張森 朱曉慶

（山東省滕州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，山東滕州 277599）

2018 年11 月23 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》；深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革，是全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機制，提高綜合執(zhí)法水平的關(guān)鍵舉措，對推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的意義。截止目前，各地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革基本上都已完成，行業(yè)管理、監(jiān)管執(zhí)法等工作如何有機銜接成為當(dāng)前研究重點。筆者結(jié)合自身工作經(jīng)歷和經(jīng)驗，認真分析了在實際動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法工作出現(xiàn)的問題及原因，并提出切實建議和意見，以期為深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督工作提供有效參考。

1 綜合行政執(zhí)法改革的基本情況

1.1 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制機制改革

2020 年1 月20 日，滕州市委編辦貫徹落實中央、省市有關(guān)文件精神，出臺了《滕州市深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》，明確了滕州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊主要職責(zé)和機構(gòu)編制情況，后經(jīng)過一系列工作的捋順和推動，市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊于2020年8 月20 日正式成立。

1.2 整合執(zhí)法人員編制情況

根據(jù)編辦文件要求，市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊將原市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊、市動物衛(wèi)生監(jiān)督所、市牲畜定點屠宰監(jiān)察大隊、市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理站進行整合，在編人員整建制劃入市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，并將原市水產(chǎn)服務(wù)中心現(xiàn)承擔(dān)漁業(yè)執(zhí)法職責(zé)的人員劃入市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊。整合后，為市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬副科級公益一類事業(yè)單位，核定事業(yè)編制59名，配備大隊長1 名（副科級）?，F(xiàn)實際到崗人數(shù)21名，全部為大學(xué)本科以上學(xué)歷，都獲得了省政府監(jiān)制的行政執(zhí)法證件，無臨時人員和聘用人員等輔助人員參與執(zhí)法。

1.3 執(zhí)法職能情況

根據(jù)編辦文件精神，大隊整合了原農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)管理、獸藥飼料、生豬（畜禽）屠宰、種子、農(nóng)藥化肥、農(nóng)機、漁業(yè)漁政等執(zhí)法門類的行政處罰及與之相關(guān)的行政檢查等執(zhí)法職能，可以說這些職能的整合基本對農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法做到了全覆蓋。

1.4 動物衛(wèi)生監(jiān)督工作目前改革情況

動物衛(wèi)生監(jiān)督是指國家動物衛(wèi)生監(jiān)督和管理部門，依照法律和法規(guī)要求，對動物防疫及動物產(chǎn)品安全實施監(jiān)督檢查和管理的活動。在本輪機構(gòu)改革過程中，原畜牧獸醫(yī)局下屬的動物衛(wèi)生監(jiān)督所（事業(yè)單位）撤銷，其中動物衛(wèi)生執(zhí)法職能劃入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊。2021 年，滕州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬滕州市畜牧漁業(yè)事業(yè)發(fā)展中心、滕州市動物疫病預(yù)防控制中心、滕州市動物衛(wèi)生檢疫中心等事業(yè)單位揭牌成立。

2 存在的問題

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的關(guān)系沒有完全理順

動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作具有很強的專業(yè)性[1]，需要具備專業(yè)資質(zhì)官方獸醫(yī)的擔(dān)任，動物衛(wèi)生防疫監(jiān)督和執(zhí)法內(nèi)在邏輯具有連續(xù)性，很多地區(qū)都撤銷了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)多數(shù)并入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，動物檢疫與行政處罰、行政強制等工作分離，由不同部門實施，弱化了動物衛(wèi)生監(jiān)督職能和動物產(chǎn)地檢疫工作，檢疫職能由于動物衛(wèi)生監(jiān)督所的劃轉(zhuǎn)造成工作職能存在相互扯皮的情況，并在具體開展動物衛(wèi)生監(jiān)督工作時，由于沒有執(zhí)法權(quán)，無法進行有效及時的處罰，從改革后的運行情況看，也暴露出動物衛(wèi)生監(jiān)督工作與新時期畜牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供任務(wù)及動物疫病防控工作新要求不相適應(yīng)的問題。

