■ 王曉紅 岑雨倩

自2004年起，黨中央已連續(xù)十九年發(fā)布以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的中央一號文件，可見“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期“重中之重”的地位，村容環(huán)境是農(nóng)民賴以生存的基本條件之一，上海作為國際大都市，在提升村容環(huán)境、改善村容面貌、改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生等方面，做出了積極的努力。

一、上海農(nóng)村垃圾治理的幾個階段

早在上個世紀(jì)，上海垃圾分類的鼻祖——廢品回收站遍布各個街鎮(zhèn)，且當(dāng)時物資較匱乏，生活垃圾的產(chǎn)生量較少，無法與今相比。市區(qū)的生活垃圾由市肥料公司（市清潔管理所）運往郊區(qū)或外地，一部分作為肥料，一部分通過填埋坑洼地及大自然消納。在農(nóng)村堆積了星星點點的生活垃圾，加之農(nóng)戶的露天小糞缸，村容環(huán)境不容樂觀。

（一）農(nóng)村生活垃圾收集處置系統(tǒng)的建立，開啟了上海市農(nóng)村垃圾治理1.0版

1994年頒布的《上海市集鎮(zhèn)和村莊環(huán)境衛(wèi)生管理暫行規(guī)定》將環(huán)境衛(wèi)生管理工作從城鎮(zhèn)向農(nóng)村地區(qū)延伸。2000年，“建立上海市農(nóng)村生活垃圾收集處置系統(tǒng)”被列入市政府三年實事項目。以“戶集、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)處置”為主要模式，通過建立保潔員隊伍，配套設(shè)施設(shè)備，在農(nóng)村地區(qū)開展了首次農(nóng)村生活垃圾治理工作，由此開啟了上海市農(nóng)村垃圾治理工作1.0版。

2005年，《關(guān)于推進(jìn)社會主義新郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的決議》中明確提出“建立鎮(zhèn)有環(huán)衛(wèi)所，村有保潔員，戶有責(zé)任制的管理體系”工作要求，本市結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)綜合改革工作，開展了淘汰拖拉機(jī)運輸，取締村級生活垃圾堆點，改造旱廁，保潔員上崗培訓(xùn)、村容整潔達(dá)標(biāo)建設(shè)等工作。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時上海共計建設(shè)600座標(biāo)準(zhǔn)公廁，使95%以上的農(nóng)戶使用上衛(wèi)生廁所，取締1252個村級堆點，關(guān)閉97座簡易填埋場，淘汰1105輛拖拉機(jī)，培訓(xùn)保潔員約2.8萬名，1561個建制村獲得“上海市整潔村（達(dá)標(biāo)）”榮譽稱號，11個建制村獲得“上海市整潔村（示范）”榮譽稱號，這一系列的推進(jìn)工作，成為上海市農(nóng)村垃圾治理的1.1、1.2……版本。

（二）世博會效應(yīng)開啟的農(nóng)村垃圾分類試點，成為上海市農(nóng)村垃圾治理2.0版

2010年，上海市農(nóng)村垃圾治理工作進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化管理的階段。在世博會臺灣館垃圾分類減量典型案例的啟發(fā)下，上海開展了“百萬家庭低碳行，垃圾分類要先行”市政府實事項目，逐步在城鎮(zhèn)化的地區(qū)建立起生活垃圾分類收集、分類運輸、分類處置的全程分類物流體系，并每年通過測算對各區(qū)的生活垃圾處置量制定減量計劃。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，近郊面對人口不斷導(dǎo)入而垃圾量指標(biāo)逐年下降的情況，2011年，部分涉農(nóng)區(qū)開動腦筋、挖掘潛力，開始了針對農(nóng)村地區(qū)濕垃圾（有機(jī)垃圾）的垃圾分類就地處置試點，進(jìn)一步從源頭促進(jìn)減量并資源化利用，涌現(xiàn)出松江、奉賢、崇明等模式，自此，本市農(nóng)村垃圾治理進(jìn)入2.0版本。

