楊發(fā)祥,郭 科

(華東理工大學(xué) 應(yīng)用社會學(xué)研究所暨社會學(xué)系,上海 200237)

縣是國家治理的基本單元,具有實施鄉(xiāng)村振興的重要責(zé)任。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,縣域鄉(xiāng)村振興成為政學(xué)兩界關(guān)注的重要議題?？h是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系、整合城鄉(xiāng)資源、統(tǒng)籌工農(nóng)關(guān)系的重要切入口,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的載體平臺?？h域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》提出,“縣委書記要下大氣力抓好‘三農(nóng)’工作,當(dāng)好鄉(xiāng)村振興‘一線總指揮’”[1],這明確了縣級黨委政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的歷史使命。2022年中央一號文件全文共出現(xiàn)“縣域”一詞達(dá)14次之多,著重強調(diào)“縣域”在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要性和基礎(chǔ)性作用?？h是國家與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)中心,能夠?qū)⒅醒搿⑹∈械臎Q策部署同鄉(xiāng)村社會的實際相結(jié)合,使國家意志更加徹底地貫徹落實到基層鄉(xiāng)村,更加高效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地。與省域、市域及鎮(zhèn)域相比,以縣域為基本單元實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更具優(yōu)勢。因而,以縣域為研究視角,構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的理論框架,發(fā)現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興的痛點和難點,提出一個具有本土特色的可操作的行動方略,具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、縣域:一個可操作的鄉(xiāng)村振興單元

從縣的行政層級看,縣級政府扮演著“國家代理者”和“實施者”角色,并通過“權(quán)力下鄉(xiāng)”“資源下鄉(xiāng)”“文化下鄉(xiāng)”等渠道統(tǒng)籌縣域行政和鄉(xiāng)村建設(shè)[2]。在這一過程中,縣委書記扮演著“一線總指揮”和“施工隊長”角色[3]。從縣域經(jīng)濟(jì)維度看,縣域經(jīng)濟(jì)是聯(lián)通城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交匯經(jīng)濟(jì),其方略方式、速度力度、效果效益在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[4]。從方法論視角看,縣域社會有一套獨特的運作邏輯,從村莊到縣域,并不是研究領(lǐng)域的簡單擴(kuò)展,而是把縣作為一種方法,從整體層面理解中國現(xiàn)實[5]。作為一種研究對象,縣可以用來考察國家政權(quán)與基層社會的互動關(guān)系,以及中國鄉(xiāng)村社會的運行機制;作為一個地方社會的基本單元,縣可以從整體上把握中國基層社會結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村社會的變遷與發(fā)展;而作為一種研究方法,縣是觀察和理解中國社會現(xiàn)實的重要視角和立場。

(一)作為鄉(xiāng)村振興對象的縣

鄉(xiāng)村振興的對象是包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機體、居業(yè)協(xié)同體等在內(nèi)的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)[6]?？h域正是包含上述要素的一個多體系統(tǒng)。縣是一級完整的基層行政單位和社會經(jīng)濟(jì)單元,是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會的綜合體系?？h不僅是以行政區(qū)劃為范疇的基層社會,有相對獨立的社會形態(tài),既具草根性、開放性,又有著城鄉(xiāng)交融性,是融合了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、鄉(xiāng)村與城市的多元開放系統(tǒng),可以滿足人們大部分的生產(chǎn)、生活、發(fā)展和享受需求[7]?？梢哉f,“‘縣’在中國,既是一個行政層級,也是一個行政區(qū)域和治理單元,同時還意味著是一種獨特的治理方式和國家意志的實現(xiàn)方式?！盵5]縣是鄉(xiāng)村社會與外部世界密切互動的關(guān)鍵結(jié)點,縣域自然也是鄉(xiāng)村問題最為集中的場域。同時,縣域擁有全國最多的農(nóng)村人口與村莊,自然成為鄉(xiāng)村振興的一線陣地和工作對象。截止2020年底,全國共有2 844個縣級行政區(qū)劃,包括了縣級市388個,建制縣1 312個,自治縣117個,縣域面積占全國國土面積90%以上,縣域人口占全國人口70%以上[8]。伴隨著城鄉(xiāng)交通的日益便捷、農(nóng)村中小學(xué)撤點并校后鄉(xiāng)村教育的重新布局,農(nóng)村人口向縣城集中的趨勢持續(xù)加快,縣城成為農(nóng)村剩余勞動力“脫農(nóng)離村”的首選居留地。據(jù)第七次全國人口普查公報顯示,2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%[9]?！笆奈濉逼陂g,我國常住人口城鎮(zhèn)化率將由2020年的63.9%提高到65%。在此意義上,我國仍將延續(xù)大規(guī)模的鄉(xiāng)城遷移流動。把縣作為工作對象,就是從整體發(fā)展視角出發(fā),將縣作為一個獨立的行動主體進(jìn)行頂層設(shè)計和規(guī)劃統(tǒng)籌,以避免在如何看待基層社會或城鄉(xiāng)社會上出現(xiàn)的碎片化、簡單化傾向,從而呈現(xiàn)其完整性、系統(tǒng)性和獨立性。

