阮小高

一、引言

“十三五”以來，國家對(duì)中央農(nóng)業(yè)科研單位資金投入力度明顯加大，多個(gè)基建項(xiàng)目和修繕購置專項(xiàng)在中央農(nóng)業(yè)科研單位總部或各基地的落地實(shí)施，新建和改造一批標(biāo)準(zhǔn)化的科研綜合樓與科研輔助用房等，極大改善了中央農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研條件和工作環(huán)境，有力地支撐著農(nóng)業(yè)科研事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，隨著新的科研用房投入使用，原有的部分科研房屋使用逐漸退出科研業(yè)務(wù)一線，出現(xiàn)暫時(shí)閑置，不僅增加了這部分科研房屋的維修和管理成本，也給國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來一定壓力。另外，根據(jù)國家現(xiàn)行政策，房屋出租收入可以用來彌補(bǔ)中央農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)費(fèi)不足。鑒于上述原因，中央農(nóng)業(yè)科研單位比較熱衷于將閑置房屋對(duì)外出租，而且這一現(xiàn)象也越來越普遍，隨之而來在房屋出租過程中出現(xiàn)的各類問題也一直存在。

為規(guī)范行政事業(yè)單位房屋出租行為，加強(qiáng)房屋出租業(yè)務(wù)監(jiān)督管理，防止國有資產(chǎn)損失，國家有關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策文件，如《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2015〕90號(hào)）、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》（農(nóng)辦財(cái)〔2018〕81號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范行政事業(yè)單位房屋出租管理的通知（征求意見稿）》（農(nóng)科財(cái)（資）函〔2021〕83號(hào)）等，農(nóng)業(yè)科研院所也出臺(tái)了本單位的房屋出租出借管理細(xì)則，基本上形成了一個(gè)覆蓋全面、多層級(jí)的制度體系，使房屋出租行為受到較為嚴(yán)格的制度約束。加上近年來包括房屋出租事項(xiàng)在內(nèi)的中央巡視和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查以及會(huì)計(jì)資產(chǎn)基礎(chǔ)工作交叉檢查不斷進(jìn)行，使中央農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位房屋出租出現(xiàn)的問題得到有效整改，房屋出租行為也越來越規(guī)范，但是仍存在一些問題需要引起重視。本人參加了2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的對(duì)部屬中央農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)交叉檢查工作，下面結(jié)合檢查調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，思考對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)房屋出租的具體措施進(jìn)行探索。

二、當(dāng)前房屋出租存在的問題

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善協(xié)調(diào)機(jī)制

房屋出租管理是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，房屋出租工作要嚴(yán)格按照規(guī)定流程，做好可行性研究、申報(bào)審核、實(shí)施招租、招租結(jié)果公示、租賃合同簽訂、租金收繳、資產(chǎn)系統(tǒng)備案和年度招租情況公示等管理，還要注意做好房屋出租日常管理工作。因此，需要單位領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一部署，資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和紀(jì)檢監(jiān)察等部門進(jìn)行有效溝通，并做好各環(huán)節(jié)工作的銜接與配合。工作中發(fā)現(xiàn)，被檢查單位存在的房屋出租問題的根源往往是單位領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，具體表現(xiàn)如下。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，存在一定“重錢輕物”的思想，對(duì)房屋出租管理主體責(zé)任落實(shí)沒有完全到位。

2.房屋出租相關(guān)部門沒有建立良好的溝通機(jī)制，甚至出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，工作脫節(jié)比較嚴(yán)重，出現(xiàn)問題后互相推諉。比如有的單位基地分布較廣，在全國多個(gè)省份都建有基地，基地距離總部偏遠(yuǎn)且運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)獨(dú)立；基地管理負(fù)責(zé)人對(duì)國有資產(chǎn)管理和房屋出租制度不熟悉，常常出現(xiàn)沒有與資產(chǎn)管理人員溝通的情況下，對(duì)基地部分閑置用房進(jìn)行招租，造成房屋出租事項(xiàng)缺少可行性論證、審批流程不規(guī)范和招租工作不公開等問題，給房屋資產(chǎn)監(jiān)管帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。

