郝杰，蘇仟，胡圣紅

國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心，北京，100040

0 引言

政府信息化，即為了適應(yīng)信息時代的到來，運(yùn)用信息技術(shù)、通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及辦公自動化技術(shù)等現(xiàn)代信息手段，對傳統(tǒng)的政府管理和公共服務(wù)進(jìn)行改造，從而大大提升政府管理的有效性，滿足社會以及公眾對政府公共管理和公共服務(wù)的期望，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。隨著信息技術(shù)的興起及其向社會各層面的滲透，行業(yè)信息化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展成為信息時代的主旋律。作為社會信息化建設(shè)的重要組成部分，政府信息化建設(shè)是社會治理適應(yīng)國家信息化、城市化進(jìn)程的必然選擇，對于保持國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)社會秩序具有重要作用。

20世紀(jì)70年代中期開始，西方國家花費(fèi)巨大的財力、物力、人力開始推動辦公自動化，經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展，美國、歐洲國家、日韓、新加坡等國家積累了豐碩的成果，形成了典型經(jīng)驗。我國從20世紀(jì)80年代末期開始對黨政辦公進(jìn)行自動化改造[2]，取得了一定成果。按照《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》統(tǒng)計，中國電子政務(wù)水平從2018年的全球65位升至第45位[3]。從總體上來看，排名依然落后，與國外還具有一定差距。研究國外政府信息化建設(shè)典型經(jīng)驗做法，總結(jié)我國經(jīng)驗與不足，對于指導(dǎo)我國政府信息化建設(shè)工作具有實際意義。

1 國外政府信息化建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)

1.1 美國政府信息化建設(shè)的典型經(jīng)驗

（1）建立了自上而下的統(tǒng)籌機(jī)制。美國政府信息化建設(shè)由聯(lián)邦最高行政長官直接領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)閣負(fù)責(zé)的總統(tǒng)管理委員會負(fù)責(zé)研究制定總體規(guī)劃，并推動其實施。建立政府信息技術(shù)小組，作為專設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專項資金管理、技術(shù)指導(dǎo)、績效評估等工作。同時，建立首席信息官制度，在各州政府設(shè)立首席信息官（CIO），組成了以CIO為主體的委員會，負(fù)責(zé)本地電子政務(wù)建設(shè)，推動跨層級信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（2）進(jìn)行了周密的頂層設(shè)計。美國政府先后出臺了保障其實施的基礎(chǔ)法律文件，包括以信息發(fā)布、隱私保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)為主的法律，電子商務(wù)相關(guān)的法律文件，計算機(jī)安全保障相關(guān)的法律等四類法律法規(guī)，來支撐保障政府信息化建設(shè)的有效開展。并制定了美國電子政務(wù)總體框架FEA，為政府信息化建設(shè)提供了科學(xué)的方法論，指導(dǎo)信息化建設(shè)的實施落地。

（3）采用了合理的工程推進(jìn)策略。按照“先易后難”“先簡單后復(fù)雜”的策略，分階段分步驟推進(jìn)政府信息化建設(shè)。第一階段，主要開展網(wǎng)上信息瀏覽、簡單事務(wù)處理等業(yè)務(wù)建設(shè)；第二階段，建立政府門戶網(wǎng)站，初步實現(xiàn)辦公內(nèi)容協(xié)作；第三階段，從以政府為中心轉(zhuǎn)型為以民眾為中心，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集成與重構(gòu)；第四階段，增強(qiáng)交互式體驗，加強(qiáng)政府與民眾互動，提升系統(tǒng)支持快速修改、方便民眾快速適應(yīng)的能力。

（4）采用“無成本契約”PPP合作方式采購[4]。鼓勵政府與企業(yè)通力合作，對部分政府信息化建設(shè)內(nèi)容采取“外包”模式，將部分項目外包給蘋果、谷歌等知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，憑借技術(shù)積累與資金保障提供優(yōu)秀的人才資源與技術(shù)服務(wù)提供優(yōu)質(zhì)的信息化建設(shè)技術(shù)服務(wù)，政府人員則依據(jù)此類基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)進(jìn)行二次信息化建設(shè)工作。這種手段可提升政府信息化建設(shè)效率，并且通過應(yīng)用具有市場化運(yùn)作經(jīng)驗的成熟解決方案來降低試錯成本，同時為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)帶來新的商機(jī)，實現(xiàn)雙贏局面。

