區(qū)域協(xié)同立法的模式定位與現(xiàn)實困境
2022-11-28 06:39:46李洋洋
安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報 2022年2期
李洋洋
（華東政法大學(xué)，上海 200050）
2006 年的十一五規(guī)劃中首次提出要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其在科技以高速更新迭代的情況下，區(qū)域之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，沒有一個區(qū)域是一座孤島，區(qū)域一體化已經(jīng)成為社會發(fā)展的大方向。在2021 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的兩版《法治政府建設(shè)實施綱要》中都表達(dá)了對于區(qū)域協(xié)調(diào)立法的積極態(tài)度，2020-2025 年版本中表述為“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)立法工作機(jī)制”，2021-2025 年版本中表述為“推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法，強(qiáng)化計劃安排銜接、信息資源共享、聯(lián)合調(diào)研論證、同步制定修改”，從健全到推進(jìn)的用詞變化，反映的正是區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實性和迫切性。
隨著京津冀、長三角、粵港澳這三個國內(nèi)重點區(qū)域建設(shè)接連成為國家戰(zhàn)略，各個區(qū)域間的多樣合作成為不可阻攔的趨勢。不同的時代背景賦予合作不同的內(nèi)涵定義，而在新時代我們更多要做的是將目光集中于如何引導(dǎo)這種趨勢向著盡善盡美的方向發(fā)展，如何將這種區(qū)域合作在不打消積極性的前提下進(jìn)行整合。立法之于建設(shè)，就像糧草之于行軍，在著手實施具體的建設(shè)前一定要有科學(xué)合理的立法規(guī)劃，因此區(qū)域協(xié)調(diào)立法問題就成為了重中之重。區(qū)域協(xié)同立法并非橫空出世，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與法制建設(shè)的雙重作用所致，特別是一些本身聯(lián)系就很密切的地區(qū)對此進(jìn)行了積極探索。2006 年東北三省在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中對協(xié)同立法的多種模式進(jìn)行概括性描述；2014 年為解決長三角地區(qū)的大氣污染防治問題蘇浙皖滬三省一市以共同協(xié)商、各自發(fā)布的形式嘗試了協(xié)同立法；2017 年至2020 年間京津冀地區(qū)不斷頒布與之相關(guān)的政策文件。而在學(xué)術(shù)理論層面，筆者以區(qū)域協(xié)同立法為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)共有84 篇與之相關(guān)的學(xué)術(shù)期刊及16 篇學(xué)位論文，通過對年份的歸納，可以看出整體發(fā)文量一直在穩(wěn)步上升，特別是近三年的發(fā)表情況顯著增加。與其他立法問題相比，學(xué)者們在區(qū)域協(xié)同立法方面的研究還未形成體系，多是研究區(qū)域協(xié)同立法的必要性、區(qū)域間政府應(yīng)當(dāng)如何合作或是以已經(jīng)開展相關(guān)立法實踐的特定地方的行動為研究對象進(jìn)行評析與論述，專門從事共性問題研究較少，也并未對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵和定位做出明確的回應(yīng)。但既然區(qū)域一體化已然是發(fā)展的新樣態(tài)，這些問題則需要有所解答，以理論促進(jìn)實踐落地，以法律保障區(qū)域優(yōu)勢。
一、區(qū)域協(xié)同立法的概念及實質(zhì)
（一）協(xié)同立法的概念
