謝荻帆

（中國保險保障基金有限責任公司，北京 100034）

所謂地方國資險企，通常是指地方國有企業(yè)主導發(fā)起設立、由地方財政直接或間接入股的保險公司。截至2021年末，我國共有地方國資險企38家，占保險公司總數的22%，其中人身險公司12家（占人身險公司總數14%），財產險公司26 家（占財產險公司總數31%）①。地方國資險企在支持地方經濟建設、保障地方市場平穩(wěn)運行、推動建設區(qū)域性金融中心等方面起到了重要作用，但快速發(fā)展的同時，地方國資險企在公司治理方面的隱患逐漸顯現，公司整體發(fā)展不及預期?；诖?，本文從歷史背景出發(fā)，分析地方國資險企當前主要存在的公司治理問題，并提出相應建議。

一、歷史沿革與發(fā)展現狀

2010年前后，在各地方政府謀求建設區(qū)域金融中心的強烈愿望的驅動下，由各地國企牽頭成立總部位于當地的地方國資險企開始成為一種趨勢，并由此引發(fā)中國保險市場的第三波擴容潮。單從其歷史發(fā)展過程來看，可以分為三個階段。一是探索試水時期。根據黨中央西部大開發(fā)的部署，1996年1月，中國人民銀行批準籌建總部設在西安的永安財產保險股份有限公司，該公司成為我國第一家地方國資險企②，陜西國資委控股的延長石油集團為公司第一大股東。此后近十年的時間里，地方國資險企的發(fā)展步伐按下暫停鍵。受2004年多家獲保險牌照的民營資本公司經營不善的影響，原中國保險監(jiān)督委員會開始鼓勵具備一定資本實力和可持續(xù)出資能力，且戰(zhàn)略投資目的明確的大型企業(yè)集團，特別是大型國企來投資保險業(yè)。因此，自2004年安信農業(yè)保險股份有限公司成立起，地方國資險企的發(fā)展才真正拉開序幕。二是加速發(fā)展時期。2009年開始，為響應政策號召，各地政府籌劃建立區(qū)域性金融中心，保險業(yè)作為現代金融體系的重要支柱，其經營牌照愈發(fā)具有吸引力，借助本土資源優(yōu)勢崛起的地方國資險企由此進入快速發(fā)展期。特別是在2015年后，為扶持地方發(fā)展、完善金融產業(yè)、優(yōu)化經濟布局，地方國資險企成立節(jié)奏明顯加快，一產一壽的保險公司牌照幾乎成為各省區(qū)市標配。但隨著保險牌照的放開，市場主體快速擴容而留下的“后遺癥”也逐漸顯現。三是降速止步時期。為加強保險公司治理，規(guī)范保險公司股權持有行為，2018年之后金融監(jiān)管進一步趨嚴，受此影響，保險行業(yè)準入門檻明顯提高③。2019年以來未有新的地方國資險企注冊成立。

圖1 地方國資險企的發(fā)展情況

按照地方國資險企成立初期的設想，這些公司既可承攬股東業(yè)務，把稅收沉淀在本地，又可將吸納來的大量保險資金投入當地經濟建設，從而避免保險資金上繳區(qū)外總部造成本土資金和稅收外流，有助于實現建設區(qū)域性金融中心的目標（艾啟靜，2017）［1］。在市場方面，地方國資險企在本地發(fā)展有著無可比擬的優(yōu)勢，一方面，更加熟悉當地市場情況，從而有利于發(fā)展自身業(yè)務，且更容易獲取當地全方位資源支持；另一方面，可以借股東之力強化戰(zhàn)略協同，全面推進同區(qū)域內企業(yè)合作，為區(qū)內市場提供更加全面的保險保障。