（三）全國農(nóng)村垃圾治理的啟動，助推上海市農(nóng)村垃圾治理進(jìn)入3.0版

2014年底，全國農(nóng)村垃圾治理工作啟動，本市按照住建部“五有”標(biāo)準(zhǔn)，即“有完備的設(shè)施設(shè)備、有成熟的治理技術(shù)、有穩(wěn)定的保潔隊伍、有完善的監(jiān)管制度、有長效的資金保障”，圍繞“村收、鎮(zhèn)運、縣（區(qū)）處”各個環(huán)節(jié)，組織涉農(nóng)區(qū)開展全面普查，以鞏固、完善和提升為基準(zhǔn)，核定治理任務(wù)，建立銷項式管理制度和“市級督辦、區(qū)級督查、鎮(zhèn)級自查”的“自我糾錯”機(jī)制，通過第三方檢查，有效地推進(jìn)了農(nóng)村垃圾治理工作。2015年底，上海成為全國第一批通過國家級農(nóng)村垃圾治理驗收合格的省市，農(nóng)村垃圾治理進(jìn)入了3.0版。

此后幾年，上海管理部門每年通過找問題、補(bǔ)短板，使農(nóng)村垃圾治理不斷得到鞏固和完善。2016年，結(jié)合學(xué)習(xí)浙江金華經(jīng)驗，本市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化推進(jìn)的原則，進(jìn)一步縱向推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類的深度，農(nóng)村出現(xiàn)了具有廢品回收功能、宣傳環(huán)保理念的兩網(wǎng)協(xié)同綠色小屋，即可回收網(wǎng)點。松江、奉賢、崇明、寶山先后申報第一批、第二批創(chuàng)建國家級農(nóng)村垃圾分類和資源化利用示范區(qū)，住建部專家組對第一批松江、奉賢、崇明三個區(qū)的創(chuàng)建工作進(jìn)行了督導(dǎo)，結(jié)論均為優(yōu)秀。

（四）本市生活垃圾分類全覆蓋的創(chuàng)建，助力農(nóng)村垃圾治理進(jìn)入4.0版

自2018年起，上海市農(nóng)村垃圾治理工作被納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各項工作中。習(xí)總書記“垃圾分類就是新時尚”的講話開啟了本市生活垃圾分類全覆蓋創(chuàng)建，讓農(nóng)村垃圾治理進(jìn)入4.0版的階段。

農(nóng)村地區(qū)以“一村一檔”為抓手，每年通過排摸，查找短板，制定年度計劃。按照標(biāo)準(zhǔn)在源頭上配置農(nóng)戶家庭干濕垃圾投放容器，按照四分類要求改造村級垃圾箱房，配備分類駁運機(jī)具。干垃圾按照“戶投、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)處”的垃圾收運處體系進(jìn)入焚燒設(shè)施進(jìn)行無害化處理；因地制宜推進(jìn)郊區(qū)濕垃圾就近就地處理；推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)可回收物服務(wù)點、中轉(zhuǎn)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，有效提升資源化利用率；有害垃圾按照全市統(tǒng)一部署，區(qū)收集后交由市里集中進(jìn)行無害化處置。同時，健全廢棄物大分流體系，嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、農(nóng)藥包裝物、工業(yè)固體廢棄物、建筑垃圾等非生活垃圾進(jìn)入生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處置體系。

二、取得成效

（一）環(huán)衛(wèi)設(shè)施逐步完善和規(guī)范

根據(jù)2021“一村一檔”數(shù)據(jù)統(tǒng)計，本市具備村域形態(tài)的行政村1356個，這些村共計擁有4152座垃圾收集箱房，其中86%滿足垃圾分類收集功能，可回收網(wǎng)點1390個，基本達(dá)到每村一個，收集車輛8220輛，其中57%為電動車或機(jī)動車，人力車占比43%，呈逐年下降趨勢。45%的行政村濕垃圾不出村鎮(zhèn)得到就近處理。全市生活垃圾回收利用率達(dá)到36.6%。經(jīng)測評，農(nóng)村居住區(qū)生活垃圾分類達(dá)標(biāo)率為95%。

（二）保潔員隊伍逐步納入專業(yè)化管理

在隊伍管理上，自從農(nóng)村有了環(huán)衛(wèi)管理工作以來，保潔員的管理基本在各村委會職責(zé)中，隨著城鄉(xiāng)一體化保潔工作的開展，保潔員的管理逐步納入專業(yè)保潔服務(wù)公司、第三方服務(wù)社等機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理、培訓(xùn)和上崗，減輕了村委會的管理壓力，保潔員的專業(yè)技能得到了提升。