法律上對于某一概念的解釋有著不同的解釋方法，包括但不限于文義解釋、合憲性解釋、立法解釋、目的解釋等，而在區(qū)域協(xié)同立法概念明晰中學(xué)者們也使用不同的解釋方法對其下了定義。賀海仁學(xué)者通過對核心詞匯協(xié)同二字進(jìn)行文義拆解，得出協(xié)同應(yīng)當(dāng)包含協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)和三方面的涵義，是最少兩個立法主體在不突破原有的權(quán)限與程序基礎(chǔ)上通過協(xié)議來對跨行政區(qū)域或法域的法律調(diào)整對象進(jìn)行立法的行為。同時他指出區(qū)域協(xié)同立法以立法人格的平等性、立法行為的共同性、立法法益的一致性區(qū)別于其他立法行為，是凝聚共同意志的政府立法權(quán)的體現(xiàn)。［1］夏錦文學(xué)者和陳光學(xué)者則采用目的解釋的方法展開論證。夏錦文學(xué)者認(rèn)為從本體論看區(qū)域協(xié)同立法是為了縮小發(fā)展不平衡不充分區(qū)域間的差距所實施的立法活動。［2］而陳光學(xué)者則從正面再次強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同立法是適配我國社會發(fā)展背景、對區(qū)域開發(fā)具有積極促進(jìn)作用，在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中必不可少的法律保障。［3］王臘生學(xué)者對區(qū)域協(xié)同立法的看法較為獨特，在他看來協(xié)同立法實際上是一種利益博弈，但這場博弈的目標(biāo)并非爭奪勝負(fù)，而是求取在共識情況下各方的利益最大化。［4］對以上學(xué)者的界定求取公因數(shù)后，我們可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法是多個區(qū)域的地方立法主體就聯(lián)系緊密的區(qū)域性共同事項予以協(xié)商、溝通的法律行為，這種法律共識既可以通過發(fā)布地方性法規(guī)也可以通過制定地方政府規(guī)章予以體現(xiàn)。在整個過程中協(xié)同是核心之義，是實現(xiàn)各區(qū)域公權(quán)力主體以主動溝通、平等交流的姿態(tài)加入地方立法活動的連接點。
（二）協(xié)同立法的實質(zhì)
那么我們到底該如何界定這個新生事物，究竟將它看做是立法體制突破還是將它作為立法機(jī)制的改革，這就需要對區(qū)域協(xié)同立法的實質(zhì)進(jìn)行探究。單純從字面上看，區(qū)域一詞并非是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆捎谜Z，它更多被使用在政策規(guī)劃中，在法學(xué)領(lǐng)域我們通常使用行政規(guī)劃一詞來描述空間地域。同時區(qū)域協(xié)同立法中的區(qū)域具有橫跨屬性，比如2006年東三省的立法協(xié)議框架涵蓋了遼寧、黑龍江、吉林三地，而行政區(qū)劃是匹配我國國體、政體的詞匯，由《憲法》第三十條明確規(guī)定，因此二者實際上互相沖突并不能混為一談。部分學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法是一種體制突破也是基于協(xié)同立法實際中的跨區(qū)域性，但依據(jù)法治原則，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)有的法律框架，況且觀察實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的各種實例也可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)同立法多是協(xié)同進(jìn)行立法準(zhǔn)備、各自發(fā)布具體規(guī)則，因此它不是一種立法體制突破也并不需要法律為其單獨開辟一條綠色通道。此外，從目的上而言，區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的衍生物這一點并無異議，它的存在是為了給予區(qū)域協(xié)同發(fā)展更為全面的法治保障，而非以創(chuàng)設(shè)性的角色對已經(jīng)存在的體制提出異議。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從提出到落實所經(jīng)歷的每個階段并非都是按照預(yù)想操作，所以在此背景下的制度建設(shè)多通過政策自上而下傳達(dá)，在保證指導(dǎo)針對性的同時也兼具時效性和靈活性。但隨著2018 年憲法修改，序言中包含區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，且這種發(fā)展情況已非個例，越來越多的區(qū)域圈涌現(xiàn)，政策的弱穩(wěn)定性并不能充分契合這樣的未來勢態(tài)，區(qū)域間的利益博弈應(yīng)該通過穩(wěn)定強(qiáng)、執(zhí)行力強(qiáng)、規(guī)范強(qiáng)的法律程序確定下來。再換一個角度，以反推的形式論證區(qū)域協(xié)同立法是立法機(jī)制的改革也是可行的。假設(shè)我們已經(jīng)對區(qū)域協(xié)同立法是新的立法體制這一觀點達(dá)成共識，我們的立法體系即一分為三，包括中央立法、地方立法和區(qū)域協(xié)同立法。