李 侃

(中國人民大學 歷史學院，北京 100872)

海河工程局于1897年在天津洋商倡議下為疏浚海河航道而設立。起初由中方主導，1900年八國聯(lián)軍占領(lǐng)天津后，改組為外國人把持的機構(gòu)。歷經(jīng)多次政權(quán)更替，直到1949年才結(jié)束使命。海河工程局存在時間長、工作影響大，加之原始檔案保存比較完整，近10年受到研究者的關(guān)注。王長松、王艾分別考察了海河工程局對海河的治理如何影響天津港口空間與城市建設[1-2]。葉文靜認為海河工程局對天津航運基礎設施的貢獻表明，近代中國的國家政權(quán)建設不總是與民族主義有關(guān)，而是內(nèi)嵌于中國的國際關(guān)系與全球化進程之中[3]。龍登高、龔寧、伊巍等人則從機構(gòu)建制層面廓清了海河工程局的性質(zhì)、制度和運營模式。他們的研究顯示，海河工程局是一個中國政府授權(quán)的公益法人，其創(chuàng)新的公債融資模式保障了海河工程局的資金來源，其外國總工程師負責制保證了其核心工作的專業(yè)與高效，其董事會、咨詢委員會、參事會等治理模式及公開透明的運行機制確保了各方利益長期的合作及其機構(gòu)存續(xù)[4-6]。現(xiàn)有研究已經(jīng)觸及了海河工程局與地方、國家、國際社會的廣泛聯(lián)系，下一步研究的推進離不開對海河工程局角色和性質(zhì)更加立體全面的認識。

海河工程局的角色和影響力絕不僅限于海河河道和港口的治理。海河干流貫穿天津全境，其上支流、溝渠密布，海河也與上游五大河及沿岸地區(qū)關(guān)系密切，因此海河工程局的工作牽涉甚廣、制約繁多。加之，海河工程局配置有國際化的水利專家隊伍，富有執(zhí)行水文調(diào)查、水利工程的經(jīng)驗，占有大量工程所需的設備和資金，因而是近代中國水利界的一支權(quán)威力量，不僅頻繁參與較大流域的水利工程的規(guī)劃實施，甚至在與水利不直接相關(guān)的領(lǐng)域也有其獨特的影響力。本文關(guān)注的三個事件都發(fā)生在海河工程局的非主營業(yè)務中，這是現(xiàn)有研究較少涉及的領(lǐng)域，但正是在非主營業(yè)務中，海河工程局與多方勢力、機構(gòu)或群體有更深的合作或沖突，有助于我們考察海河工程局的運行實態(tài)，在不同情況下扮演何種角色以及與國際社會、中國國家、地方社會如何互動。

一、破冰船事件：在中國與外國之間

中國在一戰(zhàn)初期宣布中立，直到1917年參戰(zhàn)前始終受到中立條規(guī)的約束。1916年2月，德國、奧匈帝國向中國提出交涉，稱海河工程局(以下簡稱“海河局”)將兩艘破冰船租賃給俄國用于在海參崴港口除冰，以便來自美國、日本的軍需品及鐵路物資順利入港。德、奧兩國認定這是破壞中國局外中立的行為，要求迅速召回破冰船，并處理相關(guān)責任人。這一指控是否成立，與海河工程局的機構(gòu)性質(zhì)有直接關(guān)系，因此在各方之間的攻訐辯論中，這也成為一個焦點問題。龍登高等認為《辛丑條約》對海河工程局的規(guī)定是在“去除政府色彩”，作為獨立法人，海河工程局的“財產(chǎn)、設備、資源與人力，政府不得調(diào)撥”。但與此同時，他們又指出“盡管外方在海河工程局的具體經(jīng)營上處于主導地位，但其主權(quán)至少名義上是屬于中國的”[4]?？梢婈P(guān)于海河工程局主權(quán)、產(chǎn)權(quán)的規(guī)定并不清晰，而通過圍繞租借破冰船展開的爭議我們可以一探各方對海河工程局性質(zhì)的認定以及海河工程局在國際爭端中扮演的角色(1)葉文靜在文章中曾簡短提及此事，作為德國在一戰(zhàn)后調(diào)整在華戰(zhàn)略的開端，但認為一戰(zhàn)本身對海河工程局影響不大。見參考文獻[3] ，第133—134頁。。

1916年1月29日，海河工程局代表團(Board of Reference)(2)同時期的外交部文書中作“代表團”，后來華北水利委員會將之譯為“參事會”。本文采用“代表團”的譯法，以便與所引史料保持一致。對代表團(參事會)的討論，見參考文獻[4]。通過了一項決議，將該局兩艘破冰船“清凌號”與“通凌號”租與開灤礦務局經(jīng)理那森(Walter S.Nathan)，租期不少于三個月，租價九萬兩。代表團是海河工程局咨詢性質(zhì)的機構(gòu)，成立于1908年，目的是與航運相關(guān)利益代表共同討論疏浚海河與大沽沙航道的相關(guān)事務。由于破冰船關(guān)乎天津港口冬季能否通航，與航運業(yè)利益直接相關(guān)，因此討論有關(guān)購買和使用破冰船的提案是代表團的重要工作內(nèi)容[7]。代表團在討論中，特別強調(diào)了兩艘破冰船是海河工程局的私有財產(chǎn)，是用海河工程局的收入購買的，不是中國政府的財產(chǎn)。至于那森租用破冰船的用途，現(xiàn)存的會議記錄中并未涉及(3)Minutes of 6th Meeting of the Board of Reference:1916-01-29[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000049):112.。會后不久，兩艘破冰船便啟程并于2月下旬到達海參崴，開始除冰作業(yè)。

最早提出此舉違反中國戰(zhàn)時中立原則的是德國駐津領(lǐng)事。在通過《京報》(Peking Gazette)得知兩艘破冰船正在前往海參崴后，他立即致函外交部特派直隸交涉公署，稱“海河工程局乃中國政府會同各國在天津通商口岸所設之公共局所，并有中國委派之官員為局董”(4)開灤局將海河局中凌東凌兩開冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):3.，他據(jù)此主張“無論該局為萬國公共之局所，抑為中國局所而為外國所監(jiān)督，如若中國政府允許該兩開冰船歸某戰(zhàn)國利用，則應視為破壞中立之舉”(5)開灤局將海河局中凌東凌兩開冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):6-7.。不久，奧公使也就此事照會外交部，提出“海河工程局其中之中國政府代表即海關(guān)監(jiān)督及稅務司，先為擔責，惟終歸貴國政府應負責任”(6)收奧館照會:1916-02-19[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-092).。也就是說，德奧兩國外交人員認為既然海河工程局內(nèi)有中國政府派駐的委員，中國政府就應對該局的行為負責，該局所屬船只為俄國服務，理應視作中國政府違反局外中立。

