鄭娜娜

（中國人民大學 馬克思主義學院，北京 100872）

2016年12月13日，中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）從宏觀架構上對黨內法規(guī)制度體系進行了一縱一橫兩個“1+4”基本框架的闡釋。其中，縱向的“1+4”基本框架構建了黨內法規(guī)效力位階上的金字塔，由省、自治區(qū)、直轄市黨委及部分副省級城市、省會城市黨委所制定的地方黨內法規(guī)制度分別位于金字塔的第三層和第四層。黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度建設取得豐碩成果，各省區(qū)市和中央部門普遍設立黨內法規(guī)工作機構，市縣兩級黨委均有專門機構或力量承擔黨內法規(guī)工作，工作機構逐步健全［1］。但當前學界對于地方黨內法規(guī)的關注度明顯不足。作為一個理論概念，“地方黨內法規(guī)”仍需進一步明確基本內涵、厘清外延邊界、探究其內部結構與功能，概括其理論意蘊和實踐價值所在。只有回答清楚“地方黨內法規(guī)制度是什么”這個理論研究的“元問題”，才能在實踐中進一步助推地方黨內法規(guī)制度的高質量發(fā)展。

一、地方黨內法規(guī)的認知邏輯

核心概念是科學研究和理論創(chuàng)新的出發(fā)點，能夠反映研究對象的基本內涵和本質特征。在當前學界的既有研究中，多數(shù)學者界定和辨析了“黨內法規(guī)”的概念內涵與邊界，但較少有學者關注“地方黨內法規(guī)”概念的科學闡釋。如何理解“地方黨內法規(guī)”的內涵，既是高質量發(fā)展黨內法規(guī)制度的理論前提，也是加強地方黨組織建設的重要基礎。

（一）地方黨內法規(guī)的理論前提

在黨的第一部黨內法規(guī)《中國共產(chǎn)黨綱領》（1）出臺之前，從各地共產(chǎn)主義小組醞釀產(chǎn)生的黨綱草案及由共產(chǎn)黨上海發(fā)起組制定的《中國共產(chǎn)黨宣言》（2）算起，地方性的黨組織作為制規(guī)主體的實踐活動已有百余年的探索歷史。但是最早使用“地方黨內法規(guī)”或“地方黨內法規(guī)制度”概念的時間還是在黨的十八大之后?？季磕壳耙寻l(fā)布的黨內重要文件發(fā)現(xiàn)，僅有《意見》以及2021年6月、7月中共中央辦公廳法規(guī)局先后發(fā)布的《開辟新時代依規(guī)治黨新境界——黨的十八大以來黨內法規(guī)制度建設成就綜述》《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)體系》三部文件，使用“地方黨內法規(guī)”的提法。而具有黨內“立法法”之稱的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例（2019年修訂版）》（以下簡稱《制定條例》（2019版））中明確規(guī)定黨的中央組織就某些事項制定“中央黨內法規(guī)”，但并未直接采用“地方黨內法規(guī)”這一概念統(tǒng)稱省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)。在特定歷史時期內，某一概念的生成、存在乃至演變，都具有深刻的現(xiàn)實意義和實踐需求。從學術視角探究“何為地方黨內法規(guī)制度”這個元問題，需要先明確這一概念為何還未被《制定條例》（2019版），甚至《黨章》正式確認（3）。

1.在列寧關于政黨制度建設的思想中，黨內“唯一立法者”是黨的代表大會，地方黨組織不具備制規(guī)權

盡管馬克思主義法學的基本觀點認為，“法律”應當體現(xiàn)國家意志，非國家機構制定的行為規(guī)范不能稱為“法律”。但這并不妨礙馬克思主義經(jīng)典作家在政黨語境中使用“法律”的相關概念，以類比和顯示黨內規(guī)范所具有的較強約束力［2］。馬克思和恩格斯首次將“法律”一詞引入黨內，列寧在其基礎上進一步推動黨內法規(guī)理論和實踐的發(fā)展［3］。其中，關于“黨的法律”的制定主體或者效力問題，列寧將黨的代表大會視為“社會民主黨的唯一立法者”?！耙驗樗?，而且只有它有權頒布人人必須遵守的準則，任何代表會議、任何局部協(xié)議都不能夠規(guī)定這樣的準則”［4］74-75。就列寧的界定而言，黨的代表大會是“唯一立法者”，地方黨組織并不具備制規(guī)權。列寧在作此論斷時，社會民主黨內正面臨嚴重的黨內危機，“幾乎沒有一個策略問題或組織問題不在各地派別之間引起極其尖銳的意見分歧”［4］75。在此時，列寧強調黨代會立法的唯一性，實際上是在樹立黨內權威，號召盡快召開黨的代表大會以解決黨內危機。馬克思主義政黨制度建設經(jīng)驗并非教條，對這一經(jīng)驗的學習、采納需要就當前的歷史條件和政黨發(fā)展需求而定?！拔ㄒ涣⒎ㄕ摺钡奶岱@然并不適合當前中國共產(chǎn)黨的發(fā)展需求。制度創(chuàng)新的意義正是在于解決實踐提出的新問題。