而這其中中央立法不會與后兩者有所重疊，但區(qū)域的形成必然是多個地方組成，那么在中央與地方之間的區(qū)域該承擔(dān)什么角色，是中央賦予立法權(quán)的承接者，還是地方立法權(quán)的集成者，整個立法權(quán)力分配混作一團(tuán)的后果不外乎沖擊我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式，這與初衷所背離。在當(dāng)下，將區(qū)域協(xié)同立法的實質(zhì)界定為立法機(jī)制的改革最為適宜，既能夠適配我國憲法確定的法律框架，也可以發(fā)揮保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展順利推進(jìn)的作用，還豐富地方立法權(quán)的行權(quán)思路同時促進(jìn)地方間的交流與互動，是對立法體制有益完善。
二、區(qū)域協(xié)同立法實踐樣態(tài)
（一）京津冀：一核心二協(xié)同立法模式
京津冀區(qū)域圈的形成存在隱形等級劃分，首都北京在整個圈子中始終處于核心位置，因此京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展在解決三地發(fā)展不平衡問題的同時承擔(dān)著有序疏解北京非首都功能的作用，這一點在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中有所體現(xiàn)，而這種不可避免的政治色彩也為京津冀協(xié)同立法注入新的推動力。從主體而言，三地的立法主體層級始終一致，以相應(yīng)等級的人大對接人大或政府對接政府；在內(nèi)容上以調(diào)控區(qū)域性非政治事項為主，目前在交通、環(huán)保等重點方面已經(jīng)發(fā)布協(xié)同立法文件。以三地的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排氣污染防治條例》為例進(jìn)行對比我們可以發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同立法是一種緊密型立法，這不光表現(xiàn)為立法準(zhǔn)備期就區(qū)域性重要事項多次舉行工作聯(lián)系會議予以研究討論，也表現(xiàn)為成果的高度一致性，從三地各自發(fā)布的文件來看，整體的結(jié)構(gòu)體例、條款表述及專章設(shè)置都并無較大差別，雖是各自立法的形式，但落實了共同立法的實質(zhì)。但疏解北京非首都功能的要求注定天津與河北兩地的任務(wù)多以接納為主，協(xié)同立法的進(jìn)程也要從可以雙向流動的生產(chǎn)要素向長久單向吸引或輸出的生產(chǎn)要素慢慢過渡，對于全部生產(chǎn)要素立法的平等均衡不可一蹴而就，但這也正是協(xié)同立法的需求所在。［5］區(qū)域協(xié)同立法在協(xié)調(diào)北京、天津、河北三地間的利益關(guān)系的情況下協(xié)調(diào)不同生產(chǎn)要素間的優(yōu)先級，這將為京津冀協(xié)同發(fā)展體制的建立提供堅實的法制基礎(chǔ)。
（二）長三角：一體化協(xié)同立法模式
長三角的區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)狀與十四五規(guī)劃中提到的一體化發(fā)展息息相關(guān)，這種一體化發(fā)展既不是多個區(qū)域的機(jī)械整合，也不特指區(qū)域在行動上的相互協(xié)調(diào)，是包括區(qū)域間的機(jī)制、體制、行為的整體化。早在2014 年皖滬蘇浙三省一市就大氣污染問題已經(jīng)開始協(xié)同立法實踐，雖然最終成果四方不盡相同，但整個過程體現(xiàn)了協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法實質(zhì)，這也為后續(xù)的區(qū)域協(xié)同立法奠定了主基調(diào)。長三角區(qū)域協(xié)同立法的初次嘗試以松散型為主，但后續(xù)通過多次簽署相關(guān)計劃或協(xié)議予以加深彼此間的聯(lián)系，已然轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)互補(bǔ)特點更為突出的一體化類型。這與長三角各城市間整體發(fā)展水平差距不大有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)一體化的任務(wù)導(dǎo)向有關(guān)，也正是城市背景的均衡性才使得長三角協(xié)同立法過程中擁有更多且更為靈活的協(xié)商空間。［6］這種協(xié)調(diào)互補(bǔ)的一體化立法模式并非對現(xiàn)有行政隸屬或法域的打破，而是一種以立法技術(shù)上的全程同步凸顯各個區(qū)域立法主體間共同意志的強(qiáng)聯(lián)系形式。且全國人大法工委也通過批復(fù)的形式對長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會這個跨區(qū)域存在的管理機(jī)構(gòu)予以肯定，并明確其權(quán)限和職責(zé)，規(guī)定了對地方性法規(guī)的變通。這個機(jī)構(gòu)的設(shè)立是一體化協(xié)同立法的全新探索，也為其他區(qū)域在協(xié)同立法模式選擇上提供新的思路和機(jī)制。
