張莞蒞

深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司 廣東 深圳 518000

1 引言

2019年，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的綱領(lǐng)性文件，提出“堅持底線思維，立足資源稟賦和環(huán)境承載能力，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上限”等重要舉措[1]?！疤岣叱擎?zhèn)建設(shè)用地集約 化程度”“盤活存量”“提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率”等目標看似明確又相對抽象，但毋庸置疑的是，對于存量建設(shè)用 地的盤活和優(yōu)化，完全符合我國當前國土空間規(guī)劃的改革邏輯。

廣東省作為改革開放的先行地，其存量建設(shè)用地更新一直走在全國的前列。2009年廣東省印發(fā)了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，明確了開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造的具體工作路徑[2]。近年來，隨著新一輪國土空間規(guī)劃調(diào)研的開展，廣東省依然存在“用地布局不合理、用途功效低”的存量建設(shè)用地；耕地紅線及生態(tài)紅線等剛性約束使得單純依賴土地增量的發(fā)展模式難以為繼。當前，增量用地開發(fā)的時代已經(jīng)過去，新一輪城市更新已經(jīng)到來，存量用地成為新時代城市發(fā)展的重要活力空間[3]。

2 廣東省三舊改造存在的問題

“三舊”改造長期以來都是廣東省推進存量建設(shè)用地再開發(fā)的重點工作，取得了較好的成效，得到了國家和社會的廣泛認可， 但在實踐過程中仍面臨著不少瓶頸與問題。

2.1 質(zhì)量上，同質(zhì)項目多，標桿項目少

“三舊”改造中住宅、商業(yè)項目居多，項目同質(zhì)化情況較為普遍，缺乏帶動性強、結(jié)合地方文化特色或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的示范性亮點項目。如某市舊廠房改造占比超 60%，改房地產(chǎn)的多，改產(chǎn)業(yè)的少，改房地產(chǎn)的項目占比 90%以上。市場對于“工改居”的過高預期，使得大量工業(yè)用地被侵蝕，工業(yè)用地、用房價格大幅攀升，嚴重阻礙了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

2.2 公服上，常規(guī)設(shè)施多，短板設(shè)施少

由于缺乏宏觀層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些“三舊”改造項目，規(guī)劃預留的公共設(shè)施面積較大，但大多為街頭綠地、幼兒園、道路等為自身配套的設(shè)施，缺乏補短板的中小學、醫(yī)院、公交場站等設(shè)施。另一方面，多數(shù)設(shè)施僅停留在規(guī)劃層面，真正實施的不多，導致總體成效不夠明顯，社會影響力不足，群眾獲得感不強。

表1 某市部分改造項目配套設(shè)施情況

2.3 實施上，重短期效益，輕長期發(fā)展

在市場運作方式下，實施主體過分注重經(jīng)濟效益，尤其是短期的經(jīng)濟效益，加上被拆遷業(yè)主的心理預期越來越高，拆建類“三舊”項目往往出現(xiàn)高容積率的訴求，導致城市空間品質(zhì)下降，這與“完善功能、提升品質(zhì)”的長遠目標相偏離。過于追求短期利益，很多項目與地方文化特色、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的聯(lián)動性不夠，間接導致新的“千城一面”現(xiàn)象[4]。

2.4 三舊改造的問題成因分析

根據(jù)對廣東省各市“三舊”改造工作開展情況的調(diào)查、分析與評估，以上問題產(chǎn)生的深層次原因主要來自政府統(tǒng)籌、規(guī)劃管控、配套政策等多方面的問題：政府思想認識不足，改造目標散亂，過分遷就市場訴求，妨害公共利益；規(guī)劃管控引領(lǐng)不力，缺乏總體性的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，項目倒逼規(guī)劃，多主體利益協(xié)調(diào)困難；配套政策缺失，土地收儲機制不完善，供應和需求對接機制不暢，改造動力不足；政策激勵較弱，“一刀切”政策多，以拆除重建為主，改造模式單一。

3 廣東省存量用地再開發(fā)策略

在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下，存量優(yōu)化的概念內(nèi)涵在不斷的發(fā)展和演變過程中逐漸豐富，從早期狹義的物質(zhì)環(huán)境向廣義的多維目標下的城市綜合改造演變，從傳統(tǒng)以“三舊改造”為依托的“政策-項目驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“城市自身發(fā)展驅(qū)動”演變。具體包括以下幾方面策略。

3.1 改造目標統(tǒng)籌，完善頂層設(shè)計

（1）開展頂層戰(zhàn)略設(shè)計，完善組織架構(gòu)

