有效發(fā)展。

二、 公平與效率視角下城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考量

公平與效率是矛盾的統(tǒng)一體，如若處理得當(dāng)，則會(huì)達(dá)到事半功倍的效果，如若處理不好，則會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的弊端。任何部門在制定、執(zhí)行、評(píng)估政策時(shí)，都要兼顧公平與效率理念的關(guān)系?？梢哉f，公平與效率已經(jīng)成為各種公共政策制定的指導(dǎo)原則。(5)曾湘泉，李洪堅(jiān).正確協(xié)調(diào)就業(yè)政策的五大關(guān)系[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009(3)： 12-15.城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策公平與效率具有一定的特殊性，而這種特殊性亦會(huì)使得兩者的關(guān)系更為復(fù)雜。

(一) 居家養(yǎng)老服務(wù)政策公平的理念及其特點(diǎn)

居家養(yǎng)老服務(wù)政策公平是指在合理分配服務(wù)資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)所有服務(wù)相關(guān)者的利益關(guān)切。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的公平理念具有一定的復(fù)雜性，這主要是由于服務(wù)主體多樣性對(duì)公正性有進(jìn)一步的要求。城市居家養(yǎng)老服務(wù)的主體包括政府、家庭、志愿者團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)部門等，(6)彭青云.多元主體視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)路徑探索[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2019(3)： 101-108.具有多樣性與復(fù)雜性的特點(diǎn)。各主體之間的關(guān)系也會(huì)隨著城市居家養(yǎng)老服務(wù)的開展而發(fā)生變化。一方面，各主體的獨(dú)立性越來越強(qiáng)。隨著標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的提升，城市居家養(yǎng)老服務(wù)各主體開展服務(wù)內(nèi)容的替代性越來越低，如社會(huì)其他部門開展的心理安撫服務(wù)很難能達(dá)到家庭精神慰藉的效果，又如社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府開展服務(wù)的方向有所區(qū)別(政府開展的服務(wù)為自上而下，而社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)為自下而上)。替代性低會(huì)使得服務(wù)主體的獨(dú)立性越來越強(qiáng)。另一方面，各主體在服務(wù)過程中的功能逐漸均衡。隨著獨(dú)立性的加強(qiáng)，各主體服務(wù)功能的邊界也愈加明顯。在這種情況下，服務(wù)主體為鞏固服務(wù)邊界，會(huì)把精力放置于服務(wù)方式的優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量的提升等方面，主體間的服務(wù)功能逐漸均衡。例如，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響下，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)通過各種方式來鞏固它們?cè)谡?gòu)買服務(wù)中的地位，這最終使兩者會(huì)在某一方面(如服務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象選取等)達(dá)到平衡，服務(wù)功能也隨之穩(wěn)固?；诖?，以準(zhǔn)公共物品形式提供的公共服務(wù)和以自然壟斷形式提供的專業(yè)化生活照料的兩支柱模式也逐漸穩(wěn)固。(7)羅津.深度老齡化背景下城市社區(qū)居家養(yǎng)老的治理機(jī)制[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021,29(4)： 63-70,129.由以上分析可知，居家養(yǎng)老服務(wù)主體功能從獨(dú)立到均衡的實(shí)現(xiàn)過程也是服務(wù)范圍不斷拓展、服務(wù)功能不斷優(yōu)化、服務(wù)精準(zhǔn)性不斷提升的過程，而公正的資源配置、公平的外部環(huán)境是以上過程得以有效實(shí)現(xiàn)的重要前提。

(二) 居家養(yǎng)老服務(wù)政策效率的理念及其特點(diǎn)