然而，在實際運營中，地方國資險企的發(fā)展情況不盡如人意。對各險企近年來披露的年報數據進行統計分析發(fā)現，在規(guī)模上，地方國資險企原保費收入和總資產在行業(yè)中的占比均呈現持續(xù)上升趨勢，但仍處于5%以下的低水平（見圖2）。2021年，地方國資財產險公司原保費收入的行業(yè)貢獻度約為3%，地方國資人身險公司約為2%。在盈利方面，近年來地方國資險企整體呈虧損狀態(tài)，其中，超過四分之一的地方國資險企已連續(xù)3年虧損，4家財產險公司持續(xù)虧損超過5年，8 家險企成立以來從未實現過盈利。此外，個別成立較早的險企持續(xù)嚴重虧損，比如某險企受私募債巨額賠付影響，成立十余年已累計虧損超20億元。在償付能力方面，截至2021年末，5 家地方國資險企的綜合償付能力充足率處于100%～150%的關注區(qū)間，約占全部關注類公司④的五分之一。地方國資險企總體規(guī)模較小，承保能力較低，對地方經濟的影響力較弱，與成立時的預期存在一定差距。

圖2 近五年地方國資險企業(yè)務發(fā)展情況

二、相關研究梳理

公司治理是經濟金融領域最重要和最熱門的研究領域之一，1932年Berle和Means在著作《現代公司與私有產權》中首次正式提出該概念。在此基礎上，Spiller 于1972年對比研究了股份制險企和互助制險企，認為二者差異來源于公司所有權差異，真正開啟了國際上保險公司治理問題的研究。之后，諾貝爾經濟學獎得主Williamson提出資產專用性是影響交易成本的重要因素之一，并于1975年提出公司治理結構的概念。從目前可收集到的出現公司治理概念的文獻資料看，相關研究從20世紀80年代起得到逐步發(fā)展。

在國內，隨著公司治理實踐的發(fā)展，有關保險公司治理的研究日益增多。2019年12月30日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會關于推動銀行業(yè)和保險業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕52號）指出，持續(xù)提升我國銀行保險機構公司治理水平、基本建立中國特色現代金融企業(yè)制度是我國金融業(yè)未來5年的重要發(fā)展目標之一。因此，完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重（郭樹清，2020）［2］。在理論研究方面，郝臣（2015）［3］梳理了我國保險公司治理研究的八大主題，通過理論研究與實踐探索相結合開展保險公司治理存在的問題及改進研究，逐漸引起保險行業(yè)及學術界的關注。相關研究表明（張悅，2004；朱日峰，2005；李兆斌等，2007）［4-6］，在傳統體制下保險公司的治理存在諸多隱患，比如所有者缺位、缺乏有效激勵機制、存在較強內部控制人、欠缺信息披露渠道、大股東侵害中小股東利益、董事會缺乏獨立性、監(jiān)督機制待完善等。但以上研究多關注保險公司和一般公司在治理問題上表現出的差異性，而對保險公司之間（特別是地方國資險企與其他險企）的差異性研究相對較少。

地方國資險企作為“十三五”期間各地區(qū)探索組建區(qū)域性、專業(yè)性保險公司的實踐產物，其治理問題近年來受到行業(yè)和市場的普遍關注。雖然前期已有部分研究聚焦地方國資險企，但絕大多數是從市場角度研究其經營發(fā)展路徑，而鮮少從公司治理角度探究地方國資險企的差異性及發(fā)展問題。李有祥（2020）［7］以地方國資財險公司為切入點，建議加強公司治理監(jiān)管以推動實現財險業(yè)高質量發(fā)展。郝臣（2020）［8］指出，保險機構治理質量是保險業(yè)高質量發(fā)展的重要方面，而中小型保險機構治理質量是我國保險業(yè)治理質量提升的關鍵。在此背景下，本文以地方國資險企為研究對象，以公司治理問題為切入點，通過量化分析方法對地方國資險企和非地方國資險企作比較研究，驗證其在公司治理方面存在的差異性，同時分析地方國資險企在公司治理方面存在的主要問題，并提出相關建議。