(二)作為鄉(xiāng)村振興實施單元的縣

近代以來,中國鄉(xiāng)村社會漸漸不再是一個相對靜止、關(guān)系緊密、較少流動與變遷的鄉(xiāng)土性熟人社會,日益表現(xiàn)出后鄉(xiāng)土性、高流動性、分化與開放等特征。鄉(xiāng)村振興應(yīng)以縣域為基本單元,包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊統(tǒng)一體的縣域振興[10]。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下,充分發(fā)揮縣域單元的整合功能、縣級政府的行政職能、縣城的城鄉(xiāng)銜接功能,是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動抓手。首先,從縣域單元功能看,縣級在資源、行政、市場、信息等諸多方面的整合利用上具有明顯優(yōu)勢,便于對縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)進(jìn)行分類治理。同時,縣城具有明顯的城鄉(xiāng)過渡屬性,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交匯點、城鄉(xiāng)空間的聯(lián)結(jié)點、城鄉(xiāng)要素流動的中轉(zhuǎn)站,也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間?？h在處理中央和省市普遍性要求與基層社會特殊性需求的關(guān)系平衡上,具備原則基礎(chǔ)之上的靈活性和適應(yīng)性。其次,從縣級行政職能發(fā)揮看,縣既是國家行政層級中的基層權(quán)力中心,也是統(tǒng)轄、治理鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實場域。“從政府內(nèi)在體系的角度觀察,縣是真正理解中國的要害所在?！盵5]作為一級基層行政單位,縣具有一整套完整的行政管理系統(tǒng),是面向都市之外的鄉(xiāng)村開展工作的國家權(quán)力代表?？h級政府擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的直接責(zé)任,能夠通過構(gòu)建縣域治理體系、推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化縣域政治運作,更好地推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,更好地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[11]。最后,從縣城的城鄉(xiāng)功能銜接看,縣具有城市與鄉(xiāng)村的雙重功能,有利于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動的協(xié)同發(fā)展。作為城市社會與鄉(xiāng)村社會銜接的樞紐過渡,縣城具有顯著的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”特征?？h城是農(nóng)副產(chǎn)品交易集散中心、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移吸納中心、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中心,具備進(jìn)行城鄉(xiāng)銜接的條件與能力。此外,作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體,縣城可以將村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勾連起來,形成基于鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的行動單元,并能夠拓展到與更高層級的市域、省域單元對接,在加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

(三)作為鄉(xiāng)村研究方法的縣

作為一種研究方法,縣是一種從基層社會層面去理解中國整體問題的方法。20世紀(jì)以來,國內(nèi)學(xué)者和國外漢學(xué)家高度關(guān)注中國鄉(xiāng)村問題,通常以村莊為基本單位開展研究并取得了豐碩成果。鑒于村莊很難窺探中國鄉(xiāng)村社會的全貌,中外學(xué)者一直致力于對村莊研究范式進(jìn)行反思超越,嘗試用更為復(fù)雜寬泛的概念替代或超越村莊,其中以“施堅雅的市場關(guān)系范式、杜贊奇的權(quán)力關(guān)系范式、弗里德曼的宗族關(guān)系范式、黃宗智的經(jīng)濟(jì)關(guān)系范式”最具代表性[12]。吳文藻是將社區(qū)研究作為理解中國社會總體性問題的整體性視角和社會學(xué)研究主要方法的首倡者[13],為后來的費孝通、林耀華等學(xué)者開創(chuàng)中國“社區(qū)研究”范式奠定了基礎(chǔ)。費里德曼在批評費孝通村莊研究單位的基礎(chǔ)上,提出基于“宗族村落”概念的宗族關(guān)系范式[14],施堅雅提出基于“基層集鎮(zhèn)”概念的“基層市場共同體”研究范式[15],打破了傳統(tǒng)以村莊或社區(qū)為研究單位的主流范式。杜贊奇在批評“基層市場共同體”研究范式的基礎(chǔ)上,提出了“文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”概念[16]。黃宗智、馬若孟、杜贊奇等人利用日本“滿鐵”調(diào)查資料開展的鄉(xiāng)村社會研究,則是村莊集合研究范式的代表。改革開放以后,鄉(xiāng)村研究范式逐漸從傳統(tǒng)的社區(qū)、村莊集合體研究擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、縣域研究。福武直在“村落共同體”的基礎(chǔ)上,提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體”概念,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民跨越村落進(jìn)行日常生活交流與市場交換的聚集區(qū)域[17]。費孝通采取實地考察與類型比較法進(jìn)行小城鎮(zhèn)研究,提出“小城鎮(zhèn)大問題”命題,提出走小城鎮(zhèn)模式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀[18],標(biāo)志著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究單位的分析范式初步形成。隨著鄉(xiāng)村研究的推進(jìn),鄉(xiāng)村研究單位被逐步拓展到縣域。楊雪冬正式提出把縣作為一個中觀分析單位,梳理了縣的發(fā)展過程,歸納了縣的三種研究路徑[19]。狄金華通過對既有田野研究單位的系統(tǒng)反思,回答了“縣域作為社會學(xué)田野研究單位的可能性與可為性”問題[20]。程繼隆首次提出縣域社會是一個區(qū)域性范疇,是“由多種子系統(tǒng)按其內(nèi)在聯(lián)系和共同目的組合而成的大系統(tǒng)”[21]。王春光則進(jìn)一步明確了縣域社會概念,論述了縣域作為基層社會的理由與價值,提出應(yīng)進(jìn)一步挖掘闡釋縣域社會內(nèi)涵,系統(tǒng)性分析作為研究對象和研究方法的縣域社會這一重要議題[7]。他系統(tǒng)闡釋了縣域社會的共同體性質(zhì)、時代價值、學(xué)科意義,提出“縣域社會學(xué)”這一重要的學(xué)科概念,認(rèn)為縣域社會可以作為方法,為觀察中國社會結(jié)構(gòu)和運行機制提供獨特的視角[22],從而成為一個基于本土化理論抽象的概念框架和分析范式。