居家養(yǎng)老服務(wù)政策效率是指用盡可能少的服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)服務(wù)效果的最大化，“‘效率’往往成為評(píng)判社會(huì)政策的首要準(zhǔn)則和價(jià)值尺度……實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策效能的提高”。(8)王彩波，丁建彪.社會(huì)公平視角下公共政策有效性的路徑選擇： 關(guān)于公共政策效能的一種理論詮釋[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012,52(2)： 61-66,159.居家養(yǎng)老服務(wù)政策的效率亦具有一定的特殊性，表現(xiàn)在： 其一，注重服務(wù)資源的配置。社會(huì)政策的效率關(guān)注于資源配置(過程)和效果衡量(結(jié)果)兩方面內(nèi)容。社會(huì)政策的內(nèi)容不同，對(duì)資源配置與效果衡量的關(guān)注重點(diǎn)亦有所差別，例如，教育政策關(guān)注于資源平均分布、受益者公正對(duì)待等效果衡量的內(nèi)容，而住房政策注重市場(chǎng)力量引導(dǎo)、政府宏觀調(diào)控等資源配置的內(nèi)容。居家養(yǎng)老服務(wù)政策效率更加傾向于資源配置，這是因?yàn)?，一方面，服?wù)主體多樣性要求合理配置服務(wù)資源。居家養(yǎng)老服務(wù)各主體獲取資源的能力不盡相同，如若任其發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)服務(wù)資源獲取方面的“馬太效應(yīng)”，這需要相關(guān)部門制定合理的制度來規(guī)范服務(wù)資源配置的條件(如在制定購(gòu)買服務(wù)制度時(shí)有效規(guī)范服務(wù)主體介入的前提)。另一方面，服務(wù)方式多元化要求精準(zhǔn)配置服務(wù)資源。居家養(yǎng)老服務(wù)的需求是特殊且多樣的，既包括諸如醫(yī)療、康復(fù)方面的身體健康需求，又有精神慰藉、社會(huì)交往等心理健康需求。居家老年人需求的特殊性決定了服務(wù)開展的條件不能采取標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的方式，這對(duì)服務(wù)資源的配置提出了更高的要求。要根據(jù)不同的方式提供更為精準(zhǔn)的資源配置。例如，有的失能老人對(duì)康復(fù)的需求較高，而有的失能老人對(duì)心理慰藉(尤其是半失能老人)的要求較高，這意味著居家養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)性的資源配置機(jī)制。其二，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一?？蓪⑼度牒彤a(chǎn)出的對(duì)比作為社會(huì)政策效率高低的衡量標(biāo)準(zhǔn)，(9)關(guān)信平.社會(huì)政策行動(dòng)中的公平與效率[J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊，2008(2)： 26.但這一標(biāo)準(zhǔn)卻較難適用于居家養(yǎng)老服務(wù)效率的衡量。首先，服務(wù)投入的成本不易計(jì)算。在服務(wù)對(duì)象需求多樣化的影響下，居家養(yǎng)老服務(wù)的投入必然會(huì)呈現(xiàn)服務(wù)主體與服務(wù)方式多元化的特點(diǎn)，這在客觀上增加了服務(wù)投入的成本計(jì)算的難度。例如，資金投入可作為居家老年人康復(fù)與醫(yī)療成本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但較難作為家庭成員投入的衡量標(biāo)準(zhǔn)。又如，作為心理慰藉服務(wù)重要成本的情感投入是無法用金錢衡量的。其次，服務(wù)產(chǎn)出的效果較難衡量。居家養(yǎng)老服務(wù)效果有諸多體現(xiàn)的方式，既包括老年人的主觀評(píng)價(jià)，又包括服務(wù)時(shí)長(zhǎng)、次數(shù)等服務(wù)質(zhì)量的客觀展現(xiàn)，具有一定的復(fù)雜性，較難統(tǒng)一。

(三) 公平與效率理念的辨析對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策運(yùn)行的影響

居家養(yǎng)老服務(wù)政策公平與效率的理念在影響要素、表現(xiàn)方式以及目標(biāo)導(dǎo)向方面不盡相同，如何有效處理兩者的關(guān)系，對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策運(yùn)行質(zhì)量的保障具有重要的意義。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的運(yùn)行主要包括制定、實(shí)施與評(píng)估等階段。在不同運(yùn)行階段，公平與效率理念的衡量也會(huì)產(chǎn)生不同的影響，具體表現(xiàn)在：

1. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策制定的基石

社會(huì)政策制定的選擇問題涉及效率、效益和公平等問題，而對(duì)這些問題的不同看法會(huì)影響國(guó)家社會(huì)政策體系的建構(gòu)和社會(huì)政策的改革。(10)王思斌.社會(huì)政策概論[M].2版.北京： 高等教育出版社，2014： 65.城市居家養(yǎng)老服務(wù)更應(yīng)把公平與效率的關(guān)系視為政策制定的基石，原因如下。

第一，服務(wù)漸進(jìn)性要求把公平與效率理念的衡量作為前提。我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展要面臨兩個(gè)重要現(xiàn)實(shí)： 第一，獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的老齡化具有“未富先老、未備先老、未康先老”，以及老年人口眾多等獨(dú)特性，這種獨(dú)特性使得我們?cè)诮鉀Q老齡化問題時(shí)必須依靠自身?xiàng)l件，并開創(chuàng)出具有中國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)。第二，雙重的環(huán)境。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策面臨的環(huán)境也較為特殊，一方面，市場(chǎng)環(huán)境所秉持的優(yōu)勝劣汰理念使得市場(chǎng)部門更加愿意介入成本回收快、收益效果好的養(yǎng)老領(lǐng)域，更加注重效率的理念。而居家養(yǎng)老服務(wù)政策的開展是一個(gè)長(zhǎng)期且漸進(jìn)的過程，在短期內(nèi)很難看到效果，這在客觀上會(huì)限制市場(chǎng)部門的有效介入。另一方面，內(nèi)部管理環(huán)境所提倡的公益性思路又要求相關(guān)主體傾向于社會(huì)效益好、工作質(zhì)量?jī)?yōu)的服務(wù)領(lǐng)域。在這種內(nèi)外雙重環(huán)境的影響下，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的制定會(huì)面臨諸多困難。由于缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，加之內(nèi)外雙重環(huán)境的影響，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的制定不能采取一蹴而就的方式，執(zhí)行亦不能遵照一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要采取漸進(jìn)性的方式，在時(shí)機(jī)、環(huán)境、資源等條件成熟之后才能全面鋪開。服務(wù)漸進(jìn)性使得服務(wù)目標(biāo)的把握更加難以明確，在此情況下，居家養(yǎng)老服務(wù)管理部門最好將最基本的公平與效率理念作為政策制定的前提。