三、基于量化分析方法的差異比對

本文利用統計學分析方法，對地方國資險企在公司治理方面表現出的差異性特征及其與險企經營間的相關關系進行量化分析。

（一）公司治理方面的差異性比較

對已公開披露的2021年第四季度償付能力報告里的158家保險公司情況展開分析，分析步驟如下：步驟一，將公司治理劃分為三會一層、股權管理、人事變動等維度，基于不同維度的特性分別設定指標，以此為標準對各家保險公司打標簽，符合記為1，不符合記為0；步驟二，將保險公司按地方國資險企和其他險企進行分類，分別統計符合不同標準下保險公司家數并形成列聯表（如表1）；步驟三，利用卡方檢驗尋找地方國資險企和其他險企的顯著性差異，并進行可視化展示（如圖3）。考慮到量化分析的操作性問題，公司治理中有關關聯交易、內控管理、信息披露等方面的內容未在量化分析的討論之內。

圖3 地方國資與非地方國資險企公司治理的差異性分析

表1 地方國資與非地方國資險企公司治理方面的比較

可以發(fā)現，在三會一層方面，地方國資險企中股東數量、董事會人數及監(jiān)事會人數明顯較多，而經理層人數與非地方國資險企之間不存在顯著性差異，獨立董事占比不足三分之一、監(jiān)事會中沒有職工監(jiān)事等情況相對普遍。在股權管理方面，地方國資險企中不存在第一大股東占比超過50%的情況，存在股東質押或凍結股權的情況相對較多，近期股權結構變更次數與非地方國資險企之間未體現出顯著性差異。在重要人員變動方面，地方國資險企中存在董事長空缺的情況相對較多，而在總經理空缺、董事長或總經理變更方面未體現出顯著性差異。

續(xù)表

（二）公司治理與險企經營間的相關性分析

1.理論模型及操作步驟

通過圖4的比較，地方國資險企與非地方國資險企在凈利潤、凈資產、保費收入、償付能力充足率等經營發(fā)展方面均體現出一定差異性，由此，本文在比較公司治理方面差異性的基礎上分析公司治理與險企經營發(fā)展間的相關性。分別以不同的經營發(fā)展指標作為被解釋變量，以公司治理類指標作為解釋變量，建立帶有交互效應的多元回歸模型（使用軟件R 4.1.2）如下：

圖4 地方國資與非地方國資險企經營發(fā)展方面的比較

yi*=c+β1xi,1+…+βkxi,k+βk+1xi,k+1×di+…+β2kxi,2k×di+εi

其中，i=1,2,…,158。公司治理類指標劃分為兩類：一類是反映險企公司治理相關的一般性指標，表示為{xk|k=1,2,...,6}；另一類是反映地方國資險企公司治理相關的特殊性指標，表示為{xk×d|k=1,2,...,6}，d為0-1 變量，地方國資險企記為1，非地方國資險企記為0。考慮到被解釋變量需滿足正態(tài)性檢驗，本文利用Box-Cox廣義冪變換方法將連續(xù)型的被解釋變量進行轉換，y*表示轉換后的被解釋變量，由此在一定程度上可以改善實際數據的正態(tài)性和方差齊性。具體轉換方法如下，其中變換參數（lambda）記為λ：

分析步驟如下：步驟一，對被解釋變量做Box-Cox轉換，使其滿足正態(tài)性假設；步驟二，建立帶有交互效應的多元回歸模型；步驟三，進行回歸診斷，輸出模型結果通過了正態(tài)性、獨立性和方差齊性檢驗（見表2），所有模型均通過統計學檢驗。

表2 公司治理與經營發(fā)展間的回歸分析結果

續(xù)表

2.結果分析

從整體看，保險公司的業(yè)務發(fā)展與公司治理情況存在顯著的相關關系，公司治理作為保險公司可持續(xù)發(fā)展的基石，不僅影響著險企的長期經營發(fā)展戰(zhàn)略，也成為行業(yè)評估險企穩(wěn)健發(fā)展的重要維度之一。從局部看，地方國資險企在公司治理方面表現出的差異性，與其在經營發(fā)展方面表現出的差異性之間可能存在一定關聯；同時，地方國資險企在公司治理方面存在的風險隱患可能進一步加大險企經營發(fā)展所帶來的負面效應。

