王玉明

（廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣州 510053）

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是中央基于國內(nèi)國際兩個大局做出的重大戰(zhàn)略決策，是中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展的重要路徑，是中國應(yīng)對全球氣候變化的莊嚴(yán)承諾和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。 實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，推動綠色低碳發(fā)展，既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群的重要支撐，也是建設(shè)美麗大灣區(qū)的重要抓手。 粵港澳大灣區(qū)是中國現(xiàn)代化建設(shè)的先行示范區(qū)，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位，在落實(shí)執(zhí)行碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略決策中應(yīng)該走在全國前列，創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)，為全國碳達(dá)峰碳中和先行探路，為全國推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略提供可復(fù)制的灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)和方案。

一、創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)的現(xiàn)有基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、創(chuàng)新能力和發(fā)展活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色低碳發(fā)展方面走在全國前列，創(chuàng)建碳達(dá)峰碳中和引領(lǐng)示范區(qū)具有良好的政策基礎(chǔ)、發(fā)展基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，有條件為碳達(dá)峰碳中和先行探索，是中國目前最有條件率先實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的地區(qū)。

（一）政策基礎(chǔ)

“十一五”以來，無論是中央政府，還是廣東省政府和港澳特區(qū)政府都高度重視綠色低碳發(fā)展，出臺了一系列關(guān)于應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排的政策規(guī)劃、行動方案和相關(guān)法規(guī)。

在國家層面，已經(jīng)建立較為完善的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排政策體系。 2007年制定國務(wù)院頒發(fā)的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，2014年制定《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》。針對節(jié)能減排工作，國家先后制定《節(jié)能減排綜合性工作方案》《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等。 國家“十二五”規(guī)劃綱要將碳強(qiáng)度降幅作為約束性指標(biāo)，“十三五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施“近零碳排放區(qū)示范工程”，“十四五”規(guī)劃綱要提出支持有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值。 2021年國務(wù)院頒發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》《加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》［1］77。 2019年國務(wù)院頒發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，推動大灣區(qū)開展綠色低碳發(fā)展評價，力爭碳排放早日達(dá)峰，建設(shè)綠色發(fā)展示范區(qū)。 創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式，挖掘溫室氣體減排潛力，采取積極措施，主動適應(yīng)氣候變化。 這些政策對應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展作出了頂層制度安排。

在地方層面，“十一五”以來，廣東省陸續(xù)制定了《廣東省節(jié)能減排綜合性工作方案》《廣東省“十二五”溫室氣體排放工作實(shí)施方案》《廣東省低碳試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《廣東省近零碳排放區(qū)示范工程實(shí)施方案》《廣東省應(yīng)對氣候變化“十二五”規(guī)劃》《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》《廣東省2018年度碳排放配額分配實(shí)施方案》等一系列指導(dǎo)性文件。 2014年，以省政府令的形式發(fā)布了《廣東省碳排放管理試行辦法》，明確了碳排放的目標(biāo)任務(wù)、政策措施和相關(guān)制度安排。 在城市層面，如2012年深圳市率先編制《深圳市低碳發(fā)展中長期規(guī)劃》，率先制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放若干管理規(guī)定》，2016年東莞制定了《低碳發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十三五”綠色清潔生產(chǎn)工作推行方案》，2017年廣州制定《節(jié)能降碳“十三五”規(guī)劃》，2021年香港特區(qū)更新2017年制定的《香港氣候行動藍(lán)圖2030+》，頒布《香港氣候行動藍(lán)圖2050》，確定了更加進(jìn)取的減碳排放策略和措施。 這些政策規(guī)劃，共同構(gòu)筑了多層次的政策體系和行動方案，為深入實(shí)施綠色低碳發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)奠定了政策基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展基礎(chǔ)

粵港澳大灣區(qū)歷經(jīng)40 多年的快速發(fā)展，累積了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，具有較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和環(huán)境治理能力，這為大灣區(qū)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和奠定了良好基礎(chǔ)。 2019年粵港澳大灣區(qū)GDP 總量占全國GDP 總量的11．61%。 香港特區(qū)和澳門特區(qū)人均GDP 達(dá)到5 萬美元以上，深圳、珠海和廣州超過2 萬美元，其余地市也普遍高于全國平均水平［2］105。

第一，產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展趨勢明顯。 粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)初步建立了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，高污染高排放的產(chǎn)能在逐漸淘汰，正在實(shí)行更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占較高比重，以先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)初步形成，產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展趨勢明顯，溫室氣體排放控制成效顯著，經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境保護(hù)開始呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢［3］8。 以廣州和深圳為例，2019年，兩地先進(jìn)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別高達(dá)58．4%和71．9%。 2020年，深圳第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為62．1%，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重達(dá)37．1%，高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別達(dá)到66%［4］。 大灣區(qū)特別是幾個核心城市的低碳生產(chǎn)率指標(biāo)在全國處于領(lǐng)先水平，其中，澳門的碳生產(chǎn)率最高，其次是香港，再次是深圳、廣州［5］。

第二，能源結(jié)構(gòu)和效率相對合理。 大灣區(qū)積極推動能源結(jié)構(gòu)低碳化和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變革，能源結(jié)構(gòu)均優(yōu)于全國，煤炭消費(fèi)比例較低，非化石能源比例較高，非化石能源比重超過30%，高于全國平均水平，具備良好的能源低碳轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。2019年珠三角地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)煤炭消費(fèi)量相比2012年下降21．68%。 2019年，廣州市能源消費(fèi)中傳統(tǒng)化石能源煤品、油品消費(fèi)比重分別為13．9%、38%，氣電裝機(jī)容量占44%。 2020年香港的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭、天然氣、非化石燃料占比分別約為25%、50%、25%，且隨著煤炭占比持續(xù)下降，天然氣和非化石能源占比仍在不斷增加［2］106。 用電量中有近1／3 來自西部的清潔水電，海上風(fēng)電正加速發(fā)展，用能結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)于國內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)［6］。 清潔能源（核電、海上風(fēng)電、光伏等）、能源汽車產(chǎn)量、綠色建筑比例、低碳技術(shù)的推廣和應(yīng)用，均走在全國前列，珠三角公交電動化率達(dá)100%。 粵港澳大灣區(qū)每萬元GDP 能耗、萬元GDP 二氧化碳排放量指標(biāo)領(lǐng)先全國，萬元GDP 能耗0．34 噸標(biāo)煤，低于0．54 的全國平均水平。 深圳已經(jīng)徹底淘汰民用散煤和普通工商業(yè)用煤，形成了以清潔能源為主的能源結(jié)構(gòu)，新能源汽車和綠色建筑推廣數(shù)量全國領(lǐng)先。 2020年深圳單位GDP 能耗、單位GDP 二氧化碳排放分別為全國平均水平的1／3、1／5［4］。

