李麗莉 王國(guó)麗 張楠

（1.丹東市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧丹東 118017；2.遼寧再成規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，遼寧沈陽 110041；3.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

2019年，為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)“千村示范、萬村整治”的重要批示精神，自然資源部發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，全域土地綜合整治試點(diǎn)工作在全國(guó)鋪開。

全域土地綜合整治試點(diǎn)工作以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，提升耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，

推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；氨Ｕ限r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，是當(dāng)前我國(guó)改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升耕地產(chǎn)能，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的有效方式，也是優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)節(jié)約集約用地，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。

一、概念和內(nèi)涵

全域土地綜合整治是一種全新的模式，它是對(duì)土地綜合整治的繼承，更是對(duì)土地綜合整治的突破創(chuàng)新。全域土地綜合整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。全域土地整治內(nèi)涵比較豐富，從實(shí)施對(duì)象和范圍看，它是對(duì)一個(gè)區(qū)域發(fā)展功能的規(guī)劃，著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，與實(shí)施單一田、水、路、林、村的土地整治工程不同，將實(shí)施范圍擴(kuò)展為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村整體，針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展限制因素，補(bǔ)齊短板，整體推進(jìn)，覆蓋面比較全。從實(shí)施目標(biāo)看，更加著力以人為本，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)鄉(xiāng)村生活，結(jié)合“土地整治＋”平臺(tái)，打造農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，振興鄉(xiāng)村發(fā)展，通過土地生態(tài)整治和鄉(xiāng)村文化保護(hù)，打造山水林田湖草生命共同體，滿足城鄉(xiāng)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，建設(shè)中國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村。

二、特點(diǎn)和意義

1.全域土地綜合整治是一個(gè)系統(tǒng)工程

雖然從本質(zhì)上看，全域土地綜合整治仍是以土地為核心的國(guó)土綜合整治，但它不是若干個(gè)單一土地整治工程的混合疊加，而是將單一目標(biāo)、孤立分散的土地整治項(xiàng)目統(tǒng)籌為一個(gè)整體，一個(gè)系統(tǒng)工程，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治，保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域土地環(huán)境質(zhì)量的提升，最大化地挖掘區(qū)域內(nèi)土地利用潛力，優(yōu)化區(qū)域土地利用空間，提高土地利用整體效率。

2.全域土地綜合整治實(shí)施范圍廣，內(nèi)涵全面

全域土地綜合整治是對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、低效工礦用地和未利用地等各類土地資源要素的綜合開發(fā)利用，以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、耕地質(zhì)量提升、“旱改水”、表土剝離、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和歷史文化村落的保護(hù)等實(shí)施綜合整治。

3.全域土地綜合整治目標(biāo)更符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)理念

新時(shí)代社會(huì)主義新農(nóng)村要求對(duì)農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面全面建設(shè)，最終把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)有活力、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文明和諧、安居樂業(yè)的社會(huì)主義新農(nóng)村。全域土地綜合整治以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，能較好優(yōu)化“三生”空間格局，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和集約節(jié)約利用土地，有利于農(nóng)村人居環(huán)境的改善，有利于鄉(xiāng)村全面振興。

三、實(shí)施對(duì)策和建議

相比南方沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，遼寧省在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、村莊規(guī)劃、盤活存量土地和儲(chǔ)備、社會(huì)資本投入、融資管理等方面還存在差距，全域土地綜合整治工作目前處于試點(diǎn)階段，結(jié)合本省實(shí)際，可行的對(duì)策措施十分必要，有助于全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的推進(jìn)。

1.以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，統(tǒng)籌規(guī)劃，分期實(shí)施

鄉(xiāng)村空間布局缺少統(tǒng)一規(guī)劃、散亂無序，是阻礙我省新農(nóng)村建設(shè)的首要問題，制定科學(xué)合理的規(guī)劃是首要工作，因此，必須編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，為全域土地綜合整治的實(shí)施提供規(guī)劃依據(jù)。在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，需要?jiǎng)澏ㄈ蛲恋鼐C合整治的區(qū)域范圍，明確目標(biāo)任務(wù)、工程內(nèi)容、空間布局等，以規(guī)劃為指引，全域統(tǒng)籌，整體設(shè)計(jì)，按難易程度，集中資金，分步實(shí)施，確保實(shí)施質(zhì)量和成效。

2.滿足必要條件，具備可行性，方可實(shí)施

《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》中要求試點(diǎn)項(xiàng)目須滿足下列條件：一是要求整治區(qū)域新增耕地面積比例不少于5%；二是整治區(qū)域內(nèi)確需對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更加集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則執(zhí)行，必須確保整治區(qū)域內(nèi)新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%；三是建設(shè)用地布局調(diào)整方面，實(shí)施后要有節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，要對(duì)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目整治區(qū)域、整治任務(wù)、指標(biāo)和布局等的科學(xué)性、合理性和可實(shí)施性進(jìn)行充分論證，建議將項(xiàng)目資金來源、投入金額等也納入可行性論證范疇，資金保障是試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施成功的關(guān)鍵，項(xiàng)目可行性論證工作必須做實(shí)做充分，才能確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.因地制宜，突出亮點(diǎn)，做出成效

試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇必須符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域特色、資源稟賦等基礎(chǔ)條件，要充分調(diào)研，掌握試點(diǎn)區(qū)域的代表性、典型性和差異性，根據(jù)村莊類型的不同，實(shí)施差異化整治，不可千篇一律。實(shí)施要優(yōu)先選擇農(nóng)村耕地零碎分散、空間布局散亂無序、土地利用粗放低效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化等問題突出區(qū)域，分析限制區(qū)域發(fā)展的主要因素，分步實(shí)施，逐一攻破，最終打造出區(qū)域特色“三生”空間，建山清水秀天藍(lán)的新農(nóng)村。

4.多渠道籌集資金，探索融資政策，保障各方利益

全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目所需資金量比較大，我省部分縣級(jí)財(cái)政資金緊張，實(shí)施壓力比較大，所以項(xiàng)目盡量選擇具備一定財(cái)政資金保障能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)改革、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等工作，整合多渠道資金，形成合力，為實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目提供資金保障，在同等條件下，省級(jí)資金可適度向貧困地區(qū)、革命老區(qū)和生態(tài)環(huán)境急需修復(fù)的地區(qū)傾斜。省級(jí)管理部門應(yīng)加大力度，研究制定融資政策，合理制定耕地指標(biāo)、盤活存量建設(shè)用地和儲(chǔ)備、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、宅基地指標(biāo)等收益分配機(jī)制，允許社會(huì)資本有一定的收益，吸引社會(huì)資本的投入，從而保障全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源要素實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理配置，規(guī)范有序交易，為鄉(xiāng)村振興提供有力的資金保障。

5.尊重民意，提高公眾參與、完善監(jiān)督體制

全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)，關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展，試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，相關(guān)政策文件和方案應(yīng)公示到涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。利用手機(jī)、電視、報(bào)紙、座談會(huì)、宣傳單等一切可利用的手段，加強(qiáng)村民對(duì)相關(guān)政策、試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的了解。鼓勵(lì)農(nóng)民參與項(xiàng)目的實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

6.實(shí)施中充分考慮生態(tài)問題，做好鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)

全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋木坝^以及生態(tài)功能，減少、降低對(duì)生態(tài)環(huán)境和人文景觀的危害，盡量保護(hù)農(nóng)村原有的人文景觀和自然景觀，維持自然生態(tài)和人文景觀資源的功能，以及生物的多樣性，做到改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，保護(hù)好鄉(xiāng)村歷史文化的傳承。