二、縣域鄉(xiāng)村振興的理論探索

中國縣域鄉(xiāng)村研究并非一個新議題,中西方學(xué)者都曾展開過相關(guān)的討論。回顧中國百年鄉(xiāng)村研究學(xué)術(shù)史發(fā)現(xiàn),關(guān)于縣域鄉(xiāng)村的試驗探索與調(diào)查研究,最早可追溯到清末民初實業(yè)家張謇在江蘇省南通縣(今南通市)進(jìn)行的“實業(yè)救國”之路探索,以及李景漢運用西方社會學(xué)研究方法開展的河北省定縣社會調(diào)查。20世紀(jì)30年代,國民政府與鄉(xiāng)村建設(shè)派合作發(fā)起了一場旨在加強鄉(xiāng)村社會控制、鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)的縣政建設(shè)運動,是最早以縣域為基本單元的全國性鄉(xiāng)村現(xiàn)代化實驗[23]。盡管縣域視野下的鄉(xiāng)村研究有著百年學(xué)術(shù)淵源,但漸入主流視野的縣域鄉(xiāng)村研究,特別是將縣域社會與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系起來,則是新近才被學(xué)界日益關(guān)注和熱議的新話題。近年來,縣域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的空間載體、基礎(chǔ)單元、重要場域等觀點,頻繁出現(xiàn)在政策文本、學(xué)術(shù)話語中,政學(xué)兩界圍繞從縣域空間、縣域行政、縣域經(jīng)濟(jì)等維度展開了理論探索與政策解讀,提出了許多建設(shè)性觀點。

(一)縣域鄉(xiāng)村振興的空間載體

縣是聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村的空間載體?？h是城市與鄉(xiāng)村的連接樞紐,是城鄉(xiāng)要素流動和資源配置的實踐場。從空間維度看,縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的特定空間,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的實施區(qū)域和“承載容器”。縣域是一個有較為完整的政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會體系、文化體系和生態(tài)體系的空間系統(tǒng)?？h域空間可劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間,而鄉(xiāng)村空間通常包括生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要集中在縣域,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要分布在縣域,農(nóng)民活動范圍也主要在縣域,不同類型的空間在縣域疊加,形成了獨有的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展格局。鄉(xiāng)村振興的基本實施單元是包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊的縣域統(tǒng)一體[10]。把縣作為一個基礎(chǔ)單元,“可以更好地構(gòu)建縣域治理體系,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),推動內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展,將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處?！盵11]鄉(xiāng)村振興是“五位一體”總體布局在縣域的具體貫徹落實,“縣域是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場,推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是相輔相成的?！盵24]同時,在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)極化增長過程中,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正逐漸從以長三角、珠三角、京津冀為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶向邊緣地帶擴(kuò)散。在城市群帶動和輻射下,鄉(xiāng)村振興成為完善空間治理、重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的重要抓手。因此,需要將鄉(xiāng)村振興置于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架下理解,它不是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的簡單升級,更不僅是村莊的振興,而是以縣域為中心的全面振興,是立足縣域、帶動周邊區(qū)域發(fā)展的過程[25]。

(二)縣域鄉(xiāng)村振興的行政運作

“郡縣治,天下安?！眱汕Ф嗄甑膰倚姓C構(gòu)設(shè)置調(diào)整,大致經(jīng)歷了郡縣兩級制、省(道)州縣三級制、省市縣鄉(xiāng)四級制等三個階段。作為基層政權(quán)單位,縣一直得以保留,并在國家和鄉(xiāng)村社會之間發(fā)揮著承上啟下的紐帶作用。在行政管理上,縣是一個完整運行系統(tǒng),是政府行政的最末端,“對上,要貫徹黨的路線方針政策,落實中央和省市的工作部署;對下,要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生?！盵26]縣級政府在國家行政體系中的特殊地位,決定了其不僅是貫徹落實中央、省市“三農(nóng)”政策的直接執(zhí)行者,也是縣域治理、縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策者。從功能上講,縣域是基層意義上的完備“國家”[27],是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的全面代表,也是維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村社會生活的政權(quán)組織?？h是一級獨立運轉(zhuǎn)的行政機構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會單元,縣域的自主運行機制是其作為鄉(xiāng)村振興單元最優(yōu)選擇的主要原因。鄉(xiāng)村振興的政策話語轉(zhuǎn)變,表明鄉(xiāng)村振興實踐將會沿著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多元目標(biāo)指向發(fā)展。在這一過程中,縣級政府將會在鄉(xiāng)村振興中的功能化運作、可持續(xù)效應(yīng)和認(rèn)受性構(gòu)建等三個方面發(fā)揮主導(dǎo)作用?！白鳛樽罱咏r(nóng)村和農(nóng)業(yè)的縣級政府,應(yīng)在‘建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系’之中發(fā)揮主導(dǎo)作用,做好資源下鄉(xiāng)工作?！盵2]