（三）粵港澳：多中心、準(zhǔn)一體化協(xié)同立法模式
粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法模式明顯區(qū)別于京津冀與長三角，這其中很大的原因在于香港與澳門實行一國兩制的政策背景，在這樣的背景下京津冀這樣以一核心兩協(xié)同的樣態(tài)并不能被照搬，而長三角一體化的模式也被否決，因此粵港澳需要一種獨特的實踐形式，最終定位為多中心、準(zhǔn)一體化協(xié)同立法。［7］一方面粵港澳間的適用法律差異較大，兩者之間的制度存在隔斷，我們不能為了打破法律壁壘去單獨為大灣區(qū)開辟新的法律體制，這是用創(chuàng)造一個新問題來解決一個舊問題的簡單思維方式。而繼續(xù)使用印發(fā)區(qū)域政策或簽署區(qū)域協(xié)議的途徑解決區(qū)域問題，又會出現(xiàn)制度不同，政策不具有強(qiáng)制性、協(xié)議在經(jīng)過轉(zhuǎn)化機(jī)制適配當(dāng)?shù)胤珊蟮男ЯΣ粚Φ龋@就需要一種補(bǔ)充手段來找到并維持利益平衡點。［8］另一方面，作為特殊背景下的產(chǎn)物，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法所發(fā)揮的作用不僅僅是解決區(qū)域性事項，更多需要扮演兩種制度下不同規(guī)則間銜接者的角色。當(dāng)然這種多中心、準(zhǔn)一體化立法的主體并不限于粵港澳三方齊聚，其中任意兩方或是除港澳外珠三角九市中的兩市都可以開展協(xié)同立法，協(xié)同的程度稍弱于緊密型一體化立法，于大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展而言仍有助益，是建設(shè)發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素流動順暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群的前提。
三、區(qū)域協(xié)同立法實踐中存在的問題
（一）協(xié)同立法依據(jù)缺位
與前述問題相關(guān)，區(qū)域協(xié)同立法的依據(jù)依舊離不開憲法序言，憲法序言的認(rèn)可應(yīng)當(dāng)是賦予區(qū)域協(xié)同立法的重要支撐，但是問題隨之而來，被憲法序言內(nèi)容所涵蓋但這只能算是間接依據(jù)，并不能成為立法的直接依據(jù)。而在對《立法法》進(jìn)行搜索后，我們也并不能為區(qū)域協(xié)同立法找到依據(jù)，即使是省一級別的立法機(jī)關(guān)根據(jù)《立法法》其地方立法權(quán)所輻射范圍僅限于本行政區(qū)劃內(nèi)，而下一級別的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)受限更多，只能在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面且不與上位法產(chǎn)生沖突的情況立法。以京津冀、粵港澳、長三角三地目前的立法依據(jù)為例，目前大多數(shù)都是某某意見、辦法或是規(guī)劃、綱要等作為指導(dǎo)協(xié)同立法工作繼續(xù)開展的文件，但這些文件不論是從性質(zhì)還是整體的結(jié)構(gòu)內(nèi)容而言，僅能提供參照價值，不能作為正式的法律依據(jù)。一個明顯的立法行為背后沒有配套的立法依據(jù)，那么該行為的效力如何得以保障，長期以柔性方式來約束各方，這種手段是否能真正將協(xié)同之意落實到每個區(qū)域也難以保證。同時協(xié)同立法積極性問題也是由此延伸的一個子問題，于立法機(jī)關(guān)而言這是風(fēng)險與機(jī)遇并存的行為，風(fēng)險在于當(dāng)出現(xiàn)爭議時，沒有明確法律依據(jù)實施立法的協(xié)同各方都要或多或少承擔(dān)責(zé)任，機(jī)遇在于協(xié)同立法對于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等發(fā)展多有裨益，但這樣一個局面實際上對立法機(jī)關(guān)的積極性有所打壓，也會與中央對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的正面態(tài)度產(chǎn)生沖突。［9］