（三）實(shí)踐基礎(chǔ)

從實(shí)踐來看，粵港澳大灣區(qū)是推動碳減排的先行者，廣東省是國家首批開展低碳省區(qū)試點(diǎn)的省份，珠三角還是國家碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的地區(qū)。2010年以來，試點(diǎn)工作邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，為綠色低碳發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，為粵港澳大灣區(qū)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

第一，落實(shí)國家層面的低碳試點(diǎn)。 2010年，廣東省列入國家首批低碳試點(diǎn)范圍，其中深圳、廣州、中山是先后入選國家低碳城市試點(diǎn)的城市，這3 個城市制定了具體行動計劃和相關(guān)政策。 其中深圳、廣州還是國家碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市和全國低碳交通運(yùn)輸體系試點(diǎn)城市。 2018年，珠三角9 個城市先后成功創(chuàng)建國家森林城市。 另外，廣州、深圳、東莞、佛山正在創(chuàng)建國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市。 深圳國際低碳城、珠海橫琴新區(qū)納入國家首批低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)，佛山南海的西樵鎮(zhèn)納入國家第一批綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，在推進(jìn)節(jié)能建筑與綠色建筑、推廣可再生能源和新能源等方面進(jìn)行探索。 東莞市松山湖開發(fā)區(qū)是首批國家試點(diǎn)的低碳工業(yè)園區(qū)，在低碳循環(huán)發(fā)展上作出了示范［7］。

第二，探索省級層面的低碳試點(diǎn)。 為了組織實(shí)施廣東低碳省試點(diǎn)，突出示范引導(dǎo)，廣東省基本建立起了城市、城鎮(zhèn)、園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、產(chǎn)品等多層次低碳試點(diǎn)示范體系，通過示范帶動，使得低碳生產(chǎn)生活深入基層，并真正惠及群眾百姓。 2012年，廣東省選擇首批4 個低碳試點(diǎn)城市和8 個縣（區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，其中包括珠三角的廣州、珠海、江門3 個城市，珠海市橫琴新區(qū)、佛山市禪城區(qū)和順德區(qū)3 個試點(diǎn)縣（區(qū)），還有珠海市萬山鎮(zhèn)的低碳鎮(zhèn)試點(diǎn)、廣州狀元谷低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)、中山市小欖北區(qū)等5 個低碳社區(qū)試點(diǎn)、佛山嶺南大道公交樞紐站零碳排放區(qū)示范工程試點(diǎn)。 這些低碳試點(diǎn)城市、縣（區(qū)）編制低碳發(fā)展規(guī)劃，建立工作機(jī)制，制定配套政策，取得了較好效果。 另外，2015年，廣東啟動了碳普惠試點(diǎn)，首創(chuàng)發(fā)動民眾共同參與應(yīng)對氣候變化，廣州、東莞、中山和惠州等被納入碳普惠試點(diǎn)城市。 2021年3月，廣東在珠三角九市開展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，在珠三角探索建設(shè)“無廢試驗(yàn)區(qū)”。

第三，探索城市層面低碳創(chuàng)建活動。 “十三五”以來，在廣州、深圳率先實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域、社區(qū)、園區(qū)、企業(yè)等各類近零碳排放區(qū)示范工程試點(diǎn)，鼓勵基礎(chǔ)較好的城區(qū)開展碳達(dá)峰、碳中和和碳匯試點(diǎn)。 珠三角其他沒有列為試點(diǎn)的城市也積極開展低碳城鎮(zhèn)、低碳社區(qū)、低碳園區(qū)、低碳企業(yè)、低碳交通、低碳校園、低碳酒店、低碳景區(qū)等一系列創(chuàng)建活動。 通過這些創(chuàng)建活動，在發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳和推廣低碳技術(shù)等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第四，探索建立碳市場交易制度。 2013年，深圳、廣州正式啟動碳排放權(quán)交易市場，兩地分別建立排放權(quán)交易所，這是以市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排、低碳金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)和平臺。 同時，深圳、廣州探索建立了包括政策法規(guī)、組織管理、配額管理、信息系統(tǒng)、綠色金融等方面的碳交易體系和工作機(jī)制。 截至2021年2月，深圳市碳市場配額成交量5819 萬噸，成交金額13．79 億元，超過80%的控排企業(yè)實(shí)施了節(jié)能減碳技術(shù)改造項(xiàng)目，超過60%的控排企業(yè)實(shí)現(xiàn)單位產(chǎn)品碳強(qiáng)度下降［8］。

二、創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)面臨的困難

粵港澳大灣區(qū)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。 從粵港澳大灣區(qū)來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳政策體系和府際合作機(jī)制等存在亟待完善的地方，有些政策工具雖已實(shí)施，但力度太小或者尚處于試點(diǎn)階段［2］107。

