文/翁祥健 郭偉 陳巍

一、引言

（一）EOD模式概述

EOD模式（Ecology-Oriented-Development）即生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式，其模式是將生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)作為基礎(chǔ)要義，以生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營作為驅(qū)動力，帶動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的特色區(qū)域綜合開發(fā)，將可經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)與綜合開發(fā)進(jìn)行結(jié)合，形成產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營、開發(fā)一體化的組合方式，解決生態(tài)環(huán)境治理項目公益性強(qiáng)但收益性差的實施困境。在當(dāng)前國家“雙碳”目標(biāo)下，EOD模式的提出是促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效手段[1]，通過生態(tài)環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等措施，為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)保障，促使區(qū)域土地增值，形成生態(tài)成果與經(jīng)濟(jì)效益的融合發(fā)展局面[2]。

（二）EOD模式特點(diǎn)

EOD模式核心要素是生態(tài)，但生態(tài)僅能起到引領(lǐng)區(qū)域開發(fā)方向的作用，實現(xiàn)區(qū)域的整體性開發(fā)則必須重視“規(guī)劃”的作用[3]。要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境兩者的關(guān)系，則必須將生態(tài)導(dǎo)向的規(guī)劃理念整合到區(qū)域開發(fā)的全過程當(dāng)中，產(chǎn)生多方面共同作用的良性成果[4]。經(jīng)過對多個已實施EOD項目調(diào)研，總結(jié)出EOD模式項目主要有以下幾個特點(diǎn)：

1.專業(yè)化水平要求高。EOD項目不僅要求在生態(tài)治理方面具備較高的專業(yè)化水平，還要具備片區(qū)綜合開發(fā)能力，能滿足從理念、規(guī)劃、設(shè)計、施工、運(yùn)營等開發(fā)全周期的一體化實施要求，確保項目高質(zhì)量建成落地。

2.投資回報周期長。生態(tài)環(huán)境是EOD模式項目的基礎(chǔ)條件，以此作為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的基礎(chǔ)條件，但良好的生態(tài)環(huán)境需要一定的時間去培育，短期內(nèi)區(qū)域土地不會出現(xiàn)理想中的溢價增值。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人口集聚更是需要生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)配套、生活保障、公共服務(wù)等多方面共同作用的長期結(jié)果。

3.投資收益存在風(fēng)險。為進(jìn)一步控制地方政府隱性債務(wù)增加，國家層面嚴(yán)格控制地方政府違規(guī)舉債，且當(dāng)前國家房地產(chǎn)市場收緊，堅持“房住不炒”政策不動搖，在經(jīng)歷房地產(chǎn)業(yè)黃金十年后，各地方土地價格基本位居高位，增值溢價空間有限。而EOD模式項目價值來源就是土地，單靠土地溢價的增值部分來彌補(bǔ)項目投資，獲得投資回報存在一定風(fēng)險。

（三）EOD模式項目開發(fā)內(nèi)容

在當(dāng)前地方政府倡導(dǎo)綠色高質(zhì)量發(fā)展需求下，EOD模式是平衡收益性差的生態(tài)治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的有效途徑[5]。通過對已實踐的EOD項目進(jìn)行歸納總結(jié)，目前EOD模式項目只要合作開發(fā)內(nèi)容有如下幾類：

1.市政配套。主要包括市政道路、橋梁、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。

2.河域生態(tài)治理。內(nèi)容主要包括河道工程、蓄水工程、水源工程、河道壩頂?shù)缆贰⒕坝^工程等建設(shè)內(nèi)容。

3.征遷安置。針對區(qū)域內(nèi)征地拆遷住戶，遵循就地安置的原則，根據(jù)前期規(guī)劃，按照征地拆遷安置補(bǔ)償政策配套建設(shè)安置用房，保障被征遷戶權(quán)益。

4.公共服務(wù)設(shè)施。作為片區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)生活重要保障性工程，主要內(nèi)容包括學(xué)校、醫(yī)院、公園、商貿(mào)綜合體、文體設(shè)施等生活服務(wù)保障類配套內(nèi)容。