第二，服務(wù)對(duì)象對(duì)公平與效率理念更為敏感。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策開展的最終目的是在滿足服務(wù)對(duì)象需求的基礎(chǔ)上，提高他們的公平感、滿足感與幸福感。相對(duì)于其他政策服務(wù)對(duì)象，城市居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象(老年人)更加重視公平與效率的理念，這是因?yàn)椋?一方面，以個(gè)人角度觀之，生命歷程強(qiáng)化了老年人對(duì)公平效率理念的重視程度。我國(guó)大多數(shù)老年人都經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，他們對(duì)那個(gè)時(shí)代的“大鍋飯”、平均主義、集體主義等公平性理念的印象頗深。改革開放以后，效率優(yōu)先被放置于重要的位置，在此情況下，公平與效率理念之間的矛盾日益凸顯，且這種矛盾會(huì)內(nèi)化于老年人的意識(shí)中并逐漸符號(hào)化，進(jìn)而影響其認(rèn)知、行為、行動(dòng)，影響其對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的觀點(diǎn)與態(tài)度。另一方面，以政策角度觀之，服務(wù)量化提高了老年人對(duì)公平效率理念的關(guān)注程度。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策在推動(dòng)過程中也會(huì)觸及公平與效率的問題。首先，推動(dòng)之初強(qiáng)調(diào)公平理念。我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策是在老年人口眾多、老齡化速度快、養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)型(11)于建明.政策視角下新中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展歷程[J].社會(huì)政策研究，2020(1)： 3-18.等背景下提出的，沒有經(jīng)驗(yàn)和方法可遵循，只能依賴本土服務(wù)資源和原有服務(wù)模式來推動(dòng)和發(fā)展。因此，一些地方會(huì)出現(xiàn)“只要可行就推廣”“先把設(shè)施建起來”“規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”等“以數(shù)量換質(zhì)量”的現(xiàn)象。在這一階段，公平經(jīng)常被放置于居家養(yǎng)老服務(wù)政策的首要位置。其次，運(yùn)行后注重效率理念。以筆者調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)政策在推出之初多采取公平的政策，而部分服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力弱的居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍中，進(jìn)而影響到居家養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量，加大了監(jiān)管的成本。因此，地方政府為減少監(jiān)管的成本，更加關(guān)注于效率理念的發(fā)揮，采取競(jìng)爭(zhēng)的方式發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)。在公平與效率理念不斷交替的過程中，城市居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象接受的服務(wù)亦會(huì)發(fā)生一定變化，這在客觀上影響了老年人對(duì)公平與效率的觀念，甚至引發(fā)倫理方面的問題。(12)趙巖.智能化養(yǎng)老的倫理向度[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2022，30(1)： 63-70.

2. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施的保證

以現(xiàn)實(shí)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)政策在實(shí)施過程中會(huì)因?qū)嵤┲黧w的區(qū)別、服務(wù)對(duì)象的特征、開展方式的不同而表現(xiàn)出諸多差異性，這種差異性會(huì)破壞公平與效率理念間的關(guān)系。例如，從服務(wù)主體角度看，政府關(guān)注基礎(chǔ)性的居家服務(wù)，關(guān)注公平理念；市場(chǎng)部門關(guān)注提升性的居家服務(wù)，關(guān)注效率理念。因此，準(zhǔn)確把握公平與效率的關(guān)系理應(yīng)成為城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果的保證。

第一，服務(wù)主體的安排需處理公平與效率理念的關(guān)系。城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體安排方式不同，服務(wù)效果亦有所區(qū)別，如表1所示。

由表1可知，其一，服務(wù)主體安排的方式不同，所秉持的理念亦有所差別。以政府為主的方式多體現(xiàn)公平的理念，有市場(chǎng)部門參與的方式，多會(huì)秉持效率的理念。其二，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體多表現(xiàn)出多樣化的理念。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中也會(huì)朝向兩個(gè)方向發(fā)展，一部分機(jī)構(gòu)仍堅(jiān)持公益性的服務(wù)理念，在服務(wù)過程中始終把公平性作為工作開展的重要前提；另一部分機(jī)構(gòu)因業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，會(huì)將市場(chǎng)部門的效率理念引入進(jìn)來。其三，政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)部門為聯(lián)合主體所秉持的理念，處理公平與效率的效果最優(yōu)，但較難實(shí)現(xiàn)。三個(gè)主體對(duì)公平與效率理念的態(tài)度有所區(qū)別，很難融合。一方面，若以某一服務(wù)主體引領(lǐng)(如政府)來實(shí)現(xiàn)服務(wù)公平與效率的結(jié)合，那么就會(huì)因引領(lǐng)主體的偏好影響公平與效率的關(guān)系。另一方面，若通過改變服務(wù)內(nèi)容、方式和關(guān)系來協(xié)調(diào)三個(gè)主體，使它們形成一致性的理念，那么就會(huì)消耗較多的成本，結(jié)果會(huì)適得其反。其四，服務(wù)理念不同，實(shí)現(xiàn)的方式也不盡一致，因此，在安排服務(wù)主體前需仔細(xì)斟酌。