（5）應(yīng)用合理的評估標(biāo)準(zhǔn)。各級政府采用績效參考模型(PRM)作為參考標(biāo)準(zhǔn)，有效推動政府?dāng)?shù)字服務(wù)的開發(fā)和交付。PRM包括人力、技術(shù)、其他資產(chǎn)、流程與活動、使命與業(yè)務(wù)成果和顧客成果等六大領(lǐng)域，精準(zhǔn)描述從投入到產(chǎn)出各環(huán)節(jié)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，幫助分析問題成因與來源。

1.2 歐洲政府信息化建設(shè)的典型經(jīng)驗

（1）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。丹麥在財政部內(nèi)專門設(shè)立擁有高度規(guī)劃權(quán)限的信息化專家組，同時成立跨部門聯(lián)合執(zhí)行委員會STS，由各機(jī)構(gòu)副部級官員與地方政府代表組成，作為信息化政策最高決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電子政府所有部門之間的協(xié)調(diào)工作。芬蘭2003年設(shè)立信息社會委員會，總理直接領(lǐng)導(dǎo)，委員會下分電子政務(wù)、電子商務(wù)等7個部門，部門間協(xié)同合作。瑞典2009年成立政務(wù)信息化專職機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門間的關(guān)系[5]。德國2007年首次設(shè)立政府首席信息官，主要負(fù)責(zé)國家電子政務(wù)等戰(zhàn)略制定、信息技術(shù)服務(wù)監(jiān)管等[6]。

（2）強(qiáng)化政策與法規(guī)等頂層設(shè)計。歐盟先后制定了《電子歐洲2002行動計劃》《電子歐洲2005行動計劃》《i2010：歐洲信息社會2010》等一系列電子政務(wù)中長期規(guī)劃，做出戰(zhàn)略部署[7]。瑞典先后出臺了《24小時公共管理戰(zhàn)略》《電子政務(wù)行動計劃》等政策文件，覆蓋了包括信息公開等在內(nèi)的多個領(lǐng)域，建立了完備的政策與法律支撐保障體系。

（3）制定總體技術(shù)框架標(biāo)準(zhǔn)。英國內(nèi)閣辦公室2005年推出電子政務(wù)互操作框架E-GIF 6.1版本，要求英國政府各部門強(qiáng)制按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并進(jìn)行符合性評估；為了彌補(bǔ)E-GIF未提及的政務(wù)業(yè)務(wù)不足,制定開發(fā)了跨政府部門企業(yè)架構(gòu)xGEA[8]。2003年德國聯(lián)邦內(nèi)政部發(fā)布電子政務(wù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和架構(gòu)SAGA 2.0版本，包括基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范、模塊標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)等。

（4）重視項目績效評估和運(yùn)維服務(wù)。歐盟專門出臺《2007-2010年提升電子政務(wù)效率和效能的關(guān)鍵行動計劃》[9]，指導(dǎo)歐盟各國開展績效評估，同時貫徹“運(yùn)維比建設(shè)更重要”的觀念，擴(kuò)大在運(yùn)維方面的資金投入。據(jù)統(tǒng)計，電子政務(wù)成熟國家運(yùn)維資金一般占到電子政務(wù)資金總投入的75%以上[7]。

1.3 日韓政府信息化建設(shè)的典型經(jīng)驗

（1）充分重視，推動政府信息化工作成為一把手工程。韓國采用“政府主導(dǎo)”模式,歷屆總統(tǒng)高度重視，從金大中親自率領(lǐng)“信息化推進(jìn)委員會”制定戰(zhàn)略規(guī)劃，到盧武鉉在首次召開的國政會議上明確電子政務(wù)4大領(lǐng)域、31項課題，再到李明博與樸槿惠在《國家信息化基本計劃》提出智能電子政府服務(wù)，保持了政策的連續(xù)性[10]。

