林 波

浦北縣小江街道鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心 廣西 欽州 535300

近年來，為了緩解我國土地資源緊缺問題，土地開發(fā)整理工作顯得格外重要，受到人們的廣泛關(guān)注。土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理并不是一項(xiàng)簡單的作業(yè)，其涉及多方面內(nèi)容，屬于系統(tǒng)化工程，要從多方面進(jìn)行綜合考慮，以制定完善的項(xiàng)目管理體系。在一些不可抗力因素的影響下，土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃遇到了一定的挑戰(zhàn)，其需要根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)行合理規(guī)劃，旨在為此耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，以貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷地優(yōu)化土地開發(fā)整理經(jīng)營模式，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，旨在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，帶來更多的社會(huì)效益和環(huán)境效益，提升土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理水平。

1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的概念和內(nèi)容

1.1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理概念

農(nóng)村滾土地開發(fā)整理，旨在動(dòng)態(tài)平衡耕地總量，提高土地資源利用率，具有全方位性。從廣義上來說，其指的是土地開發(fā)，即開發(fā)還沒有利用的土地資源，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少水土流失現(xiàn)象；土地整理，即整理農(nóng)用地和建設(shè)用地，一般是痛毆工程措施、生物措施等來進(jìn)行處理，調(diào)整利用率較低的農(nóng)用地，根據(jù)其實(shí)際情況來進(jìn)行改造，實(shí)施綜合整治，從而保障土地質(zhì)量；土地復(fù)墾，即恢復(fù)廢棄土地，改善其生態(tài)環(huán)境，利用生物措施、工程措施來使廢棄土地變成可利用土地，如一些荒蕪的農(nóng)田、被損毀的土地等[1]。

1.2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理內(nèi)容

土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理內(nèi)容，主要包含了以下幾個(gè)方面：一是前期的分析論證。指的是在實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的時(shí)候，要先做好相關(guān)區(qū)域的地理環(huán)境勘察工作，需要了解其周圍的生態(tài)環(huán)境情況，并進(jìn)行綜合考慮，制定長遠(yuǎn)的規(guī)劃，編制科學(xué)的可行性研究報(bào)告，以確保該項(xiàng)目的可操作性。要注意的是，必須保證生態(tài)效益，在此基礎(chǔ)上來綜合考慮各項(xiàng)因素。與此同時(shí)，還需要重點(diǎn)開發(fā)具有潛力的資源，配備相關(guān)基礎(chǔ)措施；二是土地規(guī)劃設(shè)計(jì)以及相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)。指的是要確保土地規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的合理性，予以技術(shù)方面的指導(dǎo)，以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施；三是項(xiàng)目資金預(yù)算及招標(biāo)。指的是要控制好土地開發(fā)整理項(xiàng)目的預(yù)算成本，做好招標(biāo)工作；四是建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的作用，整理好項(xiàng)目實(shí)施過程中的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)。

2 土地開發(fā)整理的經(jīng)營模式

2.1 政府鼓勵(lì)下的農(nóng)戶開發(fā)整理經(jīng)營模式

這種土地開發(fā)整理經(jīng)營模式，農(nóng)戶是主體，但政府會(huì)予以一定的支持和鼓勵(lì)，制定科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，而且會(huì)從技術(shù)方面給予農(nóng)戶指導(dǎo)。農(nóng)戶開發(fā)整理經(jīng)營模式，突出了土地開發(fā)整理過程中，農(nóng)民和村集體的主體地位，如若只由其自主實(shí)施土地開發(fā)整理，并不能取得較好的成果，因?yàn)檗r(nóng)民和村集體在技術(shù)方面有所欠缺，存在局限性，必須對(duì)其進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，否則會(huì)導(dǎo)致土地開發(fā)整理項(xiàng)目過于盲目，無法兼顧整體利益。但從另一方面來說，農(nóng)民和村集體作為土地開發(fā)整理經(jīng)營模式的主體，具有極大的參與性和主動(dòng)性，農(nóng)戶愿意積極投入到土地開發(fā)整理工作中，也有利于解決耕地問題[2]。基于此，政府應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償來鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地開發(fā)整理，并予以其技術(shù)上的科學(xué)指導(dǎo)，保證農(nóng)戶開發(fā)整理經(jīng)營工作的順利開展?？蓮囊韵路矫嬷郑阂皇钦畱?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其職能作用，做好前期的摸底調(diào)查工作，了解農(nóng)戶是否具有開發(fā)整理土地的想法，并且確定好人數(shù)、土地面積，明確其開發(fā)目的。在掌握一手調(diào)查數(shù)據(jù)得出結(jié)果后，需要由政府人員零頭，相關(guān)專家配合，為農(nóng)戶提供科學(xué)的技術(shù)指導(dǎo)；二是在農(nóng)戶完成土地開發(fā)整理工作之后，根據(jù)政府的相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)予以其一定的補(bǔ)償。