3.資產(chǎn)管理人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)水平有待提高，對(duì)房屋出租工作難以發(fā)揮強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)和可持續(xù)監(jiān)管。專職資產(chǎn)管理人員在確保資產(chǎn)管理制度執(zhí)行和工作措施落地方面會(huì)起到重要的作用，但檢查中發(fā)現(xiàn)，部分單位在資產(chǎn)管理人員配備上不合理，崗位人員頻繁流動(dòng)，人員年齡偏大，綜合素質(zhì)較低，甚至存在無專職資產(chǎn)管理人員而由后勤部門人員兼職。由此造成對(duì)資產(chǎn)管理政策理解不深不透，工作措施不到位，從而難以適應(yīng)房屋出租等政策性較強(qiáng)的工作要求。

（二）嚴(yán)格制度規(guī)定，強(qiáng)化房屋出租可行性論證

依據(jù)現(xiàn)行制度要求，房屋出租事項(xiàng)要進(jìn)行必要的可行性論證，論證基本內(nèi)容主要包括擬出租房產(chǎn)的位置、面積、使用現(xiàn)狀、出租原因、招租方式、租期設(shè)定、租價(jià)確定方法、對(duì)承租方的限定條件等。

《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范行政事業(yè)單位房屋出租管理的通知（征求意見稿）》中對(duì)行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租的前提要求是，房屋主要用于保障行政事業(yè)單位履行職能和事業(yè)發(fā)展需要，以自用為主，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理，有效利用，避免閑置浪費(fèi)。確有閑置的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在部門內(nèi)部各單位之間統(tǒng)籌調(diào)劑使用，方可對(duì)外出租。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在審查房屋出租備案材料時(shí)，對(duì)部屬單位房產(chǎn)出租可行性報(bào)告提出了新的要求，除了說明是否建設(shè)項(xiàng)目形成的房產(chǎn)外，還需說明該房產(chǎn)最初取得的目的等。由此可見，國家對(duì)房屋出租的原則之一是嚴(yán)格控制，基于謹(jǐn)慎的態(tài)度。在檢查中發(fā)現(xiàn)，被檢查單位部分房屋出租事項(xiàng)可行性論證不充分，特別是對(duì)出租原因論證模糊，既沒有說清楚單位目前房產(chǎn)的使用狀況是否合理，是否進(jìn)行了調(diào)劑，也沒有結(jié)合出租房產(chǎn)最初使用目的和閑置的原因做出詳盡說明，顯然與國家審慎對(duì)待房屋出租、嚴(yán)格審批房屋出租事項(xiàng)的要求有一定的差距。

（三）借助化整為零，規(guī)避上級(jí)部門審批

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》規(guī)定，部屬單位出租房產(chǎn)，單項(xiàng)或批量價(jià)值800萬元及以上的，對(duì)于6個(gè)月以內(nèi)的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審批；對(duì)于6個(gè)月以上的，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核后，報(bào)財(cái)政部審批。單項(xiàng)或批量價(jià)值800萬元以下的，授權(quán)部屬單位自行審批。檢查中了解到，中央農(nóng)業(yè)科研單位反映單項(xiàng)或批量價(jià)值800萬元及以上的房屋出租事項(xiàng)，因向上級(jí)單位報(bào)批手續(xù)較為復(fù)雜，獲批周期較長，等待批復(fù)期間擔(dān)心意向承租客戶流失，在實(shí)施招租時(shí)，把價(jià)值超過800萬元的房產(chǎn)分開出租，確保每項(xiàng)房產(chǎn)租賃事項(xiàng)在單位自行審批權(quán)限內(nèi)，達(dá)到較快完成出租的目的。檢查組認(rèn)為，如果分租不同的租賃客戶，應(yīng)屬于不同的租賃事項(xiàng)，可以分開審批，這樣做無可厚非；但是如果租賃客戶為一家，強(qiáng)行拆分租賃事項(xiàng)，簽訂多份合同，這樣就是規(guī)避上級(jí)審批，屬違規(guī)行為。