（2）循序漸進(jìn)，制定完備的政策法規(guī)保障體系。日本經(jīng)過電子政府設(shè)想階段（1997-2000）、電子政務(wù)法律和政策準(zhǔn)備階段（2000-2003）、電子政府調(diào)整階段（2003-2005）、日本電子政務(wù)發(fā)展未來構(gòu)想（2006以后）四個階段，制定了包含《e-Japan戰(zhàn)略》《i-Japan戰(zhàn)略2015》等國家戰(zhàn)略和《推進(jìn)行政信息化的共同實施計劃》等在內(nèi)的落實計劃。韓國制修訂了《關(guān)于行政業(yè)務(wù)電算化的規(guī)定》《電子政務(wù)法》等，完善了電子政務(wù)法律體系,韓國政府及民眾都達(dá)成了以信息產(chǎn)業(yè)建設(shè)為導(dǎo)向的共識。

（3）以民為主，充分考慮民眾便捷需求。韓國引進(jìn)并有效施行居民登錄編號制度，建立廣泛有效的居民個人信息基礎(chǔ)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)公 共服務(wù)信息互通共享，推動各地民眾能夠足不出戶就地快速完成各種個人行政事務(wù)申報,獲取政務(wù)信息并據(jù)此可在線打印上傳各類文件表格。日本政府堅持“以民為主，政府支援 ”，完善在線申請申報系統(tǒng)，實現(xiàn)絕大部分手續(xù)可以在線申報與審批；建設(shè)地方政府官方網(wǎng)站，公開政務(wù)信息，征求當(dāng)?shù)孛褚?，拓展政府便民服?wù)，擴(kuò)展防災(zāi)、健康、醫(yī)療、改善生活環(huán)境等內(nèi)容。

（4）鼓勵競爭，激發(fā)社會創(chuàng)新活力。日本在著力推進(jìn)電子政府網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)規(guī)劃方面，堅持以市場為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場力量，研究開發(fā)工作讓市場進(jìn)行自然迭代。同時引入先進(jìn)評估模式，保證基礎(chǔ)設(shè)施的先進(jìn)性。韓國電子政務(wù)信息系統(tǒng)幾乎全部為開放源代碼，以此避免了軟件開發(fā)商的硬性捆綁與壟斷局面，將電子政務(wù)與軟件供應(yīng)商間的利害關(guān)系進(jìn)行了有效切割。

（5）組織培訓(xùn)，提高人員信息化能力水平。韓國政府為配合行政業(yè)務(wù)電子化“Cyber-Korea21”計劃，提出了“全國信息化教育計劃”。在學(xué)校推廣信息化課程、建立完善的多媒體教學(xué)環(huán)境、普及信息化教育，對部分學(xué)生與教師進(jìn)行信息化知識普及與培訓(xùn)，在社會上對公眾開展行政業(yè)務(wù)信息化普及教育，不斷提高民眾的信息化素養(yǎng)。

1.4 新加坡政府信息化建設(shè)的典型經(jīng)驗

（1）建立信息化特派員管理運(yùn)行制度。新加坡政府信息化建設(shè)由新加坡資訊通信管理局（IDA）、首席信息官、政府首席資訊辦公室共同管理。同時建立了“政府信息化特派專員制度”，采取集中規(guī)劃指導(dǎo)部署和內(nèi)部分權(quán)指導(dǎo)執(zhí)行相結(jié)合的政府信息化綜合管理運(yùn)作模式，在IDA統(tǒng)籌指導(dǎo)下，推進(jìn)體制管理、建設(shè)規(guī)范等內(nèi)容的建設(shè)。

（2）制定出臺政府信息化領(lǐng)域的政策法規(guī)。從20世紀(jì)80年代開始，新加坡政府發(fā)布了《國家計算機(jī)計劃(1980-1985)》《國家IT計劃(1986-1991)》《IT2000智慧島計劃(1992-1999)》《覆蓋全國的高速寬帶多媒體網(wǎng)絡(luò)計劃(singapore one)》、e—Government Action Plan I和e—Government Action Plan II、《智慧國2015計劃 (2006—2015)》、《智慧國2025計劃(2015—2025)》等多項政策法律法規(guī)[11]。

（3）打通政務(wù)平臺、提供便捷服務(wù)。重組行政流程，建立統(tǒng)一、科學(xué)的政府服務(wù)體系，將各類政府服務(wù)集成到統(tǒng)一的政務(wù)平臺，推動政府各部門協(xié)同辦公，簡化政府服務(wù)程序，形成“多個部門、一個平臺”的統(tǒng)一電子政務(wù)系統(tǒng)。通過統(tǒng)一身份識別碼，引導(dǎo)各類實體使用統(tǒng)一身份識別碼進(jìn)行信息認(rèn)證，簡化辦事流程，增強(qiáng)互動性。