2.地方黨內法規(guī)制度建設還處于積極探索和逐步健全的發(fā)展階段

一個概念的產(chǎn)生需要經(jīng)過漫長的歷史認知階段。隨著實踐提出的新問題不斷被解決，概念的內涵也將得到進一步豐富和發(fā)展。與“黨內法規(guī)”這一概念相同，“地方黨內法規(guī)”也是一個實踐先行、內涵提煉在后的概念。在當前這個時期，有關地方黨內法規(guī)的許多現(xiàn)實問題還有待解決。從法理上講，政黨屬于政治性結社，強調全黨的統(tǒng)一性、一致性、一體性。因此，地方黨委都是中共中央的延伸和擴展［5］。為更好地貫徹落實中央黨內法規(guī)和實現(xiàn)地方黨委對本地區(qū)的領導職能，中共中央賦予了地方黨委制規(guī)權。那么在實踐過程中，省區(qū)市黨委進行執(zhí)行性立規(guī)的操作空間在哪里？自主性立規(guī)的權限究竟有多大？制定地方黨內法規(guī)的主體范疇是否要下移至所有的副省級城市和省會城市？諸如此類的問題還需進一步探討。建黨百年的“七一講話”中，習近平總書記明確指出中國共產(chǎn)黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”［6］。由此，黨內法規(guī)制度建設邁入高質量發(fā)展階段［1］。這將有助于加快促進地方黨內法規(guī)制度實踐發(fā)展的進程，推動“地方黨內法規(guī)”“地方黨內法規(guī)制度”等概念內涵的完善。當然，實現(xiàn)“地方黨內法規(guī)”這一概念內涵與外延的相對固化，還需經(jīng)過歷史與實踐的進一步發(fā)展、檢驗。

3.地方黨內法規(guī)中的“地方”二字易產(chǎn)生歧義?！爸醒搿迸c“地方”既是一組歷史概念，也構成一對政治范疇

中央黨內法規(guī)的制定主體較為明確，即黨的中央組織。但地方黨內法規(guī)的制定主體并非黨的地方組織。根據(jù)《黨章》的規(guī)定，黨的地方組織包括省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)等三級地方黨的代表大會和它們所產(chǎn)生的常務委員會［7］?！吨贫l例》（2019版）規(guī)定，地方黨內法規(guī)的制定主體包括省、自治區(qū)、直轄市黨委［8］7?！兑庖姟诽岢龅馁x予副省級城市和省會城市黨委黨內法規(guī)制定權［9］512?？梢?，黨的地方組織的范疇明顯要比地方黨內法規(guī)的制定主體范疇更為寬泛。以“地方”二字直接命名或囊括省級黨委和試點城市黨委制定的黨內法規(guī)，有失偏頗。但是在實踐或研究過程中，“地方黨內法規(guī)”早已成為實務界、學術界區(qū)別于中央黨內法規(guī)、部委黨內法規(guī)的一種約定俗成的通用表達話語。此外還有少數(shù)學者使用“地方性黨內法規(guī)”的說法。從實用主義的角度來看，這一概念的生命力與其自身內涵的明確性在一定程度上構成了一對張力。

（二）地方黨內法規(guī)的概念界定

不同認知能力、界定標準之下，學界對“地方黨內法規(guī)”概念的理解具有差異性。有學者認為，“地方性黨內法規(guī)是有黨內法規(guī)制定權的各地方黨委在全面貫徹落實中央黨內法規(guī)的基礎上，依據(jù)各地管黨治黨的現(xiàn)實需要以及授權制定的管黨治黨的規(guī)范”［10］。這一定義指出了地方黨內法規(guī)的制定主體、調整范疇、立規(guī)目的等內容，基本概述了“地方黨內法規(guī)”概念的內涵。也有學者從黨內法規(guī)體系化建設的視角入手，認為地方黨內法規(guī)制度建設是黨內法規(guī)體系化建設的重要內容，地方黨委作為立規(guī)主體，應在中央統(tǒng)一領導和堅持黨內法規(guī)體系一體化的要求之下，制定“配套準則、條例”，根據(jù)地方實際情況，就其職權范圍內的事項進行制度創(chuàng)新建設的活動［11］。這一視角既強調了地方黨內法規(guī)的配套功能和創(chuàng)新作用，也突出了地方黨內法規(guī)制度與黨內法規(guī)體系兩者之間要素與系統(tǒng)的關系。若以《制定條例》（2019版）第三條對“黨內法規(guī)”的界定為依據(jù)，可推論出地方黨內法規(guī)制度指的是“省、自治區(qū)、直轄市黨委”所制定的能夠體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度［8］3-4。但對照地方黨內法規(guī)制度的實際運作過程，發(fā)現(xiàn)這樣的闡釋與地方黨內法規(guī)的實質內涵并不完全一致。