(三)縣域鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)牽引

從縣域經(jīng)濟(jì)角度看,鄉(xiāng)村振興的過程就是以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為牽引,進(jìn)而輻射帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的過程[28]。縣域經(jīng)濟(jì)是“以縣城為中心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶,廣大農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。”[29]它以縣城區(qū)和工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)為主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、村集體經(jīng)濟(jì)為輔助,是包括城市工業(yè)體系與區(qū)域農(nóng)業(yè)體系的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)綜合體?？h域可以在國家經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)和邊緣區(qū)形成一個“亞核心區(qū)”,并通過“亞核心區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)城市、支援農(nóng)村,彌合城鄉(xiāng)二元差距、提升居民生活質(zhì)量并帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展[30]。(1)縣域經(jīng)濟(jì)可以有力地支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給。從財稅分配角度看,縣處在中央和地方財政分權(quán)的最末端,且具有獨立支配地方財稅的能力和權(quán)力。通過稅收的穩(wěn)定增促、財稅經(jīng)濟(jì)的杠桿調(diào)節(jié)作用,可以有效推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,調(diào)動更多資源配置鄉(xiāng)村?？h域經(jīng)濟(jì)是強化“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁紐帶,通過在既定區(qū)域內(nèi)的資源配置和輻射帶動,在縣域產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生活消費等方面的便利性與集聚性優(yōu)勢,助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[4]。(2)縣域經(jīng)濟(jì)是縣城經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、村集體經(jīng)濟(jì)的集合,既有工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì),也有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。不同的經(jīng)濟(jì)主體、經(jīng)濟(jì)形式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)共存于一個區(qū)域空間,可以創(chuàng)造大量就業(yè)崗位、發(fā)展機會,吸引農(nóng)村剩余勞動力回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè),或延伸產(chǎn)業(yè)鏈增加農(nóng)業(yè)附加值,從而提高農(nóng)民收入。(3)縣域經(jīng)濟(jì)是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在動力?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會帶來各類要素、配套服務(wù)的重新配置,產(chǎn)業(yè)的集中可以吸引人口向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等重要中心區(qū)域聚居。在新發(fā)展階段,縣域經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的細(xì)化主體,不再僅僅局限于單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),而是同農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài),是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點和落腳點[31]。

三、縣域鄉(xiāng)村振興的痛點和難點

縣域既是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會變遷的實踐場,也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主陣地。清晰認(rèn)識縣域鄉(xiāng)村振興存在的突出問題,準(zhǔn)確把握問題本質(zhì),是找準(zhǔn)縣域鄉(xiāng)村振興實施路徑的突破口,也是破除體制機制障礙的前提。當(dāng)前,縣域鄉(xiāng)村振興面臨的問題主要集中在理念思維、規(guī)劃設(shè)計、資源配置和組織領(lǐng)導(dǎo)等層面。具體來說,在于是否能實現(xiàn)從農(nóng)村工作到鄉(xiāng)村振興理念與思維方式的轉(zhuǎn)變,科學(xué)編制縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃且執(zhí)行有力,合理配置人、財、物等資源要素,提升縣域政府自主行政能力,這正是縣域鄉(xiāng)村振興的突出痛點與難點。

(一)意識局限:縣域鄉(xiāng)村振興呼喚創(chuàng)新思維

從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”的稱謂轉(zhuǎn)向,盡管僅有一字之差,但所表達(dá)的理論內(nèi)涵和實踐邏輯存在明顯不同。農(nóng)村是一個局域性概念,它以村莊社區(qū)為基本范疇,指向以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、農(nóng)業(yè)人口聚居的活動場域,具有特定的地理空間、自然資源、社會經(jīng)濟(jì)條件。鄉(xiāng)村則有更為寬泛的指向,是一個全域性概念,是以縣域為基本范疇的綜合性指代[10]。換言之,作為概念意義上的村莊,或指燕京學(xué)派眼中的“社區(qū)”,或被表達(dá)為“村落共同體”,或指稱為更大世界網(wǎng)絡(luò)中的一部分[32]。而鄉(xiāng)村與城市、都市相對應(yīng),是一個攜帶著中華民族五千年文明基因,且集生活與生產(chǎn)、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體。新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呼喚創(chuàng)新思維,主要包括系統(tǒng)發(fā)展思維、城鄉(xiāng)等值互補思維、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)新思維、熟人社會思維、互助合作思維和親情思維[33]。六個創(chuàng)新思維的提出,展現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與過去所提的鄉(xiāng)村建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)有著截然不同的內(nèi)涵,在涵蓋范圍、實施單元、振興內(nèi)容、振興方式上既有標(biāo)準(zhǔn)、程度的差別,也存在戰(zhàn)略目標(biāo)的區(qū)別。鄉(xiāng)村不再僅僅是指向村莊或村落共同體,而是擴(kuò)展到包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的地域單元社會,指向一整套城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)復(fù)合的有機整體。鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會活動中心也不再限于農(nóng)村集市和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn),而是擴(kuò)展到更大范圍的縣城。因此鄉(xiāng)村振興是包括城鎮(zhèn)地理空間、人文精神空間、農(nóng)民生產(chǎn)生活空間的鄉(xiāng)村共同體振興。

(二)統(tǒng)籌難度:縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制失焦

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn),需規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策。當(dāng)前,鄉(xiāng)村發(fā)展中的相對滯后與差異特征,是規(guī)劃編制執(zhí)行需要考慮的首要問題。一是不同類型鄉(xiāng)村共存縣域,在地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面存在明顯差異。那些具有顯著區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦的鄉(xiāng)村受關(guān)注度較高,更容易實現(xiàn)振興,其他缺少明顯優(yōu)勢的鄉(xiāng)村則很難單靠內(nèi)生性要素實現(xiàn)振興。富裕鄉(xiāng)村與貧困鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)型鄉(xiāng)村與純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村,在振興基礎(chǔ)、振興路徑、振興內(nèi)容上必然會有所不同。這既是規(guī)劃編制的現(xiàn)實基礎(chǔ),也是影響規(guī)劃能否順利實施的重要因素。二是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊是一個完整的體系,在鄉(xiāng)村振興中具有各自不同的功能定位,如何進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌、合理布局也需要重點考慮。隨著鄉(xiāng)村價值功能的重新認(rèn)識和日益凸顯,以及城鄉(xiāng)要素的雙向流動日益頻繁,城鄉(xiāng)溝通方式更加多樣,三者的聯(lián)系變得更加緊密,不能割裂開來謀劃,這是規(guī)劃編制工作的一大挑戰(zhàn)。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)不能相互協(xié)調(diào)的問題日益突出,需要考慮優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu),創(chuàng)新鄉(xiāng)村功能與“三生”布局的復(fù)合疊加體系。從整體上看,縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是對縣域空間、鄉(xiāng)村功能的綜合謀劃。作為一項應(yīng)對鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的管制型政策工具和公共干預(yù)行為,縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃旨在型構(gòu)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系、引領(lǐng)鄉(xiāng)村各項建設(shè)。因而,充分認(rèn)識城鄉(xiāng)的價值功能、空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域特征、實施基礎(chǔ),是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村規(guī)劃定位、目標(biāo)和任務(wù)的重要前提,若規(guī)劃編制失焦則增加了縣域鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌難度。