2.2 綜合執(zhí)法專業(yè)人員缺失

新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊是由原畜牧、漁業(yè)、農(nóng)機、農(nóng)技部門等人員組成，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職能涉及畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)化肥、漁業(yè)漁政、農(nóng)村宅基地的等25個方面，相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件多達415 件。且新整合的成員各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科班出身，在大學(xué)學(xué)習(xí)中這幾類都是按照各自門類開展課程的學(xué)習(xí)，專業(yè)間跨度較大，交集較少，專業(yè)性極強。新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊是“大農(nóng)業(yè)”執(zhí)法，范圍廣、執(zhí)法門類多，這就一定程度造成了“大綜合大執(zhí)法”眉毛胡子一把抓，缺少高精尖的專業(yè)人才。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作安排有時不夠合理，動物衛(wèi)生監(jiān)督急于工作的開展，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，執(zhí)法大隊中學(xué)習(xí)畜牧獸醫(yī)出身的人員非常有限，無法開展有力的動物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法[2]。

2.3 新頒布和新修改法律及相關(guān)配套亟待完善

由于機構(gòu)改革及相關(guān)部門和職能的調(diào)整，法律法規(guī)的出臺跨越時間較大，修訂完善不及時，甚至在一些法律法規(guī)間對同一問題的規(guī)定和處罰存在沖突，這都為在實際執(zhí)法工作中帶來了困難。有的進行法律修改，但相關(guān)司法解釋和具體實施細則還沒有完善。例如，新的《動物防疫法》已于2021 年5 月1 日起開始施行，但有關(guān)司法解釋還不完備，山東省畜牧獸醫(yī)局的自由裁量權(quán)還處于意見征求階段，造成在行業(yè)監(jiān)督管理和執(zhí)法處罰時不能找到準確的依據(jù)。

2.4 基層執(zhí)法力量薄弱、專業(yè)設(shè)備缺乏

一是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員人員構(gòu)成復(fù)雜，年齡結(jié)構(gòu)偏大，存在混編混崗的情況比較突出，新機構(gòu)成立后的人員由于是幾個部門整合在一起的，又由于混編混崗造成了很多新編入的人員不是專業(yè)執(zhí)法人員，而原來在執(zhí)法崗位上的人員由于“人隨編走”的原因，又無法充實到執(zhí)法一線。因此就造成了對農(nóng)業(yè)法律法規(guī)及相關(guān)條例掌握和應(yīng)用的不熟悉，部分新進人員又缺乏相應(yīng)的行政執(zhí)法經(jīng)驗，執(zhí)法能力相對不足。二是專業(yè)設(shè)備缺失。如統(tǒng)一制式執(zhí)法服裝目前處于上報階段，執(zhí)法服裝到位最快也要到2022 年下半年才能陸續(xù)配發(fā)；動物衛(wèi)生檢疫工作的專業(yè)裝備也相對缺乏，目前還是較多的依法檢疫人員的經(jīng)驗，簡單的工具如刀子、鉤子進行“望聞問切”，無法最大效率的判斷出處于潛伏期的患病動物，這些都為動物衛(wèi)生監(jiān)督工作準確性、精準性造成了一定的影響。

3 對策與建議

3.1 理順完善監(jiān)督管理執(zhí)法體制，重構(gòu)行政管理執(zhí)法新體系

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政許可、技術(shù)服務(wù)推廣、動物疫病檢測檢疫等服務(wù)職能是行業(yè)監(jiān)管的主要組成部分[3]，為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供技術(shù)標準和依據(jù)。動物衛(wèi)生監(jiān)督的管理需要執(zhí)法部門作為法律震懾，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法需要良好的行業(yè)監(jiān)督管理作為支撐，二者相輔相成、互為依靠。因此要明確各自職責(zé)，各司其職，加強交流和協(xié)作，使農(nóng)業(yè)各部門（包括行政審批部門）監(jiān)督管理、執(zhí)法形成合力，促進監(jiān)督管理執(zhí)法工作的良性健康發(fā)展。目前，畜牧漁業(yè)事業(yè)發(fā)展中心已全面承擔(dān)動物防疫和檢疫工作，設(shè)立了動物衛(wèi)生監(jiān)督科，承擔(dān)動物檢疫行政管理工作；成立市動物衛(wèi)生檢疫中心，負責(zé)動物檢疫的組織實施及技術(shù)支撐；實行行政管理人員與事業(yè)技術(shù)人員交叉任職，實現(xiàn)行政管理與事業(yè)技術(shù)的暢通體系；執(zhí)法大隊主要承擔(dān)執(zhí)法檢查、辦案工作，基本捋順職能。同時，明確科室職責(zé)，優(yōu)化人員分工，制定管理制度，形成機構(gòu)健全、職責(zé)明確、思路暢通的管理體系。