2.2 農(nóng)村集體組織開發(fā)整理經(jīng)營模式

在土地開發(fā)整理過程中，農(nóng)村集體組織也是主力軍之一。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，建設(shè)用地的面積逐步擴(kuò)大，村集體的自留地則隨之逐步下降，這種情況容易造成耕地總量的不均衡性，而且難以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。基于此，農(nóng)村集體組織有著強(qiáng)烈的土地開發(fā)整理愿望，其需要有效利用土地來開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。農(nóng)村集體組織開發(fā)整理經(jīng)營模式的特點(diǎn)在于，其是村級(jí)組織的自行投資，農(nóng)民積極參與，能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏局面，雙方都可獲得一定的利益。村級(jí)組織開發(fā)整理出的土地，交由農(nóng)民來進(jìn)行承包經(jīng)營，農(nóng)民需要向村級(jí)組織繳納一定的承包費(fèi)用，而這些費(fèi)用將成為村級(jí)組織開發(fā)整理下一個(gè)土地項(xiàng)目的資金來源。從整體規(guī)模上來看，相較于農(nóng)戶開發(fā)整理經(jīng)營模式來說，農(nóng)村集體組織開發(fā)整理經(jīng)營模式的優(yōu)勢(shì)更大，這是因?yàn)槠淠軌蚣骖櫿w利益，避免農(nóng)戶自行開發(fā)的盲目性，而且在土地整理開發(fā)方面更加系統(tǒng)化，不會(huì)太過于分散。但要注意的是村級(jí)組織的專業(yè)性仍然比不上開發(fā)機(jī)構(gòu)，其在資金和技術(shù)方面仍然有限，同樣需要政府予以一定的指導(dǎo)和鼓勵(lì)。

2.3 土地入股、聯(lián)合開發(fā)整理經(jīng)營模式

在土地開發(fā)整理過程中，雖然農(nóng)戶和集體組織是主體，但是這兩種經(jīng)營模式具有一定的局限性，其在資金和技術(shù)層面上仍有不足。而土地開發(fā)整理工作本身涉及多個(gè)方面，需要進(jìn)行系統(tǒng)化管理，這個(gè)過程中需要有大量的資金、技術(shù)支持，尤其是大規(guī)模的土地開發(fā)整理更是需要投入諸多先進(jìn)的大型設(shè)備，使用科學(xué)的測(cè)繪技術(shù)。對(duì)于農(nóng)戶和集體組織來說，難度較大?；诖耍蓪?shí)施土地入股、聯(lián)合開發(fā)整理經(jīng)營模式。指的是農(nóng)村集體組織將自己開發(fā)整理的土地，作為股份入股，和一些資金實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)性好的單位進(jìn)行合作，共同來開發(fā)整理土地，完成開發(fā)整理之后，可根據(jù)土地利用收益來進(jìn)行分紅，按照股權(quán)比例即可。該經(jīng)營模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠解決土地開發(fā)整理的資金問題，使土地開發(fā)整理工作更具科學(xué)性，保障土地開發(fā)整理質(zhì)量，確保耕地?cái)?shù)量。而且其也能夠一定程度上保證建設(shè)用地的需求，提高土地資源利用率。

2.4 立項(xiàng)土地開發(fā)整理經(jīng)營模式

立項(xiàng)土地開發(fā)整理經(jīng)營模式，主要是由國家，或是省市投入資金來開展土地開發(fā)整理項(xiàng)目，由土地部門來予以立項(xiàng)負(fù)責(zé)。在實(shí)施這種經(jīng)營模式的時(shí)候，需要先對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施的可行性進(jìn)行研究，并加強(qiáng)對(duì)開發(fā)工程的管理。在房地產(chǎn)行業(yè)大力發(fā)展的當(dāng)下，城市區(qū)域逐步擴(kuò)大，已經(jīng)開始趨向于周邊郊區(qū)發(fā)展，這就導(dǎo)致部分土地山東歌建筑需要整改，以加快城市的發(fā)展?；诖?，政府便要自行立項(xiàng)，實(shí)施有效的土地開發(fā)整理工作。