（一）能源結(jié)構(gòu)清潔低碳轉(zhuǎn)型的難題

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和最大的挑戰(zhàn)是能源，最關(guān)鍵是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，因?yàn)槎趸寂欧旁醋钪饕腔茉慈紵?，化石能源燃燒的CO2排放量占大灣區(qū)全部CO2排放量的70%左右。 因此，只有優(yōu)化能源供應(yīng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，完成清潔能源替代和電替代，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。 一是從能源需求量看，粵港澳大灣區(qū)本地一次電力與非化石能源的自給率低，是典型的能源輸入型地區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的人口高度聚集和經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展對能源的需求量非常巨大。 根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，大灣區(qū)人口達(dá)7300 萬左右，2019年GDP 占全國GDP 總量的11．61%，能源消費(fèi)量一直剛性增長，占全國的12%。 特別是隨著城市機(jī)動車數(shù)量迅速增長，能源需求總量和碳排放總量正在持續(xù)增長。 二是從能源結(jié)構(gòu)看，盡管大灣區(qū)的能源結(jié)構(gòu)優(yōu)于全國水平，但化石能源占比仍然超過60%。 相較于其他國際知名灣區(qū)，東京灣區(qū)煤電占比僅為5%，舊金山灣區(qū)可再生能源發(fā)電占比達(dá)60%，到2045年則計劃實(shí)現(xiàn)100%“零碳”能源供電［9］。 目前，粵港澳大灣區(qū)煤炭和煤電所占比例仍然很高，非化石能源所占比例不高。 水電和核電受開發(fā)條件限制而難以作為增長的主力電源，后續(xù)新建核電項(xiàng)目較難有大幅增長［2］108?；浉郯拇鬄硡^(qū)可再生能源制造業(yè)發(fā)展偏弱，雖有較豐富的海上風(fēng)能可再生能源資源，由于開發(fā)技術(shù)難度大、商業(yè)模式缺乏創(chuàng)新，而尚未得到充分開發(fā)利用，大灣區(qū)提高可再生能源利用比例并非易事。 三是從能源效率看，粵港澳大灣區(qū)的碳強(qiáng)度低于全國平均水平，單位產(chǎn)值能耗（約2．67 噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬美元）高于經(jīng)合組織國家的水平（1．51 噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬美元），也高于全球的平均水平（2．59噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬美元）［10］。 大灣區(qū)的能源強(qiáng)度是東京灣區(qū)的2．3 倍、舊金山灣區(qū)的1．4 倍，節(jié)能降耗空間巨大［3］11。 四是從能源技術(shù)看，近年來，盡管全國在非化石能源技術(shù)創(chuàng)新方面取得了許多突破，但大灣區(qū)在基礎(chǔ)研究和核心技術(shù)方面仍存在明顯短板，關(guān)鍵技術(shù)與核心元器件及材料依賴發(fā)達(dá)國家，大灣區(qū)在能源關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用上進(jìn)展緩慢。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型的難題

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要途徑。 整體上看，粵港澳大灣區(qū)還是制造業(yè)重地，低端產(chǎn)業(yè)比重仍然較大，高能耗高排放產(chǎn)業(yè)存量較大，高碳生產(chǎn)格局短期內(nèi)難以改變。 綠色發(fā)展指數(shù)、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等排名與世界著名灣區(qū)相比還存在較大差距。 例如，舊金山、紐約灣區(qū)提出了2050年碳排放同比下降80%的目標(biāo)。 數(shù)據(jù)顯示，粵港澳大灣區(qū)在人均GDP、單位GDP 耗水量、單位GDP 能耗、單位GDP 碳排放比、第三產(chǎn)業(yè)比重等綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)上，與其他世界著名灣區(qū)相比也存在較大差距。 臭氧污染未進(jìn)入下降通道［1］85。 當(dāng)前，大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展、大灣區(qū)與粵東西北地區(qū)的發(fā)展水平相比差異較大，香港和澳門達(dá)到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體水平，港澳廣深四大中心城市以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，珠三角其他城市的制造業(yè)是經(jīng)濟(jì)支柱，先進(jìn)制造業(yè)占比較高，粵東西北城市仍有較高比例的傳統(tǒng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。 同時，香港經(jīng)濟(jì)增長缺乏持續(xù)穩(wěn)固支撐，澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對單一，發(fā)展資源有限，珠三角九市市場經(jīng)濟(jì)體制有待完善，部分地區(qū)和領(lǐng)域存在同質(zhì)化競爭和資源錯配現(xiàn)象。 另外，在建筑領(lǐng)域和交通領(lǐng)域，推行綠色建筑、綠色交通、綠色農(nóng)業(yè)的任務(wù)艱巨，難度較大。建筑業(yè)作為四大重點(diǎn)節(jié)能減排領(lǐng)域之一，但降低建筑領(lǐng)域的耗能和排放量任重道遠(yuǎn)。 綠色建筑的推廣尚未引起政府和地產(chǎn)商的重視，在建筑的立項(xiàng)、規(guī)劃、拍地等環(huán)節(jié)未考慮綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)和要求，推行綠色建筑的阻力較大。 在交通領(lǐng)域，區(qū)域內(nèi)與綠色交通相關(guān)的制度體系尚未建立，缺少規(guī)劃、設(shè)計、施工、運(yùn)營全過程節(jié)能環(huán)保管控制度。大灣區(qū)內(nèi)綠色水運(yùn)、路運(yùn)體系尚未建立，綠色交通涉及交通、發(fā)改、環(huán)保和海洋等部門，部門間溝通、協(xié)調(diào)和合作困難。 綠色交通技術(shù)的研發(fā)和推廣力度不夠，當(dāng)前示范推進(jìn)的岸電、油氣回收等技術(shù)存在建設(shè)與使用不匹配等問題，節(jié)能減排效益難以體現(xiàn)。

（三）制度差異和制度缺位的難題

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)對氣候變化面臨的一個突出問題是制度上的差異和相關(guān)制度的缺失?！耙粐鴥芍啤笨蚣芟禄浉郯娜卦诃h(huán)境法律制度、氣候應(yīng)對政策上存在異質(zhì)性，三地在環(huán)境立法、環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上難以有效對接和形成合力。 大灣區(qū)在控制碳排放方面缺少頂層設(shè)計和上位法的統(tǒng)籌支撐，缺乏系統(tǒng)性低碳發(fā)展合作規(guī)劃，《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》的規(guī)劃范圍不涉及香港和澳門兩地，《廣東省碳排放管理試行辦法》《廣東省低碳試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和香港特別行政區(qū)制定的《香港氣候行動藍(lán)圖2050》的政策影響范圍只是本區(qū)域。 目前，三地都面臨著清潔低碳轉(zhuǎn)型、共同應(yīng)對氣候變化的壓力，亟須在跨行政區(qū)合作協(xié)同。此外，各城市之間的發(fā)展不平衡和相互競爭制約了府際合作的有效開展。 粵港、粵澳、深港、珠澳聯(lián)席會議制度這種組織比較松散，基本上限于政策協(xié)商，協(xié)議的落實(shí)取決于雙方的自愿行動，涉及到實(shí)質(zhì)利益問題時難以協(xié)調(diào)，區(qū)域內(nèi)缺少權(quán)威的綜合決策和議事監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 另外，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，三地缺乏促進(jìn)低碳發(fā)展的長效機(jī)制，尚未建立統(tǒng)籌銜接的決策機(jī)制、信息披露機(jī)制、核查機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制等。 大灣區(qū)開展低碳試點(diǎn)的基礎(chǔ)性工作尚未全面開展，碳計量核查、監(jiān)測評估制度尚未建立，以及監(jiān)管能力建設(shè)普遍不足，碳排放權(quán)交易機(jī)制仍未有實(shí)質(zhì)性的成果；碳減排立法落后于政策制定與推進(jìn)，缺乏強(qiáng)制實(shí)施的法律保障，國家法律體系中沒有直接與“應(yīng)對氣候變化”“碳達(dá)峰碳中和”相關(guān)的內(nèi)容，導(dǎo)致政策缺乏法律支撐與長期約束力。