(三)要素約束:縣域鄉(xiāng)村振興城鄉(xiāng)資源失配

百年鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史昭示,鄉(xiāng)村發(fā)展的難題之一,是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的梗阻[34]?！叭r(nóng)”問題之所以長期存在且比較突出,一個重要原因就是作為生產(chǎn)要素的勞動力、資本和土地在鄉(xiāng)城之間的單向流動。鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的持續(xù)外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展動力相對弱化和發(fā)展能力下降?？h域鄉(xiāng)村振興重在科學(xué)統(tǒng)籌、合理配置“人、財、地”等資源要素并充分釋放其活力。首先,縣域鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人。農(nóng)村當(dāng)前正遭遇嚴(yán)重的人口空心化和老齡化困境,并呈日益加劇蔓延的趨勢。農(nóng)村人口的非農(nóng)就業(yè)和持續(xù)外流,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化和老人農(nóng)業(yè)現(xiàn)象,鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足。鄉(xiāng)村精英流失,農(nóng)村人力資本嚴(yán)重不足,難以支撐鄉(xiāng)村振興的有序推進(jìn)與可持續(xù)發(fā)展。其次,資金是縣域鄉(xiāng)村振興的引擎。政府資金、社會資金、農(nóng)民或村集體資金的可利用情況,農(nóng)村市場開放程度,以及采取何種方式激勵社會資本投資農(nóng)村、留在農(nóng)村,直接關(guān)系到縣域鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度。由于資本的逐利特性和政策局限,加之農(nóng)業(yè)投資的高風(fēng)險與低收益,資本下鄉(xiāng)依然困難,制約了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。最后,土地是縣域鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)資源。對于農(nóng)民而言,土地是重要的生產(chǎn)資料和基本生存保障。農(nóng)村土地面積有限,人均不過1畝多,人多地少。在廣大農(nóng)村地區(qū),土地并沒有取得理想的財富收益,主要原因在于農(nóng)村土地的市場價值難以完全被開發(fā)利用,稀缺的土地資源成為城市發(fā)展的重要驅(qū)動力量,卻在農(nóng)村市場難以升值變現(xiàn),無法成為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的基礎(chǔ)要素[35]。因而,如何盤活土地存量、激活土地潛力、提升土地效用,摒除小農(nóng)經(jīng)濟(jì)家戶模式的生產(chǎn)制約,成為實施縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一道難題。城鄉(xiāng)之間人才、技術(shù)、資金、土地等的資源失配,是縣域鄉(xiāng)村振興的要素約束。

(四)行政掣肘:縣域鄉(xiāng)村振興考驗治理能力

縣級政府對于鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實狀況最為了解,掌握的信息也更為準(zhǔn)確完整,在政策貫徹落實、組織實施、資源整合等方面更具優(yōu)勢,但也存在著諸多制約與矛盾。縣級行政運行困境的凸顯表征,是“權(quán)、責(zé)、能”的失衡與脫節(jié)。一是科層制的規(guī)則剛性與執(zhí)行彈性相統(tǒng)一問題。在行政組織上,縣級政府既有條條垂直管理,也有塊塊橫向協(xié)調(diào),它在不同層面、不同領(lǐng)域、以不同的方式影響著縣域政府的行政管理行為。在行政管理過程中,中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾始終難以根本解決,在自上而下的行政壓力與自下而上的社會需求之間難以實現(xiàn)無縫統(tǒng)合。二是縣級政府高效行政的自主性與能動性不足問題。如何調(diào)整優(yōu)化上級政府與縣級政府之間的府際關(guān)系,賦予縣域政府更多的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限,事關(guān)縣域鄉(xiāng)村振興的成敗。鄉(xiāng)村振興是在縣級政府主導(dǎo)下實施推進(jìn)的,縣級政府是領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌平臺。然而,縣級政府遭遇的“自主決策權(quán)、政策轉(zhuǎn)化權(quán)、資源整合權(quán)和能動性”弱化問題,很大程度上影響著縣域鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)[36]。三是縣級政府對技術(shù)的過于依賴可能隱藏意外后果?？h級政府通常是標(biāo)準(zhǔn)化、程式化執(zhí)行貫徹落實上級的重大決策部署,統(tǒng)領(lǐng)基層社會工作,扮演政策執(zhí)行者和國家意志代理人的角色。那么,有效規(guī)避行政風(fēng)險便成為政府最穩(wěn)妥、最實用的理性選擇。而過于追求規(guī)矩化、程序化、指標(biāo)化,可能會造成目標(biāo)偏離、低效或無效等形式合理而實質(zhì)不合理的結(jié)果。

四、縣域鄉(xiāng)村振興的行動方略

縣域興則全國興,縣域強則全國強。當(dāng)前,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,縣域則是中國發(fā)展不平衡、不充分問題表現(xiàn)最為突出的區(qū)域。作為一項促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、推進(jìn)共同富裕、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村振興以縣域為基礎(chǔ)實施單元,是解決我國社會主要矛盾、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的著力點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此,如何實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興,成為全面落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的一項重大課題。