綜上所述，城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體安排方式的不同，對(duì)公平與效率理念的關(guān)注度亦有所區(qū)別，政策實(shí)施的方法也存在差異。因此，在安排城市居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)把效率與公平理念的考量作為前提，以此促進(jìn)服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，服務(wù)方式的選擇需把公平與效率理念作為前提。國(guó)務(wù)院2013年9月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出：“為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)；大力發(fā)展家政服務(wù)……興辦或運(yùn)營(yíng)老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動(dòng)中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?！?13)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見[EB/OL].(2013-09-13)[2022-01-06].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.除以上基本服務(wù)內(nèi)容外，各地還根據(jù)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的特殊性，開創(chuàng)了諸如法律維權(quán)、文化教育、體育健身、精神慰藉等特殊服務(wù)方式。以筆者所調(diào)研的情況來看，以上服務(wù)方式及內(nèi)容并不能真正做到精準(zhǔn)化的需求滿足，甚至還出現(xiàn)錯(cuò)位匹配的問題。首先，服務(wù)方式與老年人的需求有較大差距。部分承接居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的部門在開展服務(wù)時(shí)過多關(guān)注于服務(wù)次數(shù)、服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等能量化的內(nèi)容，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的提升、服務(wù)方式多樣化卻并不關(guān)心。例如，精神慰藉的服務(wù)只集中于聊天，較少用專業(yè)的社會(huì)工作方法來解決老年人社會(huì)融入、家庭關(guān)系、鄰里矛盾等問題。久而久之，這種服務(wù)方式就會(huì)趨向于表面化與隨意化，影響了整體的服務(wù)效率。其次，服務(wù)在開展過程中會(huì)在普遍化與特殊性間產(chǎn)生矛盾。城市居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象需求不同，服務(wù)方式的選擇亦有所差別。經(jīng)濟(jì)條件一般的老年人通常選擇基本的服務(wù)內(nèi)容，而經(jīng)濟(jì)條件較好的老年人會(huì)選擇收費(fèi)性、差異化的服務(wù)(如高級(jí)康復(fù)護(hù)理)，而收費(fèi)性的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目會(huì)促進(jìn)相關(guān)服務(wù)部門改變服務(wù)模式與行為，這在客觀上提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的效率。但從現(xiàn)實(shí)來看，許多地方政府多從公平理念的角度出發(fā)，提供基礎(chǔ)性的居家養(yǎng)老服務(wù)。

由以上分析可知，城市居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)把公平與效率理念作為服務(wù)方式選擇的前提條件，以此使得服務(wù)更加有效、有序、有針對(duì)性。

3. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估的前提

城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估是衡量服務(wù)質(zhì)量的重要手段。(14)伍伊欣，楊翠迎.養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估及調(diào)整研究： 以上海M區(qū)為例[J].公共治理評(píng)論，2017(2)： 3-17.由于城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策所涉及的主體較多，服務(wù)內(nèi)容較為復(fù)雜，評(píng)估方式也表現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。評(píng)估方式或注重服務(wù)效果，或注重服務(wù)過程；或注重主觀的判斷，或注重客觀數(shù)據(jù)反饋；或委托第三方來進(jìn)行，或通過購(gòu)買方的主觀判斷來衡量。雖然有以上諸多不同，但不可否認(rèn)的是，公平與效率理念的考量是以上評(píng)估方式選擇的重要前提。

其一，公平與效率是評(píng)估手段選擇的前提。由于我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，并無現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)及模式可遵循，加之中央及地方相關(guān)政策文件的實(shí)施空間較大，地方在制定及實(shí)施服務(wù)政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)“就地取材”“五花八門”“各自為政”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象雖然豐富了服務(wù)模式，但是給評(píng)估帶來了諸多障礙。就目前來看，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估的方式主要包括主觀評(píng)估與客觀評(píng)估，兩種評(píng)估方式在原則、內(nèi)容、方式、方法等方面有著較大的差別，因此，城市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)管理部門也會(huì)慎重選擇評(píng)估方式。部分管理部門在選取評(píng)估方式時(shí)會(huì)考慮服務(wù)實(shí)施主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)難易度、資源投入等因素，并采用綜合性的評(píng)估方式(即主觀評(píng)估與客觀評(píng)估相結(jié)合)。這種方式能兼顧服務(wù)過程與服務(wù)結(jié)果，但卻較難協(xié)調(diào)主觀評(píng)估與客觀評(píng)估在某些方面的矛盾，如主觀性的專家評(píng)估會(huì)從公平性的角度出發(fā)，考慮服務(wù)人員的資歷及專業(yè)化水平，并在觀察的基礎(chǔ)上給予評(píng)判，但客觀評(píng)估卻從效率角度出發(fā)，較注重指標(biāo)化衡量標(biāo)準(zhǔn)，而資歷等要素很難按指標(biāo)化進(jìn)行設(shè)計(jì)。由于主客觀矛盾的存在，城市居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估可能會(huì)背離初始的目標(biāo)，忽視公平與效率在評(píng)估中的作用。因此，應(yīng)把公平或效率理念作為城市居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估手段選擇的前提。