1914年頒布的《局外中立條規(guī)》規(guī)定：

第十五條 在中國領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)中國人民均不得往各交戰(zhàn)國充當兵役或充當軍艦或附屬各艦之水手，并不得干預戰(zhàn)事。

第十六條 在中國領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民不得為交戰(zhàn)國治理武裝，不得供給船只或材料及一切軍需品，如彈丸火藥硝磺兵器等類，以供其交戰(zhàn)及緝捕之用，并不得供給款項。

第二十條 凡中國船舶及船上人等對于各交戰(zhàn)國應遵守其實力封鎖之各口岸條規(guī)，不得運送戰(zhàn)時禁制品或遞送軍務函件或代為運輸物品及一切違犯戰(zhàn)時公法之舉動。(7)局外中立條規(guī) [A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-009-01-006).

至于海河工程局這種特殊機構(gòu)是否屬于“中國領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民”，下轄的船只是否屬于“中國船舶”，以及破冰船的破冰作業(yè)是否屬于違禁舉動，《局外中立條規(guī)》皆沒有明確說明，這給了中國政府反駁德奧兩國指控的機會。接到抗議后，外交部調(diào)查認為海河工程局租賃船只與他人“純系商事性質(zhì)”(8)開灤局將海河局中凌東凌兩開冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):15.，“天津海河工程局其組織代表團具載于所定章程之內(nèi)，所有船只皆是該局物產(chǎn)，其置棄各船之權(quán)均在該局范圍之內(nèi)……該局所以定義租賃者，亦是該局應有之權(quán)也。至那森租船后如何處置，該團亦不知之”。故得出結(jié)論：“對于該局租船之事，本國政府事前無從知悉，現(xiàn)經(jīng)調(diào)查亦與中立之事無涉?！?9)收稅務處函:1916-02-16[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-090).不過，外交部的密函卻顯示，中國政府對于租船之事并非“無從知悉”，在海河工程局代表團討論此事之前，作為代表團一員的海關(guān)稅務司曾詢問外交部稅務處“可否贊成”，稅務處當時答復稱“此等船只如果該局代表團愿租與該行商人，自可無須阻擋”(10)收稅務處抄送總稅務司函:1916-05-19[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-117).?？梢?，雖然出借破冰船是代表團的一個集體決定，但海關(guān)稅務司、海關(guān)監(jiān)督作為委員的確代表了中國政府的意志。為了避免破壞中立的指責，外交部刻意淡化中國政府與海河工程局的關(guān)系，選擇了“純系商事”、中國政府“無從知悉”這種解釋，這也形成了外交部處理此事的基本立場，即海河工程局的財產(chǎn)和事務均與中國政府無涉。

對于海河工程局的機構(gòu)屬性，德奧公使的判斷與中國政府完全不同。德國公使不接受外交部的調(diào)查結(jié)果，于是他一面令駐津領(lǐng)事查證，一面照會外交部，表示如果海河工程局確無過錯，也需“設法取消租船合同”；但即便海河工程局能夠開脫責任，租賃破冰船的開灤礦務局的那森 “系一在中國領(lǐng)土內(nèi)居住之外人，已犯危害中國中立”，不能免責(11)收德辛使照會:1916-02-22[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-095).。德國駐津領(lǐng)事在自行調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，“該海河工程局非系私家經(jīng)營性質(zhì)，當日并非為行商而設，乃為官立之局所”(12)開灤局將海河局中凌東凌兩開冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):18-20.。德國駐津領(lǐng)事還通過面談和查閱會議記錄，認定海河工程局主席、書記官，以及包括海關(guān)稅務司和科員在內(nèi)的代表團均對租借破冰船的用途知情。又根據(jù)中方曾在照會清查洋商囤積軍火時，稱“外國人為中國雇傭者即屬華官”，德方認定稅務司確系華官，應亦屬于“中國領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)人民”。因此，這些官員均違反了中國局外中立章程(13)收德館照會:1916-04-28[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-110).。

中德官方各執(zhí)己見之時，有在華德文媒體發(fā)文稱中國政府刻意混淆海河工程局的性質(zhì)，處心積慮地破壞中立而避免追責。3月24日，《北洋德文日報》(Tageblatt für Nord-China)刊登了這篇頗具“陰謀論”傾向的文章(14)海河工程局檔案收錄了對這篇文章的英文翻譯。China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):25.。該文披露，海河工程局訂購的“通凌號”于1915年底運抵江南造船廠后，俄國政府曾通過江南造船廠出高價收購該船，但被德奧兩國領(lǐng)事以有違中國局外中立的立場為由所阻撓(15)China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):32.實際情況是俄國試圖收購破冰船發(fā)生在1915年初，德國領(lǐng)事在轉(zhuǎn)發(fā)這篇報道給海河工程局時，糾正了這處錯誤。。文章作者推測這一收購意向很可能就是為了將破冰船用于在海參崴除冰以保障冬季通航，而現(xiàn)在俄國的企圖終于通過租借的方式達成。該文還援引《辛丑條約》第十一條，以此說明海河工程局毫無疑問是從屬于中國政府的，并非私人機構(gòu)(16)該條款規(guī)定“北河改善河道，在一千八百九十八年，會同中國國家所興各工，近由諸國派員重修，一俟治理天津事務交還之后，即可由中國國家派員與諸國所派員會辦，中國國家應付海關(guān)銀每年六萬兩，以養(yǎng)其工”，并沒有表明海河工程局從屬于中國政府的內(nèi)容。見王鐵崖《中外舊約章匯編》(生活讀書新知三聯(lián)書店1982年版，第1007頁)。,[1]1007。至于海河工程局之所以通過了租借破冰船的提案，該文也認為是暗箱操作的結(jié)果，因為不久之前天津洋商會在海河工程局代表團的一名德國代表剛好被人頂替(17)China’s Neutrality Again Infringed[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):25.。