(一)理念引領(lǐng):縣域鄉(xiāng)村振興的首要前提

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,表明鄉(xiāng)村發(fā)展的社會環(huán)境、政策思路、基礎(chǔ)條件、根本任務(wù)、基本要求等發(fā)生了新變化,需要從發(fā)展理念上將村莊主體切換到縣域單元,這是縣域鄉(xiāng)村振興的首要前提。近年來,學(xué)界逐漸意識到在從“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的轉(zhuǎn)換中,無論是國家政策的逐級貫徹落實,還是作為集體共同體的村莊發(fā)展,都離不開縣這一層級?？h級政府既是國家政策落地的執(zhí)行者,也是直接面對基層社會的一個完整獨立的行政單位。如何看待工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,需要縣級政府認(rèn)真審視自身這個中間橋梁。從城鄉(xiāng)關(guān)系視角看,縣是城市與農(nóng)村的過渡區(qū)域,是中國城鄉(xiāng)關(guān)系從二元對立走出融合發(fā)展的空間載體,兼具城與鄉(xiāng)的雙重屬性。盡管村莊建設(shè)與發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基點和重點工作,但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著眼點在于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,以縣域為鄉(xiāng)村振興的重要載體,把城鄉(xiāng)社會視作整體性主體,探尋中國特色城鄉(xiāng)二元秩序的破解之道[37],是一個值得深入探討的議題。

縣域是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的一個具體的行動場域。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,關(guān)鍵節(jié)點在“縣域”,核心要素在“全面”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,重點在于解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題,重塑與調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。作為一個長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的過程,也是在更高層次上推動村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的全域發(fā)展、全面發(fā)展、自主發(fā)展,以及城鄉(xiāng)關(guān)系的深度融合發(fā)展的過程,在本質(zhì)、目標(biāo)和機制上同縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略是一致的。作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,在一縣范圍內(nèi)治理鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村,是把縣作為承接鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略載體和實施平臺,不斷凸顯并充分發(fā)揮縣在建立健全鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系中的承啟位置與功能作用。鄉(xiāng)村振興不是指農(nóng)村的振興,更不是單指村莊的振興,而是包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的縣域全面振興。從根本上講,縣域鄉(xiāng)村振興最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)。

(二)規(guī)劃先行:縣域鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)

加強頂層設(shè)計、搭好四梁八柱,科學(xué)編制戰(zhàn)略規(guī)劃,是縣域鄉(xiāng)村振興的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性工作?？h域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域建設(shè)總體規(guī)劃的多規(guī)合一。編制縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要遵循以下基本原則:一是多規(guī)合一原則。堅持一體設(shè)計、多規(guī)合一的編制理念,注意縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃同國家、省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的上下結(jié)合、相互銜接。在縱向上,縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是更為具體的操作化規(guī)范,體現(xiàn)國家關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村布局的總體要求,與國家、省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃承續(xù)一體。在橫向上,縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃既涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化等專項規(guī)劃,也同國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等相銜接,是對縣域鄉(xiāng)村振興具體實施的總體安排。二是立足全局原則?？h域鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生重大變化的時代背景下,縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊為一體的整體推進(jìn)過程,體現(xiàn)整體發(fā)展的觀念,是“從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村莊行政范圍內(nèi),通過協(xié)調(diào)各種矛盾、制定行動方案和挖掘多種功能等,并在時間與空間上總體考慮、具體部署,以此指導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村綜合發(fā)展?！盵38]三是實事求是原則。充分把握城鄉(xiāng)差異、工農(nóng)差異、村莊差異,以及農(nóng)村生產(chǎn)生活方式等基本現(xiàn)實,依據(jù)村莊類型、生態(tài)資源、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)謀劃縣域鄉(xiāng)村振興布局,在規(guī)劃的內(nèi)容任務(wù)、實現(xiàn)方式、操作方法等方面,契合鄉(xiāng)村實際情況,滿足鄉(xiāng)村內(nèi)在需求。

科學(xué)編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃,需要堅持縣域統(tǒng)籌規(guī)劃布局,充分尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律,基于鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化多重功能定位,構(gòu)建縣鄉(xiāng)村一體與功能銜接互補的發(fā)展體系。首先,堅持縣域統(tǒng)籌布局制定更貼近實際與具體合理的縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃?？h域是一個多主體、多樣態(tài)、多功能、多重空間復(fù)合疊加的自主運行系統(tǒng),村鎮(zhèn)體系、工商業(yè)體系、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等共存縣域,以縣域為統(tǒng)籌整體進(jìn)行規(guī)劃,可以更有效地處理特別與一般、個性與共性、系統(tǒng)與要素、全局與局部、整體與部分的關(guān)系。自然資源部辦公廳《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》明確提出,要在縣域范圍內(nèi)整合村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮建立全域覆蓋、普惠一致、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)用地布局和網(wǎng)絡(luò)[39]。其次,貫徹落實新發(fā)展理念是統(tǒng)領(lǐng)縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作全局的基本要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)村更好發(fā)展,堅持人類命運共同體發(fā)展導(dǎo)向,保持生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略定力是基礎(chǔ)和靈魂,從而推動形成城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合等多輪驅(qū)動的全域一體化發(fā)展格局。最后,突出特色、分類推進(jìn),注重因地制宜、精準(zhǔn)施策,是制定縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的策略選擇。準(zhǔn)確認(rèn)識理解縣域鄉(xiāng)村地域特色、資源稟賦、鄉(xiāng)土風(fēng)情、文化歷史,體現(xiàn)鄉(xiāng)村多樣性、區(qū)位性、動態(tài)性,科學(xué)把握鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的功能定位、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、工作原則等要求,直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利落地落實。