檢查中發(fā)現(xiàn)，某中央農(nóng)業(yè)科研單位因總部搬遷，將一棟位于市內(nèi)的價(jià)值超過800萬元的大樓整體出租給某酒店經(jīng)營，資料顯示，該單位把該棟樓不同樓層區(qū)域與承租酒店多名員工簽訂了多份合同，按照不同租賃事項(xiàng)進(jìn)行單位內(nèi)部審批，從而達(dá)到規(guī)避上級(jí)部門審批的目的。這是一個(gè)典型的規(guī)避上級(jí)審批、違反審批流程的房屋出租案例，鑒于合同即將到期，檢查組責(zé)成該單位合同到期后，重新開展招租工作，按照規(guī)定流程進(jìn)行報(bào)批。

（四）以開展技術(shù)合作、承包經(jīng)營等名義，規(guī)避房屋出租管理

現(xiàn)行制度要求，中央級(jí)事業(yè)單位在國有資產(chǎn)使用過程中，不得串通作弊，暗箱操作，違規(guī)利用國有資產(chǎn)對(duì)外投資和出租、出借。由此可見，國家房屋出租政策原則重要的一條是確保房屋出租的公開、公平、公正。檢查中發(fā)現(xiàn)，有的中央農(nóng)業(yè)科研單位以合作共建研發(fā)中心、委托試驗(yàn)等名義，以提供研發(fā)、試驗(yàn)場所的方式同意合作方使用單位的房產(chǎn)場地，但無實(shí)質(zhì)上的合作內(nèi)容，給逃避房屋出租管理披上了華麗外衣，具有很強(qiáng)的隱蔽性。這樣做的目的則是為了逃避房屋出租監(jiān)管，極易導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)和國有資產(chǎn)流失。

通過檢查發(fā)現(xiàn)，此類問題雖不常見但屢有發(fā)生，如某中央農(nóng)業(yè)科研單位以合作共建研發(fā)中心的名義與某高新技術(shù)公司簽訂合作共建協(xié)議，將一棟綜合實(shí)驗(yàn)樓的部分樓層和倉庫提供給公司使用，公司每年支付給科研單位100萬元的科研經(jīng)費(fèi)。又如某中央農(nóng)業(yè)科研單位與一機(jī)械設(shè)備有限公司簽訂技術(shù)委托試制合同，將單位一試制車間提供給合作公司進(jìn)行加工試制樣機(jī)，公司每年付給單位80萬元的合作款。上述問題均要求被檢查單位進(jìn)行整改，終止相關(guān)合同，將房屋單獨(dú)進(jìn)行公開招租。類似的協(xié)議合同具有很強(qiáng)的欺騙性，不容易被發(fā)現(xiàn)，成為房屋出租監(jiān)管的難點(diǎn)。

（五）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，提高名譽(yù)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)

中央農(nóng)業(yè)科研單位在房屋對(duì)外出租管理過程中，通常對(duì)出租房產(chǎn)的主體安全、使用安全、約定用途和租金收入等進(jìn)行管理，但往往忽視了對(duì)法律層面的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)防控和單位自身名譽(yù)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。