面對德奧的指控，處于風暴中心的海河工程局否認其為中國政府官立機構(gòu)。天津海關(guān)監(jiān)督迫于德奧兩國壓力詢問破冰船現(xiàn)在何處，海河工程局答復道：“查通凌清凌兩船原賃與開平局，是否開往海參崴及何時開回，尚未知悉，應請轉(zhuǎn)詢該局。再以上兩船隸于本局，與中國政府無涉?！?18)開灤局將海河局中凌東凌兩開冰船租與海參崴使用:1916-02-02[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000675):30.也就是說，海河工程局只承認與開灤礦務局之間有租賃協(xié)議，至于開灤礦務局租用破冰船所為何用，海河工程局既不知情，也不干涉。何況，在海河工程局看來，破冰船是自有財產(chǎn)，本來就不屬于中國政府，不存在破壞中立的問題。

最終，這一糾紛還是在海河工程局的組織框架內(nèi)得到了解決。奧匈使館提出的解決方案，除將破冰船開回，為避免再次發(fā)生破壞中立之事，還要求外交部飭“中國代表于代表團內(nèi)提議將來該局之船只能在中國領(lǐng)海內(nèi)使用，不得向外國租賃”，并威脅稱：

此項提案如不提議或不贊成之時，本大臣即應要求以中央兩國領(lǐng)事亦應得有權(quán)派一代表入工程局代表團。該要求若不得允準，應再將由本使館從前允準天津海關(guān)收與海河工程局加稅之各項協(xié)約收回無效。(19)收奧使館照會:1916-03-16[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-097).

德國認為避免今后此類事件發(fā)生的有效手段是德奧代表進入工程局，并以撤銷海關(guān)附加稅相威脅，這說明德國還是承認在海河工程局中各國代表皆有發(fā)言權(quán)，并非單純執(zhí)行某一方的意志。同時也說明在海河工程局代表團擁有一席之地對列強具有重要意義，反之，列強也通過控制海河工程局的重要經(jīng)費來源——海關(guān)附加稅來鉗制海河工程局。對這一要求，中方起初仍然強調(diào)，中國政府雖確在海河工程局派有代表，但只能“向該代表團提議，至該代表團能否遵照本處不任其責”(20)收稅務處函:1916-03-27[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-102).。不久，外交部稅務處還是令海關(guān)稅務司按照德奧的要求設法向代表團提議，“毋令與中立條件有所抵觸，致生轇轕”(21)收稅務處抄送總稅務司函:1916-5-19[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-117).。

兩艘破冰船于4月先后返回塘沽(22)收德館照會:1916-04-28[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-112).，天津海關(guān)稅務司和海關(guān)監(jiān)督“該局之船只能在中國領(lǐng)海內(nèi)使用”的提案也在5月12日的代表團會議上獲得了通過(23)270th Meeting of the Board:1916-05-12[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000049):117.。外交部向德奧公使知會此項決議時，還稱已“切實申飭”相關(guān)中方人員(24)發(fā)德辛奧訥使照會:1916-05-19[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-118).。德國公使仍未滿意，認為該決議“不能賠償該局所致德國利益之損失”，且中方仍“失于究查首犯英人那森”，因此德公使聲明保留日后追責的權(quán)利(25)收德館照會:1916-05-24[A].臺北:“中央研究院”近代史研究所(03-36-033-02-121).。然而開灤礦務局為英國公司，那森為英國人，不僅中國政府難以究查，也未見德奧兩國深究。

此事件中，中國政府和德奧兩國就海河工程局的機構(gòu)性質(zhì)產(chǎn)生了爭議，雙方都是利用海河工程局性質(zhì)的多義性來達到自己的目的。德奧利用中國名義上對海河工程局擁有主權(quán)來召回破冰船；中方則借助海河工程局的獨立性和靈活性來降低自身行為的風險。無論中國政府和帝國主義在華勢力如何理解海河工程局的性質(zhì)，他們都必須承認海河工程局有獨特的重要性，德奧兩國提出的解決方案表明海河工程局對于在華帝國主義勢力具有國際政治和本地策略的雙重意義；最終事件在海河工程局的代表團議事的框架內(nèi)解決，則體現(xiàn)了海河工程局平衡中外利益、解決中外爭端的作用。

海河工程局模棱兩可的機構(gòu)性質(zhì)和代表團議事的機制化解了一場國際關(guān)系的爭端，當海河工程局卷入地方和中央的利益沖突中，各方勢力眼中它扮演什么角色，它又以什么策略來應對呢？

二、潮白河決口事件：在地方與國家之間

作為華北五大河的入海尾閭，海河泄水不暢長久以來都是直隸地區(qū)防洪的一個隱患。與此同時，海河是天津的經(jīng)濟命脈，五大河的匯入帶給海河足夠的水深和流速，這是天津能成為輪船港口的基礎。如此就形成了天津港口功能與華北防洪形勢之間的矛盾。民國元年(1912年)，潮白河在通州以北的李遂鎮(zhèn)決口，當年冬季筑堤修復后，又兩度再決。決口以前，潮白河之水大都流入北運河。自決口后，潮白河大股洪水改道南流，奪箭桿河南下經(jīng)薊運河入渤海，不再匯入北運河，導致北運河水量大減。北運河是海河的主要水源，據(jù)測算，決口前潮白河對海河徑流的貢獻接近三成(26)海河工程文件(會議備忘錄、記錄及其他文件):1919[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007696): 34.。也是由于潮白河的匯入，北運河才得以維持一個較高的水位，從而有效地抗衡永定河輸入泥沙，并有足夠的流速向下沖刷泥沙(27)北河、運河修壩及浚挖河道工程文件:1915-1919[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):88-90.。北運河水位在潮白河決口后下降，不僅影響了海河的水深，而且大量泥沙以更快的速度在北運河與海河中堆積。至1915年，海河的含沙量已經(jīng)達到1900年以來的最大值(28)Haihe Conservancy Commission Report for the Year 1923[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-001600):154.。為了使海河能維持與潮白河決口前相同的水深，海河工程局年清淤量須達到?jīng)Q口前的7倍[8]84。