其二，公平與效率是評(píng)估指標(biāo)設(shè)定的基準(zhǔn)。城市居家養(yǎng)老服務(wù)所包含的內(nèi)容較多，因此難以制定一個(gè)完善的、健全的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際情況看，沒有標(biāo)準(zhǔn)參考的城市居家養(yǎng)老服務(wù)在開展過程中必然要面臨目標(biāo)模糊化、服務(wù)隨意化、評(píng)定彈性化的尷尬境地。因此，許多地方政府根據(jù)自身的服務(wù)情況來制定地方性的居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，例如山東省在2020年制定的《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估規(guī)范(DB37/T 3776-2020)》、浙江省杭州市在2020年頒布的《居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量規(guī)范(DB3301/T 0315-2020)》、江蘇省南京市在2013年制定的《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(寧民規(guī)〔2013〕7號(hào))，(15)關(guān)于印發(fā)《南京市老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的通知[EB/OL].(2013-10-21)[2022-01-06].http：//mzj.nanjing.gov.cn/njsmzj/njsmzj/201310/t20131021_1063808.html.等等。通過對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的分析不難發(fā)現(xiàn)，公平或效率理念是諸多標(biāo)準(zhǔn)制度的重要前提，如山東省所頒布的標(biāo)準(zhǔn)中明確規(guī)定“堅(jiān)持公開透明、公平公正、客觀量化的原則，參照量化的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等次”。

三、 公平與效率視角下城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)踐進(jìn)路

城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策制定、實(shí)施、評(píng)估過程中公平與效率理念的考量，需要從更為宏觀和多元化的視角進(jìn)行。整體上看，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策制定的公平與效率衡量多針對(duì)政策目標(biāo)群體而言；政策運(yùn)行的公平與效率衡量多針對(duì)運(yùn)行主體的合作而言；政策評(píng)估的公平與效率衡量多針對(duì)成本收益的比較而言。在公平與效率的視角下，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)踐可從以下三方面加以推進(jìn)。

(一) 政策制定時(shí)要以公平理念為主

養(yǎng)老服務(wù)政策是基本福利，是公共服務(wù)體系的重要組成部分，理應(yīng)秉持公平的服務(wù)理念。從我國(guó)“9073”(或“9064”)的養(yǎng)老服務(wù)體系布局來看，居家養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)政策的首選。因此，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策在制定時(shí)應(yīng)考量公平的理念。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策在制定時(shí)更應(yīng)該把公平的理念放置于首要的地位。第一，服務(wù)周期對(duì)公平性提出了更高要求。城市居家養(yǎng)老服務(wù)成效不是一蹴而就的，而是需要經(jīng)歷模式的固定、理念的轉(zhuǎn)變以及制度的完善等過程。在長(zhǎng)期的服務(wù)過程中，各種不確定因素如服務(wù)目標(biāo)是否一致、資源投入是否穩(wěn)定、服務(wù)管理是否及時(shí)、人員安排是否完善等因素也會(huì)逐漸增加。明確以上因素需要進(jìn)一步發(fā)揮公平的理念，這是因?yàn)榕c效率理念所關(guān)注的即時(shí)性、短期性的目標(biāo)有所不同，公平的政策理念能更為宏觀、更大范圍地發(fā)揮服務(wù)資源、管理以及人力的作用，只有這樣才能使得政策制定的前后目標(biāo)更為一致。第二，服務(wù)對(duì)象更加注重公平理念。就目前而言，城市居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象大多經(jīng)歷過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,那個(gè)時(shí)代所強(qiáng)調(diào)的平均主義理念已深入人心，對(duì)當(dāng)代老年人的影響依然深遠(yuǎn)。這一理念使得老年人更加偏向于公平性的居家養(yǎng)老服務(wù)政策。筆者在我國(guó)部分地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)被問及某一項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施效果時(shí)，老年人更加關(guān)注于其他老年人是否享受到此政策，而較少關(guān)心政策本身的運(yùn)行情況。綜上所述，當(dāng)前在制定城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)把公平理念放置于首要的地位，效率的理念放置于輔助地位，這需要做到如下兩點(diǎn)。

1. 明確服務(wù)類別和內(nèi)容

就目前來看，我國(guó)許多地區(qū)在沒有充分衡量公平與效率關(guān)系的條件下，只按照服務(wù)內(nèi)容對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行分類(包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等類別)，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容。這種分類方式的單一化弱化了服務(wù)主體介入的條件，模糊了主體的服務(wù)目標(biāo)，進(jìn)而會(huì)影響服務(wù)的實(shí)施效果。因此，需要在充分考量公平與效率關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰服務(wù)的類別和內(nèi)容。首先，明確服務(wù)類別。可從公平與效率的角度對(duì)服務(wù)的類別進(jìn)行劃分，如按照服務(wù)對(duì)象的類別(失能、半失能、健全老年人)、服務(wù)人員(醫(yī)護(hù)、社工)、服務(wù)區(qū)域等對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分類，以此明確不同類別下介入主體的資格。例如，失能老人的基本居家照料要體現(xiàn)普遍性，因此需要以公平理念來實(shí)施，而收費(fèi)性的居家照料要凸顯特殊性，需要注入效率的理念。其次，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容。要以公平或效率的理念，在購(gòu)買服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)制定、內(nèi)容優(yōu)化等服務(wù)過程中明確或規(guī)范服務(wù)主體的服務(wù)內(nèi)容，以此使得服務(wù)內(nèi)容更為精準(zhǔn)化。對(duì)老年人特殊性、個(gè)別性的，且符合市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)范的居家養(yǎng)老服務(wù)(如收費(fèi)性的身體康健服務(wù)、心理咨詢服務(wù)等)可體現(xiàn)出效率性，由營(yíng)利性的市場(chǎng)部門承接。對(duì)普遍性、廣泛性的，且適合開展公益服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)(如一般性的心理慰藉、社區(qū)融入服務(wù)、家庭關(guān)系調(diào)解等)要體現(xiàn)出公平性，可單獨(dú)由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或志愿者團(tuán)體來承接。