從當前政策文件的相關規(guī)定、實踐發(fā)展層面的要求來看，現(xiàn)有闡釋已不足以支撐地方黨內法規(guī)概念的本質內涵，還需囊括中央授權地方進行制度創(chuàng)新、制度探索方面的內容。黨內法規(guī)制規(guī)主體的“增容性”也要求進一步明確地方黨內法規(guī)的制定主體。基于上述分析以及黨的重要文件中對“地方黨內法規(guī)”的相關規(guī)定，可將其定義為：省、自治區(qū)、直轄市黨委和中央授權的試點城市黨委經(jīng)過特定程序，為貫徹落實黨中央意圖、推動中央黨內法規(guī)實施，更好領導當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設相關工作，以及探索基層黨建、作風建設等工作的地方經(jīng)驗，而制定的在一定范圍內具有規(guī)范性、約束力的規(guī)章制度的總和。

實際上，“地方黨內法規(guī)”的內涵與外延正經(jīng)歷著一個不斷豐富發(fā)展、不斷走向規(guī)范化的過程。從三個版本的“黨內法規(guī)制定條例”來看，省市區(qū)黨委一直都是黨內法規(guī)的“法定”制規(guī)主體，但是1990年的《暫行條例》并未對不同制規(guī)主體可制定的事項和權限進行區(qū)分，2012年的《制定條例》僅列舉了應由中央黨內法規(guī)制定的事項，2019年修訂的《制定條例》才對包括省市區(qū)黨委在內的三個層級的制規(guī)主體的權限進行界定。2016年，中央授權副省級城市和省會城市在基層黨建和作風建設等方面進行探索，能夠很好解決基層黨建特殊性的問題以及實現(xiàn)與地方立法相銜接。但根據(jù)試點城市黨內法規(guī)和規(guī)范性文件制定情況可以推定，僅有基層黨建和作風建設兩個方面的黨內法規(guī)制定權限，在很大程度上并不能滿足試點城市黨委對于黨內法規(guī)制定的需要［12］。從這一方面來說，黨內法規(guī)制定權限的擴容，將會成為未來黨內法規(guī)制度建設的一大發(fā)展趨勢。不過需要明確，無論是增設地方黨內法規(guī)的制定主體，還是拓展地方黨內法規(guī)的調整內容，必須以黨中央的集中統(tǒng)一領導為前提。制規(guī)主體向下擴容可能帶來的一些問題需要被妥善解決。

（三）地方黨內法規(guī)的基本特征

正確認知“地方黨內法規(guī)”概念還需準確把握其基本特征。地方黨內法規(guī)具有針對性、從屬性、可操作性、補充性、靈活性、探索性等基本特征。這些特征都是地方黨內法規(guī)有別于其他黨內法規(guī)的重要方面，也是地方黨內法規(guī)的功能、作用及價值的有力體現(xiàn)。

1.從屬性與針對性

地方黨內法規(guī)從屬于中央黨內法規(guī)，并針對中央黨內法規(guī)的內容，結合地方實際制規(guī)立矩，貫徹執(zhí)行。根據(jù)《制定條例》（2019版）第五條的規(guī)定，相較于準則作出的“基本規(guī)定”和條例進行的“全面規(guī)定”，地方黨委所能制定的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則這四類是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。對于“具體規(guī)定”的理解，一方面，中央黨內法規(guī)的適用范圍是全黨，因而其所發(fā)布的法規(guī)是宏觀的、全面的、抽象的。地方黨內法規(guī)的適用范圍是某一地區(qū)黨的內部，調整的范疇也是這一地區(qū)黨內關系中存在的問題，是微觀的、具體的。問題的具象化必然要求制度設計具有較強的針對性。另一方面，在遵循中央黨內法規(guī)權威的要求之下，為更好領導本地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和黨的建設相關工作而進行的自主性立規(guī)，是以新形勢下的實際問題為導向的立規(guī)活動。法規(guī)條款要與實踐發(fā)展、現(xiàn)實需要高度契合，以實現(xiàn)地方黨內法規(guī)與適用環(huán)境的“無縫對接”。法規(guī)適用范圍的特定性及以問題為導向的制規(guī)路徑，凸顯了地方黨內法規(guī)具有較強針對性這一特征。

2.可操作性與補充性

配套黨內法規(guī)的制定是實現(xiàn)黨內法規(guī)從抽象到具體、宏觀到微觀的細化過程，細化的目的正是為了在內容和程序上提高法規(guī)的可操作性，繼而提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力。然而觀察地方黨內法規(guī)文本發(fā)現(xiàn)，其中依舊存在大量原則性、倡導性、模糊性的規(guī)范與表述，因此，可操作性不僅是地方黨內法規(guī)的基本特征之一，也是其應當注重和進一步完善的重要方面。具體來說，在內容上，地方黨內法規(guī)應對中央黨內法規(guī)中的抽象內容具體化，使其更容易被本地區(qū)黨組織和全體黨員理解，避免因不理解或理解錯誤而導致執(zhí)行不力。由于配套立規(guī)的實踐性目的及力戒形式主義、官僚主義的要求，指導思想、基本原則等應當由上位黨內法規(guī)規(guī)定的內容不宜出現(xiàn)在配套黨內法規(guī)中［13］?！俺潜匾闆r，對上位黨內法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內容不作重復性規(guī)定”［8］8。程序方面，在嚴格履行《制定條例》（2019版）規(guī)定的立規(guī)程序的基礎上，要根據(jù)地方實踐情況，在配套法規(guī)中明確進行程序性規(guī)定，增強黨內法規(guī)的可實施性，使其在執(zhí)行過程中能夠有規(guī)可循、有規(guī)可依。除配套性法規(guī)外，地方黨內法規(guī)中的創(chuàng)制性法規(guī)，在一定程度上能夠補充中央黨內法規(guī)的空白，以增強黨內法規(guī)整體功能，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系。