三、創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)的復(fù)合舉措

粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)需要建立統(tǒng)籌融合的規(guī)劃、政策、法規(guī)、科技和行動體系，從規(guī)劃引領(lǐng)、政策驅(qū)動、立法支持、制度推動、科技支撐、協(xié)同推進(jìn)等復(fù)合舉措全面推進(jìn)先行示范區(qū)的建立。

（一）規(guī)劃引領(lǐng)

粵港澳大灣區(qū)碳達(dá)峰碳中和是一場經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，面對這一戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性目標(biāo)，需要借助規(guī)劃這一具有決策性、引領(lǐng)性功能的政策工具。 科學(xué)制定層次清晰、緊密銜接的規(guī)劃體系和行動方案，明確實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的總體思路、主要任務(wù)、階段目標(biāo)、工作重點(diǎn)、實(shí)施路徑、技術(shù)路線和時間表，通過規(guī)劃體系指導(dǎo)大灣區(qū)制定相應(yīng)的政策和行動計劃。

第一，制定長遠(yuǎn)規(guī)劃或藍(lán)圖。 考慮到“雙碳”目標(biāo)的長期性和復(fù)雜性，粵港澳大灣區(qū)需要編制長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃或行動藍(lán)圖。 長期戰(zhàn)略規(guī)劃或藍(lán)圖具有戰(zhàn)略引領(lǐng)、政策指導(dǎo)和激勵約束功能，可為專項(xiàng)規(guī)劃、近期規(guī)劃或短期行動計劃的編制提供指導(dǎo)。 一是在大灣區(qū)層面，粵港澳三地共同編制《粵港澳大灣區(qū)“碳中和”遠(yuǎn)景規(guī)劃》或《粵港澳大灣區(qū)“碳中和”行動藍(lán)圖》，通過長遠(yuǎn)規(guī)劃的引領(lǐng)，建立區(qū)域應(yīng)對氣候變化的政策體系，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)碳排放目標(biāo)體系，確定大灣區(qū)碳中和近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)與行動路線圖，推動分階段、分行業(yè)達(dá)峰行動。 制定“碳中和”遠(yuǎn)景規(guī)劃或行動藍(lán)圖要體現(xiàn)規(guī)劃的引領(lǐng)性、先行性和示范性。 首先，“碳達(dá)峰”目標(biāo)要領(lǐng)先于全國。 其次，“碳中和”目標(biāo)要對標(biāo)發(fā)達(dá)國家。 粵港澳大灣區(qū)總體發(fā)展水平接近發(fā)達(dá)國家，參考主要發(fā)達(dá)國家設(shè)定的“碳中和”時間，如引入發(fā)達(dá)國家“碳中和”政策中適合大灣區(qū)的先進(jìn)做法，明確把全部溫室氣體列為減排對象［2］109。 根據(jù)粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)，大灣區(qū)要比國家實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)提前10年完成，只有率先實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，才能發(fā)揮先行示范作用。 第一階段率先達(dá)峰（2025年前）。 第二階段加速脫碳（2025—2040年）。 第三階段全面中和（2040—2050年）。 力爭2050年前全社會碳排放凈零，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)［11］。 二是在廣東省層面，由于創(chuàng)建國家“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)的難點(diǎn)主要在內(nèi)地，主要行動主體和責(zé)任主體是廣東省政府和小珠三角共9 個城市。 因此，在廣東省層面必須重視規(guī)劃的引領(lǐng)，建議編制《廣東省實(shí)現(xiàn)“碳中和”長遠(yuǎn)規(guī)劃》，長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃包括指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)與行動路徑等，突出珠三角的規(guī)劃內(nèi)容，明確全省實(shí)現(xiàn)“碳中和”的主要任務(wù)、階段目標(biāo)、工作方向、主體責(zé)任，確定碳達(dá)峰碳中和的路線圖。 通過省級層面的長遠(yuǎn)規(guī)劃將“碳中和”戰(zhàn)略傳遞傳導(dǎo)到珠三角共9 個城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面。

第二，編制和完善專項(xiàng)規(guī)劃。 專項(xiàng)規(guī)劃是長遠(yuǎn)規(guī)劃或遠(yuǎn)景規(guī)劃在重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)的深化和具體化。 粵港澳大灣區(qū)率先實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要通過專項(xiàng)規(guī)劃對相應(yīng)領(lǐng)域提出明確要求，通過專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)建相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域或行業(yè)碳排放目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工程等。 專項(xiàng)規(guī)劃通常以五年為規(guī)劃期限，時間上可以與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃一致。 “十四五”是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰關(guān)鍵期，是推進(jìn)碳中和起步期和窗口期，也是大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)步入減污降碳協(xié)同治理的新階段。 建議廣東在相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)制定“十四五”規(guī)劃，并對接“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。 建議編制《廣東省二氧化碳排放達(dá)峰行動規(guī)劃》《廣東省節(jié)能減排“十四五”規(guī)劃》《廣東省清潔能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《廣東省“十四五”綠色建筑發(fā)展規(guī)劃》《廣東省“十四五”綠色交通發(fā)展規(guī)劃》，以及《廣東省“海上風(fēng)電領(lǐng)跑工程”規(guī)劃》《廣東省“無廢城市”實(shí)施計劃》《廣東發(fā)展氫能行動計劃》等。 同時，在大灣區(qū)層面，編制《粵港澳大灣區(qū)綠色能源發(fā)展行動規(guī)劃》《粵港澳大灣區(qū)清潔生產(chǎn)行動規(guī)劃》；在地市層面，也可編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃或近期具體行動計劃。 近期具體行動計劃主要是指大灣區(qū)及各城市政府的三年行動計劃或年度工作計劃。 根據(jù)實(shí)際，各城市制定碳達(dá)峰的具體行動計劃或工作方案，明確近階段行動目標(biāo)、工作任務(wù)和具體措施。 如根據(jù)需要編制“零碳城鎮(zhèn)”“零碳社區(qū)”“零碳機(jī)關(guān)”“零碳校園”等示范項(xiàng)目實(shí)施方案，編制工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等節(jié)能降碳行動方案。