2. 設(shè)置主體參與條件

城市居家養(yǎng)老服務(wù)各主體所實(shí)施的服務(wù)在內(nèi)容、形式、效果等方面還存在一定的差異，不能混為一談。以現(xiàn)實(shí)觀之，部分部門在制定政策時(shí)沒有完全考慮到以上的差異，而做出相同的政策要求。由于差異性的存在，城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體在爭(zhēng)取服務(wù)資格或開展服務(wù)時(shí)就會(huì)存在層次化的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響公平性。例如，廣州市頒布的《廣州市支持社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試行辦法》中規(guī)定“對(duì)由社會(huì)組織、企業(yè)在本市行政區(qū)域內(nèi)舉辦的專門為老年人提供服務(wù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持適用本辦法”，(16)廣州市民政局關(guān)于印發(fā)廣州市支持社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試行辦法的通知[EB/OL].(2019-05-23)[2022-01-06].http：//mzj.gz.gov.cn/gkmlpt/content/5/5492/post_5492946.html#345.這一規(guī)定沒有考慮到社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的差別，降低社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也不利于提升服務(wù)的公平性。因此，在制定城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策時(shí)，要從公平與效率的角度出發(fā)，適當(dāng)考慮城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體的參與條件，市場(chǎng)部門的參與條件設(shè)置要放在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范的前提下進(jìn)行，居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)管理部門要根據(jù)市場(chǎng)部門的服務(wù)資質(zhì)(如經(jīng)營(yíng)范圍、財(cái)務(wù)情況等部門運(yùn)作情況)來明確其參與居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍與內(nèi)容。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿者團(tuán)體的參與條件設(shè)置要放在營(yíng)利性導(dǎo)向的前提下進(jìn)行，尤其是重點(diǎn)關(guān)注對(duì)人員、設(shè)備等專業(yè)化要求較高的服務(wù)內(nèi)容中社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的介入程度，防止出現(xiàn)因沒有達(dá)到專業(yè)化要求而中斷服務(wù)的現(xiàn)象。

(二) 政策實(shí)施時(shí)要視情況而定

城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行是一個(gè)包括多個(gè)主體運(yùn)作、多種內(nèi)容整合、多利益均衡的復(fù)雜過程。在這一過程中，不同服務(wù)環(huán)節(jié)中公平與效率理念體現(xiàn)的也不盡一致，如針對(duì)困境家庭失能老人的服務(wù)要體現(xiàn)出公平的原則，對(duì)一般康復(fù)護(hù)理服務(wù)會(huì)因服務(wù)主體的不同而要體現(xiàn)公平或效率的原則，對(duì)特殊居家服務(wù)需求(如收費(fèi)性的康復(fù)項(xiàng)目)則要體現(xiàn)效率原則，等等。因此，城市居家養(yǎng)老服務(wù)在開展過程中需要視情況而定，來采取公平和效率的理念，以此來共同提高服務(wù)的可行性、針對(duì)性、精準(zhǔn)性。

那么，如何做到城市居家養(yǎng)老服務(wù)的“視情況而定”？本文認(rèn)為，明確政策實(shí)施主體的行為、服務(wù)對(duì)象的需求以及政策環(huán)境是解決這一問題的關(guān)鍵所在。學(xué)者麥克拉夫林(Janice McLaughlin)將執(zhí)行機(jī)構(gòu)互動(dòng)、目標(biāo)群體反饋?zhàn)鳛檎哌^程模型的重要影響因素，(17)McLaughlin J， Paul R， David S.Valuing Technology： Organizations， Culture and Change[M]. London： Routledge， 1999： 118-126．史密斯(Thomas B.Smith)等人將政策執(zhí)行者利益、受影響者觀點(diǎn)作為政策執(zhí)行互動(dòng)模型的主要推動(dòng)力量。(18)Smith T B.The Policy Implementation Process[J]. Policy Sciences, 1973, 4(2)： 203-205.由是觀之，把握好政策實(shí)施主體的行為、服務(wù)對(duì)象的需求以及互動(dòng)環(huán)境，就能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行的多變性。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，從城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體行為、服務(wù)對(duì)象需求的角度出發(fā)，結(jié)合公平與效率理念的實(shí)施，來提高政策執(zhí)行的效果。

