文/涂智越（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

一、引言

2021年7月，歐盟委員會(huì)正式公布了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism ,CBAM)的草案細(xì)節(jié)，草案提出將對(duì)水泥、電力、鋼鐵、化肥和鋁業(yè)五個(gè)行業(yè)征收碳關(guān)稅，但同時(shí)也允許抵扣國(guó)外生產(chǎn)商已經(jīng)購(gòu)買過(guò)的額度或繳納過(guò)的碳稅。盡管草案規(guī)定在2023-2025的過(guò)渡期之內(nèi)，進(jìn)口商只負(fù)有報(bào)告碳排放信息的義務(wù)，但2021年11月的CBAM立法議案修正意見稿中提出將CBAM的過(guò)渡期縮短一年，這就意味著2024年之后進(jìn)口商就必須就相應(yīng)產(chǎn)品的超額碳排放購(gòu)買相應(yīng)的碳排放許可，各國(guó)建立相應(yīng)碳減排機(jī)制的時(shí)間也更為緊迫。

從短期來(lái)看，CBAM涉及的產(chǎn)品范圍僅占我國(guó)對(duì)歐出口的1.19%，其對(duì)我國(guó)出口貿(mào)易的影響并不大。但從長(zhǎng)期來(lái)看，CBAM的實(shí)質(zhì)是對(duì)碳定價(jià)權(quán)的爭(zhēng)奪[1],國(guó)外出口商曾購(gòu)買的配額與繳納的碳稅可以抵扣的前提是其獲得了歐盟的認(rèn)可，而這就意味著歐盟具有最終的決定權(quán)，而在可預(yù)見的將來(lái)也不能否定歐盟又將更多領(lǐng)域的產(chǎn)品納入碳關(guān)稅的征收范圍的可能。在此背景下，盡快完善我國(guó)的顯性碳定價(jià)機(jī)制，建立與全球接軌的統(tǒng)一碳定價(jià)市場(chǎng)以應(yīng)對(duì)歐盟碳關(guān)稅并爭(zhēng)取碳定價(jià)權(quán)就顯得十分重要。

二、碳稅及碳排放權(quán)交易比較

碳稅及碳排放權(quán)交易是被國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家所采用的兩種主流碳定價(jià)機(jī)制，分別從價(jià)格角度及總量控制的角度來(lái)達(dá)到碳減排的目的。我國(guó)目前主要采用碳排放權(quán)交易機(jī)制，盡管目前存在消費(fèi)稅及環(huán)境保護(hù)稅等具有碳排放調(diào)節(jié)作用的稅種，但并沒(méi)有直接針對(duì)化石燃料的碳排放開征碳稅。

（一）作用機(jī)制

碳稅起源于庇古稅，其作用機(jī)制是通過(guò)稅收彌補(bǔ)私人成本與社會(huì)成本之間的差距，以解決市場(chǎng)失靈帶來(lái)的資源配置失效的問(wèn)題。碳稅實(shí)施過(guò)程中主要由政府部門直接對(duì)碳排放的價(jià)格進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)，通過(guò)相對(duì)的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)減少碳排放，提高能源利用效率。碳排放權(quán)交易起源于科斯定理，主要是通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)來(lái)體現(xiàn)碳排放權(quán)的稀缺性，并創(chuàng)造一個(gè)市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)碳排放權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[2]，即政府賦予企業(yè)一定的碳排放權(quán)，從而通過(guò)總量控制的方法來(lái)起到減排作用。

碳稅與碳排放權(quán)交易的主要區(qū)別在于碳稅控制了減排的邊際成本，但由于減排成本的不確定性，其減排效果也不能確定，而碳排放權(quán)交易在數(shù)量導(dǎo)向之下產(chǎn)生的減排效果是一定的。但由于企業(yè)的減排成果是與企業(yè)利益直接相關(guān)，由此產(chǎn)生的減排成果與減排成本的差異也導(dǎo)致了不同政策之間預(yù)期福利的差別[3]。

（二）覆蓋范圍

由于碳排放交易權(quán)需要確定每個(gè)排放主體的碳排放限額，因此碳排放交易權(quán)適用于較大的排放主體，否則其政策的實(shí)施成本就會(huì)很高。而碳稅是針對(duì)于企業(yè)二氧化碳排放量直接征收，理論上來(lái)說(shuō)只要能夠確定相應(yīng)的碳轉(zhuǎn)化系數(shù)就能夠通過(guò)企業(yè)的燃料消耗等易得的數(shù)據(jù)直接計(jì)算出相應(yīng)的計(jì)稅基礎(chǔ)及稅額，故碳稅的適用范圍更廣，能夠覆蓋小規(guī)模的碳排放主體。