四、主要問題分析

地方國資險企本應“背靠大樹好乘涼”，但實際情況卻不盡如人意，公司治理狀況與其高質量發(fā)展要求不匹配。與其他險企相比，地方國資險企的公司治理問題既存在共性，也存在個性，但歸根結底，公司治理的內生性缺陷會增加險企經營的波動性與不確定性，阻礙地方國資險企的可持續(xù)發(fā)展。

（一）公司治理基礎存在薄弱環(huán)節(jié)

截至2021年末，已有5家地方國資險企的董事長或總經理因在任期內涉嫌嚴重違紀違法被有關機關調查，并依法追究責任。由此暴露出個別地方國資險企仍存在政治建設不牢靠，個別干部喪失理想信念、棄守職責使命，存在“風腐一體”的問題。此外，根據銀保監(jiān)會官網發(fā)布信息及外部媒體披露信息統計，截至2021年末，約四分之一的地方國資險企因公司治理問題收到過監(jiān)管部門的監(jiān)管函或行政處罰，問題主要表現為：股東股權及關聯交易管理不規(guī)范，股東行為不審慎；三會一層運作亟待完善，董事會、監(jiān)事會履職不到位，高管人員管理有待加強；在合規(guī)與內控管理、內部審計、關聯交易管理、信息披露等方面仍存在漏洞?？梢?，地方國資險企的公司治理問題不容小覷，必須因地制宜，結合市場發(fā)展現狀和規(guī)律，探索建立符合我國實際的現代化企業(yè)制度。

（二）股權管理不科學為公司治理埋下隱患

一是地方國資險企多由地方國資委、政府投融資平臺或財政部門牽頭發(fā)起并協調出資，部分險企的多元股權結構僅是表面形式，實則國有股權高度集中。根據各險企披露償付能力報告信息統計，截至2021年末，近四分之一地方國資險企的國有股占比超90%，超七成地方國資險企的國有股占比超50%。股東權利實際上由地方國資委等部門作為“出資人代表”行使，因此出現出資股東與實質控制權相分離的現象。二是個別險企國有股與社會法人股占比接近，可能引發(fā)公司僵局，或因缺少核心股東而容易造成股東間矛盾糾紛，從而影響公司長期經營發(fā)展，比如某險企新股東介入后，與國資發(fā)生控制權矛盾，從而導致公司人事更迭和經營震蕩。三是有近五成的地方國資險企存在股權被質押或凍結的情況，其中個別險企被質押或凍結股權比例超過40%且時間在5年以上。值得注意的是，某險企的四家國有股東被質押股比合計達33.5%，另有多家險企的國有股東質押了所持該險企的全部股份。高比例股權質押可能存在股權轉移的風險，進而引發(fā)人事變動和經營動蕩，而質押國有股還可能引發(fā)國有資產流失的風險。四是部分地方國資險企的股東數量眾多，多家險企的股東數達到40 余家，但其中絕大多數的股東持股比例不到5%。相對分散的股權結構可能造成股東權利受限，從而缺乏參與公司治理的動力，甚至陷入公司治理中搭便車的困局。五是個別地方國資險企股權變更頻繁。比如某險企自成立以來，公司的民營股東屢次轉讓或退出，其中還穿插一些最終未能成行的股權轉讓意向。股權的穩(wěn)定性與險企經營策略的穩(wěn)定性息息相關。