3 現(xiàn)階段土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理中存在的問題

現(xiàn)階段，在土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理中還存在著一定的問題，有待于進(jìn)一步解決，主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是就目前而言，所開展的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，只關(guān)注于數(shù)量，并沒有重視項(xiàng)目質(zhì)量，缺乏對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的全面管控。尤其是在相關(guān)政策方面，更是較為薄弱，缺乏完善性，并沒有根據(jù)時(shí)代的發(fā)展變化來進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以致于土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作缺乏制度保障，實(shí)際工作無據(jù)可循，難以達(dá)到預(yù)期的管理效果。而且沒能充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，忽視了各級(jí)政府的職能作用，未成立專門的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理小組，近關(guān)注于數(shù)量上的耕地總量平衡，卻忽視了土地開發(fā)整理項(xiàng)目的質(zhì)量，這不利于土地開發(fā)整理項(xiàng)目的可持續(xù)推進(jìn)[3]；二是在土地開發(fā)過程中，部分人員只關(guān)注于眼前利益，沒有將眼光放長遠(yuǎn)，從整體利益上進(jìn)行考慮。土地開發(fā)整理項(xiàng)目本身就是一個(gè)系統(tǒng)化工程，涉及到多方面內(nèi)容，受環(huán)境因素、水利條件、氣候條件等方面的影響較大，如若無法對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，根據(jù)實(shí)際情況來制定適宜的實(shí)施方案，并予以資金、技術(shù)上的支持，則難以取得較好的管理效果。目前來說，在土地開發(fā)整理方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施方面還有所不足，希望從多方面來進(jìn)行有效把控。與此同時(shí)，還忽視了土地開發(fā)整理項(xiàng)目中的環(huán)境污染問題，并沒有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)估，以致于部分項(xiàng)目方案缺乏可行性；三是在土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施過程中，缺乏統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，以致于不同區(qū)域的預(yù)算編制方案大有不同，在實(shí)際作業(yè)中也難以全面把控預(yù)算管理，容易出現(xiàn)超預(yù)算的情況，致使土地開發(fā)整理成本過大，影響了項(xiàng)目的效益，這不利于土地開發(fā)整理項(xiàng)目的長遠(yuǎn)發(fā)展。而且忽視了對(duì)相關(guān)技術(shù)人員的培訓(xùn)，沒能充分發(fā)揮技術(shù)人員的主觀能動(dòng)性，缺乏綜合能力強(qiáng)的技術(shù)人才。

4 加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的有效措施

4.1 完善相關(guān)政策，設(shè)立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

在實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目的時(shí)候，為了提高項(xiàng)目管理水平，應(yīng)當(dāng)制定完善的相關(guān)政策，促使項(xiàng)目管理工作有據(jù)可循、有法可依，貫徹落實(shí)于實(shí)際中。目前，我國已經(jīng)建立了《土地管理法》，但是就目前土地開發(fā)整理工作的實(shí)況來說，仍然存在著一定的問題，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策，建立健全的法律法規(guī)，不斷地更新和優(yōu)化，以保證其符合當(dāng)前的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理要求。由于土地開發(fā)整理項(xiàng)目本身就具有一定的復(fù)雜性，是系統(tǒng)化工程，涉及諸多項(xiàng)目，因此在預(yù)算編制方面也有著較大的難度，種類繁多，覆蓋面積廣泛，只有在完善的法律基礎(chǔ)上，才能保證該項(xiàng)工作的順利開展。需要進(jìn)一步在法律法規(guī)中明確土地開發(fā)整理項(xiàng)目投資、預(yù)算方面的管理辦法，以為土地開發(fā)整理工作的實(shí)施提供重要的制度保障，減少項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)[4]。

與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以便于指導(dǎo)土地開發(fā)整理工作的開展。政府要發(fā)揮其職能作用，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，小組組長可由分管市長擔(dān)任，小組成員應(yīng)當(dāng)包括市國土部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、水利部門等主要負(fù)責(zé)人。除此之外，還要將該項(xiàng)工作落實(shí)到局級(jí)單位中，同樣要設(shè)立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，以充分呈現(xiàn)政府的重視程度，予以土地開發(fā)整理工作有效的指導(dǎo)，認(rèn)真領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的開展，從而保障土地開發(fā)整理質(zhì)量。