3.2 提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強業(yè)務(wù)能力

一是針對新《動物防疫法》實施及省市畜牧獸醫(yī)部門對檢疫工作的新要求，定期開展執(zhí)法人員培訓(xùn)，重點對動物衛(wèi)生檢疫監(jiān)管和執(zhí)法方面培訓(xùn)，對“山東省智慧畜牧業(yè)務(wù)支撐系統(tǒng)”、無規(guī)定動物疫病區(qū)檢疫及新出臺法律法規(guī)進行系統(tǒng)性培訓(xùn)，申請專項經(jīng)費，適時外出學(xué)習(xí)，不斷增強監(jiān)督管理執(zhí)法能力和素質(zhì)。通過內(nèi)部集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)和個人自主學(xué)習(xí)、外出學(xué)習(xí)相結(jié)合等方式，提高監(jiān)督管理人員掌握相關(guān)法律、法規(guī)知識的能力；二是落實好綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)標準，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新的執(zhí)法文書格式和標準，統(tǒng)一執(zhí)法文書、標志標識及執(zhí)法服裝，推進隊伍正規(guī)化和執(zhí)法規(guī)范化水平。同時，通過內(nèi)部及兄弟區(qū)市間監(jiān)督管理部門相互間的交流過程中，加大案件剖析、優(yōu)秀案卷的分析、交流，規(guī)范辦案人員的辦案程序和操作，提高辦案的能力和效力。目前，由棗莊市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，已形成“五區(qū)一市”學(xué)習(xí)聯(lián)動機制，每月由各區(qū)市輪流進行典型案件的分析，會上各區(qū)市的執(zhí)法人員進行談?wù)摵徒涣鳎鰪姼鲄^(qū)市間的交流外，大大提高了辦案人員的業(yè)務(wù)能力和水平。

3.3 確保執(zhí)法保障到位，健全案件移送制度

按照事權(quán)和支出相適應(yīng)原則，將動物衛(wèi)生監(jiān)督管理、綜合行政執(zhí)法經(jīng)費同時列入同級財政預(yù)算，確保各類經(jīng)費落實到位，并形成有效的經(jīng)費保障機制。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提高《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標準》要求，配備相應(yīng)的省市縣三級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法裝備[4]，特別是基層動物衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法工作中使用各類設(shè)備的科技含量，加大設(shè)備使用的培訓(xùn)和相關(guān)人員的業(yè)務(wù)技術(shù)能力提升。按照省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)會同省財政等有關(guān)部門制定的相關(guān)辦法，落實監(jiān)督管理、執(zhí)法人員執(zhí)法服裝的配備、特殊崗位津貼、傷亡撫恤等，激勵監(jiān)督管理人員全身心干事創(chuàng)業(yè)激情。同時，健全案件移送等制度，加強綜合行政執(zhí)法部門與專業(yè)執(zhí)法部門的執(zhí)法銜接。

3.4 強化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法宣傳，提升管理相對人素質(zhì)

一是利用各種形式開展動物衛(wèi)生監(jiān)督、執(zhí)法宣傳等工作[5]，嚴格落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，在利用好傳統(tǒng)的到戶（場）宣傳的基礎(chǔ)上，通過微信公眾號、微博等新型宣傳平臺加大對新的《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》(國令第742 號)等法律法規(guī)的宣傳力度，切實增強管理相對人的懂法、守法意識。二是在實際工作中為廣大養(yǎng)殖戶、經(jīng)銷商及屠宰運輸?shù)拳h(huán)節(jié)人員及時解除在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的各種困難和疑惑，解決“遇到問題，我該怎么辦的”問題，做好為人民服務(wù)的“最后一公里”，努力提升群眾滿意度。