劉明

（鞍山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧鞍山 114001）

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，近年來，由于農(nóng)村亂占耕地建房直接沖擊耕地保護(hù)紅線，影響國家糧食安全底線。2020年7月3日，國務(wù)院召開全國電視電話會(huì)議對農(nóng)村亂占耕地建房問題進(jìn)行專門工作部署，韓正副總理做重要講話。成立由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和最高人民法院三部門作為牽頭單位的部級聯(lián)合機(jī)制辦公室，專項(xiàng)整治工作全面展開。

此次專項(xiàng)整治主要圍繞“整治”和“保障”兩個(gè)基本點(diǎn)。一方面對于強(qiáng)占、多占、非法出售等惡意占地建房行為堅(jiān)決整治、依法追責(zé)。另一方面，整治過程中要兼顧農(nóng)民利益，保證農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)村發(fā)展合理用地需求。二者互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。整治是為了更好的保障農(nóng)民合理用地需求，而合理需求的有效保障會(huì)進(jìn)一步提高農(nóng)民對此次整治工作的積極性和認(rèn)同感，提高專項(xiàng)整治效果。

一、亂占耕地建房分類處置背景

2020年3月，習(xí)近平總書記在一份送閱件上批示：“耕地保護(hù)是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點(diǎn)閃失。我此前對“大棚房”“違建別墅”等問題多次批示，就是基于這個(gè)考慮。從這份材料看，農(nóng)村亂占耕地建房問題突出，各地各有關(guān)部門對此務(wù)必高度重視，特別是地方各級黨政一把手要切實(shí)擔(dān)起責(zé)任來，既保障好農(nóng)民合理的建房需求，又要采取措施強(qiáng)化監(jiān)管，堅(jiān)決遏制這一亂象。要依法、依規(guī)分類處置，重點(diǎn)整治強(qiáng)占、多占、非法出售等惡意占地建房行為，對包庇縱容、失職瀆職導(dǎo)致耕地流失的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅問責(zé)”。[1]

2020年9月，部級協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室下發(fā)《農(nóng)村亂占耕地建房問題摸排工作方案》（以下簡稱摸排工作方案），要求對2013年1月1日至2020年7月3日期間以及與2013年之前一段時(shí)間有整體關(guān)聯(lián)性的、非法占用耕地建設(shè)房屋進(jìn)行摸排，并納入國家匯交平臺(tái)進(jìn)行上報(bào)。2020年11月30日國家農(nóng)村亂占耕地建房數(shù)據(jù)匯交平臺(tái)關(guān)閉，摸排上報(bào)工作完成。

農(nóng)村亂占耕地建房問題情況復(fù)雜，種類繁多[2]。面對即將開始的分類處置工作，必須講究方式、方法，不搞一刀切，避免簡單化。一方面要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，另一方面要保障農(nóng)民合理訴求，兼顧扶貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村發(fā)展合理的用地需求，科學(xué)規(guī)范、積極穩(wěn)妥的完成農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治工作。

二、分類處置工作難點(diǎn)

農(nóng)村亂占耕地建房問題成因復(fù)雜，從時(shí)間上看，有各個(gè)時(shí)期、不同階段積累的深層次矛盾問題；從制度上看，有政策、監(jiān)管、執(zhí)法體制問題；從經(jīng)濟(jì)上看，也有各方即得利益交織問題?，F(xiàn)將分類處置工作中需要解決的難點(diǎn)問題歸納如下。

1.統(tǒng)籌好專項(xiàng)整治各部門分工協(xié)作關(guān)系

隨著國家體制改革深入，部分涉地職能監(jiān)管主體發(fā)生變化。例如農(nóng)村宅基地管理、改革和執(zhí)法監(jiān)管工作之前一直由自然資源部門負(fù)責(zé)，新《土地管理法》第62，67，78條確定農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的宅基地管理法定職責(zé)。農(nóng)村宅基地管理歷史復(fù)雜，且涉及百姓切身利益，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門剛剛接受此項(xiàng)工作，需要一個(gè)熟悉、適應(yīng)過程，因此兩部門間的分工與協(xié)作對圓滿完成住宅類房屋處置具有重要意義。

在司法執(zhí)行層面，以往土地違法案件都是由土地行政主管部門作出行政處罰，如違法當(dāng)事人拒不配合，只能通過司法程序逐級完成，最終拿到司法裁決后，由于主管部門無行政強(qiáng)制權(quán)，還需等法院按序執(zhí)行，整個(gè)過程周期漫長，且執(zhí)行力較差。因此，專項(xiàng)整治中做好行政執(zhí)法程序、查處措施、處置方式與司法程序的銜接對提高整治工作效率具有重要意義。

2.兼顧好專項(xiàng)整治和扶貧攻堅(jiān)成果的關(guān)系

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。2021年我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝

[3]利，成果來之不易。但不可否認(rèn)，由于各種原因，極少部分脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目存在問題。例如：部分扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目雖然發(fā)揮作用，但并不符合規(guī)劃要求；也存在部分項(xiàng)目雖然符合規(guī)劃，但并未（或暫未）發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)成果。如果對于以上項(xiàng)目均給予拆除處理，不僅造成資源浪費(fèi)，同時(shí)也不利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

3.協(xié)調(diào)好專項(xiàng)整治與一二三產(chǎn)融合的關(guān)系

為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)等經(jīng)營模式。相關(guān)研究顯示，雖然一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展確實(shí)讓農(nóng)民享受到發(fā)展帶來的收益，但也存在部分產(chǎn)業(yè)違法占用耕地情況[4]。因此在發(fā)展一二三產(chǎn)融合的同時(shí)，也應(yīng)兼顧耕地保護(hù)和集約節(jié)約用地。