1. 規(guī)范服務(wù)主體行為

由以上分析可知，城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體的目標(biāo)不盡相同。在不同的服務(wù)目標(biāo)下，服務(wù)主體的行為亦有所區(qū)別，政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體和家庭是非營(yíng)利的，其行為受公共利益最大化的影響，而部分市場(chǎng)部門是營(yíng)利的，其行為受自身利益最大化的指引。如若按照統(tǒng)一的公平或效率理念標(biāo)準(zhǔn)來衡量服務(wù)主體的行為，則必然會(huì)造成服務(wù)成本高、服務(wù)資源浪費(fèi)等問題。(19)陳寧.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合的路徑研究： 以廣州“3+X”模式為例[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2021(4)： 127-134.因此，需要在公平與效率理念的指引下，明確城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體的行為。首先，以公平的理念引導(dǎo)公益組織的服務(wù)行為。包括社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿者團(tuán)體在內(nèi)的公益組織，本身就以社會(huì)公正的理念參與到城市居家養(yǎng)老服務(wù)中，相關(guān)部門要通過引導(dǎo)的方式來促進(jìn)這一理念的發(fā)揮。如制定多元化的社會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)來衡量公益組織的服務(wù)效果，以此提高公益組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的力度。其次，以效率的理念引導(dǎo)市場(chǎng)部門的服務(wù)行為。市場(chǎng)部門是以營(yíng)利為目的的，在追求效率的同時(shí)也會(huì)提高服務(wù)的質(zhì)量。因此也需要進(jìn)行引導(dǎo)來豐富城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式。如通過稅收優(yōu)惠、場(chǎng)地租賃等優(yōu)惠措施來引導(dǎo)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌建設(shè)與連鎖化經(jīng)營(yíng)。再次，完善監(jiān)管制度。有效的監(jiān)管制度不僅能進(jìn)一步優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務(wù)主體的行為，而且會(huì)使得公平與效率理念有效地發(fā)揮。為防止市場(chǎng)部門因追求效率而造成不公平，需要在市場(chǎng)規(guī)范的框架內(nèi)，對(duì)其主體資格、準(zhǔn)入條件、服務(wù)范圍等進(jìn)行明確的規(guī)范。例如，在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度中，不僅要關(guān)注市場(chǎng)部門承接主體服務(wù)指標(biāo)的完成情況，而且要評(píng)估其服務(wù)開展的合理性。此外，還要在營(yíng)利性監(jiān)管、資源投入、效果衡量、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿者團(tuán)體開展居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)范，防止其因過多注重公平而忽視效率理念的實(shí)施。例如，要對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的志愿者隊(duì)伍或獨(dú)立的志愿者團(tuán)體的服務(wù)方式、內(nèi)容等進(jìn)行監(jiān)管，防止出現(xiàn)為了滿足自身利益而損害整體利益的行為。

2. 厘清服務(wù)對(duì)象需求

老年人的需求是城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行的前提。就現(xiàn)實(shí)來看，老年人的需求是共性與個(gè)性的統(tǒng)一。一方面，居家老年人有諸如照護(hù)康復(fù)、精神慰藉、居家服務(wù)等方面的共性需求。另一方面，老年人在自身生理及心理等主觀條件，以及居住環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)關(guān)系等客觀條件方面具有一定的差異性，因而對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)需求不盡一致，也具有個(gè)性的需求。如果過多關(guān)注于共性的需求，雖然強(qiáng)調(diào)了平等，但對(duì)服務(wù)效率卻產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，反之亦然。本文認(rèn)為，共性的居家養(yǎng)老服務(wù)需求是大眾的、普遍的，應(yīng)該關(guān)注于公平理念的實(shí)施，而個(gè)性的居家養(yǎng)老服務(wù)需求是個(gè)人的、特殊的，應(yīng)該注重效率理念的引入。具體來說，主要包括以下建議： 其一，在實(shí)施共性需求的居家養(yǎng)老購(gòu)買服務(wù)政策時(shí)，需要采取公平的理念。要進(jìn)一步通過規(guī)范服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容與實(shí)施主體的對(duì)應(yīng)關(guān)系，來增加服務(wù)過程的公平性、服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)性。如居家服務(wù)需要家政服務(wù)公司來承擔(dān)，這不僅能最大化調(diào)動(dòng)相關(guān)服務(wù)提供主體的積極性，擴(kuò)展服務(wù)范圍，增加基礎(chǔ)性服務(wù)的公平性，而且能形成精確化的服務(wù)組合。其二，在實(shí)施個(gè)性需求的居家養(yǎng)老購(gòu)買服務(wù)政策時(shí)，需要采取效率的理念。要通過各種手段挖掘老年人的個(gè)性服務(wù)，以此提高服務(wù)的效率?；诖?，本文認(rèn)為要將智慧養(yǎng)老的理念貫穿于政策制定的始終，尤其要發(fā)揮其在滿足個(gè)性化需求中的作用，智慧養(yǎng)老能形成個(gè)性化、菜單式的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，滿足一部分老年人的需求，能提高服務(wù)的整體效率。