（二）協(xié)同立法主體模糊
在我國以下主體擁有立法權(quán)限，分別為各級人大及其常委會和政府，那么在區(qū)域協(xié)同立法主體上的選擇上就僅是這二者進(jìn)行搭配就可以組成三種選擇，而實踐中卻不止這簡單的三種立法主體模式。2006 年東北三省首次實踐區(qū)域協(xié)同立法時所參與的立法主體為三個政府，而京津冀三省在2015年《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》時卻是由三個省級人大常委會通過主任會議的形式予以商討。長三角地區(qū)與京津冀類似采用人大常委會主任座談會的方式進(jìn)行，同時也設(shè)立名為長三角區(qū)域合作辦公室的專門機(jī)構(gòu)來處理區(qū)域一體化過程中的相關(guān)事宜?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是大灣區(qū)專屬的區(qū)域協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理論上應(yīng)當(dāng)也可以指導(dǎo)立法工作，但這些專門機(jī)構(gòu)到底是什么性質(zhì)，具體有哪些權(quán)限還需要進(jìn)一步探究。立法主體模糊帶來的附屬問題就是區(qū)域各方立法等級的不匹配。以長三角在優(yōu)化營商環(huán)境問題上的協(xié)同實踐為例，三省一市進(jìn)行了協(xié)商環(huán)節(jié)最后卻以發(fā)布了等級不同的文件，從地方性法規(guī)到地方政府規(guī)章再到其他規(guī)范性文件，不同層級間對應(yīng)效力自然不同，在區(qū)域間對接時又會出現(xiàn)新的問題。［10］確定立法主體作為推動協(xié)同立法進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系著立法活動最終的質(zhì)量和效果，決定著立法是否能真正發(fā)揮理想中的治理效用，因此改變實踐中區(qū)域協(xié)同立法主體模糊且各異的局面，是建構(gòu)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的主要目標(biāo)。［11］
（三）協(xié)同立法范圍不明
區(qū)域與行政區(qū)劃的不同涵義是引發(fā)區(qū)域協(xié)同立法中很多問題的直接原因，該差異依然影響了立法范圍的界定。《憲法》第三十條對我國行政區(qū)劃做出詳細(xì)規(guī)定，從省級到縣市級再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，層級間隸屬關(guān)系分明，權(quán)屬關(guān)系明確，而區(qū)域由于自身的空間性質(zhì)，并不好在法律上做出規(guī)定，多數(shù)區(qū)域的形成是基于自然因素或是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在二者關(guān)系的探究中，可以得出區(qū)域與行政區(qū)劃重疊這樣的包含關(guān)系，但也正是由于這樣的關(guān)系存在反而不易得出哪些事項屬于區(qū)域協(xié)同立法的范圍。在《立法法》第73 條至75 條中規(guī)定了規(guī)定地方立法權(quán)限于各種符合條件的地方性事項，但如何界定地方性事項的含義，我們通常依據(jù)行政規(guī)劃判斷，在本行政規(guī)劃內(nèi)則構(gòu)成本地區(qū)的地方性事項，或是為執(zhí)行上位法實施需要也可以進(jìn)行地方立法。［12］但區(qū)域協(xié)同立法服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就必然會涉及此地方性事項與彼地方性事項的關(guān)聯(lián)，但立法并非易事，其背后反映的是地方利益交互，如果單單是本地區(qū)事項，不論怎么立法總歸是向著有益本地的目標(biāo)展開，但若是牽涉到別的地方，或是為了整個區(qū)域的總體發(fā)展，或多或少需要某主體的讓步。［13］如果有明確規(guī)定指明哪些是區(qū)域可以協(xié)同立法的，則會在一定程度上減少立法主體間發(fā)生爭議的可能性，畢竟法律的通過是得到各個地方的認(rèn)可。當(dāng)然實踐中也有地方會制定具有規(guī)范性內(nèi)容的區(qū)域協(xié)議來就立法范圍達(dá)成共識，但尺度把握不準(zhǔn)確很容易超越本地現(xiàn)有的事權(quán)，況且這些事權(quán)能否包含對上位法的變通，如果包含這種讓渡是否有效，該以何種機(jī)制來確認(rèn)這類型的區(qū)域協(xié)議效力，能否以獲得所在地區(qū)人大常委會的同意或經(jīng)過審議來證明其有效，這些問題的進(jìn)一步探究與論證將為區(qū)域協(xié)同立法提供更為可靠的路徑。