4.平衡好專項(xiàng)整治與保障農(nóng)民利益的關(guān)系

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。農(nóng)村亂占耕地建房重點(diǎn)整治強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，并不是徹底整治農(nóng)民為滿足日常生活和生產(chǎn)需要違法占用耕地的行為。特別也有部分違法項(xiàng)目是因?yàn)檎摺⑥r(nóng)民切身困難等原因造成。因此，專項(xiàng)整治應(yīng)立足于以民為本，切實(shí)解決群眾困難這個(gè)出發(fā)點(diǎn)。

三、分類處置工作建議

農(nóng)村亂占耕地建房分類處置工作是一個(gè)破解歷史難題、打破各方利益，實(shí)現(xiàn)耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的過程。應(yīng)堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)持依法整治、分類施策，穩(wěn)妥有序、高效推進(jìn)的原則，最終實(shí)現(xiàn)“地為糧用，藏糧于地”的終極目標(biāo)。

1.重視風(fēng)險(xiǎn)管控，及時(shí)化解矛盾

妥善處理專項(xiàng)整治與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，從輿論引導(dǎo)、依法處理、社會(huì)管控三方面把握處置的重點(diǎn)和節(jié)奏。建議處置工作開始前，各地區(qū)首先做好《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估》和《風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案》工作。分類處置中加強(qiáng)矛盾糾紛的分析研判，做好政策解讀和群眾情緒疏導(dǎo)工作，避免出現(xiàn)群體性、突發(fā)性事件，對于可能引發(fā)社會(huì)輿情的案件，要慎重處置。不搞“一刀切”，避免簡單化，既要對違法占用耕地行為進(jìn)行整治，同時(shí)也要積極探索辦法，擴(kuò)寬工作思路，切實(shí)解決群眾困難。充分依托專項(xiàng)整治工作機(jī)制，確保農(nóng)村亂占耕地建房整治工作順利完成。

2.堅(jiān)持依法整治，兼顧法理結(jié)合

堅(jiān)持依法整治，法、理統(tǒng)一原則，重點(diǎn)整治強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占用耕地建房行為，綜合考慮鞏固脫貧攻堅(jiān)政策、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，銜接好違建房屋處置、用地手續(xù)完善、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。既要以實(shí)事求是的工作方法破解歷史難題，又要以求真務(wù)實(shí)的工作態(tài)度兼顧群眾權(quán)益。科學(xué)規(guī)范、積極穩(wěn)妥完成農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治工作。

3.明確職能分工，重視部門協(xié)作

農(nóng)村亂占耕地專項(xiàng)整治工作涉及多個(gè)成員單位，部門間既要明確分工，更要注重協(xié)同推進(jìn)。2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的三定方案明確，農(nóng)村宅基地改革和管理職責(zé)，包括宅基地執(zhí)法由原國土資源部劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部[5]。因此分類處置時(shí)可以考慮將摸排工作中的住宅類房屋處置由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭負(fù)責(zé)，涉及房屋地類核對、規(guī)劃調(diào)整、進(jìn)出平衡、確權(quán)登記頒證等方面工作由自然資源部門配合認(rèn)定。公共管理和公共服務(wù)類和產(chǎn)業(yè)類有自然資源部門牽頭負(fù)責(zé)，涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村人居環(huán)境改善，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等方面工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門配合。

發(fā)揮司法裁判的規(guī)則引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向作用。利用人民法院一站式建設(shè)成果，努力將矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在苗頭，化解在基層，解決在當(dāng)?shù)亍ａ槍ΜF(xiàn)有規(guī)范體系中操作性不夠，力度不強(qiáng)，效果不好，規(guī)則不明確，以及其他需要制定完善規(guī)則的法律問題，認(rèn)真分析研判。探索行政案件司法體制結(jié)合模式，對需要強(qiáng)制拆除的房屋，建立法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，政府組織實(shí)施、法院調(diào)查監(jiān)督機(jī)制。

4.堅(jiān)持分類施策、穩(wěn)妥有序推進(jìn)

農(nóng)村亂占耕地建房整治工作不僅涉及農(nóng)民切身利益，而且直接影響社會(huì)穩(wěn)定長治久安。因此，分類處置工作應(yīng)該審慎對待，堅(jiān)持“先簡后繁，先點(diǎn)后面”的原則有序推進(jìn)。工作中，建議選取部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作，待時(shí)機(jī)成熟在全面展開。試點(diǎn)地區(qū)選擇應(yīng)具有代表性，可復(fù)制性特點(diǎn)。同時(shí)由于住宅類房屋整治過于敏感，因此建議將其放到整治的中后期階段，并與跟農(nóng)村宅基地改革結(jié)合起來妥善推進(jìn)。對于扶貧攻堅(jiān)成果和一二三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目要注重社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，可以設(shè)定一定時(shí)間過渡期，最終根據(jù)過渡期間綜合評估效果決定整治方式。

5.堅(jiān)持以人為本，注重疏堵結(jié)合

農(nóng)村亂占耕地建房整治的難點(diǎn)就是基本國策和基本群眾利益之間的把握?？倳浽谂局忻鞔_要保障好農(nóng)民合理的建房需求，因此，一方面聚焦耕地保護(hù)，堅(jiān)持從嚴(yán)整治；另一方面又要保障農(nóng)民建房合理用地，注重疏堵結(jié)合。要從實(shí)際出發(fā)充分征求群眾意見，對實(shí)施方案、處置方案、處理結(jié)果均應(yīng)進(jìn)行公示，把規(guī)則和結(jié)果擺到“桌面”，自覺接受群眾監(jiān)督，妥善處理整治力度和社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系。