通過頂層設(shè)計使城市由傳統(tǒng)經(jīng)濟導向增長觀向以人為本更綜合的價值導向轉(zhuǎn)變。在機構(gòu)設(shè)置層面，建議大城市逐步設(shè)立城市更新局，市更新主管部門起統(tǒng)籌、指導和監(jiān)督的作用，下級更新主管部門作為實施管理主體，負責具體組織推進和督導監(jiān)管。在規(guī)劃層面，將存量建設(shè)規(guī)劃納入國土空間總體規(guī)劃中，編制片區(qū)改造控制性詳細規(guī)劃；抓好改造專項規(guī)劃和年度計劃的編制工作，明確改造范圍、規(guī)模、時序等[5]。

（2）整合零散土地，加大土地收儲和片區(qū)統(tǒng)籌力度

加大片區(qū)統(tǒng)籌力度，以片區(qū)整體開發(fā)建設(shè)提升城市功能品質(zhì)。對于多個土地權(quán)利人相鄰的多宗零散地塊，通過土地置換、物業(yè)置換、以房換地、合作共建等多種方式連片統(tǒng)籌歸并。對于無權(quán)屬爭議、指標規(guī)模落實到位的連片建設(shè)用地，鼓勵加快整合。加大政府主導的土地收儲整備工 作力度，專項劃定并動態(tài)發(fā)布土地收儲區(qū)。市級政府重點收儲公共服務設(shè)施用地、經(jīng)營性用地和中長期戰(zhàn)略性地塊。

（3）結(jié)合專項工作，豐富存量空間優(yōu)化手段

存量建設(shè)用地改造項目要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級、城市功能提升、城鄉(xiāng)人居環(huán)境治理、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等戰(zhàn)略部署緊密結(jié)合。鼓勵開展交通、教育、醫(yī)療設(shè)施等專項更新，明確開發(fā)主體的權(quán)利與義務。通過納入項目競標條件、容積率轉(zhuǎn)移或獎勵等方式，引導存量建設(shè)用地改造項目的實施主體將推 進歷史建筑、風貌保護、修繕、整治和活化利用作為特定地塊開 發(fā)或更新的綁定條件。

3.2 規(guī)范改造程序，盤活低效用地

（1）完善土地權(quán)屬管理

加快推進歷史遺留違法建筑補辦不動產(chǎn)權(quán)手續(xù)，完善征收補償標準和土地物業(yè)收儲價格體系。對不存在房屋安全和嚴重消防安全隱患的產(chǎn)業(yè)類和公共配套類歷史違建，經(jīng)委托有消防技術(shù)資質(zhì)機構(gòu)評估符合建筑消防安全基本使用條件的，允許臨時保留使用。通過放寬部門審驗、簡化補辦流程、寬減補繳稅費等方式，優(yōu)先推動重大項目企業(yè)、上市后備企業(yè)、村組集體經(jīng)濟組織歷史遺留違法建筑、公益民生類項目補辦不動產(chǎn)權(quán)證明。

（2）明確多元處理手段，鼓勵梯次開發(fā)

采取協(xié)議收地、以房換地、兼并重組、合作開發(fā)、調(diào)整土地使用條件等多種方式，推動低效閑置土地盤活利用。對于工程基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施等重點改造項目，宜采用“政府主導、市場運作”模式；對于布局散亂且不能納入成片改造范圍的改造項目，宜采用“自行改造、政府引導”模式。鼓勵市屬國有企業(yè)或大型龍頭企業(yè)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市升級需求，以租賃方式進行過渡性開發(fā)利用[6]。

（3）建立全生命周期的監(jiān)管和政策動態(tài)評估機制

樹立改造項目“前期策劃-立項審批-實施建設(shè)-管理運營-評估監(jiān)管”的全流程、智慧化管理體系。建立全過程的監(jiān)管制度、巡查制度和舉報受理制度，事前應嚴格審批項目立項、規(guī)劃、用地、建設(shè)等手續(xù)，未經(jīng)確權(quán)和登記，不得列入改造范圍。依托電子信息平臺進行事中、事后的工作監(jiān)管，及時跟蹤改造項目納入計劃、用地審批、實施改造、改造完成、投入資金等重要信息，監(jiān)督項目審批信息與改造進展情況。

3.3 完善激勵機制，增強改造動力

（1）對于主動對接城市需求的改造項目，明確獎勵規(guī)則和力度

舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造項目，涉及土地用途轉(zhuǎn)變的，如轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂及商品住宅等經(jīng)營性用地的，均需采取“招、拍、掛”等市場化運作方式出讓土地。由原土地產(chǎn)權(quán)人自行改造的，除按規(guī)定繳納地價及相關(guān)稅費外，還應將一定比例的土地無償上交政府，用于工程基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施及其他公益性項目建設(shè)。舊村莊改造可自愿將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地；政府征收農(nóng)村集體土地，可采取補償方式安置失地農(nóng)民。

（2）引導公益性資源和經(jīng)營性資源合理配置，提高改造管理的針對性

鼓勵城市運營商開展屬地城市更新單元前期工作，合作策劃、包裝相關(guān)地塊，明確公共要素的配置要求。綜合布局區(qū)域性交通、科創(chuàng)、文體教育等公共設(shè)施，避免“小而全”布置、碎片化建設(shè)各類設(shè)施與機構(gòu)。鼓勵非營利性的衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘康、福利、文化等設(shè)施以綜合性公共服務設(shè)施形式集約建設(shè)；鼓勵因地制宜提供更多的道路交通和公共開放空間，并按比例給予額外的容積率獎勵[7]。