此事涉及的潮白河、北運河、永定河遠超海河工程局的職能范圍，且各河管理權(quán)屬相當混亂。民國成立后，由于中央財政支絀，袁世凱將各河事權(quán)分歸各省擔負，“永定、北運同在畿輔，而京兆、直隸各分其上下游以為界限”。加之管理河道的機關(guān)不能統(tǒng)一，既有內(nèi)政部，又設全國水利局。這樣事權(quán)分散的局面造成北運、永定須受京兆、直隸兩省河務局以及內(nèi)政部、全國水利局的指揮[9]1927。1914年海河工程局提出修補決口，將潮白河導回故道(29)Report No. 1004:1914-11-15[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):49. Re Hai Ho Tributaries and Silts carried down on the River bed and the Bar:1915-10-15[A]. 天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):86.。但全國水利局對于海河工程局的訴求沒有多少同情，他們首要關(guān)心的并不是海河的航運以及天津的商貿(mào)，而是整個華北河道系統(tǒng)的防洪減災問題。全國水利局的專家分析稱，華北地區(qū)之所以洪災頻發(fā)，根本原因在于雨季各河道水位陡然升高，遠遠超過河流系統(tǒng)的宣泄能力(30)海河工程文件(會議備忘錄、記錄及其他文件):1919[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007696): 30.。因此，為了控制華北地區(qū)水患，必須減少上游河流匯入海河的水量。全國水利局的外籍專家方維因(H. van der Veen)提出與海河工程局思路迥然不同的方案，即維持潮白河目前的新河道，并為北運河另辟河道入海，使其不再匯入海河。全國水利局立即批準了這一方案并開始施工(31)Report No.1004:1914-11-15[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):49.。

這場河務爭端從此演變?yōu)樘旖蛞坏嘏c整個直隸的利益沖突。海河工程局以天津城市利益捍衛(wèi)者自居，將全國水利局的此項工程視為天津港口的“滅頂之災(imminent disaster)”，并對中國政府的這一計劃表示震驚：“天津?？谥c直隸與京師及與政府豈無重要之關(guān)系耶？”(32)興建北運河工程:1915-07[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-000617):77.海河工程局總工程師平爵內(nèi)(P. Pincione)指出，永定河是天津以及周邊地區(qū)腳下的一顆“炸彈”，一旦北運河水位降低，永定河將攜帶巨量泥沙涌入北運河與海河，最終完全淤塞海河，將兩岸變?yōu)檎訚?，天津的港口也將成為歷史。為了阻止北運河改道工程，1915年到1916年，海河工程局多次請求駐京公使組成的外交團向北洋政府提出交涉，稱能否挽回局面對于天津來說 “生死攸關(guān)(a matter of life and death)”。海河工程局與外交團相信，阻止全國水利局的這項工程，不僅關(guān)乎外國人的利益，鑒于天津北方唯一大港的地位，“海河的淤塞將為本地眾多的人口帶來巨大的不幸”(33)北河、運河修壩及浚挖河道工程文件:1915-1919[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):78,88.。

然而，北洋政府的河務部門及其支持者則對什么是最緊要的利益有不同看法。例如，方維因認為無論采取何種措施，天津作為港口的角色都不會持續(xù)太久，因為海河河道本身的淤積和抬升速度極快，不久海河就將不適于航行。他的計劃雖然確實會極大地影響海河的航運和天津的繁榮，但是“這種危害……與工程在他處產(chǎn)生的利好相比是很小的”。他批評海河工程局從來只考慮天津的利益，無法認識到“直隸的利益與這座北方港口的利益同樣重要，甚至更加重要”(34)剪報“Chihli Conservancy,”The Peking Daily News:1916-04-01[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):35.。代表北洋政府立場的英文《北京日報》(The Peking Daily News)也認為各河帶來的泥沙遲早會將直隸灣完全淤塞，天津是注定要喪失港口地位的，何況與直隸地區(qū)的安全相比，天津的利益終究只是局部利益，理應服從更大的利益(35)剪報“Chihli Conservancy,”The Peking Daily News:1916-04-01[A].天津:天津市檔案館(W0001-1-007694):35.。

天津地方和直隸地區(qū)的矛盾難以調(diào)和，而海河的淤積情況愈發(fā)嚴重，海河工程局開始尋求外交途徑以達目的。外交團在海河工程局的請求下多次照會北洋政府，并與內(nèi)政部官員會面，指出《辛丑條約》規(guī)定了中國政府有輔助海河工程局維持海河航運能力的義務(36)外交團照會外務部:1916-04-27[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000200):141.。在外交壓力下，1917年北洋政府同意中止北運河改道工程，并撥款30萬元用于恢復潮白河故道。1917年趕在汛期前在潮白河決口處倉促建設了一道滾水壩，意圖迫使潮白河入北運河。緊接著，直隸地區(qū)發(fā)生30年未遇的超大洪水，天津到保定之間約4萬平方公里地區(qū)受災，波及103個縣，超過625萬居民流離失所。滾水壩也在水災中被沖毀[10]。

盡管1917年這場洪水將海河工程局的努力毀于一旦，卻為中外正式合作治理直隸河道提供了契機。水災前，海關(guān)稅務司梅樂和(F. W. Maze)曾建議海河工程局邀請外部專家來研討天津的河道治理以及直隸的排水問題，但海河工程局認為治理洪水是中國政府的責任，海河工程局無意越俎代庖[8]169-173。水災發(fā)生后，中國政府不僅蒙受巨大的經(jīng)濟損失，還受到中外輿論的一致譴責，于是決定為順天、直隸地區(qū)水道統(tǒng)籌一個治本計劃。梅樂和敏銳地抓住了促使中國政府與海河工程局合作的機會，提出由雙方分別提名人選組成一個委員會，來商辦順直地區(qū)的水利工程和防洪減災措施[8]174。

經(jīng)過外交團與外務部的交涉，在1918年3月20日，順直水利委員會(以下簡稱“順直會”)正式成立。該會的目的是“共同討論一種治河計劃”，而在治本計劃實行以前，海河工程局要求“須于牛牧屯附近之處開一引河挽北河歸于故道”[11]。中國政府委派正在天津主持京畿一帶水災河工善后事宜的熊希齡任督辦，由中國政府與海河工程局各提名三名成員。順直會的資金出自善后借款剩余的整頓鹽務經(jīng)費，資金的使用受到外交團委派的司庫監(jiān)督。外交團授權(quán)120萬兩用于三岔口裁灣、北運河挽歸故道、天津南堤等工程，后續(xù)又批準了144萬余兩用于北運河工程、馬廠減河以及新開河整理[9]1917。