第三，規(guī)劃之間有機(jī)銜接。 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)涉及面廣、綜合性強(qiáng)，需要不同層級、不同行動主體的有效協(xié)同和配合，要求各層次各類型規(guī)劃之間融合銜接。 首先，加強(qiáng)近期、中期、長期規(guī)劃之間的相互銜接。 實(shí)現(xiàn)“碳中和”的短期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，主要依靠減少溫室氣體的排放，做好近期“碳達(dá)峰”和遠(yuǎn)景“碳中和”戰(zhàn)略的銜接。加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃、近期行動計劃或年度工作計劃的有機(jī)銜接。 其次，地市政府相關(guān)規(guī)劃中涉及“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)容要以國家“雙碳”戰(zhàn)略規(guī)劃為根本遵循，貫徹頂層規(guī)劃制定的政策要求、發(fā)展方向和約束指標(biāo)等，保證大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)自上而下的統(tǒng)一性。

（二）立法支持

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和急需立法的推動和保障，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的立法，強(qiáng)化碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的剛性約束和相關(guān)制度的法制化。

第一，國家層面的立法。 目前，國家層面應(yīng)對氣候變化或?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰碳中和缺乏一個專門的綜合性法律進(jìn)行規(guī)管，現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律并不能讓應(yīng)對氣候變化問題走上法治的軌道，我們需要在實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)下考慮構(gòu)建相應(yīng)的法律體系［12］。 一是建議在國家層面制定專門的應(yīng)對氣候變化或碳達(dá)峰碳中和法律法規(guī)，如制定《應(yīng)對氣候變化法》或《碳中和促進(jìn)法》，通過立法賦予碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)、基本制度、重點(diǎn)工作和關(guān)鍵政策安排，確定碳排放總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)法律地位。 二是對《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》《建筑法》《海洋法》《碳排放權(quán)交易的管理?xiàng)l例》 等進(jìn)行修訂，清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，并納入“碳中和”相關(guān)條款。 如增加溫室氣體排放控制，發(fā)揮森林、海洋、濕地、碳匯功能等相關(guān)內(nèi)容［13］。 同時，與這些法律法規(guī)相匹配的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也要制定或修訂。

第二，地方層面的立法。 地方是推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的實(shí)施主體，通過法治手段保障和支持碳達(dá)峰碳中和行動十分必要，為國家立法先行探索。地方立法形式包括人大制定的地方性法規(guī)和政府制定的地方性規(guī)章，其法律效力依次遞減。 廣東可以先行先試，加快推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和方面的立法，完善節(jié)能降碳的法制體系。 通過立法確立碳排放統(tǒng)計核算制度、溫室氣體排放總量控制制度、碳排放交易制度等，通過立法規(guī)定碳替代、碳封存、碳循環(huán)和碳定價等方面的措施，支持低碳技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。 當(dāng)前，廣東省和深圳、廣州市等出臺了節(jié)能減排、發(fā)展可再生能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的條例和辦法，多是政府規(guī)章或規(guī)劃性文件，效力等級不高，調(diào)整范圍和力度有限，條款內(nèi)容籠統(tǒng)，處罰偏輕，約束性不強(qiáng)，不能適應(yīng)“雙碳”戰(zhàn)略的需要。 因此，需要加快相關(guān)地方立法和修訂，提高效力等級，完善相關(guān)內(nèi)容。 例如，建議將《廣東省碳排放管理試行辦法》上升為地方性法規(guī)，由省人大出臺《廣東省碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》。在《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，以政府令的形式頒布《廣東省碳普惠制實(shí)施辦法》，提升其法律效力。 同時，擁有立法權(quán)的9個地級市推動節(jié)能降碳、清潔生產(chǎn)、固體廢物處理、濕地和森林保護(hù)等方面的立法，制定針對性強(qiáng)、切實(shí)可行的地方性規(guī)章。

第三，區(qū)域?qū)用鎱f(xié)同立法。 由于粵港澳三地法律制度的差異，存在環(huán)境法律制度沖突問題，區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)一立法難度大，可先探索三地的環(huán)境協(xié)同立法，加強(qiáng)立法溝通協(xié)調(diào)，建議三地簽訂《粵港澳法制工作區(qū)域合作協(xié)議》，通過環(huán)境領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，避免區(qū)域相關(guān)法律制度的脫節(jié)。可先從軟法入手，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)對氣候法律制度的銜接，這里的軟法包括官方機(jī)構(gòu)制定的政策規(guī)劃、指導(dǎo)意見、行政協(xié)議、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則守則等?；浉郯娜貐f(xié)調(diào)出臺促進(jìn)碳減排的法律法規(guī)，共同協(xié)商制定碳排放相關(guān)規(guī)則，制定碳減排協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)節(jié)能降碳標(biāo)準(zhǔn)的銜接。 在現(xiàn)有的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》基礎(chǔ)上，共同簽訂《大灣區(qū)綠色低碳發(fā)展促進(jìn)協(xié)議》，突出和強(qiáng)調(diào)“碳達(dá)峰碳中和”的相關(guān)內(nèi)容，確定三方的權(quán)利與義務(wù)的約定。通過區(qū)域協(xié)同立法，避免區(qū)域間碳達(dá)峰碳中和政策、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管上的沖突。

（三）政策驅(qū)動

粵港澳創(chuàng)建“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)需要構(gòu)建推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的政策體系，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供政策引導(dǎo)和激勵。

第一，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。 構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)體系和綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵。一個地方的碳減排曲線與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，根本上要依靠經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟(jì)走上綠色低碳發(fā)展的道路，這是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的首要途徑［14］69。 借鑒東京、紐約大灣區(qū)低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在粵港澳大灣區(qū)加速推動工業(yè)、能源、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域大規(guī)模去碳化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減碳減排。 著力發(fā)展新能源、新材料、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、高端電子信息、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、減排技術(shù)創(chuàng)新類戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