3.靈活性和探索性

無論是自主立規(guī)還是配套立規(guī)，省市區(qū)等有權立規(guī)的地方黨委都具有一定的自由裁量空間，即能夠依據(jù)本地情況，作出更加符合實際需要的規(guī)定。在制規(guī)過程中，地方黨內法規(guī)的靈活性體現(xiàn)在“省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權和實際需要，編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃”［8］9。也就是說，在遵循中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃的基礎上，地方黨內法規(guī)制度建設的統(tǒng)籌規(guī)劃、工作部署由地方黨委靈活制定。就法規(guī)的執(zhí)行而言，地方黨委在執(zhí)行法規(guī)的過程中能夠在一定程度上因地制宜、“量體裁衣”，靈活執(zhí)行黨內法規(guī)。但是這并不等于“打折扣”“搞變通”或者選擇性執(zhí)行，因為靈活執(zhí)規(guī)的目的依舊是“落實制度治黨、依規(guī)治黨要求，加強本地區(qū)黨內法規(guī)制度建設，嚴格落實黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，確保黨內法規(guī)制度落地見效”［14］?？傮w來說，地方黨委自主立規(guī)的靈活性高于配套立規(guī)，原因在于配套立規(guī)需要緊跟其所配套的中央黨內法規(guī)的步伐，受到其所配套的中央黨內法規(guī)的嚴格限制和約束。

二、地方黨內法規(guī)的制度結構

作為一個有機統(tǒng)一的系統(tǒng)，黨內法規(guī)在《意見》出臺后，其內部結構和組合方式走向清晰。地方黨內法規(guī)制度作為其中一個子系統(tǒng)，同樣由各個要素按照一定的邏輯構成，明確其內部的排列組合方式，并區(qū)分不同要素之間的邊界，這有助于構建更加科學合理的地方黨內法規(guī)制度體系，進而促進黨內法規(guī)制度體系這個更大系統(tǒng)的高質量發(fā)展。

（一）地方黨內法規(guī)的內部制度結構

地方黨內法規(guī)制度的整體架構與省區(qū)市黨委的制規(guī)權限密切相關。按照《制定條例》（2019版）的規(guī)定，省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)的權限和內容應包含兩個方面：一是“為貫徹執(zhí)行中央黨內法規(guī)作出配套規(guī)定”，二是“履行黨章和中央黨內法規(guī)規(guī)定的領導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責本地區(qū)黨的建設相關職責”。因此，從中央黨內法規(guī)與地方黨內法規(guī)關系的角度來看，地方黨內法規(guī)可分為兩大類：一是落實上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的執(zhí)行性法規(guī)，二是先行先試、積極探索的創(chuàng)制性法規(guī)。

1.執(zhí)行性法規(guī)

完善的黨內法規(guī)制度體系應包括黨章這一根本性法規(guī)、準則條例等基礎性主干黨內法規(guī)以及規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等配套性黨內法規(guī)，配套性法規(guī)是保障根本性法規(guī)和基礎性主干法規(guī)有效落實的關鍵。地方黨委既是立規(guī)主體，更是執(zhí)規(guī)主體。為推動黨中央決策部署在本地區(qū)落實落地，保證上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件在地方的執(zhí)行不打折扣，地方黨委應當結合黨情、省情，配套制定執(zhí)行性法規(guī)制度。

從目前搜集到的地方黨內法規(guī)數(shù)據(jù)來看，執(zhí)行性法規(guī)占比九成以上，這與地方黨內法規(guī)的功能與屬性相匹配。其一，制度的生命力在于執(zhí)行，地方黨內法規(guī)建設的目的即在于貫徹落實中央黨內法規(guī)及部委黨內法規(guī)，真正讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁規(guī)生威。除了地方黨內法規(guī)之外，地方黨委還通過發(fā)布規(guī)范性文件的形式，學習宣傳和貫徹落實上位黨內法規(guī)。其二，政黨建設與政黨治理的一體性要求，需要地方黨組織時刻與黨中央保持高度一致。地方黨內法規(guī)制度建設作為管黨治黨的理論依據(jù)和實踐保障，必然要以中央黨內法規(guī)為基礎，制定與之相配套的地方性法規(guī)制度，將中央依規(guī)治黨的精神貫徹到地方黨的領導和黨的建設實踐活動中。當然，為結合地方實際，地方黨委制定配套黨內法規(guī)時具有裁量空間，但有一定限度的，意在防止“上有政策，下有對策”。以此來看，執(zhí)行性法規(guī)制度充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨旗幟鮮明講政治的特征。