順直會的成立為天津局部與直隸整體的利益沖突提供了一個解決的平臺，但機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)依然困難重重。海河工程局提出的牛牧屯引河系恢復海河水量至民國元年(1912年)以前水平的關(guān)鍵，但這一工程又將使北運沿岸低洼地區(qū)頻繁遭遇水災。順直會雖然在經(jīng)費上受制于外交團，但在熊希齡的領(lǐng)導下，力圖兼顧防洪和海河航運兩方面的利益，認為不能簡單將潮白河導回北運河，而應采取措施調(diào)控牛牧屯引河的水量，并為多余來水另尋入海通道(37)順直水利委員會函海河工程局:1919-03-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000006):105.。這種兼顧之法，大大增加了工程的規(guī)模與復雜性。處理多余水量的方案遲遲未決，資金也未到位，加上牛牧屯一帶以及寶坻、香河人民的激烈反對，牛牧屯新河遷延兩年未能實施。

對海河工程局來說，牛牧屯新河是之所以要組建一個新機構(gòu)的初衷，而順直會并沒有給予這項工程足夠的重視，于是再次于1919年9月尋求領(lǐng)事團、外交團的幫助，希望能夠迫使中國政府盡早開辦牛牧屯新河，將潮白河、北運河導入海河(38)海河工程局函外交團:1919-09-20[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000006):116.。海河工程局的做法引起了順直會的不滿，當時順直會的主席海關(guān)代表戴禮爾(W. F. Tyler)抗議海河工程局通過外交渠道推進北運河挽歸故道工程。當前寶坻等地人民已經(jīng)因順直會“為了天津一地的利益而讓當?shù)馗冻鋈绱司薮蟮拇鷥r”而忿忿不平，如果順直會在外交壓力下強行施工，進一步激怒當?shù)孛癖?，后果不堪設想。鑒于此，他建議暫緩規(guī)復北運河的計劃，而優(yōu)先制訂永定河治本計劃，即為永定河另辟永久且直捷之尾閭，一勞永逸地解決洪澇和航運問題(39)戴禮爾致梅樂和:1920-02-07[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000210):254-258.。這令海河工程局總工程師平爵內(nèi)如臨大敵，他指出永定河治本工程幾十年內(nèi)都難以完成，如果不采取牛牧屯新河作為應急措施，海河的航運只能坐以待斃。他指責順直會“為了避免犧牲自己的聲譽，寧愿置天津于危險境地”，建議海河工程局絕不能舍棄外交途徑，那是說服中國政府的“唯一的方法”，他也再次抬出《辛丑條約》，提醒順直會，中國政府有保障海河航運的義務(40)Report No. 1168 Re the Pei Yun Ho Reversion:1920-02-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000210):265-67.。

終于在1921年，海河局與順直會議定了一個折中之法，決定將潮白河在蘇莊附近東決之水局部引回故道，建一個節(jié)制閘，計劃“于大汛時期以每秒鐘六百立方公尺之上游來水導使流入北運河，迨上游來水總量不及每秒鐘六百立方公尺時則使悉數(shù)流入北運”。這項工程基本可以實現(xiàn)海河工程局的目標，但對寶坻縣水災的紓解作用則差強人意。受到戰(zhàn)事、汛期的影響，準備工作于1923年才得以開始，直至1925年夏方告竣工[10]37-40。

蘇莊新閘建成后，民國元年(1912年)以來圍繞潮白河、北運河的懸案得到階段性的解決。然而，海河工程局與上游河務部門以及居民的沖突仍在繼續(xù)。北運河為京兆尹所轄，由于財政奇絀，賠補河堤款項無著，造成堤岸殘缺，岌岌可危。每當海河工程局需要開閘放水，借北運河之水沖刷永定泥沙之時，往往遭到北運河務局的阻止，恐沖決北運河堤岸[9]1915。此外，牛牧屯位于蘇莊下游，蘇莊節(jié)制閘加劇了牛牧屯積水的情況，牛牧屯人往往私挖河堤以消除積水，造成牛牧屯以下水量大增，超出北運河承載量而導致決堤，相當于取消了蘇莊新閘節(jié)制北運河水量的功能[9]1914。

海河工程局與全國水利局之間的矛盾背后是天津的經(jīng)濟利益與華北防洪形勢、全國水利規(guī)劃的沖突，因而雙方都視海河工程局為天津商業(yè)、航運利益的代表。在當時混亂河制下，海河工程局缺乏正常途徑與上游河務機關(guān)溝通與合作，因此它要求成立一個合作機構(gòu)，以保證上游各河的治理不會影響海河的航運。順直水利委員會應運而生，在它的艱難協(xié)調(diào)下，完成了包括蘇莊節(jié)制閘在內(nèi)的兼顧上下游不同利益的工程。然而，順直會作為一個沒有先例的臨時性機構(gòu)，沒有政府頒布的組織大綱，它的權(quán)力相當脆弱。熊希齡即指出“會長之權(quán)限，在吾國未有規(guī)定”，“除余個人由政府授與若干權(quán)能外，委員會實無有何種權(quán)能之可言”[10]2-3。由于海河工程局具有超越一切河務部門的外交特權(quán)，當順直會不能滿足海河工程局的要求時，海河工程局慣于利用外交途徑來保證海河不受損害。這也反映出海河工程局實際上并不如其制度設計顯示的那樣“獨立”[4]，它最強有力的后盾仍然是列強在中國的代表——外交團；同時，民國政府對華北水利的統(tǒng)籌規(guī)劃也頗受制于其對海河局的條約義務。

在天津之外，海河工程局常以天津利益捍衛(wèi)者的形象出現(xiàn)，那么在天津內(nèi)部，它與各方的關(guān)系如何，各方又如何看待海河工程局的性質(zhì)和角色？