四、區(qū)域協(xié)同立法的未來展望
（一）明確區(qū)域協(xié)同立法的必要性
從社會大背景而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展既對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出要求，也對客觀法治提出同樣的要求，市場需要一個有法律保障的氛圍才可以煥發(fā)蓬勃活力，因此區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)運而生。在我國憲法序言是有效的，2018 年修憲的一個重要舉措就是在憲法序言中寫入三個亮點內(nèi)容，分別為科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代特色社會主義思想和貫徹新發(fā)展理念，其中不論是科學(xué)發(fā)展觀還是貫徹新發(fā)展理念都蘊含著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義，當(dāng)然也包括區(qū)域協(xié)同立法。但并不是所有區(qū)域或是所有事項都要通過協(xié)同立法解決，現(xiàn)實中已有的立法樣板也多集中于經(jīng)濟(jì)或是環(huán)境保護(hù)并非全盤適用，因此在未來的實踐中實施區(qū)域協(xié)同立法的前期工作應(yīng)當(dāng)是對特定事項的必要性進(jìn)行調(diào)研和評估。如果解決一項問題的途徑不僅限于區(qū)域協(xié)同立法或是上位法已然存在較為詳細(xì)的規(guī)定，則區(qū)域協(xié)同立法的必要性大大降低，完全可以交由各個行政區(qū)劃自行處理。［12］立法并不是萬金油，區(qū)域協(xié)同立法背后所涉及利益廣泛，慎之又慎是我們應(yīng)該持有的態(tài)度，也即非必要不立法。
（二）規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)
引發(fā)區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)實困境的核心原因就在于區(qū)域協(xié)同立法沒有明確的法律依據(jù)，即使憲法序言可以為區(qū)域協(xié)同立法提供正當(dāng)性支持，但這畢竟是發(fā)展的大趨勢，我們不能一直讓此處存在空白從而影響后續(xù)發(fā)展，因此規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法依據(jù)勢在必行。由于區(qū)域多是由幾個省級行政區(qū)劃構(gòu)成，層級較高，因此立法主體選擇上只能由全國人大常委會擔(dān)任。目前學(xué)者對于如何規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)存在兩種思路，其一是通過全國人大常委會以專門立法或?qū)ΜF(xiàn)有立法法內(nèi)容進(jìn)行增補(bǔ)的形式為其提供相關(guān)上位法，［12］其二是以跨區(qū)域政府間合作協(xié)議為過渡，先確認(rèn)其合法性，后根據(jù)發(fā)展事態(tài)抉擇是否要制定單行法。筆者認(rèn)為兩種思路并無實質(zhì)差別，歸根結(jié)底都是通過立法來為區(qū)域協(xié)同立法提供法律依據(jù)，而第一種立法思路相較于第二種更為直接，且可以宏觀把控性更強(qiáng)，能夠在避免與現(xiàn)行法律體制造成沖突的前提下達(dá)到立法預(yù)期效果。
（三）設(shè)置交叉?zhèn)浒笇彶橹贫?/h3>
在《立法法》中多見備案審查制度，而在區(qū)域協(xié)同立法問題上，傳統(tǒng)的備案審查制度下多個立法主體的共同上級往往是全國人大常委會或是國務(wù)院，這無疑會增加立法周期，降低立法效率，但如果沒有審查制度，實為利益博弈的區(qū)域協(xié)同立法則失去一道限制，容易造成立法不平衡，引發(fā)區(qū)域間的爭議。因此區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)同不應(yīng)當(dāng)只體現(xiàn)在準(zhǔn)備階段與過程中，在收尾期可以通過設(shè)置交叉?zhèn)浒笇彶橹贫葋磉M(jìn)一步延伸協(xié)同之義。交叉?zhèn)浒笇彶橹贫炔皇菍鹘y(tǒng)備案審查的摒棄，是針對區(qū)域協(xié)同立法情況的改革，立法各方需要在原有備案程序基礎(chǔ)上，法規(guī)規(guī)章尚未生效前向其他主體進(jìn)行備案，便于及時協(xié)調(diào)不當(dāng)之處，在降低爭議風(fēng)險的同時，實現(xiàn)全過程的協(xié)同。
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