我國(guó)現(xiàn)行碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍較窄。從行業(yè)來(lái)看，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)只包括了電力行業(yè)，沒(méi)有包括其他碳排放量較大的工業(yè)企業(yè)。就企業(yè)規(guī)模而言，現(xiàn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)僅包括了電力行業(yè)中，年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳的大型企業(yè)，小型企業(yè)并沒(méi)有被納入交易范圍。盡管目前沒(méi)有開征碳稅，但從具有碳排放作用的環(huán)境保護(hù)稅及消費(fèi)稅等稅種來(lái)看，其幾乎覆蓋了所有的碳排放企業(yè)。

（三）政策靈活性

碳排放權(quán)交易中碳交易的價(jià)格是由市場(chǎng)機(jī)制確定的，其受到了經(jīng)濟(jì)因素、市場(chǎng)預(yù)期等諸多因素的影響，能夠及時(shí)反應(yīng)市場(chǎng)的波動(dòng)情況，為企業(yè)及時(shí)提供減排信號(hào)。但碳稅受到法律的限制，其稅率、計(jì)稅基礎(chǔ)等稅收要素不能及時(shí)隨著市場(chǎng)情況變動(dòng)，相比起碳排放權(quán)交易靈活性較低，但這也意味著碳稅是一種更加穩(wěn)定的碳定價(jià)機(jī)制。

三、碳稅與碳排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)

CBAM提案中對(duì)于碳價(jià)的定義可以理解為在避免重復(fù)計(jì)稅規(guī)則下可以抵扣的均為顯性碳定價(jià)機(jī)制下國(guó)外生產(chǎn)商所付出的減排成本，而鑒于我國(guó)現(xiàn)在顯性的碳定價(jià)機(jī)制只有碳配額及CCER等，這就意味著我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商在環(huán)境保護(hù)稅等隱性碳減排機(jī)制下付出的減排成本有可能并不會(huì)被歐盟承認(rèn)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商可能面臨著國(guó)際雙重征稅的困境。

因此，無(wú)論是從實(shí)現(xiàn)碳中和的角度，還是從應(yīng)對(duì)歐盟CBAM，避免重復(fù)征稅的角度，建立碳稅與碳排放權(quán)交易機(jī)制同時(shí)存在的復(fù)合碳減排機(jī)制都十分必要。鑒于碳稅與碳排放權(quán)在調(diào)節(jié)范圍及政策靈活性上都存在不同程度的差異，建立復(fù)合碳減排機(jī)制，首先要在政策制訂上對(duì)碳稅與碳排放權(quán)交易進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免給企業(yè)帶來(lái)過(guò)重的減排負(fù)擔(dān)。

（一）覆蓋范圍的互補(bǔ)

在碳稅與碳排放權(quán)覆蓋范圍重合的情況下，碳稅會(huì)逐漸蠶食配額的價(jià)格，當(dāng)碳稅稅率高于碳配額價(jià)格時(shí)碳配額將完全失效[4]。因此，碳稅及碳排放權(quán)的覆蓋范圍應(yīng)該有所互補(bǔ)，而不能完全重合。一方面，就企業(yè)規(guī)模而言，碳排放權(quán)交易更適合覆蓋大型碳排放企業(yè)，而碳稅則可以覆蓋更多的小規(guī)模及分散的碳排放企業(yè)。另一方面，從行業(yè)角度而言，碳排放權(quán)交易的實(shí)施需要有較為精準(zhǔn)與翔實(shí)的行業(yè)數(shù)據(jù)作為支撐，而碳稅則可以覆蓋更多的行業(yè)。但無(wú)論是企業(yè)規(guī)模還是行業(yè)，都需要注意覆蓋范圍的互補(bǔ)，在征收碳稅時(shí)對(duì)于已經(jīng)納入碳排放權(quán)交易的行業(yè)予以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠及減免，避免給企業(yè)帶來(lái)過(guò)重的減排負(fù)擔(dān)，從而增加政策推行的阻力。