(三)產(chǎn)業(yè)興旺:縣域鄉(xiāng)村振興的基本保障

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)根植于縣域,應(yīng)是特色鮮明、業(yè)態(tài)豐富、利益共享的富民強村產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首位支撐,能夠有效促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動,從而激活鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)動能。產(chǎn)業(yè)興旺需要依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源,充分發(fā)揮農(nóng)民主體性,構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,并把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域,讓農(nóng)民獲得更多產(chǎn)業(yè)增值收益。一是打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。依托縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),積極構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、服務(wù)體系,延長產(chǎn)業(yè)鏈,提升價值鏈,擴(kuò)展農(nóng)民收入的增長空間。二是突出特色優(yōu)勢,發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),推動鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集群化、市場化、品牌化、多元化,做強農(nóng)產(chǎn)品精深加工、生態(tài)種植養(yǎng)殖結(jié)合。三是推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。強化縣域統(tǒng)籌,合理布局產(chǎn)業(yè)空間,推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展,帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。通過鄉(xiāng)村龍頭企業(yè)帶動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的示范引領(lǐng),發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū),探索三產(chǎn)融合發(fā)展新路徑。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是一個持續(xù)動態(tài)的過程,體現(xiàn)著產(chǎn)業(yè)富民的內(nèi)在邏輯,也是一個從無到有、從少到多、從弱到強的過程。構(gòu)建多主體利益聯(lián)結(jié)共享機制,形成以縣域為整體的鄉(xiāng)村振興內(nèi)循環(huán)和城鄉(xiāng)融合雙循環(huán)的發(fā)展格局,從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民、產(chǎn)業(yè)興村、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn),是縣域鄉(xiāng)村振興的基本保障。

推動縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,重點要解決人才、資金和土地問題。首先,產(chǎn)業(yè)振興需要人才支撐。解決人才問題,必須把人才作為縣域鄉(xiāng)村振興的第一資源,加強人力資本投資,暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道,完善人才下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)和職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的制度體系。通過政府搭臺、市場唱戲、產(chǎn)業(yè)牽線,吸引人才流向農(nóng)村,并使用好、服務(wù)好人才,解決人才生活、工作及職業(yè)發(fā)展中遇到的實際問題,妥善解決好下鄉(xiāng)人才的“生存之憂”與“發(fā)展之惑”。其次,產(chǎn)業(yè)振興需要資金支持。解決資金問題,關(guān)鍵在“加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局,引導(dǎo)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資”[40]。一方面,通過政策引導(dǎo),規(guī)范社會資本優(yōu)先投資鄉(xiāng)村建設(shè),鼓勵支持社會資本多形式進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域,暢通社會資本參與鄉(xiāng)村振興的渠道,補齊鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展資金短板,推動合作共贏、共同發(fā)展。另一方面,創(chuàng)新縣域財政金融支持體系,賦能鄉(xiāng)村振興,縣域財政與金融支持相輔相成,使更多金融資源流向鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。最后,產(chǎn)業(yè)振興需要盤活土地資源?！盎A(chǔ)不牢地動山搖”,土地自古就是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的“根”,為農(nóng)民提供基本的生存保障。解決土地問題的關(guān)鍵,在于處理好人與地的關(guān)系,鞏固穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化土地制度改革。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌謀劃好土地整治項目,創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營模式。在嚴(yán)守土地資源管理保護(hù)底線的基礎(chǔ)上,盤活土地資源存量,釋放土地資源利用空間和潛力。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施:縣域鄉(xiāng)村振興的重要支撐

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村振興的必備條件。2021年中央一號文件明確提出,繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村,著力推進(jìn)往村覆蓋、往戶延伸,從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)村道路、飲水、電網(wǎng)、燃?xì)?、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全域覆蓋、全民共享。從縣域視野看,就是統(tǒng)籌謀劃做好縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè),加強農(nóng)村“水、路、電、氣、網(wǎng)”建設(shè),合理布局縣鄉(xiāng)村一體的公共服務(wù)體系,強化縣城綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民功能,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項主體力量、資源要素、戰(zhàn)略政策有效統(tǒng)一和人、財、物有機結(jié)合的系統(tǒng)工程,包括硬件建設(shè)和軟件建設(shè)兩部分[41],重點在于加快補齊農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板,加強和改進(jìn)縣域資源的統(tǒng)籌整合與有效利用,堅持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù),準(zhǔn)確把握農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給方向[42],充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善民生的作用,擴(kuò)大服務(wù)供給范圍,提升服務(wù)共享水平。同時,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)是一場農(nóng)民賦權(quán)行動,必須堅持“為農(nóng)民而建”的基本原則。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村建設(shè)的參與主體,又是受益主體,應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位,考慮農(nóng)民的真實需求。無論是國家力量還是市場主體,都不能也無法代替農(nóng)民主體的基礎(chǔ)性地位。

構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系,既是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的努力目標(biāo),也是實現(xiàn)目標(biāo)的基本手段。近年來,黨中央在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域謀篇布局,提出實施農(nóng)村道路暢通工程、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程、村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程等五大工程?？h域鄉(xiāng)村振興要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活型基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境型基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會發(fā)展型基礎(chǔ)設(shè)施等五類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)鄉(xiāng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展,提升數(shù)字鄉(xiāng)村振興效能。推進(jìn)以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸,既是構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的需要,也是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村振興,需要在繼續(xù)做好農(nóng)村傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上,大力加速縣域數(shù)字化、信息化、智能化轉(zhuǎn)型,推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)與新技術(shù)的配套結(jié)合,統(tǒng)籌規(guī)劃通信網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施布局,實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)同農(nóng)田水利、公路交通、能源、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等領(lǐng)域的深度融合。