三、墻子河水閘事件：在租界與華界之間

天津的墻子河，最初是咸豐十年(1860年)僧格林沁為加強天津城防修筑壕墻時開挖的，后又由李鴻章于光緒七年(1881年)將壕墻加固，壕溝挖深。壕墻在八國聯(lián)軍占領(lǐng)時期被拆除，但留下了長十余公里的壕溝，仍被稱為“墻子河”，是天津城南和租界疏泄雨水與排污的主要通道。民國時期，圍繞墻子河建閘以及閘門管理權(quán)的問題，在天津南城居民與租界當局之間，曾有一場曠日持久的爭端(41)徐建平有專文討論1923到1924年天津紳民要求撤廢墻子河海光寺閘的運動，詳細梳理了天津紳民與輿論配合以維護水權(quán)和國權(quán)的經(jīng)過。不過，該文僅僅關(guān)注事件在輿論的爆發(fā)，且主要利用報紙和商會檔案，因而對海河工程局作用的概括以及呈現(xiàn)出的事件結(jié)局皆有不準確之處。,[12]。這場租界和華界之間的利益沖突，集中展現(xiàn)了海河工程局自身定位的變化，以及在天津內(nèi)部各方如何解讀海河工程局的性質(zhì)。

理論上說，海河工程局的職能范圍僅限于對海河河干的維護與改造，但海河工程局早期主要出于保護租界不受洪水侵擾的目的，曾較為主動地參與墻子河的治理。1908年，墻子河上位于梁家園的一處木制水閘年久失修，有倒塌的危險。由于墻子河與海河連通，海河工程局總工程師認為，一旦梁家園水閘失靈，水位較高的海河水不加控制地大量涌入墻子河，會淹沒位于墻子河與海河之間的大部分的租界，因此，與中國官廳商議在梁家園修建一座新水閘，后由于中方不曾撥付資金而沒有實施。直到1912年，水災中部分租界被淹，作為應急措施，海河工程局自行修建了水閘的第一道門(42)書記官致董事會:1917-03-08[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):198.。水災后英租界積水不退，要求海河工程局采取措施。海河工程局工程總工程師撰寫了一份報告，建議在梁家園和海光寺分別設置一處水閘，并安裝抽水機，他認為“此議若行，則異日舟楫可以常川往來無間，且建閘之后，海光寺以東之地當不至有水患之虞”(43)Translation of letter from Hai Kuan Tao:1913-06-06 [A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):130.,[13]19469。英法租界也商定為這項工程的貸款各承擔一半的利息和攤銷費用(44)Prevention of Floods in the Hinterland:1913-03-31[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):121.。然而中國官廳認為眼下最要緊的是疏通墻子河，否則海光寺建閘可能會影響以西地區(qū)的洪水宣泄[13]19541-19543。經(jīng)過商議，各方同意在梁家園修建一道帶有開啟橋的石閘，暫時擱置海光寺建閘的計劃。海河工程局說服民政長同意在陳家溝閘捐項下支出工費，開啟橋的費用則由德租界負擔。

可以說，此時海河工程局完全與租界利益站在一起，全力進行工程和資金方面的規(guī)劃，并積極推動租界和中方的配合。海河工程局或許沒有料到，如此大包大攬使得中外各方都產(chǎn)生了對海河工程局的誤解。例如，租界方面對于未能修建海光寺水閘而對海河工程局感到不滿。英國工部局在得知這一消息后，致信海河局：

在貴局的要求下，我們誠心考慮了海河工程局遞交的排水計劃。在市政委員看來，海光寺水閘是該計劃最核心的內(nèi)容。對于海河工程局縱容這一項內(nèi)容從計劃中刪去，我們不隱瞞我們的失望。

言下之意，英租界之所以愿意為這一計劃提供財政上的支持，主要是因為這一計劃包含了有望改善英租界排水和衛(wèi)生狀況的海光寺水閘，而現(xiàn)在海河工程局居然沒能說服中方同意這項條件(45)Prevention of Floods in ‘Hinterland’:1913-10-01[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):169. Prevention of Floods in the Extra Mural Area:1913-10-27[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):172.。再如，英國兵營負責人從1912年開始持續(xù)要求海河工程局解決軍營的水患。他將墻子河的問題歸咎于海河工程局，還認為英國兵營被淹“完全操縱在海河工程局手中”(46)英國兵營致海河工程局:1914-06-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):183.。 對此，海河工程局表示“本局與該河沒有絲毫關(guān)系……在海河干流之外本局沒有任何管轄權(quán)”(47)海河工程局致英國兵營:1913-03-13[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):115.，且“該地區(qū)的現(xiàn)狀由來已久，既不是因海河工程局產(chǎn)生的，海河工程局也沒有解決問題的義務和辦法”(48)海河工程局致英國兵營:1914-06-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):181.。

最初積極籌謀墻子河建閘的海河工程局，此時試圖撇清自己負有相關(guān)責任，但它事實上仍然代表租界參與海河支流及水閘的事務。梁家園水閘和開啟橋于1914年10月竣工，由于墻子河名義上屬于中國，上設水閘理應由中國控制。但水閘河段位于德租界邊緣，且其上有德國人出資的開啟橋，因此該閘仍然由中德雙方委托給海河工程局管理。附近村民多次通過巡按使交涉員、商務總會請求接管水閘，都沒有成功[14]。從1914年到1917年，海河工程局面對各租界提出的開閉水閘的要求，總是反復強調(diào)海河工程局只是名義上管理梁家園水閘，但實際上的決策卻要經(jīng)過中方的同意。即便如此，海河工程局仍然是控制海河支流的重要機關(guān)，這可以說已經(jīng)成為海河工程局的非正式職能。

海河工程局從1917年開始逐漸退出對海河支流事務的主動干預。同年8月，隨著德國在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，中國政府收回了對德租界的控制權(quán)，改稱特別一區(qū)，由天津特別區(qū)市政局管理。海河工程局仍然掌握梁家園水閘的控制權(quán)，但原來德租界當局在水閘管理中扮演的角色被特別一區(qū)市政局取代。同時，如上節(jié)所述，這一年夏天，直隸地區(qū)發(fā)生超大洪水，以此為契機，海河工程局和中國政府成立了順直水利委員會。直隸警務處長、天津警察廳長楊以德被推舉為協(xié)調(diào)處理天津城區(qū)與租界河道治理與防洪工作的主要負責人，開始接手一部分海河工程局的非正式職能。當1918年英租界要求海河工程局打開梁家園水閘以排放墻子河污水的時候，海河工程局總工程師表示“沒有楊以德的要求，我不能為開閘沖污負責”(49)平爵內(nèi)致英工部局秘書:1918-09-07[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000084):209.。