第二，發(fā)展綠色能源。 構(gòu)建綠色低碳能源體系是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的必由之路。 粵港澳大灣區(qū)當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)化能源供應(yīng)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，盡快構(gòu)建以清潔新能源為主的能源體系。 一是推進(jìn)能源體系清潔低碳發(fā)展。 加快形成以核能、太陽能、風(fēng)能、氫能等清潔能源為主的綠色低碳、安全高效能源供應(yīng)體系，持續(xù)向非化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 二是推進(jìn)綠能結(jié)構(gòu)性替代。 首先，在電能替代上，大力推動制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民生活領(lǐng)域電氣化進(jìn)程，加快工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)行業(yè)電能替代，通過大規(guī)模電氣化改造，提高重點(diǎn)領(lǐng)域電氣化率［15］。 其次，在清潔替代上，加快形成以電為中心的能源消費(fèi)體系，安全發(fā)展核電，大力發(fā)展太陽能發(fā)電和海上風(fēng)力發(fā)電，大力推廣光伏發(fā)電應(yīng)用，開展氫能攻關(guān)和建立大灣區(qū)儲電系統(tǒng)。

第三，發(fā)展綠色交通。 交通運(yùn)輸是節(jié)能減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。 根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，交通領(lǐng)域碳排放占比約占總排放量的10%，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和私家車的快速增加，交通領(lǐng)域的碳排放還會呈增長趨勢。 將碳達(dá)峰碳中和融入大灣區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展的各方面和全過程。 優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，在大灣區(qū)優(yōu)先發(fā)展城市軌道交通、智能交通和慢行交通，建設(shè)良好的灣區(qū)公共交通網(wǎng)絡(luò)，推廣節(jié)能低碳型交通工具，實(shí)現(xiàn)新能源公交車全替代。 推進(jìn)大灣區(qū)城際軌道交通網(wǎng)建設(shè)和內(nèi)河聯(lián)運(yùn)，應(yīng)用推動電動汽車、港口岸電、純電動船、公路和鐵路電氣化發(fā)展［16］。 積極引導(dǎo)低碳出行，盡最大可能減少對私家車的依賴。 發(fā)展綠色物流，降低運(yùn)輸能耗和碳排放強(qiáng)度。

第四，發(fā)展綠色建筑。 建筑領(lǐng)域的減碳已成為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要一環(huán)，建筑行業(yè)是碳排放和能耗大戶，根據(jù)統(tǒng)計，建筑部門碳排放占總排放比約20%［17］。 經(jīng)統(tǒng)計，綠色建筑約有30 項(xiàng)指標(biāo)影響碳達(dá)峰碳中和。 激勵和推廣綠色建筑，建立建筑節(jié)能改造長效機(jī)制，將節(jié)能改造實(shí)施過程納入基本建設(shè)程序管理，推進(jìn)可再生能源在建筑中的廣泛應(yīng)用，如發(fā)展太陽能光熱建筑應(yīng)用項(xiàng)目。 推廣超低能耗、近零能耗建筑，發(fā)展零碳建筑，政府在供地、定價、稅收方面推行碳中和理念［18］。 推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造，舊城更新中重視環(huán)境整治及節(jié)能改造。 加強(qiáng)機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑的用能管理，推廣綠色建筑新技術(shù)和新建筑材料應(yīng)用。

第五，發(fā)展綠色金融。 綠色金融是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要支撐，通過發(fā)展綠色金融引導(dǎo)金融資源向綠色發(fā)展領(lǐng)域傾斜。 探索建立粵港澳大灣區(qū)綠色金融交易中心，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在資源配置方面的優(yōu)勢，推動綠色產(chǎn)業(yè)與綠色金融融合發(fā)展，引導(dǎo)公共投資和社會資金投向節(jié)能環(huán)保、再生能源、清潔運(yùn)輸?shù)染G色產(chǎn)業(yè)，為碳中和奠定基礎(chǔ)［14］70。 發(fā)揮香港、深圳和廣州的金融中心優(yōu)勢，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極開發(fā)綠色債券、綠色保險、綠色信貸、綠色基金等綠色投融資工具，為相關(guān)企業(yè)提供多元化的碳金融服務(wù)，為推進(jìn)節(jié)能減碳提供資金支持［19］。 建設(shè)粵港澳大灣區(qū)綠色金融合作平臺，從制度設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)研究、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面完善綠色金融體系建設(shè)，建立三地統(tǒng)一碳市場，完善碳交易制度。

（四）制度推動

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和必須采取多種制度手段推進(jìn)工作，從統(tǒng)計核算、執(zhí)行監(jiān)督、目標(biāo)考核、碳排能耗管理等方面建立制度體系，建立健全監(jiān)測評估、信息共享、督察問責(zé)等配套制度。

第一，建立大灣區(qū)溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度。 摸清大灣區(qū)溫室氣體排放家底是碳達(dá)峰工作的第一步。 一是建立溫室氣體基礎(chǔ)信息統(tǒng)計制度。 即建立覆蓋能源、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、廢棄物處理等領(lǐng)域的碳排放基礎(chǔ)信息統(tǒng)計制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳核算體系，精準(zhǔn)摸清大灣區(qū)溫室氣體排放家底。 二是建立統(tǒng)一的溫室氣體核算方法和標(biāo)準(zhǔn)。 參考或依照全國碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會制定的國家標(biāo)準(zhǔn)，粵港澳共同制定大灣區(qū)溫室氣體排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，率先制定重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品溫室氣體排放核算標(biāo)準(zhǔn)、建筑低碳運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、碳捕集利用與封存標(biāo)準(zhǔn)等［20］。 三是建立碳中和遠(yuǎn)景規(guī)劃評估模型。 基于大灣區(qū)溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和碳排放和碳匯要素，形成碳中和評估模型。 基于該模型，定量計算碳排放和碳匯，描述碳排放和碳匯空間分布特征，并提出針對性的降碳增匯建議。