(三) 政策評(píng)估時(shí)要以效率理念為主

城市居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估應(yīng)以客觀、公正的原則，對(duì)服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)判，但不可否認(rèn)的是，效率理念在居家養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估中依然占據(jù)重要的地位，這是因?yàn)椋?第一，服務(wù)內(nèi)容具有一定的綜合性，需要運(yùn)用效率理念。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策所包含的內(nèi)容較多，對(duì)其評(píng)估也需要采取多種方式來進(jìn)行，如心理慰藉服務(wù)就有服務(wù)投入與產(chǎn)出對(duì)比、服務(wù)受眾人數(shù)、服務(wù)范圍等不同側(cè)面的評(píng)價(jià)。再如上門服務(wù)就有上門次數(shù)、滿意度、服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等主客觀評(píng)價(jià)。諸多服務(wù)內(nèi)容不可能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評(píng)估，需要在效率理念的基礎(chǔ)上，采取層次化和類別化的評(píng)估方式。第二，評(píng)估本身更加強(qiáng)調(diào)效率。雖然服務(wù)評(píng)估所強(qiáng)調(diào)的公正理念本就是公平與效率的有機(jī)結(jié)合，如果偏頗于任何一方，都會(huì)對(duì)評(píng)估公正性造成損害，(20)王鍇.居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量： 概念辨析、評(píng)估進(jìn)路與政策因應(yīng)[J].社會(huì)政策研究，2020(3)： 89-102.但效率理念所衍生的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)出客觀性、精準(zhǔn)性、針對(duì)性，也是被廣泛采取的評(píng)估方式。筆者在對(duì)某地的社會(huì)服務(wù)評(píng)估制度進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，評(píng)估量表中客觀分的評(píng)價(jià)呈逐年上升的趨勢(shì)。因此，需要在效率理念的指引下，優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估制度。

1. 整體上把握評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的城市居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是以服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向，在對(duì)服務(wù)內(nèi)容設(shè)置一定權(quán)重的基礎(chǔ)上來設(shè)立的。這種標(biāo)準(zhǔn)過多關(guān)注于服務(wù)的產(chǎn)出，沒有從整體上把握評(píng)估的效果，進(jìn)而影響服務(wù)過程中的效率。例如，有的服務(wù)機(jī)構(gòu)在介入居家養(yǎng)老服務(wù)的初期會(huì)投入較多的精力，但在后期由于資金、技術(shù)、人力等方面的影響，開展服務(wù)時(shí)會(huì)力不從心，進(jìn)而影響最終服務(wù)的效果。而服務(wù)評(píng)估會(huì)依據(jù)最終的結(jié)果對(duì)整個(gè)服務(wù)進(jìn)行評(píng)判，這就忽略了機(jī)構(gòu)最初投入產(chǎn)生的效率。因此，應(yīng)該優(yōu)化現(xiàn)有的服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，圍繞整個(gè)服務(wù)過程設(shè)計(jì)服務(wù)指標(biāo)，從更為宏觀、具體、整體性的角度審視整個(gè)服務(wù)效果。建議在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上增加過程性效率指標(biāo)，如服務(wù)過程人員的穩(wěn)定性、服務(wù)中期的產(chǎn)出、服務(wù)滿意度的中后期對(duì)比、服務(wù)過程中資金投入的合理性，等等。

2. 創(chuàng)新服務(wù)評(píng)估的方式

現(xiàn)有的城市居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估是在委托第三方(以專家或單位為主)的基礎(chǔ)上，通過打分、現(xiàn)場(chǎng)觀察、主觀評(píng)判等方式進(jìn)行的。這幾種方式雖然在內(nèi)容上體現(xiàn)了客觀性的原則，但在形式上卻較為片面。根據(jù)前文分析可知，由于片面性的評(píng)估難以對(duì)體現(xiàn)效率的指標(biāo)(較多關(guān)注于結(jié)果)進(jìn)行有效的考量，因此當(dāng)前應(yīng)在有效均衡公平與效率的關(guān)系的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新評(píng)估方式。建議在效率理念的引導(dǎo)下，將第三方評(píng)估、服務(wù)購(gòu)買方評(píng)估與服務(wù)對(duì)象評(píng)估有效結(jié)合起來。第三方評(píng)估宜采取長(zhǎng)線評(píng)估的方式，長(zhǎng)線評(píng)估即把評(píng)估的重點(diǎn)放置于從服務(wù)開始到結(jié)束的全過程。在這一原則下，評(píng)估將關(guān)注服務(wù)投入和產(chǎn)出的類型、數(shù)量及評(píng)判方式，進(jìn)而加以對(duì)比，以此提高效率理念的實(shí)施力度；服務(wù)購(gòu)買方可采取主觀評(píng)估的方式，對(duì)服務(wù)主體社會(huì)效益的影響力度和范圍進(jìn)行評(píng)估；針對(duì)服務(wù)需求方則可通過電話回訪、問卷反饋等方式對(duì)服務(wù)的內(nèi)容加以評(píng)估。在以上評(píng)估方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)的評(píng)估權(quán)重和指標(biāo)的設(shè)置，最終即可形成一個(gè)穩(wěn)定的評(píng)估模式。