海河工程局也不再積極幫助租界推進海光寺建閘。1919年，英租界邀請法租界、日租界、特別一區(qū)、海河工程局、順直會共同商議海光寺建閘等事宜。海河工程局認為這些議題與海河工程無關(guān)，因此拒絕加入(50)英工部局信:1919-08-15[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):205.海河工程局復英工部局:1919-08-26[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):206.。英法日領(lǐng)事見狀，決定直接向直隸省長提議，由四界工部局(包括特別一區(qū))各派代表組成“四界公會”(51)英文材料中稱Weize Creek Lock & Pumping Installation Committee。規(guī)劃實施墻子河水閘，得到了時任直隸省長的應允[15]514。

海河工程局進一步退出墻子河的治理是在1921年。梁家園水閘的經(jīng)費來源是陳家溝水閘的閘捐， 1921年陳家溝水閘正式關(guān)閉，梁家園水閘的經(jīng)費從此斷絕。此時海河工程局書記官建議將梁家園水閘管理權(quán)交給中國。原因有三：一是經(jīng)費一旦斷絕，海河工程局就要承擔每年一千兩的支出；二是梁家園水閘對海河的水位幾乎沒有影響，與海河工程局的工作關(guān)系不大；三是現(xiàn)在德國租界已經(jīng)由中國接管(52)Re: Liang Chia Yuan Lock:1921-03-14[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-007698):28.。接著，1922年發(fā)生了特別一區(qū)繞過海河工程局擅自將水閘關(guān)閉并逮捕看閘人的事情。加之，英法日租界在墻子河上另建一海光寺水閘并設置抽水機，試圖進一步降低墻子河水位，方便租界排污，租界與華界有關(guān)排水和灌溉的利益沖突將更突出。為了避免卷入這種紛爭，海河工程局正式將梁家園水閘的管理權(quán)移交給了中國政府(53)Liang Chia Yuan Lock:1922-11-11[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):210.。

雖然交出了梁家園水閘管理權(quán)，海河工程局依然負責海光寺水閘的設計和施工，這使它成為了反對建閘的天津紳民攻擊的目標。在海光寺水閘施工過程中，發(fā)生了多起當?shù)匕傩盏目棺h請愿。最早的一起發(fā)生在1922年9月，天津縣、靜海縣190余村懇請直隸省長禁止在海光寺南修閘。原因是各村地勢低洼，每年旱澇頻仍，泄水不暢，加之華界租界盡在墻子河以及相連的衛(wèi)津河排污，兩縣人民已是“苦不堪言”，接著他們將矛頭指向海河工程局：“海河工司反又在海光寺前、衛(wèi)津河內(nèi)筑設水閘以堵塞河道，使引洩更不通暢，則苦上加苦。”[15]502-504

面對民意，天津警察廳認為海光寺水閘應由該廳工程科接收管理，并規(guī)定應如何開閉(54)工程科/四鄉(xiāng)第二警察署呈天津警察廳文:1922-12-11[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):15.，開閉時刻可以委托給海河工程局總工程師平爵內(nèi)掌握，“蓋因伊熟悉海潮漲落時間故也”[15]507-508。然而，四界公會雖然名義上承認水閘主權(quán)操之于中國，但不同意由中國官廳全權(quán)管理，先是要求水閘的啟閉時刻應由四界公會規(guī)定并派人管理[15]506，后稍作讓步，要求由海河工程局來統(tǒng)一管理海光寺和梁家園兩閘[15]512。可以看出，經(jīng)過海河工程局主動退出梁家園水閘管理一事，警察廳眼中的海河工程局已不完全代表租界，因此工程科比較信任海河工程局作為第三方來決定水閘的開閉時間。而外國領(lǐng)事則希望海河工程局在水閘管理上扮演更重要的角色。對此，海河工程局表示：

鑒于墻子河對海河不甚重要且我局已將梁家園閘按照中國官廳要求交還，我局既不渴望也不希望表現(xiàn)得渴望接手對墻子河及其上水閘的控制權(quán)。但是，如果中國官廳(經(jīng)各租界同意)要求我局接管，只有在管理排水與灌溉的規(guī)定都已起草并經(jīng)所有相關(guān)方面同意的前提下，我局才會答應這一要求。(55)海河工程局致四界公會:1923-07-05[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):66.

在中外為墻子河水閘的管理權(quán)僵持不下的同時，南鄉(xiāng)公民代表繼續(xù)通過各種方式據(jù)理力爭，請求中國官廳勿將墻子河水閘授予外人管理。甚而，各代表扶老攜幼前去天津警察廳，哭訴陳情，以及在中外官方查勘海光寺水閘現(xiàn)場時，前往對峙(56)東六分駐所呈天津警察廳文(為飭會同紳商前往海光寺查驗閘口等情形):1924-01-23[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):51.。鑒于當前民意輿情，1923年11月直隸省長否認曾允許四界公會共管海光寺水閘，稱前省長的相關(guān)答復并非正式，且省長并不具有單獨裁決此事的權(quán)力[15]514。也勸導租界方面，宣稱“如果稍行退讓，勢必激成眾憤，釀生事端，即為各租界計，亦有不利”(57)直隸交涉公署為請再徹查墻子河閘案等事致函天津警察廳:1924-01-21[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002836):34-38.。在對峙中，海河工程局總工程師又被推出與紳商代表對話，成為外方的發(fā)言人。但在最后，平爵內(nèi)“對大眾宣言回去見英法日三國領(lǐng)事，必盡力向其辯論……”[13]。可見，他還是希望海河工程局維持一種居間調(diào)和的角色，而不是站在租界、領(lǐng)事一方。

然而這次會面之后，天津紳商的訴求更加徹底?？棺h活動進入高潮，各代表決定從根本上否認該閘之設的決議有效[16]。紳民代表在天津城鄉(xiāng)散發(fā)反對設閘的傳單，依然十分清晰地將矛頭指向海河工程局和英法日領(lǐng)事。