第二，建立大灣區(qū)“雙碳”目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)督制度。 一是建立碳排放總量控制和碳排放權(quán)分配機(jī)制。 基于大灣區(qū)碳排放總量控制和“雙碳”目標(biāo)，明確各城市的目標(biāo)任務(wù)，制定責(zé)任清單、任務(wù)清單。 對重點(diǎn)排放單位實(shí)施碳排放配額管理。 二是建立目標(biāo)責(zé)任制。 建議制定《廣東省推動碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)責(zé)任制》和《粵港澳推動碳達(dá)峰碳中和的職責(zé)與任務(wù)》，建立責(zé)任追究制度，確定約束性指標(biāo)，通過該制度激勵約束，讓各責(zé)任主體明確行動導(dǎo)向。 三是建立“碳中和”智能監(jiān)測系統(tǒng)。采用大數(shù)據(jù)、云計算等先進(jìn)信息技術(shù)和碳排放計算模型、碳匯評估模型，構(gòu)建覆蓋大灣區(qū)人口組成、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)碳排放、碳足跡、碳交易和碳匯等綜合數(shù)據(jù)的智能化信息平臺，發(fā)揮其在碳排放預(yù)測預(yù)警、碳排放源鎖定、碳排放監(jiān)管等領(lǐng)域的作用。 四是建立溫室氣體排放信息披露制度。 各城市定期公布溫室氣體排放數(shù)據(jù)，以及“雙碳”目標(biāo)進(jìn)展情況和行動計劃。 重點(diǎn)企業(yè)定期公布溫室氣體排放數(shù)據(jù)和控排措施。

第三，建立大灣區(qū)“雙碳”目標(biāo)考核制度。 一是制定《粵港澳大灣區(qū)“雙碳”目標(biāo)考核辦法》，加強(qiáng)對控制溫室氣體排放目標(biāo)完成情況的評估考核，將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)完成情況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的內(nèi)容和任用的依據(jù)，考核領(lǐng)導(dǎo)干部在制度建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)、保障措施和任務(wù)指標(biāo)等方面的完成情況。 二是制定《粵港澳大灣區(qū)“雙碳”目標(biāo)考核指標(biāo)體系》，將碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、碳匯增量、化石能源消費(fèi)量、非化石能源比重、各領(lǐng)域電氣化普及率等指標(biāo)納入各地“雙碳”目標(biāo)考核指標(biāo)體系中，增加考核權(quán)重，加強(qiáng)指標(biāo)約束，并根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市的發(fā)展階段進(jìn)行差異化賦值。 定期開展區(qū)域碳排績效評估，分析綠色低碳發(fā)展成效和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，引導(dǎo)各地有序達(dá)峰減排。

第四，建立大灣區(qū)碳排放和能耗“雙控”制度。 一是建立碳排放“雙控”制度。 將碳排放或溫室氣體排放總量控制制度作為該制度的核心，在制定完善的碳排放信息統(tǒng)計制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)施以碳排放總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的減排機(jī)制。 合理確定珠三角各市碳排放總量，并進(jìn)行定期考核，通過總量控制進(jìn)行碳排放硬約束［2］111。 二是建立能源消耗“雙控”制度。 合理控制能源消費(fèi)總量，嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度。 建立健全能源消耗“雙控”考評體系，強(qiáng)化能耗“雙控”指標(biāo)分配和考核，將能源電氣化替代、清潔替代納入考核指標(biāo)體系。 加強(qiáng)用能強(qiáng)度控制，推動能源資源高效配置和高效利用。 重點(diǎn)加強(qiáng)重大項(xiàng)目用能管控，嚴(yán)控高耗能項(xiàng)目審批，對新（擴(kuò)）建項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)能審查，有效從源頭減少能源消耗。 實(shí)施大灣區(qū)各地能源利用狀況月報制度，及時研判各地用能需求變化和能源“雙控”形勢。

（五）科技支撐

碳達(dá)峰碳中和呼喚著關(guān)鍵技術(shù)的快速突破，這需要發(fā)揮科技的核心支撐作用。 粵港澳大灣區(qū)要充分利用建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心和綜合性國家科學(xué)中心的契機(jī)，創(chuàng)建節(jié)能降碳和新能源技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，深入開展深度脫碳技術(shù)和能源替代技術(shù)的研究，在零碳排放生產(chǎn)技術(shù)、CCUS 技術(shù)、儲能技術(shù)、海水制氫技術(shù)、高效太陽能利用技術(shù)、大型海上風(fēng)電技術(shù)等前沿技術(shù)領(lǐng)域，組織重大專項(xiàng)攻關(guān)項(xiàng)目［21］，盡快取得前沿技術(shù)研究和關(guān)鍵技術(shù)的突破。

第一，降碳脫碳新技術(shù)。 實(shí)現(xiàn)碳中和既是一場能源革命，更是一場技術(shù)革命。 一是近零碳排放技術(shù)的突破，這是實(shí)現(xiàn)近零碳排放的基礎(chǔ)性保障，也是近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的根本支撐。目前大灣區(qū)碳排放大戶主要是電力、工業(yè)、交通運(yùn)輸和建筑等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域深度脫碳是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)碳中和的重中之重。 開展低碳零碳新技術(shù)、海洋負(fù)排放技術(shù)攻關(guān)，推動零碳工業(yè)流程再造前沿技術(shù)攻關(guān)，探索在缺氧／酸化海區(qū)的負(fù)排放技術(shù)上的突破，提高海水自生碳酸鹽產(chǎn)量，并與有機(jī)碳一起埋葬，提高綜合儲碳增量。 二是CCUS 技術(shù)的應(yīng)用和突破，CCUS 技術(shù)包括碳捕獲技術(shù)、利用技術(shù)、碳封存技術(shù)。 CCUS 是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的一套重要技術(shù)組合，CCUS 技術(shù)可以推動碳排放大戶的節(jié)能減排，可以直接從空氣中捕捉CO2，而后對CO2進(jìn)行循環(huán)利用，或永久性儲存，進(jìn)行人工碳匯，從而作為碳中和的最終保障。 三是數(shù)字化節(jié)能減碳技術(shù)。 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)與節(jié)能減碳融合研究，如利用云計算、人工智能等優(yōu)化能源系統(tǒng)，對工業(yè)生產(chǎn)線實(shí)施數(shù)字化、智能化改進(jìn)，提升運(yùn)維效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化降碳，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，建設(shè)城市智慧交通體系，減少通行里程和道路擁堵［14］70。