配套的目的在于有力執(zhí)行。這也就對地方黨內法規(guī)提出了具體要求和建設目標。一方面，必須以黨章和上位黨內法規(guī)為依據(jù)，從屬于上位黨內法規(guī)，不得與之相抵觸。另一方面，必須具備針對性、可操作性等特征，能夠對上位黨內法規(guī)中的程序性、實施性、保障性規(guī)定加以細化，但不能“重復性立規(guī)”或“層層加碼”“層層削減”。

《制定條例》（2019版）對“何種情況下需要配套立規(guī)”的問題也作出了重要規(guī)定。“上位黨內法規(guī)明確要求制定配套黨內法規(guī)的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”［8］8。習近平總書記在《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)監(jiān)督條例》的說明中指出：“條例沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權規(guī)定，體現(xiàn)全黨必須一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣”［15］。這一論斷體現(xiàn)了黨維護中央文件權威性、嚴肅性、一體性的要求。

2.創(chuàng)制性法規(guī)

在遵守黨章及上位黨內法規(guī)相關規(guī)定的基礎上，地方黨委具有一定程度的自主立規(guī)或創(chuàng)制立規(guī)的權限。地方黨委在貫徹落實中央決策部署、推動黨的奮斗目標實現(xiàn)上居于關鍵位置、負有重大責任，“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，按照協(xié)調推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，對本地區(qū)經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設實行全面領導，對本地區(qū)黨的建設全面負責”［16］。因而，省區(qū)市黨委所具有的創(chuàng)制立規(guī)權限，其一，為了堅持從實際出發(fā)，結合地方特殊性對中央黨內法規(guī)作出補充規(guī)定，制定一批暫不適合由中央制定的法規(guī)；其二，創(chuàng)造性開展工作，積極探索制定具有普遍適用性的法規(guī)，以更好地促進和加強地方黨的領導和黨的建設。自主性法規(guī)充分體現(xiàn)了地方黨內法規(guī)的補充性、探索性特征。

創(chuàng)制性法規(guī)在整個地方黨內法規(guī)中的占比較小。邏輯上，黨內法規(guī)制度體系是一個自上而下的一體式制度系統(tǒng)，系統(tǒng)中各個要素的排列組合既是一個層次分明的靜態(tài)整體，也是一個具有一定開放度的動態(tài)機制。系統(tǒng)的整體性、層次性要求黨內法規(guī)的各部分之間目標一致、良性互動，地方黨內法規(guī)要嚴格貫徹執(zhí)行上位黨內法規(guī)。系統(tǒng)的開放性又允許地方黨內法規(guī)具有一定的自主空間，但這個空間是有限的、一定程度和一定范圍的，這一要求在法規(guī)的數(shù)量上反映明顯。

實際上，所謂的自主性法規(guī)也就是先行先試的探索性法規(guī)。在改革開放進程中，國家試錯策略始終是我國全面深化改革的基本路徑和寶貴的實踐經(jīng)驗［17］。鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》一文中指出：“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結提高，制定全國通行的法律?！保?8］也就是采取試點的方式，在不斷嘗試、不斷突破、不斷完善的過程中提升為全國性的經(jīng)驗。地方試錯不僅是國家推進法治中國建設的基本策略，而且也是黨建構黨內法規(guī)制度體系的基本思路?！吨贫l例》（2019版）中規(guī)定，在中央直接制定黨內法規(guī)條件不成熟的情況下，黨中央授予省市區(qū)黨委制定權，待各方面條件成熟時再制定中央黨內法規(guī)［8］7。在《意見》出臺后，先行先試的主體范疇下移，黨中央授權試點的七個副省級城市和省會城市成為“試錯”的先鋒軍?！霸囧e”的范疇為基層黨建和作風建設等方面，這反映出了當前基層黨建和作風建設的問題較為突出，這兩方面的法規(guī)制度亟待完善，而且也體現(xiàn)了中央授權地方“試錯”實踐創(chuàng)新的謹慎性與漸進性。

（二）地方黨內法規(guī)與地方黨內規(guī)范性文件的制度邊界

長期以來，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件在各個歷史時期的黨的領導和黨的建設實踐中，都發(fā)揮著重要作用，兩者共同構成了黨內法規(guī)制度。雖然黨內法規(guī)與黨內規(guī)范性文件屬于不同性質的文件，但是兩者在外在形態(tài)和內在理念上具有高度相似性，甚至有重合之處。不少學者已對黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件之間的區(qū)別作出說明，他們主要從制定主體、制定程序、效力位階、表現(xiàn)形式等方面進行了對比分析（4）。由于目前地方黨內法規(guī)在內容和形式上的規(guī)范性存在一定的欠缺，因此辨別某一法規(guī)文本屬于地方黨內法規(guī)，還是屬于地方黨內規(guī)范性文件具有一定的難度，尤其是判斷在《制定條例》（2019版）出臺之前制定的地方黨內法規(guī)和地方黨內規(guī)范性文件。因此有必要對如何厘清兩者的差別作出說明。