租界上一講衛(wèi)生，吾國人民，凈都要死了，你聽可惱不可惱，這是立閘后，吾民所受的痛苦，究竟是誰出的主意呢？你知道有一個海河工程司，外國人叫平爵內(nèi)，他跟英法日領(lǐng)事，商量辦的。

傳單定義此事的性質(zhì)為“外國人欺負中國人”，號召父老鄉(xiāng)親“趕快出來力爭，保守國土，維護主權(quán)”(58)剪報《津人反對設閘之傳單》《益世報》:1924-02-28[A].天津:天津市檔案館(W0003-1-000196):70.。可見，海河工程局保持中立形象的努力已付之東流，在天津百姓眼里，它仍然是代表洋人欺壓中國的機構(gòu)。

經(jīng)過一系列的努力，天津紳商百姓撤銷水閘的訴求得到了中國官廳的支持(59)直隸天津警察廳函天津總商會尊重民意取消敝廳一月二十一日公函:1924-03-06[A].天津:天津市檔案館(J0128-2-002837):59.。1924年6月，英法日領(lǐng)事同意將海光寺水閘遷移八里臺[17]。然而此時，中國紳商以及商會因“熱度已過，已置之不聞不問”[18]，或曰“因時局以致停頓”(60)天津總商會為墻子河閘隨啟隨放事與天津特別市政府工務局的來往函:1928-09-05[A].天津:天津市檔案館(J0128-3-006307).所謂“時局”，是第二次直奉戰(zhàn)爭前后天津政壇的風云變幻，這一年楊以德被奉系軍閥李景林趕下臺，這件事的“熱度”也隨之下降。，最終墻子河閘并沒有拆除或移動。

各國領(lǐng)事與租界當局往往視海河工程局為租界利益的當然代表，中國百姓也由于海河局深刻的帝國主義烙印而持類似的看法；海河工程局則在紛繁的權(quán)力斗爭中逐漸轉(zhuǎn)變了對自身的定位，收縮非正式職能，試圖保持一個中立、專業(yè)的形象。只是，盡管海河工程局盡量撇清自己與租界主導的這項海光寺水閘的關(guān)系，甚至不惜將墻子河的另一水閘的管理權(quán)交還中國，終究難以扭轉(zhuǎn)自身租界利益代言人的形象。

四、結(jié)語

海河工程局與列強、中國國家、天津地方的關(guān)系相當錯綜復雜。海河工程局的合法性和權(quán)威主要來源于列強的權(quán)勢和中外之間的不平等條約，它受到所有締結(jié)《辛丑條約》的帝國主義勢力的制約，但它與列強之間也存在一定的緊張。由于海河工程局獨特的代表團制，它不單純代表中國政府或某個帝國主義國家的意志，而是取決于哪些力量的代表能夠參與海河工程局的決策。在破冰船事件中，海河工程局與中國政府立場一致，強調(diào)自身的獨立性與公益性，以反駁德奧的關(guān)于海河工程局破壞局外中立的指控。在處理潮白河決口中，海河工程局又與中國政府的水利部門意見相左，儼然以天津利益捍衛(wèi)者的身份與寧可犧牲天津的商業(yè)、航運利益的全國水利局博弈，并借助外交團促成了一種上下游合作治理的機制。而在墻子河建水閘以及水閘管理權(quán)的問題上，盡管海河工程局試圖保持中立，在天津紳民眼中，海河工程局則站在對立面，與各國領(lǐng)事和租界外國人合謀侵奪中國主權(quán)以及天津百姓的水源生計。

海河工程局的身份有不同的面向，它不斷地根據(jù)情況調(diào)整自己的定位，以便在紛繁的時局中盡可能地實現(xiàn)機構(gòu)自身的目的。以順直水利委員會為平臺，海河工程局在一般情況下通過提供顧問服務換取中國政府的政策傾斜。而當海河航運與上游或全國的水利規(guī)劃發(fā)生難以調(diào)和的矛盾時，海河工程局的尚方寶劍仍然是外交團的支持以及條約賦予的特權(quán)。由于海河局所代表的海河的航運利益與天津整體的經(jīng)濟利益恰好一致，這使得在列強特權(quán)的保護下，天津一地的利益往往凌駕于更大區(qū)域的利益而得到優(yōu)先考慮。與代表天津與其他地區(qū)以及中國國家博弈不同，當利益沖突發(fā)生在天津當?shù)兀：庸こ叹謩t要盡量淡化自身與列強、租界的關(guān)系，樹立一種中立、專業(yè)的形象，以減少天津本地社會對海河工程局的敵意，減小主營業(yè)務開展的阻力。與此相關(guān)，海河工程局對自身權(quán)力、職能范圍的謀劃，也在不同層面采取不同策略。在天津之外，創(chuàng)造平臺以便更深入廣泛地參與制定政策與計劃；在天津內(nèi)部，則表現(xiàn)為非正式職能的收縮和對主業(yè)的回歸。

從法理上說，海河工程局具有獨立公益法人的地位，在實踐中，海河工程局卻無法真正獨立。它以關(guān)稅附加稅的轉(zhuǎn)移支付作為重要經(jīng)費來源，而中國關(guān)稅稅率、保管、用途皆受到列強的約束；它內(nèi)部的議事機關(guān)以及重要工程師、職員都以外國人為主；外國人主導的海河工程局治理海河的合理性也來源于天津的外國租界沿海河兩岸分布的事實。從根本上說，海河工程局的存在還是依附于近代條約體系，是不平等條約對中國政府必須保障海河航運的規(guī)定確保了它的存續(xù)，一旦這一體系瓦解，即便治理海河的需求仍然存在，海河工程局也無法再按照原來的方式運行。我們固然不宜因其帝國主義背景而否定海河工程局在河流與港口治理上的成績，但天津當?shù)嘏c海河工程局爭水權(quán)、保衛(wèi)自己傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式的紳商百姓，以及為保障海河供水而頻繁受災的上游居民，應該得到同情和理解。我們不必苛求海河工程局去站在中國人的角度，考慮維持海河航運是否是全局利益最大化的方案，但也理應意識到，海河工程局的存在客觀上對民國時期中國政府統(tǒng)籌治理全國河道所造成的障礙。