有的不良承租企業(yè)、商戶或個(gè)人會(huì)利用租賃中央農(nóng)業(yè)科研單位房屋之便，未經(jīng)授權(quán)允許私自冠名，使用中央農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位名稱，以及其他可能誤導(dǎo)公眾以為承租方與中央農(nóng)業(yè)科研單位有關(guān)聯(lián)而實(shí)現(xiàn)非法得利的行為，如機(jī)構(gòu)簡介、網(wǎng)站設(shè)計(jì)、廣告宣傳、產(chǎn)品包裝等使用中央農(nóng)業(yè)科研單位的中外文字符、標(biāo)識(shí)及圖片等；或從事生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品和其他損害廣大農(nóng)民及消費(fèi)者權(quán)益的行為。上述行為輕者給中央農(nóng)業(yè)科研單位造成不良社會(huì)影響，重者導(dǎo)致科研單位陷入法律糾紛和民事訴訟，直接造成巨大經(jīng)濟(jì)利益損失。

三、提高房屋出租管理的建議

（一）加強(qiáng)政策宣傳，提高單位房屋出租管理責(zé)任意識(shí)

首先，各中央農(nóng)業(yè)科研單位要結(jié)合自身實(shí)際情況制定房產(chǎn)出租管理實(shí)施細(xì)則，將單位房產(chǎn)出租管理制度化，并在單位內(nèi)部加以廣泛宣傳，提升房屋出租相關(guān)人員按照制度辦事意識(shí)。其次，明確房產(chǎn)出租管理機(jī)構(gòu)，確定房產(chǎn)出租牽頭部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織單位房屋出租工作，防止各自為政，一盤散沙；要落實(shí)具體負(fù)責(zé)人員相關(guān)責(zé)任，確保政策措施落地。再次，加強(qiáng)房產(chǎn)出租各管理部門之間溝通，健全房產(chǎn)出租內(nèi)控管理機(jī)制，重要工作環(huán)節(jié)要合理授權(quán)，堅(jiān)決杜絕基地未經(jīng)授權(quán)私自出租房產(chǎn)和其他違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。最后，要穩(wěn)定房產(chǎn)出租管理人員隊(duì)伍，防止管理人員缺失或頻繁流動(dòng)給單位房產(chǎn)出租管理帶來混亂。

（二）做好可行性論證，確保房屋出租事項(xiàng)依規(guī)行事

本人認(rèn)為，房產(chǎn)出租可行性論證除了把出租房產(chǎn)的基本情況說清楚外，還應(yīng)該從以下兩個(gè)方面加以重點(diǎn)論述。

1.強(qiáng)調(diào)單位房產(chǎn)出租必須以最大發(fā)揮房屋資產(chǎn)使用效益、確保國有資產(chǎn)保值增值為前提。如前文所述制度要求，房屋出租事項(xiàng)論證要詳細(xì)說明現(xiàn)有房產(chǎn)能否滿足單位目前履行職能的需要，是否在單位內(nèi)部各部門之間和系統(tǒng)內(nèi)部各單位之間進(jìn)行過調(diào)劑使用，出租房產(chǎn)是建設(shè)項(xiàng)目形成的，要詳細(xì)說明房產(chǎn)最初建設(shè)的目的是否已經(jīng)完成等情況。在滿足上述要求的前提下，將單位暫時(shí)閑置的房產(chǎn)進(jìn)行出租，可以發(fā)揮其最大使用效益，確保國有資產(chǎn)保值增值是十分必要的。

2.論述房產(chǎn)出租對(duì)單位發(fā)展的意義和影響。一是補(bǔ)充事業(yè)經(jīng)費(fèi)缺口的需要。中央農(nóng)業(yè)科研單位為財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位，人員及機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款數(shù)額比較固定，撥款比例不增反減，難以維持單位進(jìn)一步開展研究與發(fā)展活動(dòng)，通過房屋租賃，增加創(chuàng)收，對(duì)穩(wěn)定人員收入和單位長久發(fā)展具有重要的意義。二是引進(jìn)培養(yǎng)高層次人才的需要。高層次人才對(duì)于單位創(chuàng)新跨域發(fā)展起到關(guān)鍵作用，很多中央農(nóng)業(yè)科研單位受到高層次人才經(jīng)費(fèi)不足問題嚴(yán)重困擾，其薪資待遇問題不僅導(dǎo)致單位難以引進(jìn)高層次人才，而且造成現(xiàn)有人才的流失，使單位難以形成良好的人才留用機(jī)制。中央農(nóng)業(yè)科研單位通過房屋出租收入，對(duì)解決單位部分高層次人員經(jīng)費(fèi)不足起到一定補(bǔ)充的作用，可以使其更好地履行單位職能產(chǎn)生積極的影響。