(五)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化:縣域鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)指向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?？h域鄉(xiāng)村振興的指向是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系,旨在解決現(xiàn)代化初期城市優(yōu)先現(xiàn)代化帶來的農(nóng)村衰落等問題[43],從而逐步消除城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大是現(xiàn)代化進(jìn)程的產(chǎn)物,又反過來制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。從城市優(yōu)先發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變,是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。具體來說,需要從工作重點、發(fā)展理念、實現(xiàn)方式等方面發(fā)生重大改變,不再以建設(shè)城市的思路來建設(shè)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村,而是將城市與鄉(xiāng)村放置在一個具體實在的時空場域中進(jìn)行等值統(tǒng)籌、綜合施策、整體推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略突出縣域整體發(fā)展在鄉(xiāng)村振興中的重要作用,正是解決現(xiàn)代化過程中城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題的戰(zhàn)略舉措。因而,將鄉(xiāng)村發(fā)展問題放置到現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中考慮,強調(diào)人的本體價值和意義,突出“以人民為中心”“為農(nóng)民而建”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略基調(diào),不能就鄉(xiāng)村振興本身來談鄉(xiāng)村振興,而應(yīng)跳出鄉(xiāng)村振興看鄉(xiāng)村振興,從工農(nóng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域平衡的視角理解鄉(xiāng)村振興[44]。

探索中國特色的縣域鄉(xiāng)村振興實踐路徑,需要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律,明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)思路。中國現(xiàn)代化建設(shè)的探索歷程,在一定意義上可以說是一部鄉(xiāng)村社會從衰敗走向振興的發(fā)展史。鄉(xiāng)村振興是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分,它是要在一個超大規(guī)模的社會實現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展,綜合運用戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌、體制機制創(chuàng)新、市場配置資源、政策服務(wù)支持等方式推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展[45]。習(xí)近平總書記指出:“新時代‘三農(nóng)’工作,必須圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這個總目標(biāo)來推進(jìn)。農(nóng)村現(xiàn)代化既包括‘物’的現(xiàn)代化,也包括‘人’的現(xiàn)代化,還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計、一并推進(jìn),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國跨越?！盵46]推進(jìn)“物”的現(xiàn)代化,關(guān)鍵在于完善農(nóng)村農(nóng)田水利、交通運輸、信息網(wǎng)絡(luò)、飲水等公共基礎(chǔ)設(shè)施體系,改善農(nóng)村人居環(huán)境,不斷滿足農(nóng)民對高質(zhì)量生產(chǎn)、高品質(zhì)生活等美好追求的期待;推進(jìn)“人”的現(xiàn)代化,關(guān)鍵在于全面提高農(nóng)民科學(xué)素質(zhì),大力培育新型職業(yè)農(nóng)民,培養(yǎng)農(nóng)民自我發(fā)展能力,實現(xiàn)“人”的全面發(fā)展;推進(jìn)“治理”的現(xiàn)代化,關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系與治理能力,注重治理的公平性與平等性,強化縣城綜合服務(wù)能力,提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。

五、結(jié) 語

鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是縣域鄉(xiāng)村的全面振興。作為中國經(jīng)濟(jì)社會的基本單元,縣域的整體發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的聯(lián)動狀況,最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)程度與水平。以縣為基本實施單元,鄉(xiāng)村振興就有了支撐、有了動能。從全面的視野看,縣域鄉(xiāng)村振興是縣域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織等各項建設(shè)的整體推進(jìn);從發(fā)展的視野看,縣域鄉(xiāng)村振興是縣域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的過程;從空間的視野看,縣域鄉(xiāng)村振興是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)的一體推進(jìn),以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村空間等布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化;從實用的視野看,縣域鄉(xiāng)村振興是縣域統(tǒng)籌下公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給覆蓋到村、延伸到戶?？h域鄉(xiāng)村振興強調(diào)縣域內(nèi)整體推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展,倡導(dǎo)以縣城為重要載體的縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化,以此輻射帶動縣域鄉(xiāng)村的全面振興。鄉(xiāng)村振興是縣域?qū)用娴娜嬲衽d、全域振興、自主振興。全面振興指向農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)民全面發(fā)展。全域振興是城鄉(xiāng)的綜合性發(fā)展、整體性進(jìn)步。自主振興是在充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和本地資源優(yōu)勢基礎(chǔ)之上的內(nèi)源式自我發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興是一項政治任務(wù),縣級是貫徹落實這一國家重大戰(zhàn)略的執(zhí)行層級?？h級政府在職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)制定縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供基本公共服務(wù)等職能,在操作和執(zhí)行層面負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興的具體實施。鄉(xiāng)村振興是縣域黨委政府當(dāng)前最重要的一項中心工作?？h域鄉(xiāng)村振興的重要性,在于縣兼具城與鄉(xiāng)的雙重功能?？h域鄉(xiāng)村振興的可行性,在于縣域是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵基點與空間場域,縣級政府是“一線指揮部”,縣委書記是“一線總指揮”?？h域鄉(xiāng)村振興不只體現(xiàn)在行政區(qū)劃與地理地域方面,而是涉及國家頂層設(shè)計與地方執(zhí)行、城鄉(xiāng)關(guān)系等諸多內(nèi)容,表現(xiàn)為宏觀戰(zhàn)略與微觀實踐、抽象政策與具體實踐等關(guān)系。因此,如何在構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系的總體框架下,運用整體性、系統(tǒng)性思維,在空間布局、功能分區(qū)、價值取向上合理定位縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊三者之間的關(guān)系,處理好內(nèi)生力量與外生力量的平衡,全面復(fù)興和完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、治理體系、文化體系、生態(tài)體系、收入體系等,推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,是縣域鄉(xiāng)村振興的時代命題。