第一步，“觀形”。即查看法規(guī)文件名和法規(guī)表述形式（體例）。一般情況下，法規(guī)文件名稱中包含有兩個可作判斷的信息。一是發(fā)布主體或制定主體。按照《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）以及各省市區(qū)制定的與之相配套的法規(guī)［19-22］，地方黨內規(guī)范性文件的制定主體包括省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的紀委、黨委各部門。省區(qū)市黨委既是制定黨內法規(guī)的主體，也是制定黨內規(guī)范性文件的主體。二是文件名稱。黨內規(guī)范性文件的名稱較為多樣，包括但不限于決議、決定、意見、通知。需要指出的是，省級黨委制定的黨內規(guī)范性文件應避開使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則這四類法規(guī)名稱，其他沒有黨內法規(guī)制定權的制定主體則不受名稱上的限制［23］。這樣的規(guī)定可有效避免省區(qū)市黨委制定的黨內法規(guī)與黨內規(guī)范性文件交叉重合的現(xiàn)象。但在實際中，還是存在一部分省區(qū)市黨委制定的黨內規(guī)范性文件使用了規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則四類名稱，這無疑增加了辨識地方黨內法規(guī)與黨內規(guī)范性文件的難度。

關于法規(guī)的表述形式，按照《制定條例》（2019版）的規(guī)定，黨內法規(guī)應當使用條款形式表述，即所謂的“法規(guī)體”，黨內規(guī)范性文件一般以“段落式”為表達方式。但實際存在的黨內法規(guī)表述形式有三種，大多數(shù)文本使用條款形式，少數(shù)文本同時使用條款與段落兩種表述形式，少部分文本使用段落形式［24］。因此，在某些情況下，從法規(guī)文本的表述形式并不能準確判斷出它的歸屬。

第二步，“辨質”。當從外形上無法辨別二者的歸屬時，便需要從內在差異入手加以斷定，即對照法規(guī)文本的屬性特質和調整范圍等。

其一，兩者的屬性特質既有相同之處，又存在明顯區(qū)別。黨的十九大指出，旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨的根本要求?！包h”字點出了兩者都必然具有的鮮明政治屬性。黨內法規(guī)是根本性的全面從嚴治黨的制度保障?！安痪哂悬h內法規(guī)制定權的黨組織制定的規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的規(guī)范性文件，是黨內法規(guī)制度體系的重要補充”［9］512。但同樣是黨提出的規(guī)約自身建設的制度要求，就最為根本的屬性特征來說，兩者的表征是不同的。法律屬性是黨內法規(guī)的內在規(guī)定性。作為調整黨內關系的規(guī)章制度，名稱中使用“法”字，強調的是其所具有的規(guī)約性功能和權威性地位，以及黨運用法治思維和法治方式管黨治黨的意圖。較為規(guī)范的黨內法規(guī)邏輯結構一般由行為模式和法規(guī)后果二部分構成，體現(xiàn)出嚴密的法的特質。黨的十八屆四中全會后，黨內法規(guī)成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，彰顯了黨內法規(guī)的權威性、嚴肅性與規(guī)范性特征。政策屬性是黨內規(guī)范性文件的首要屬性。從黨內規(guī)范性文件的邏輯結構來看，法的邏輯結構表現(xiàn)不明顯，“政策文件式”的邏輯結構較為突出。規(guī)范性文件著重闡述特定政治活動的重要意義、指導思想、原則，分析形勢并部署工作、提出舉措，力圖通過政治號召、政治指令等統(tǒng)一思想和行動，完成相應的政治任務。并且，政策性內含于黨的各項決策和主張之中，黨內規(guī)范性文件的制定主體也就是黨的政策的實施主體，黨內規(guī)范性文件也就是黨的政策的重要載體形式。

其二，兩者的調整范圍存在較大差別。黨內法規(guī)的調整范圍嚴格限定在黨務活動，而規(guī)范性文件，特別是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，往往隨“政”延伸至黨外事項［24］。也就是說，黨內法規(guī)主要涉及黨務，是一種黨內治理活動，而黨內規(guī)范性文件雖是黨的政策的載體，但其調整內容不僅涉及黨務，還涉及國家事務、社會事務，體現(xiàn)了黨內規(guī)范性文件較黨內法規(guī)所具有的更加寬泛的外部效應。黨內法規(guī)制度體系在橫向上由黨章和黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度構成。按照《意見》的論述，每一制度板塊都針對黨內特定事項做出規(guī)定。黨內規(guī)范性文件的調整范圍則十分寬泛。《備案審查規(guī)定》指出，所謂的黨內規(guī)范性文件，指黨組織在履職過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件［8］17-18，這表明黨組織為發(fā)揮應有作用而制定的制度性文本都屬于規(guī)范性文件的范疇，那么從黨的全面領導的要求出發(fā)，各級黨組織所制定的規(guī)范性文件的調整范圍就不應局限于黨內，還應包括貫徹落實國家政策、法律法規(guī)等方面的事項。因此，文件的調整范圍能夠有效辨別文件類屬。