（三）嚴(yán)格審批流程，未經(jīng)報(bào)批不得出租

現(xiàn)行制度要求，中央農(nóng)業(yè)科研單位所有出租房屋事項(xiàng)，均應(yīng)按照國有資產(chǎn)管理有關(guān)政策規(guī)定的權(quán)限和程序履行報(bào)批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出租。因此，中央農(nóng)業(yè)科研單位要通過及時(shí)梳理單位房產(chǎn)使用現(xiàn)狀信息，建立房產(chǎn)出租臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)掌握房產(chǎn)出租狀態(tài)，及時(shí)將清理已到期和將要到期的房產(chǎn)出租事項(xiàng)和新增房產(chǎn)出租事項(xiàng)一起進(jìn)行匯總，統(tǒng)籌安排新一輪房屋出租工作；堅(jiān)決杜絕先出租后審批，或故意拆分整體出租事項(xiàng)規(guī)避上級(jí)審批等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

（四）嚴(yán)格房屋資產(chǎn)使用監(jiān)管，防止巧立名目招租

中央農(nóng)業(yè)科研單位要重視房屋資產(chǎn)使用管理，重點(diǎn)監(jiān)督防范房屋資產(chǎn)對(duì)外使用行為，排查各類合作協(xié)議和經(jīng)濟(jì)合同等，檢查是否出現(xiàn)允許合作方使用單位房屋資產(chǎn)的情況。嚴(yán)防單位任何部門或者個(gè)人以技術(shù)合作、共建共享、合作經(jīng)營等形式暗箱操作，規(guī)避房產(chǎn)出租審批、公開招租和信息公示公開等制度要求，逃避房屋出租過程監(jiān)管。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的違反房屋出租政策的事項(xiàng)，要下決心整改，及時(shí)終止相關(guān)的協(xié)議、合同等，將房產(chǎn)出租回歸規(guī)范化管理，同時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察部門要加大監(jiān)督檢查力度，建立長效機(jī)制，避免國有資產(chǎn)流失，防止各類違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

（五）增強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保護(hù)自身利益不受損

中央農(nóng)業(yè)科研單位在房屋出租管理中，要有較強(qiáng)的法律安全意識(shí)，在選擇房屋承租人過程中，注意對(duì)承租人有無重大違法違紀(jì)和不良誠信道德問題的調(diào)查，優(yōu)先選擇誠信度較高、無違法亂紀(jì)行為記錄的承租人。在簽訂租房合同中，要充分聽取單位法律顧問等專業(yè)人士意見，檢查租房合同中有無損害出租人利益、給出租人帶來風(fēng)險(xiǎn)的條款。中央農(nóng)業(yè)科研單位要注意加強(qiáng)對(duì)承租戶的監(jiān)督和管理，對(duì)其租賃合同履約情況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)定的行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理。

四、結(jié)語

房屋出租管理是一個(gè)政策性強(qiáng)、涉及面廣的綜合性系統(tǒng)工作，中央農(nóng)業(yè)科研單位要嚴(yán)格遵從相關(guān)制度文件要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全內(nèi)控體系，建立管理長效機(jī)制；對(duì)于房屋出租管理成效的考核，不能僅僅注重房屋出租給單位帶來多少經(jīng)濟(jì)利益，也要時(shí)刻注意房屋出租過程中面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；要統(tǒng)籌兼顧，嚴(yán)格按政策辦事，真正使中央農(nóng)業(yè)科研單位更好地履行職責(zé)，確保國有資產(chǎn)保值增值。