（二）碳價(jià)協(xié)調(diào)機(jī)制

由于碳排放權(quán)交易中碳價(jià)實(shí)質(zhì)上是由市場(chǎng)機(jī)制決定的，其受到了多種因素的影響，因此會(huì)產(chǎn)生碳價(jià)波動(dòng)較大的情況，而碳稅與碳交易的組合模式則可以維持碳價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定。一般而言，碳稅稅率既可以充當(dāng)最高限價(jià)也可以充當(dāng)最低限價(jià)。當(dāng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)持續(xù)低迷時(shí)，其減排效果也將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，此時(shí)碳稅可以將碳價(jià)維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平從而避免碳排放交易體系失效。而當(dāng)碳配額價(jià)格過(guò)高時(shí)，企業(yè)可以選擇繳納碳稅而不是購(gòu)買碳配額，此時(shí)碳稅稅率就是碳配額交易價(jià)格的最高限價(jià)。

四、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

歐洲各國(guó)早在20世紀(jì)末期就開始了征收碳稅，在2005年歐盟碳排放權(quán)交易體系開始運(yùn)行之后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家開始同時(shí)采用碳稅與碳排放權(quán)權(quán)交易體系以完成《京都議定書》要求的減排目標(biāo)，其中比較典型的是芬蘭、英國(guó)、挪威等國(guó)家，其對(duì)于碳稅與碳排放權(quán)不同的協(xié)調(diào)機(jī)制及其產(chǎn)生的減排結(jié)果也為我國(guó)進(jìn)行碳減排復(fù)合機(jī)制構(gòu)建提供了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

芬蘭是世界上第一個(gè)征收碳稅的國(guó)家。2005年，芬蘭加入歐盟建立的碳排放權(quán)交易體系，該體系主要覆蓋以電力及供熱為主的能源生產(chǎn)行業(yè)及能源密集型行業(yè)。芬蘭對(duì)涉及這些行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行了碳稅的減免。

英國(guó)于2001年10月開征氣候變化稅，其主要針對(duì)工業(yè)部門的能源產(chǎn)品征收，盡管英國(guó)并沒(méi)有將其命名為碳稅，但其發(fā)揮的作用相當(dāng)于碳稅。2002年，英國(guó)開始實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易制度，是世界上第一個(gè)實(shí)行碳排放權(quán)交易的國(guó)家。英國(guó)的在碳減排復(fù)合制度之中值得借鑒之處在于其在2013年引入的最低碳價(jià)機(jī)制。其規(guī)定，如果碳排放權(quán)交易的碳成交價(jià)格低于政府規(guī)定的最低碳價(jià)，政府通過(guò)加征排放價(jià)格支持機(jī)制稅來(lái)彌補(bǔ)差額，從而穩(wěn)定碳價(jià)，彌補(bǔ)了碳排放交易權(quán)機(jī)制可能市場(chǎng)失靈的缺陷。

法國(guó)在 2014 年開征碳稅，在碳稅征收范圍上，主要是針對(duì)化石燃料征收，與歐盟碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍沒(méi)有交叉，即碳排放權(quán)交易覆蓋的排放主體如發(fā)電行業(yè)并不需要繳納碳稅。

挪威在1991年開征碳稅，2005年加入歐盟碳排放權(quán)交易體系。油氣、造紙、航空等部門同時(shí)受到碳稅和碳排放權(quán)交易的雙重管制，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。并且減排效果也并不盡如人意，2008-2018 年碳排放量年均增長(zhǎng)率為 -0.4%。

從上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，避免碳稅與碳排放權(quán)交易調(diào)控范圍的重合是十分必要的，挪威缺乏協(xié)調(diào)的雙重管制就使得政策的碳減排效果喪失。因此，一方面實(shí)行碳減排復(fù)合機(jī)制要注意避免碳稅的征稅范圍與碳排放權(quán)交易機(jī)制的覆蓋范圍的重合，對(duì)碳排放權(quán)交易機(jī)制中包含的企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或減免，避免給企業(yè)造成過(guò)重的減排負(fù)擔(dān)。另一方面，由于碳排放權(quán)交易機(jī)制是依靠市場(chǎng)及價(jià)格機(jī)制進(jìn)行調(diào)控的，難免會(huì)存在市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，因此，同英國(guó)一樣在碳稅中引入最低碳價(jià)機(jī)制以維護(hù)碳價(jià)的穩(wěn)定十分有必要。

五、碳稅制度設(shè)計(jì)及建議

在考慮碳減排及碳排放權(quán)交易協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，碳稅的具體實(shí)施路徑的確定需要結(jié)合稅率、征稅范圍和征稅環(huán)節(jié)等征稅過(guò)程中的具體要素進(jìn)行考慮，以確定最適合我國(guó)國(guó)情的稅收制度。