在工資待遇上，保潔員工資有所提升。保潔員工資來源由村、鎮(zhèn)、區(qū)、市四級財政組成，從2021年一村一檔數(shù)據(jù)顯示：村、鎮(zhèn)、區(qū)、市四級財政占比分別為49.0%、43.9%、4.1%、3.0%，其中，鎮(zhèn)、村支付占比較多，共計92.9%。保潔員工資也隨著所在區(qū)、街鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟(jì)實力、工作強(qiáng)度、計時工或全日制工作形式的不同而不同，最低的有不到千元的，最高的近萬元，但都為極個別，大多數(shù)全日制保潔員在3000－6000元/月之間，平均月工資為2589元。而2016年農(nóng)村保潔員月平均工資分別為1627元（計時工為1083，全日制1945元），農(nóng)村保潔員工資雖然有所增長，但總體仍在本市最低工資線上徘徊。

（三）村民滿意度保持高位

自2015年全國農(nóng)村垃圾治理工作啟動以來，本市每年通過聘請第三方測評公司對各村進(jìn)行入村測評，除村容村貌、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、垃圾治理等方面內(nèi)容外，還增添了村民的滿意度測評，測評結(jié)果始終位于高位。如，2021年通過第三方入村測評，受訪村民2055人，滿意和基本滿意率占比98%，較2020年提升8%。

三、存在問題

縱觀本市農(nóng)村發(fā)展歷程，上海市農(nóng)村垃圾治理從1.0到4.0版，成效逐步顯現(xiàn)，“村收、鎮(zhèn)運、區(qū)處”系統(tǒng)不斷得到鞏固和完善，管理水平也在持續(xù)攀升，村民滿意度保持高位。但筆者結(jié)合日常推進(jìn)工作，拋開“鎮(zhèn)運、區(qū)處”，僅圍繞“村收”來看，在設(shè)施和隊伍管理上還存在著問題。

（一）就近就地濕垃圾處置設(shè)施關(guān)停率較高

1.設(shè)施運行衍生物指標(biāo)與環(huán)保要求有差距。部分早期使用的生化機(jī)設(shè)備，處理作業(yè)流程長，臭氣收集難度大，出水不達(dá)標(biāo)，二次污染較為嚴(yán)重。

2.設(shè)施運維成本相對較高。一方面，目前大多數(shù)設(shè)備為政府采購，日常菌種需設(shè)備運維方自行購買；另一方面，一旦超出保修期限，設(shè)施維修成本迅速上升，或遇到產(chǎn)品更新?lián)Q代，配件更換等原因造成維修困難，有的只能報廢。

3.設(shè)施處置產(chǎn)品出路受局限。小型處置設(shè)施源頭濕垃圾總量相對較少，導(dǎo)致各批次成分差異較大，處置產(chǎn)品成分不穩(wěn)定，無法保證下游客戶的需求，使得處置產(chǎn)品滯留，只能自行消納。

4.先期落地的位于本市黃浦江水源保護(hù)地緩沖區(qū)的農(nóng)村濕垃圾就近就地處置設(shè)施，由于地理位置原因目前大部分都停止了運行。

此外，濕垃圾是易腐物質(zhì)，鄰避效應(yīng)常在，導(dǎo)致居民投訴。據(jù)初步統(tǒng)計，2020年涉農(nóng)區(qū)擁有50噸及以下的濕垃圾處置設(shè)施244座，2021年為199座，今年數(shù)量將會更少。因此，小型生化機(jī)長久運營的案例不多。

（二）村域收集存放點管理缺少“村”的特點

生活垃圾的收集是農(nóng)村生活環(huán)境的基本保障之一。但是，農(nóng)村畢竟不是城市，除產(chǎn)生生活垃圾外，還具有廣大的農(nóng)田、各種規(guī)模的工廠，由此產(chǎn)生了大量的農(nóng)業(yè)垃圾和工業(yè)垃圾。農(nóng)村的垃圾箱房標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市化小區(qū)有所不同，充分發(fā)揮其存放的作用。當(dāng)前，大部分有農(nóng)作物的村都在垃圾箱房、公廁邊為農(nóng)業(yè)垃圾（秸稈類）設(shè)置了圍欄式收集堆放區(qū)，但是這一區(qū)域成為垃圾偷倒的新場所，并常伴有生活垃圾、工業(yè)垃圾混入其中，影響了周邊村民的生活環(huán)境。