2 政府信息化建設(shè)模式分析

2.1 制度建設(shè)是政府信息化建設(shè)的首要基礎(chǔ)

制度指引工作運(yùn)轉(zhuǎn)，科學(xué)、合理、完備的制度是高質(zhì)量完成工作的根本。政府信息化發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗告訴我們，完善的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度對于充分動員中央和地方各個部門、整合各類資源投入、推動政府信息化建設(shè)有序?qū)嵤?、保障工作高質(zhì)量完成具有基礎(chǔ)支撐作用。政府部門要在充分重視政府信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立自上而下的統(tǒng)籌機(jī)制，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級政府專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一謀劃、分層實施。

2.2 頂層設(shè)計是決定政府信息化建設(shè)的實施路徑

通過分析政府信息化發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀經(jīng)驗，我們可以看出其法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對完善，覆蓋政府績效考核等領(lǐng)域，相關(guān)法律體系足以支撐政府信息化建設(shè)全過程。政務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)中轉(zhuǎn)型策略、實施步驟等重要節(jié)點(diǎn)邏輯清晰、技術(shù)平穩(wěn)落地，業(yè)務(wù)平臺信息共享、關(guān)聯(lián)發(fā)展，各部門、各政務(wù)共用通用平臺，信息化在跨部門業(yè)務(wù)整合與融合方面的作用效果明顯，同時制定網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、存儲、安全等信息化設(shè)施的全盤建設(shè)推進(jìn)計劃。

2.3 業(yè)務(wù)模式是影響政府信息化建設(shè)的關(guān)鍵要素

政務(wù)信息化推進(jìn)過程中，政府信息化發(fā)達(dá)國家通常根據(jù)信息化建設(shè)實際情況對現(xiàn)行的政府管理職能、組織架構(gòu)以及行政流程進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革，通過明確政務(wù)轉(zhuǎn)型責(zé)任主體、制定科學(xué)合理的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型模式，促進(jìn)政務(wù)管理和政府服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮了政務(wù)信息化的最大效力。

2.4 人才培養(yǎng)是推動政府信息化建設(shè)的堅實保障

政府信息化發(fā)達(dá)國家政府不斷加大信息化普及教育的投入力度，普通公眾可以簡單便捷獲取行政業(yè)務(wù)信息化培訓(xùn)，信息素養(yǎng)逐步提高。同時，通過分析區(qū)塊鏈、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)對傳統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)的影響，不斷調(diào)整課程規(guī)劃、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)模式等人才培育模式，建設(shè)滿足信息技術(shù)高速發(fā)展背景下的專業(yè)人才隊伍。

2.5 安全體系是助力政府信息化建設(shè)的核心支撐

安全保障是政務(wù)信息化建設(shè)中的重要組成部分，隨著量子計算、云計算等新計算技術(shù)的不斷發(fā)展，政務(wù)信息化面臨著日益復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)。政府信息化發(fā)達(dá)國家在實際的政務(wù)信息化安全管理中，不僅加強(qiáng)了技術(shù)人員的安全技術(shù)研究，同時培養(yǎng)其信息安全風(fēng)險管理意識，讓技術(shù)與管理同步實施，建立了科學(xué)有效的安全保障體系。

3 對我國政府信息化建設(shè)的建議

3.1 完善統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)中央與地方一體化布局

（1）要進(jìn)一步加強(qiáng)各部門協(xié)同，充分發(fā)揮好中央及地方電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，堅持“全國一盤棋”，推動中央及各地方網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息資源按需共享、業(yè)務(wù)處理加強(qiáng)協(xié)同，實現(xiàn)全國電子政務(wù)與政府服務(wù)融合。持續(xù)開展政府信息化工作宣貫，提升政府公務(wù)人員及普通民眾利用信息化手段辦事的意識，形成全民共識。

（2）完善法律法規(guī)和政策體系，參考國外成熟立法經(jīng)驗，加強(qiáng)政府信息化專項法律及信息化建設(shè)相關(guān)法律研究。綜合考慮區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興技術(shù)發(fā)展趨勢，以及“碳中和”等國家戰(zhàn)略，推動政務(wù)信息化建設(shè)與相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的融合與協(xié)同，提升政府信息化建設(shè)水平。