此外，在判定地方黨內法規(guī)和地方黨內規(guī)范性文件的效力位階時需要明確，雖然總體上黨內法規(guī)的效力級別高于黨內規(guī)范性文件，但是，由制定主體的級別所決定，上級黨組織所制定的規(guī)范性文件的效力，高于下級黨組織制定的黨內法規(guī)。

三、地方黨內法規(guī)的功能效用

完善的黨內法規(guī)制度對于規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責、加強和改進黨對各方面工作的領導、加強黨的自身建設、深化黨的建設制度改革、規(guī)范黨組織的工作和活動以及黨員的行為等具體方面有著重要的作用。地方黨內法規(guī)制度屬于黨內法規(guī)體系中的重要組成部分，黨內法規(guī)制度所具有的共性功能同樣也體現(xiàn)在地方黨內法規(guī)制度之中。與此同時，地方黨內法規(guī)制度也具有其自身鮮明的功能定位。明確地方黨內法規(guī)制度在不同理解維度上的功用，對于深化黨內法規(guī)體系發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。

（一）結構性功能：形成體系化制度，發(fā)揮制度整體效應

改革開放之前的黨內法規(guī)制度建設雖受重視，但其體系化的特征及需求并不明顯。原因在于，早期黨內法規(guī)的數(shù)量較少，時間跨度較短；基本上是以實際問題和實踐需求為導向的制規(guī)活動；不同黨內法規(guī)之間的協(xié)調問題不突出。黨的十八大以來，“堅持以實踐基礎上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”［25］成為中國特色社會主義制度建設的總目標。在建設過程中，黨內法規(guī)的制定力度加大，制定主體出現(xiàn)常態(tài)化主體和非常態(tài)主體之分，黨內法規(guī)體系化要求日益突出。那么，縱向上如何實現(xiàn)不同位階法規(guī)之間的銜接問題，橫向上如何達成不同板塊法規(guī)之間的協(xié)調問題，這些在實踐中亟待解答的問題，進一步提出了黨內法規(guī)制度建設向體系化方向發(fā)展這一重大課題。地方黨內法規(guī)建設是全方位推進黨內法規(guī)制度體系高質量發(fā)展的重要一環(huán)。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內法規(guī)共3 615部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內法規(guī)3 241部，約占黨內法規(guī)總數(shù)的90%。黨的十八大以來，黨內法規(guī)體系進入加速形成的階段，為補足制度缺項短板，省、自治區(qū)、直轄市黨委立足本地區(qū)實際，出臺了2 184部地方黨內法規(guī)，占現(xiàn)行有效地方黨內法規(guī)總數(shù)的67%［26］。從這一數(shù)據(jù)可以看出，地方黨內法規(guī)制度數(shù)量龐大，占比高，并且自黨的十八大以來，地方黨內法規(guī)在完善黨內法規(guī)體系、查漏補缺方面的貢獻十分突出?？梢哉f，地方黨內法規(guī)制度建設對形成完善的黨內法規(guī)體系至關重要。

地方黨內法規(guī)制度作為一項重要的黨的制度，不僅處于黨內法規(guī)體系之中，而且也位于中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義制度體系，甚至是國家治理體系之中。習近平總書記指出：“中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障”［27］。黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規(guī)體系”列入到了作為全面推進依法治國總抓手的中國特色社會主義法治體系之中。黨的十九屆四中全會又提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略任務，“中國特色社會主義制度體系”的有機組成部分逐漸清晰。其中，“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”便是其具體構成要件之一。至此，完善的黨內法規(guī)體系成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，而中國特色社會主義法治體系又是中國特色社會主義制度體系的具體內容之一。總之，地方黨內法規(guī)制度的完善與高質量發(fā)展，不僅是完善黨內法規(guī)體系的制度供給，而且從外部結構來看，也是堅持和完善中國特色社會主義法治體系、建構科學完備的中國特色社會主義制度體系以及提高國家治理體系和治理能力水平的題中之義。

（二）規(guī)范性功能：推進全面從嚴治黨縱深發(fā)展，落實依規(guī)治黨要求

在“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”的基本邏輯中，“從嚴治黨”與“制度治黨”、“制度治黨”與“依規(guī)治黨”之間有著內在關聯(lián)性。黨內法規(guī)作為制度治黨的重要抓手，以其所具有的政治屬性、組織屬性和管治屬性成為全面從嚴治黨實踐的重要制度基礎。全面從嚴治黨永遠在路上，黨內法規(guī)制度建設也永遠在路上。可以說，全面從嚴治黨推進到哪一步，黨內法規(guī)制度建設就要跟進到哪一步。落實全面從嚴治黨的戰(zhàn)略目標是一個由上到下、由表及里，從黨的中央組織到黨的地方組織，再到黨的基層組織這樣一個層層遞進的過程。黨內法規(guī)制度體系縱向結構的完備，能夠契合黨組織縱向劃分的邏輯架構。同時，由于黨的地方組織和基層組織數(shù)量龐大，要想立體式、全方位推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略目標，將其層層向下落實到基層，就需要切實發(fā)揮地方黨內法規(guī)制度的規(guī)范性功能。