（一）碳稅實(shí)施路徑

碳稅的實(shí)施路徑有兩種方式，第一條路徑是單獨(dú)設(shè)立針對(duì)化石燃料碳排放征收的稅種或稅目，第二條路徑是在現(xiàn)有稅種的基礎(chǔ)上征收附加稅?？紤]到新設(shè)稅種的阻力較大，政策完善所需時(shí)間較長(zhǎng)，加之CBAM立法時(shí)間以及過(guò)渡期的提前，在現(xiàn)有稅種基礎(chǔ)上設(shè)立附加稅可能是更為可行的方案。

許文[5]指出，可以采用在現(xiàn)行煤資源稅和成品油消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上以二氧化碳排放量為依據(jù)加征碳稅。但其缺點(diǎn)是在現(xiàn)行稅種下設(shè)置附加征收可能不利于稅收優(yōu)惠的設(shè)置，且受到電力價(jià)格管制的限制，煤炭資源稅可能難以向下傳導(dǎo)。

（二）征收范圍與稅率

我國(guó)目前如果開征碳稅，是在全國(guó)碳排放交易權(quán)市場(chǎng)在逐步完善的背景之下嵌入碳稅制度，因此在征收范圍以及稅率的設(shè)置上需要考慮與碳排放交易制度的協(xié)調(diào)。

在征收范圍的設(shè)置上，需要避免與碳排放交易權(quán)的重合，對(duì)納入碳排放交易權(quán)的行業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或稅收減免。另一方面，由于現(xiàn)行碳排放配額分配實(shí)行無(wú)償分配制度，與傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則不符，因此可以對(duì)小規(guī)模納稅人給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，以彌補(bǔ)因大企業(yè)無(wú)償獲得碳排放配額而只需就超額的碳排放付費(fèi)的不公平效應(yīng)。

在稅率的設(shè)置上，考慮到政策實(shí)施可能會(huì)面臨的阻力，碳稅稅率的初始設(shè)置不宜過(guò)高，應(yīng)采用循序漸進(jìn)的方式逐步提高。同時(shí)，考慮到不同部門的碳排放量及能源需求存在差異，因此碳稅的設(shè)置不宜采用單一稅率，根據(jù)能源的污染程度及需求程度實(shí)行差別稅率可能是更好的選擇。

（三）碳稅收入歸屬及使用

碳稅收入的歸屬目前有兩條可能路徑，一條是將碳稅劃分為中央稅，其收入直接歸屬于中央，另外一條路徑則是將碳稅劃分為中央地方共享稅，中央按照一定的比例與地方分享。而之所以不考慮將碳稅作為地方稅，主要原因是碳稅與地方碳排放量直接相關(guān)，如果碳稅收入全部歸地方政府所有，地方政府可能出于財(cái)政收入的考慮縱容地方企業(yè)的碳排放行為，從而削弱碳稅的調(diào)節(jié)作用。另一方面，由于在財(cái)政分權(quán)之后地方政府一直存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題，因此給予地方政府一定的稅收分成以彌補(bǔ)抵償政府的稅收?qǐng)?zhí)法成本以及地方減排成本可能是更為恰當(dāng)?shù)倪x擇，蘇明（2009）指出7:3可能是較為合理的分成比例。在改造現(xiàn)行稅種的路徑之下，盡管碳稅是作為附加稅征收，但在印花稅的實(shí)踐中不同稅目分別歸屬于地方與中央也早已為碳稅的分成提供了成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

就碳稅收入的使用而言，出于資金的合理利用以及財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算管理，將碳稅收入納入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算管理可能是更為合適的選項(xiàng)。而專項(xiàng)財(cái)政資金可能導(dǎo)致資金的沉積，資金難以得到合理的配置[6]。

六、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)已經(jīng)開始逐步完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上建立碳稅制度則是應(yīng)對(duì)CBAM，實(shí)現(xiàn)碳中目標(biāo)的必要舉措。建立碳稅制度最為重要的是其應(yīng)該與現(xiàn)存的碳排放權(quán)交易機(jī)制在覆蓋范圍以及價(jià)格機(jī)制上進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證我國(guó)碳減排復(fù)合制度能夠順利地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，碳稅政策的設(shè)計(jì)也應(yīng)該在合理借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行符合我國(guó)國(guó)情的考量，避免產(chǎn)生水土不服的政策效果。