4.2 制定實(shí)施方案，加強(qiáng)項(xiàng)目管控

在申報(bào)土地開發(fā)整理項(xiàng)目之前，市國土資源局應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的調(diào)查工作，要抽調(diào)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，于每個(gè)項(xiàng)目區(qū)中進(jìn)行審查，這些人員應(yīng)當(dāng)來自于耕地保護(hù)部門、地籍部門、測(cè)量隊(duì)等，需要確定土地開發(fā)整理項(xiàng)目的工作范圍，核實(shí)新增耕地的面積，并且要采用科學(xué)的測(cè)量計(jì)算來測(cè)算施工工程量，根據(jù)實(shí)際情況和所采集的測(cè)量數(shù)據(jù)，來核算該項(xiàng)目所需要的資金，并制定適宜的實(shí)施方案，確保土地開發(fā)整理項(xiàng)目方案的可行性。在施工方案和開發(fā)整理計(jì)劃審批合格之后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照要求來執(zhí)行作業(yè)。市國土資源局應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司，來予以技術(shù)上的指導(dǎo)，以便于規(guī)范土地開發(fā)整理設(shè)計(jì)程序，貫徹落實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。可由具備資質(zhì)的專業(yè)骨干人員來全面審核和修改規(guī)劃設(shè)計(jì)圖，前往施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，解決技術(shù)問題，以便于施工活動(dòng)的順利開展，在保證施工質(zhì)量的前提下，于規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)做好分工，將各項(xiàng)工作責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。如耕地保護(hù)科的人員，要負(fù)責(zé)整理內(nèi)業(yè)資料，做好項(xiàng)目審驗(yàn)工作；開發(fā)所人員主要負(fù)責(zé)外業(yè)施工，測(cè)量人員要進(jìn)行項(xiàng)目勘測(cè)，實(shí)施定界工作；規(guī)劃人員則要根據(jù)實(shí)際情況來設(shè)計(jì)土地利用的總體規(guī)劃，重視土地復(fù)墾工作的開展，確保其規(guī)劃方案具有合理性；地籍人員則要審核新增耕地面積數(shù)量，做好臺(tái)賬核對(duì)工作。細(xì)化分工作業(yè)后，每一個(gè)人都要對(duì)自己的崗位負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，直接追責(zé)到個(gè)人。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作，需要貫徹落實(shí)以人為本原則，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。需要做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，根據(jù)規(guī)定來制定適宜的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保證評(píng)價(jià)內(nèi)容的完整性。比如說評(píng)估農(nóng)地污染情況、評(píng)估水土流失程度、評(píng)估地下水及地面水體的水質(zhì)、數(shù)量，評(píng)估生物的多樣性等。不僅要建立健全的評(píng)估體系，還要設(shè)置與之相匹配的反饋程序，以便于全面了解所開展的土地開發(fā)整理項(xiàng)目方案是否可行，確保環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到規(guī)定要求，如若會(huì)帶給生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重污染，則不可實(shí)行開發(fā)整理方案。

4.3 明確土地整理定額標(biāo)準(zhǔn)，壯大隊(duì)伍力量

各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長水平有所不同，所面臨的環(huán)境狀況也有所不同，在開展土地開發(fā)整理項(xiàng)目的時(shí)候，由于其預(yù)算編制覆蓋面比較廣泛，而且整個(gè)范圍較大，涉及到多個(gè)項(xiàng)目，因此還未制定統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，主要由各個(gè)地方來自行制定，這就會(huì)致使土地開發(fā)整理項(xiàng)目在預(yù)算方面有著極大的差異，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制和管理工作難度較大，不利于預(yù)算編制人員有效把控項(xiàng)目成本費(fèi)用。而且土地開發(fā)整理也關(guān)系著不同的行業(yè)，這也會(huì)引發(fā)一定的預(yù)算問題，為改善這一狀況，就必須統(tǒng)一土地整理定額標(biāo)準(zhǔn)。

除此之外，土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施離不開人員的作用，其涉及到多方面內(nèi)容，對(duì)相關(guān)人員的技術(shù)水平有著較高的要求，而且需要技術(shù)人員具有良好的綜合能力，既要掌握城市規(guī)劃方面的知識(shí)，又要對(duì)農(nóng)田水利知識(shí)有所了解，還需要進(jìn)行工程概決算。這就對(duì)技術(shù)人員提出了較高的要求，為此應(yīng)當(dāng)不斷地引進(jìn)優(yōu)秀的土地開發(fā)整理項(xiàng)目技術(shù)人員，可通過提高薪資待遇等激勵(lì)政策，來吸引更多人才的加入，留住人才。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有技術(shù)人員的培訓(xùn)，使之不斷地提升自身的技術(shù)能力和管理水平，適應(yīng)新時(shí)期下土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的需求，培養(yǎng)技術(shù)人員的綜合素養(yǎng)，從而不斷地壯大技術(shù)人員隊(duì)伍力量，為土地開發(fā)整理工作提供重要的人才保障。

5 結(jié)束語

總而言之，應(yīng)當(dāng)重視土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作的開展，需要明確該項(xiàng)工作的必要性，嚴(yán)格按照相關(guān)政策和法律法規(guī)的要求來執(zhí)行作業(yè)，根據(jù)實(shí)際情況來選擇適宜的經(jīng)營模式，針對(duì)當(dāng)前存在的項(xiàng)目管理問題，來實(shí)施相對(duì)應(yīng)的解決措施，從而提高土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理效率，有效利用土地資源，在保證建筑用地的同時(shí)，也要均衡保護(hù)耕地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的開展。高效的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源利用最大化。