（三）內部決策質效不足可能影響公司治理水平

一是地方國資險企多納入地方國企序列，面臨著所有國企的共同難題——行政干預過度。地方國資委“管資本為主”的改革尚未取得實質性進展，險企仍接受地方部門的多頭管理，監(jiān)管機構通過績效考核、人事提名、重大決策等對險企進行全面指導和監(jiān)督，大多數董事存在行政任命、交叉任職等現象（張鑫鴻，2016）［9］，致使險企董事會決策權力受限。有研究表明（王國軍，2019）［10］，個別地方國資險企甚至異化為地方干部調配的組織化渠道，主要人事由地方黨委或國資委直接派出；個別險企存在撇開董事會進行決策的現象，甚至通過個人意志來決定公司的經營策略。二是董事會規(guī)?？赡苡绊懚聲Q策效率。根據各險企披露償付能力報告信息統計，截至2021年末，地方國資險企的董事會規(guī)模平均為10 人，明顯超出行業(yè)其他險企平均水平（7 人左右），這在一定程度上增加了溝通成本、代理成本及搭便車的問題，進而影響董事會決策能力。另有1 家險企董事會規(guī)模不足5 人，不符合有關監(jiān)管規(guī)定⑤。三是獨立董事制度未得到充分落實。超三成地方國資險企的獨立董事人數占董事會成員總數比例低于三分之一⑥，其中2 家險企未設置獨立董事。四是監(jiān)督職能的獨立性有待提升。地方國資險企監(jiān)事會平均規(guī)模約5人，以股東監(jiān)事為主，僅兩成險企設有獨立的外部監(jiān)事。另有4 家險企監(jiān)事會成員數不足3 人，超兩成險企職工監(jiān)事比例低于三分之一，未達到監(jiān)管要求⑦。

（四）重要人事不穩(wěn)定影響公司長期發(fā)展戰(zhàn)略

部分地方國資險企的“一把手”受多方面原因影響而頻繁變更，險企因此無法形成穩(wěn)定的經營模式和管理體系，從而錯失推動其長期發(fā)展的戰(zhàn)略機會。根據公開信息搜集整理，在歷任地方國資險企董事長中，有5 家險企出現一年內變更2 次董事長的情況；超兩成干部在任期不足2年內發(fā)生人事變動。此外，有4家險企歷史上存在過總經理長期空缺的情況，其中多由董事長長期代行總經理職責，2家險企曾因此被監(jiān)管處罰；仍有9家險企存在總經理空缺。總經理長期空缺會導致公司決策無法在經營層面及時落實，容易對公司經營管理造成不良影響，一定程度上也暴露出公司在治理結構方面存在的隱患。

（五）管理人才積累不足影響險企的市場活力和行業(yè)競爭力

一方面，行政化的管理模式和市場化的運營機制之間的天然矛盾給險企聘任經驗豐富的職業(yè)經理人增加了難度。當前地方國資險企董事長多為政府官員出身，普遍不具有保險從業(yè)經歷，對金融保險的市場規(guī)律與業(yè)務特點缺乏理解；經常暴露出“抓權”的固有思維，在一定程度上干涉經營層面工作，與市場化經理人在經營理念方面存在差異。實踐中，不少險企在設立初期存在決策層與管理層難以磨合甚至出現糾紛的現象。另一方面，地方國資險企還受設立地點、展業(yè)范圍的限制，難以在資源和費用方面為經營者提供足夠的施展空間，因此在人才方面缺乏吸引力。受此影響，部分險企缺乏專業(yè)人才積累，低估職業(yè)經理人在保險公司市場化經營中的重要意義，在一定程度上導致地方國資險企缺乏市場活力。

五、相關建議

為進一步提升地方國資險企公司治理的科學性、穩(wěn)健性和有效性，推動保險業(yè)健康良性發(fā)展，現提出如下建議：

（一）充分發(fā)揮黨的領導在公司治理建設中的核心作用

地方國資險企要把加強黨的領導和黨的建設落到實處。一方面，以相關制度建設為抓手，進一步完善公司治理制度體系。近年來，個別地方國資險企“一把手”違規(guī)、違紀甚至違法，給企業(yè)經營造成了極大負面影響，也給國有資產帶來了嚴重損失。因此，要充分關注“一把手”的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。另一方面，從政治上、組織上強化黨的建設，把黨的領導融入公司治理各個環(huán)節(jié)，確保黨中央各項決策部署得到有效貫徹執(zhí)行。比如將黨組織研究討論作為重大問題決策的前置程序，探索實施雙向進入、交叉任職的領導體制等。