（3）制定差別化改造政策，支持工業(yè)用地改造

對于“工改工”項目，建議給予改造項目簡化流程、改造主體稅收返還等政策扶持。鼓勵鎮(zhèn)村工業(yè)區(qū)改造提升中依法將集體土地征為國有建設(shè)用地，允許合法合規(guī)的前提下進行產(chǎn)業(yè)用房產(chǎn)權(quán)分割及轉(zhuǎn)讓。工業(yè)區(qū)改造提升項目實施容缺受理和信任審批機制，允許邊推進邊辦理有關(guān)審核、評審事項。組織金融機構(gòu)通過融資租賃、發(fā)行收益權(quán)信托、資產(chǎn)證券化等方式，支持改造項目的投資回收與收益共享。

（4）鼓勵開展微更新、微改造

通過小規(guī)模、漸進式的微更新、微改造活動，使城市更新活動覆蓋所有存量空間。建議可以通過擴建、加層等方式新增住宅或輔助性公用設(shè)施面積，以市場運作形式回收相應資金再用于綜合改造；允許改變現(xiàn)狀建筑功能作為公共配套和小型商業(yè)服務設(shè)施，鼓勵企業(yè)開展后續(xù)運營維護，形成良性循環(huán)機制。創(chuàng)新基層社會治理模式，制訂科學的更新方案，形成一套完整的政府統(tǒng)籌組織、市場主體推動、社區(qū)具體實施、居民全程參與的工作機制。

3.4 整治存量空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間

（1）完善增存掛鉤、增減掛鉤制度

完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，允許建設(shè)用地指標和宅基地指標在城鄉(xiāng)之間的流通，通過規(guī)劃引導和完善配套提高土地收益。個人遷徙入城鎮(zhèn)，其宅基地指標應可帶入城鎮(zhèn)，以抵扣城鎮(zhèn) 建設(shè)用地指標的不足。位于遠郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)條件不成熟，土地效益低，可由政府組織挪移到合適地點開發(fā)，并分享收益。

（2）允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標在一定空間范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和統(tǒng)籌

允許開發(fā)效益較差地區(qū)的清退指標騰挪到規(guī)劃確定的區(qū)位較好地段高效集中開發(fā)。支持村通過土地綜合整治、宅基地整理、舊村莊拆改等方式，騰退集體建設(shè)用地，采取入股、聯(lián)營等合作模式，與龍頭企業(yè)合作發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、供應鏈產(chǎn)業(yè)等項目。允許具備開發(fā)利用條件的歷史遺留集體私下流轉(zhuǎn)土地調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用途，承接優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目。

（3）妥善處理廢棄宅基地

探索多元安置路徑和宅基地自愿有償退出機制。鼓勵有條件的村以集體自用方式供地，使用存量集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民公寓，嚴控新增建設(shè)用地上投建農(nóng)民公寓，遏制“建新不拆 舊”的建設(shè)行為。

（4）探索建立土地開發(fā)收益區(qū)域平衡機制

對承擔生態(tài)保育、水源保護、高標準基本農(nóng)田保有任務較重的村，鼓勵整合政策扶持資金和村組集體經(jīng)濟組織閑置資金，在市鎮(zhèn)中心區(qū)、產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展區(qū)集中投建或購置產(chǎn)業(yè)用房和經(jīng)營性物業(yè)。對于通過改造獲利的物業(yè)主體，由屬地鎮(zhèn)街負責統(tǒng)籌，按計容建筑面積的一定比例計提相應面積物業(yè)，通過貨幣置換、物業(yè)置換或分享租金收益等方式，定向用于增加低密度開發(fā)區(qū)內(nèi)村的資產(chǎn)和收入[8]。

4 結(jié)語

當前，廣東正處于加快推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大發(fā)展戰(zhàn)略階段，對于土地資源保障的效率、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都提出了更新更高的要求。本文基于傳統(tǒng)的“三舊改造”的問題反思，提出了以下存量用地更新策略：從以經(jīng)濟增長為主要目標轉(zhuǎn)向以人為本的綜合發(fā)展目標，從項目主體單方受益轉(zhuǎn)向城市居民共享改造成果，從單純的針對物質(zhì)環(huán)境改善轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟、物質(zhì)環(huán)境相結(jié)合的綜合性更新，從大規(guī)模的推倒重建轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段的、適時謹慎的漸進式改善，從單一的政府或市場主導轉(zhuǎn)向公、私、社區(qū)三方合作關(guān)系，從以項目實施為導向轉(zhuǎn)向關(guān)注城市整體統(tǒng)籌發(fā)展。