（三）保潔隊伍需進(jìn)一步提升

作為農(nóng)村垃圾治理的主力軍——保潔員，在待遇及管理上雖然有所提升，但是整體綜合素質(zhì)及數(shù)量相較城市仍然偏低。

1.從數(shù)量上看，保潔人員仍舊短缺

按當(dāng)前1067736戶農(nóng)戶計算，以《上海市村容環(huán)境建設(shè)管理導(dǎo)則（試行）》中對保潔員配備的基本要求：按自然村落（按50戶農(nóng)戶計算） 配備保潔員1名，全市應(yīng)配村莊環(huán)境衛(wèi)生保潔員21354名，這還不包括流動人口集中居住地的配置，而目前為16874人，人數(shù)缺口達(dá)4480人，近20%。按照20263村民小組計算，平均每個村民小組只有0.82名保潔員。

2.從待遇上看，保潔隊伍仍為弱勢群體

根據(jù)2018年筆者對部分城市化地區(qū)保潔專業(yè)公司調(diào)研獲悉，保潔員的工作時間基本為全日制，有按國家規(guī)定的國定假加班工資、年終獎、高溫費，有的還有低溫費、環(huán)衛(wèi)津貼，保潔員平均月收入為4044元。而2021年全市農(nóng)村保潔員平均月工資如前所述，只有2589元，只高于全市最低工資線（2480元）109元。45%的保潔員都已超過退休年齡，27%五年內(nèi)將達(dá)到退休年齡，換言之，共計72%的保潔員即將或已超過退休年齡，且文化程度、工資收入明顯低于其他行業(yè)。同時，保潔員招聘時也考慮家庭困難人員及殘疾人員優(yōu)先等扶貧條件。如今垃圾分類工作增加了保潔員的工作內(nèi)容，而工作環(huán)境、工資待遇等沒有明顯提升的跡象，這支隊伍仍是弱勢群體，很難招聘到合適的新生力量。

3.從政策層面看，經(jīng)費支撐力度逐步減弱

政府每年在市容市貌、城市保潔、垃圾收集、處置等方面提供公共服務(wù)，同樣，農(nóng)村每天也提供著垃圾收集、村域保潔等公共服務(wù)，卻需要村委會每年承擔(dān)，包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施的日常維修、保潔，道路的清掃保潔及維修，保潔員的工資等費用。在垃圾分類減量的形勢下，部分村開啟了濕垃圾不出村、建筑垃圾就地處置等工作，這些處置設(shè)施每年需要運營和維護(hù)，勢必增加村委會人財物的投入。從保潔員工資收入組成來看，村、鎮(zhèn)出資占總額的49%、43.9%，保潔員的工資支付成為各村每年的必要開支。社保管理部門即將或已經(jīng)關(guān)閉市農(nóng)村萬人就業(yè)項目、區(qū)千百人就業(yè)項目，意味著隨著保潔員相繼退休，市級、區(qū)級財政支撐的部分支出隨之取消。再招聘的保潔員，缺少了國家的項目補(bǔ)貼，增加了村委會的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在某種程度上將會影響村容村貌的持續(xù)長效。

四、對策思考

（一）嚴(yán)格把關(guān)，制定小型濕垃圾設(shè)施設(shè)備的落地系列標(biāo)準(zhǔn)

就近就地濕垃圾處置設(shè)施屬于近幾年的新生事物，建議相關(guān)部門除應(yīng)對相關(guān)的處置設(shè)備的機(jī)器技術(shù)性能要求外，還應(yīng)對其衍生物，如對氣味、噪聲的容忍度，放置地點的環(huán)境要求等出臺系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，并對現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行測試和審核。避免制造商偏重對處置原料的減量和資源化研究，輕視對環(huán)境的影響。在規(guī)劃上，建議規(guī)劃及環(huán)保等相關(guān)部門應(yīng)及時關(guān)注區(qū)域內(nèi)的環(huán)境建設(shè)動態(tài)，對濕垃圾建設(shè)項目給予事前培訓(xùn)或告知，避免設(shè)施設(shè)備落地的失誤。