規(guī)范性是制度固有的基本屬性。地方黨內法規(guī)作為一項黨的制度，天然地具有規(guī)范性功能。從調整范圍來看，地方黨內法規(guī)制度發(fā)揮作用的范圍為某一地區(qū)黨組織的內部。其主要調整和規(guī)范的是地方黨組織內部的關系、地方黨組織內部的生活，是地方黨組織內部黨員的行為遵循和導向。得益于其所特有的對黨內法規(guī)制度的細化、補充和先行先試，以及靈活性、針對性等特征，地方黨內法規(guī)制度的規(guī)范內容也具有因地制宜的地方特點，以便于制度落地、規(guī)范到位。這對于有效推進全面從嚴治黨來說同樣是十分有益的。

（三）治理性功能：增強地方治理的法治化，提高地方治理效能

地方黨內法規(guī)制度是地方黨委進行地方治理的重要工具。新時代以來，地方治理的法治化建設成為全面依法治國和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求和重要內容。2014年，黨的十八屆四中全會提出了“推進基層治理法治化”的建設要求，以及“重心下移，力量下沉”，推進全面依法治國、全面從嚴治黨貫徹落實的建設思維。地方治理法治化建設的內容，既包括以地方法律制度為依據(jù)的地方法治實踐，也包括以地方黨內法規(guī)制度為基本要素的依規(guī)治黨實踐。其中，地方黨內法規(guī)建設實踐，就是運用法治思維和法治方式加強地方黨組織的領導和黨的建設，也就是在地方層面上將依法治國與依規(guī)治黨精神有機統(tǒng)一運用于地方黨建工作，強化地方黨委在管黨治黨中的主體責任、進一步加強和改進地方黨委工作、提升其執(zhí)政能力和領導水平。2018年召開的黨的十九屆三中全會明確提出：“賦予省級及以下機構更多自主權。增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方”［28］。此次對地方機構職能的調整，能夠完善其職能配置，在一定程度上增強地方治理的能力和水平，同時也是對地方治理能力提出的更高要求。

加強地方治理的法治化建設，可以說是增強地方治理能力、提高地方治理效能的根本性路徑?！吨贫l例》（2019版）中專門規(guī)定省市區(qū)黨委在履行“領導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”這一職能時可制定地方黨內法規(guī)。此條采用列舉式的規(guī)定在一定程度上是對黨和國家機構改革內容的匹配性反映。實際上也在說明地方黨委作為切實履行依法治國方略，實現(xiàn)地方治理法治化的重要組織者、推動者和實踐者，其職能的履行有賴于黨內法規(guī)制度的保障。地方黨內法規(guī)，尤其是涉及黨的領導、黨的執(zhí)政內容的規(guī)定，是地方黨委切實承擔其治理職責的重要制度基礎。黨的十八大以來，有的地方緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定大局，以貫徹落實黨內法規(guī)制度為抓手，促脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和民營企業(yè)發(fā)展，帶動了工作效能提升，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展［1］。這充分說明了黨內法規(guī)在地方治理中的價值和功用。2020年3月，為健全全面從嚴治黨的責任制度，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，明確地方黨委具有的責任內容之一是“落實制度治黨、依規(guī)治黨要求，加強本地區(qū)黨內法規(guī)制度建設，嚴格落實黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，確保黨內法規(guī)制度落地見效”［29］。那么，如何檢驗地方黨委對于本地區(qū)黨內法規(guī)制度建設和實施活動的成效？或者從什么樣的視角出發(fā)觀察地方黨委貫徹執(zhí)行制度治黨、依規(guī)治黨這一要求？地方黨委的治理能力和治理效能是非常合適的檢驗標準。

注釋：

（1）關于哪一部黨的文件是第一部黨內法規(guī)，學界存在不同意見。有學者認為，第一部黨內法規(guī)應當是第一部黨章，也就是中共二大上通過的《中國共產(chǎn)黨章程》；另一部分學者認為第一部黨章是中共一大上通過的《中國共產(chǎn)黨綱領》。原因在于，這部《綱領》中的條款包含有接收新黨員的條件及手續(xù)、黨的組織架構等一些黨章中應當包含的內容。本文也認為，不能單從名稱斷定一部文件是否屬于黨內法規(guī)，而應當注重從文件內容進行判斷。

（2）共產(chǎn)黨上海發(fā)起組制定的《中國共產(chǎn)黨宣言》于1920年11月發(fā)布，半公開性質，以供吸納黨員，有著臨時黨綱的性質。

（3）1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)暫行條例》以及1992年修訂版《中國共產(chǎn)黨章程》正式確定了“黨內法規(guī)”概念存在的合法性。

（4）參見《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案細則》《廣西壯族自治區(qū)黨內法規(guī)性文件制定辦法》《湖南省黨內規(guī)范性文件備案規(guī)定》等。