第二，先進(jìn)能源技術(shù)。 實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)需要先進(jìn)能源技術(shù)的支撐，低碳能源技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用是創(chuàng)建示范區(qū)的關(guān)鍵所在，如探索攻克氫能、生物質(zhì)能、儲能、智慧能源等一批先進(jìn)能源關(guān)鍵技術(shù)［22］。 一是氫能技術(shù)。 氫能被視為21 世紀(jì)最具發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵞茉矗瑲淠芫哂辛闩欧判浴⒁椎眯?、持續(xù)性和使用靈活性。 在制氫、儲氫等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵核心技術(shù)尚待突破，如完善將碳和氫氣一起用于生產(chǎn)碳?xì)浜铣扇剂系募夹g(shù)，將CO2為化石燃料的替代品用于工業(yè)品生產(chǎn)的技術(shù)等。 二是大型海上風(fēng)電技術(shù)。 海上風(fēng)電是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的一個重要抓手。 大型海上風(fēng)電發(fā)電穩(wěn)定、電網(wǎng)接入便利、土地節(jié)省等優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)海域廣闊，要充分利用海上風(fēng)能資源，其中深海浮式風(fēng)電潛力巨大，實(shí)施“海上風(fēng)電領(lǐng)跑工程”，聯(lián)合打造大灣區(qū)“海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)”。 三是儲能技術(shù)。儲能技術(shù)主要是指電能的儲存。 目前，儲能技術(shù)在新能源發(fā)電并網(wǎng)與電網(wǎng)側(cè)應(yīng)用的系統(tǒng)集成技術(shù)有待優(yōu)化。 儲能技術(shù)是推動可再生能源從替代能源走向主體能源的關(guān)鍵。 四是節(jié)能技術(shù)。 推動能源數(shù)字化和智能化發(fā)展，加快提升能源產(chǎn)業(yè)鏈智能化水平。 推動數(shù)字化技術(shù)在節(jié)能、清潔能源領(lǐng)域的創(chuàng)新，融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能、5G 通信技術(shù)都可以使能源的發(fā)展插上現(xiàn)代科技的翅膀［23］。 推廣建筑節(jié)能新技術(shù)，將超低能耗建筑技術(shù)體系全面覆蓋至所有新建筑。

（六）協(xié)同推進(jìn)

粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)建“碳達(dá)峰碳中和”引領(lǐng)示范區(qū)需要城市間協(xié)同合作，亟待加強(qiáng)三地綠色低碳轉(zhuǎn)型協(xié)同，建立綠色低碳發(fā)展的協(xié)同機(jī)制，在治理制度、體制機(jī)制、科技創(chuàng)新等各方面合力推進(jìn)。

第一，完善粵港澳應(yīng)對氣候變化合作機(jī)制。粵港澳大灣區(qū)已初步建立了一套環(huán)境合作機(jī)制，但這些合作機(jī)制還需要不斷完善。 一是在國家層面設(shè)立權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 大灣區(qū)社會制度和法律制度差異化較大，區(qū)域內(nèi)行政等級和發(fā)展水平差異也較大，只依靠各地自愿行動顯然是不現(xiàn)實(shí)的，需要中央政府的權(quán)威推動和協(xié)調(diào)，建議在中央大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組框架下設(shè)立“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展合作委員會”，賦予其相應(yīng)的決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督權(quán)力。 為了應(yīng)對氣候變化，建議在大灣區(qū)發(fā)展合作委員會下，設(shè)立包括大灣區(qū)應(yīng)對氣候變化專門委員會在內(nèi)的若干個專門委員會，為推動大灣區(qū)碳中和合作提供組織支持。 二是完善粵港應(yīng)對氣候變化合作協(xié)議。 建議設(shè)立“粵澳環(huán)保及應(yīng)對氣候變化合作小組”，在粵港澳簽訂的《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》基礎(chǔ)上，粵港澳簽訂《大灣區(qū)促進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”合作協(xié)議》，明確三地的權(quán)利和義務(wù)，明確11 個城市的主體責(zé)任，加強(qiáng)減碳降碳的協(xié)同治理。 建議將澳門納入清潔生產(chǎn)伙伴計劃，在2007年粵港兩地簽訂的《企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用合作協(xié)議》基礎(chǔ)上，簽訂《粵港澳三地推動企業(yè)開展節(jié)能降碳、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用合作協(xié)議》。 另外，倡議創(chuàng)建大灣區(qū)應(yīng)對氣候變化研究中心，設(shè)立大灣區(qū)應(yīng)對氣候變化共同基金，建立大灣區(qū)綠色低碳城市聯(lián)盟、技術(shù)聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

第二，推動大灣區(qū)低碳制度規(guī)則的深度銜接。一是推動粵港澳大灣區(qū)碳交易市場的統(tǒng)一。 建立包括政策法規(guī)、交易規(guī)則、配額管理、信息平臺、金融工具等在內(nèi)的碳交易體系，逐步建立碳交易法律制度框架。 二是推動大灣區(qū)碳排放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。目前，粵港澳大灣區(qū)碳排放監(jiān)測、評估、控制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。 為此，做好區(qū)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)制定修訂，逐步推動應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在大灣區(qū)統(tǒng)一所有行業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，先選定重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，率先統(tǒng)一高能耗、高碳排、高污染行業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)［24］。 三是推動大灣區(qū)碳標(biāo)簽互認(rèn)。 大灣區(qū)碳標(biāo)簽互認(rèn)是指粵港澳三地共同認(rèn)可對方的有關(guān)低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和評價結(jié)果等［25］。 碳標(biāo)簽認(rèn)證是一項(xiàng)動員企業(yè)和消費(fèi)者重視低碳發(fā)展的制度安排，倒逼企業(yè)技術(shù)升級，減少碳排放和能耗，促進(jìn)綠色貿(mào)易，有助于民眾樹立環(huán)保意識和參與低碳生活習(xí)慣。 共同制定產(chǎn)品碳排放評價標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品碳足跡評價標(biāo)準(zhǔn)，推動區(qū)域碳標(biāo)簽體系的建立和完善。

第三，深化小珠三角政府間的低碳合作。 繼續(xù)完善和深化小珠三角政府間環(huán)保合作機(jī)制，強(qiáng)化溝通合作，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和行動中跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門的重大問題。 一是在省級層面，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上設(shè)立“碳達(dá)峰碳中和”專項(xiàng)小組或?qū)Ｘ?zé)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)工作。 二是完善小珠三角三大城市圈政府間的聯(lián)席會議，在原來廣—佛—肇聯(lián)席會議、深—莞—惠聯(lián)席會議、珠—中—江聯(lián)席會議基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)“碳達(dá)峰碳中和”合作事項(xiàng)進(jìn)行磋商。 三是簽訂城市圈應(yīng)對氣候變化合作協(xié)議。 在原來環(huán)境合作協(xié)議基礎(chǔ)上，簽訂《廣—佛—肇推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”合作協(xié)議》《深—莞—惠推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”合作協(xié)議》《珠—中—江推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”合作協(xié)議》［26］。