（二）因地制宜，開展源頭多項試點

垃圾分類是一項全民運動，分類投放是每個居民應(yīng)盡的義務(wù)。在部分有濕垃圾就地處置設(shè)施的村，可試點濕垃圾餐前餐后精細(xì)化分類，即將含鹽與不含鹽的進(jìn)行細(xì)分，餐前濕垃圾可與村里農(nóng)業(yè)垃圾共同處置，如在有條件的村可試點餐前濕垃圾+禽畜糞便+農(nóng)業(yè)秸稈共同處理的模式，將會提高處置產(chǎn)品的肥效品質(zhì)，使產(chǎn)品成為改善土壤的良劑；對于大件裝潢垃圾、建筑垃圾等，利用農(nóng)村空間廣的特點，試點邀請擁有專業(yè)處置機(jī)器的專業(yè)公司進(jìn)村拆除粉碎，減少垃圾的外運，提升垃圾資源化利用率；在有條件的地區(qū)，鼓勵村民改進(jìn)生活垃圾源頭投放方式，采取小桶倒大桶的操作方法，減少塑料垃圾袋的使用量；聯(lián)合相關(guān)部門，因地制宜研究探索和試點建造符合農(nóng)村特質(zhì)的垃圾存放點。

（三）繼續(xù)研究和創(chuàng)新，探索政策支撐

在技術(shù)上，科研部門應(yīng)繼續(xù)開展?jié)窭徒偷靥幹玫膭?chuàng)新技術(shù)及全降解濕垃圾袋的研究，讓濕垃圾處置設(shè)施更方便更清潔地為民服務(wù)，改善市民垃圾投放環(huán)境；在設(shè)施采購上，建議試點采用易貨租賃模式推廣濕垃圾就近就地處置，即使用者采用租賃方式使用濕垃圾處置設(shè)備，日常維護(hù)、修理由廠商負(fù)責(zé)，對于需報廢的機(jī)器由廠商進(jìn)行回收，降低使用者購買風(fēng)險，使維護(hù)修理工作能得到相應(yīng)的保障。同時，可探索在購買使用濕垃圾處置設(shè)施上給予類似新能源汽車的補(bǔ)貼方式，或者對于使用者給予水電、場地租用等費用的補(bǔ)貼，或企業(yè)稅收的減免等優(yōu)惠。

（四）關(guān)注隊伍建設(shè)，加大政府公共服務(wù)向農(nóng)村延伸

建議財政部門應(yīng)該向?qū)Υ鞘谢貐^(qū)一樣，在村容日常保潔維護(hù)、垃圾處置設(shè)施使用和維護(hù)上，適應(yīng)新時代的新要求，增加資金投入，或者對有處置設(shè)施的村提供運行維護(hù)獎勵補(bǔ)貼等。

農(nóng)村保潔員崗位作為公益性的服務(wù)崗位，是村容環(huán)境保潔服務(wù)的主力軍，今后還將在鄉(xiāng)村振興、村容環(huán)境整治提升、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、維護(hù)清潔家園的工作中繼續(xù)發(fā)揮作用。從前期探索看，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事是提升管理水平的較好出路，經(jīng)過多年的努力，部分涉農(nóng)區(qū)已經(jīng)開展了農(nóng)村保潔養(yǎng)護(hù)服務(wù)一體化工作，由專業(yè)第三方對保潔員進(jìn)行管理。但目前仍有37.4%的農(nóng)村保潔員為村委會聘用。

繼續(xù)探索和開展農(nóng)村保潔員專業(yè)化管理模式，仍是提升農(nóng)村垃圾治理和保潔實效的重要工作之一。建議在萬人（千百人就業(yè)項目）淘汰之際，相關(guān)管理部門能共同聯(lián)手，綜合施策，制定出更加適合本市農(nóng)村的政策，讓農(nóng)村最大程度享受到政府公共服務(wù)，在提高農(nóng)村保潔員的工資及待遇方面有所創(chuàng)新，吸引更多有志于農(nóng)村保潔服務(wù)的年輕人投身此項事業(yè)，緩解當(dāng)前農(nóng)村保潔員匱乏，切實為保潔員隊伍注入新鮮的血液和力量，為建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村添磚加瓦。