（3）充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的牽引作用，借鑒美國FEA、英國電E-GIF等電子政務(wù)框架模式，從技術(shù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、績效等方面研究分析，從增加實用性和易于落地等角度完善我國電子政務(wù)整體標(biāo)準(zhǔn)框架。做好標(biāo)準(zhǔn)宣貫與執(zhí)行監(jiān)督，推動全國政府信息化項目同標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范各級政府網(wǎng)站的上網(wǎng)信息。

3.2 做好質(zhì)量管理，通過評估評價提升運(yùn)行效果

（1）推動政務(wù)流程優(yōu)化。根據(jù)政府信息化建設(shè)實際，充分研究分析信息化對原有政務(wù)流程的影響，精簡流程、推動政務(wù)重組，提高政務(wù)處理和政務(wù)服務(wù)的效率與質(zhì)量。轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員意識和工作方式，全面推廣文件電子化和線上辦理。完善安全保密管理流程，在政務(wù)流轉(zhuǎn)過程中增加保密管理等內(nèi)容。

（2）組織打通政務(wù)平臺。各級政府及平臺建設(shè)單位要嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)推動工程實施，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口。政府信息化建設(shè)牽頭機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌謀劃，組織業(yè)務(wù)、技術(shù)人才明確需求，提出政務(wù)互通方案，經(jīng)專家論證后開展實施。各地方、各部門可簽訂數(shù)據(jù)資源共享協(xié)議，明確數(shù)據(jù)使用權(quán)限與責(zé)任范圍。電子政務(wù)牽頭機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌謀劃，組織業(yè)務(wù)、技術(shù)人才明確需求，提出政務(wù)互通方案，經(jīng)專家論證后打通政務(wù)平臺。

（3）加強(qiáng)評估與用戶評價。建立科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，注重產(chǎn)出投入比等工程質(zhì)量指標(biāo)，組織第三方機(jī)構(gòu)開展政府信息化建設(shè)績效的評估，將信息化建設(shè)績效結(jié)果納入各地方政府日常KPI考核。開放政務(wù)平臺評價窗口、電話和網(wǎng)站信箱等公開渠道，定期面向公眾組織開展政府網(wǎng)站等政務(wù)平臺的滿意度調(diào)查，及時掌握人民群眾需求，堅持問題導(dǎo)向、需求牽引以完善政務(wù)信息化建設(shè)。

3.3 合理投入資源，做好基礎(chǔ)信息資源支撐保障

（1）建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施平臺。面對全國政府信息化建設(shè)中“重硬件建設(shè)輕開發(fā)使用、重電子輕政務(wù)”的現(xiàn)象，加強(qiáng)全國生產(chǎn)要素市場整合，統(tǒng)建數(shù)據(jù)中心、云計算等基礎(chǔ)設(shè)施，建立和完善全國統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系和信息訪問機(jī)制，推動底層計算資源共享和數(shù)據(jù)信息共用，開展集約化建設(shè)。

（2）保持穩(wěn)定的資金投入。政府信息化建設(shè)是新基建的重要組成部分，也是一項重要的政治工程。資金投入體現(xiàn)了中央政府對工作的重視程度，也對信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)明確了未來的市場規(guī)模。保持穩(wěn)定的資金投入對于提高地方政府工作積極性，推動信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、做大做強(qiáng)具有重要的拉動作用。

（3）建立專業(yè)人才梯隊。加強(qiáng)政務(wù)信息化人才培養(yǎng)與隊伍建設(shè)，通過實踐提升人員信息化知識運(yùn)用水平。結(jié)合信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新情況，推動教材、課程、講師、考評等的完善，充分發(fā)揮高校、社會機(jī)構(gòu)、企業(yè)等各方作用，推動高層次人才的國內(nèi)培養(yǎng)和國外引進(jìn)。做好人才公共服務(wù)保障，建立信息化培訓(xùn)與考試平臺等基礎(chǔ)設(shè)施，面向社會各界普及信息化教育。

4 結(jié)語

政務(wù)信息化是國家信息化建設(shè)的重要組成部分，對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、拉動信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。各級政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識發(fā)展信息化事業(yè)的重大意義，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)過程中存在的問題，高質(zhì)量、高水平完成政府信息化建設(shè)。