（二）加強股權管理，明確股東會職責定位

近年來，地方行政干預過度帶來的信息造假、產權殘缺、非效率投資和挪用資金等問題已經被市場和行業(yè)關注。從內部看，地方國資險企要進一步完善股權結構“集散適度”，明確出資機構的股東大會職責定位，避免以政績?yōu)閷虻恼姓深A險企市場化經營。從外部看，打造良好的治理環(huán)境，即較高的法律水平、恰當的政府規(guī)制和充分的市場競爭，對政府行為構成一定約束，有利于地方政府減少對險企的外在干預。反之，則可能使地方國資險企受到更多非市場化的外在干預（郝君富，2012）［11］。此外，進一步提升公司治理過程的透明度，保證各家股東及時獲得企業(yè)經營狀況的有效信息。

（三）強化董事會職權，提升董事會決策質量

一是壓實董事會決策權利。董事會要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。在此基礎上，保證經理層經營自主權，在法律沒有授權的情況下，任何政府部門和機構都不得進行干預［12］。二是提升董事會決策質效，尋找決策效率和權力制衡間的最優(yōu)平衡點，促進有效制衡、科學決策。三是充分發(fā)揮獨立董事作用，推動公司完善治理結構，提升治理能力。此外，健全董事會下屬各專門委員會的職能，保證各委員獨立、專業(yè)地行使職權。

（四）發(fā)揮監(jiān)事會獨立性，提升監(jiān)督效能

一方面，進一步拓寬監(jiān)督渠道，豐富內外部監(jiān)督方式，利用但不依賴紀檢、審計工作，形成監(jiān)督成果共享的合力。另一方面，優(yōu)化“獨立”運行機制，確保監(jiān)事隊伍專職化和專業(yè)化。當前地方國資險企的監(jiān)事會中，除職工監(jiān)事外，大部分由股東監(jiān)事構成，建議進一步發(fā)揮外部監(jiān)事制度優(yōu)勢，提升外部監(jiān)事比例，加強監(jiān)事會的客觀性和獨立性，對險企經營管理實施有效監(jiān)督。

（五）鼓勵進一步落實市場化用人機制

推行國有企業(yè)經理層成員任期制和契約化管理，打破“鐵交椅”“大鍋飯”，加快從傳統的“身份管理”向市場化的“崗位管理”轉變；明確責任制，健全市場化激勵約束機制，實現職務能上能下、收入能增能減，從而充分激發(fā)經理人的活力和創(chuàng)造力，提升地方國資險企的市場化和現代化經營水平。在此基礎上，梳理股東資源及地方特色，探索經營模式，持續(xù)發(fā)展特色化業(yè)務。

［注 釋］

①除特殊說明外，本文數據均由13 精數據庫及保險公司披露的2021年四季度償付能力報告信息統計得到。

②中華聯合保險集團股份有限公司和中國太平洋保險（集團）股份有限公司均起步于地方國資，但現已在原基礎上發(fā)展為全國綜合性保險集團公司，因此本文未將這兩家公司包含在內。

③資料來源：《強監(jiān)管下保險牌照熱“降溫”》，河北日報，2018年1月25日。

④此處只統計了披露2021年四季度償付能力報告的保險公司。

⑤銀保監(jiān)會2021年6月發(fā)布《銀行保險機構公司治理準則》，其中第四十七條規(guī)定，銀行保險機構董事會人數至少為五人。

⑥銀保監(jiān)會2018年6月發(fā)布《保險機構獨立董事管理辦法》，其中第五條指出，保險機構董事會獨立董事人數應當至少為3名，并且不低于董事會成員總數的1/3。

⑦銀保監(jiān)會2021年6月發(fā)布《銀行保險機構公司治理準則》，其中第六十七條指出，銀行保險機構監(jiān)事會成員不得少于三人，其中職工監(jiān)事的比例不得低于三分之一，外部監(jiān)事的比例不得低于三分之一。