5.土地整理。主要指土地一級開發(fā)，對被征地農(nóng)民、企業(yè)的安置補(bǔ)償，土地附著物拆遷，達(dá)到凈地交付條件。

6.礦山修復(fù)。內(nèi)容包括礦山邊坡治理、污染土壤無害化處理及再利用、尾礦治理、植被修復(fù)等合作內(nèi)容。

7.耕地修復(fù)及增減掛鉤。主要是對未利用地進(jìn)行的開發(fā)整治，將未利用地改造為耕地。對區(qū)域內(nèi)原宅基地、工礦用地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，盤活農(nóng)村的存量建設(shè)用地，緩解城市發(fā)展對建設(shè)用地指標(biāo)的供需矛盾。

8.生態(tài)治理。主要涵蓋水環(huán)境治理、濕地修復(fù)、沙漠治理等生態(tài)環(huán)境提升內(nèi)容。

二、EOD模式項目開發(fā)模式及收益來源

EOD模式作為一種創(chuàng)新的項目實施組織形式，不同項目類型采取的投融資模式也不盡相同[6]，目前已實施的EOD模式項目開發(fā)模式主要有以下幾種：

（一）EOD模式項目開發(fā)模式

1.PPP+EOD模式

此種模式適用于已納入國家PPP項目管理庫、政府財政支出承受能力在財政部規(guī)定范圍內(nèi)、項目建設(shè)完成后所提供的服務(wù)長期且穩(wěn)定、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類EOD模式項目。PPP模式是將EOD理念進(jìn)行推廣實施的有效載體，兩者在本質(zhì)上契合，都具備長期合作，可持續(xù)發(fā)展特性。PPP+EOD模式可充分發(fā)揮社會投資人的資金、技術(shù)、運(yùn)營等方面優(yōu)勢，解決政府方項目建設(shè)開發(fā)期間資金問題，形成片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)模性效益，有利于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、培育、集聚。

2.社會投資人+EPC模式

“社會投資人+EPC”開發(fā)方式在目前EOD模式項目當(dāng)中應(yīng)用最廣，適用以政府資金為主要來源、不宜采用PPP模式、項目經(jīng)營收入不足以涵蓋成本的EOD項目。該模式靈活性強(qiáng)，不需要地方政府在與企業(yè)合作時考慮合規(guī)性、政府負(fù)債等問題，為地方政府授權(quán)平臺公司與社會投資人間的合作。該模式下政府方將資產(chǎn)歸屬、管理、考核等職能全權(quán)委托到授權(quán)平臺公司，成為企業(yè)的義務(wù)責(zé)任，而政府將從具體建設(shè)管理責(zé)任當(dāng)中脫離，轉(zhuǎn)向履行行政監(jiān)督職能。授權(quán)企業(yè)按照政府授權(quán)范圍，整合資源，選定合適的社會資本方,社會資本方與授權(quán)企業(yè)按合作協(xié)議約定，合資組建SPV公司，負(fù)責(zé)籌措建設(shè)期資金，通過“成本返還+投資收益”方式的獲得投資收益。

3.TBT模式

TBT模式就是將TOT模式與BOT模式進(jìn)行組合，是一種以BOT為主、TOT模式為輔的融資開發(fā)模式。在TBT模式中，政府將已投入運(yùn)營項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，本質(zhì)上是將已建項目和待建項目進(jìn)行打包,獲取資金后投入待開發(fā)的BOT項目。EOD模式項目采用TBT模式開發(fā)是“存量換增量”思想的實踐，核心目的是去解決新建BOT項目的融資難題。

（二）EOD模式項目收益來源

對目前已實施的EOD項目進(jìn)行歸納，EOD模式項目的收益途徑主要有以下幾種：

1.土地增值收益。以區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的提升吸引產(chǎn)業(yè)集聚及人口聚集，繼而使土地價值增值，從而獲得土地溢價部分收益。

2.土地指標(biāo)性收益。結(jié)合國家現(xiàn)有政策，對區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行整治，實現(xiàn)未利用地轉(zhuǎn)為耕地，獲得“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)，通過轉(zhuǎn)讓耕地“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)獲得收益。

3.產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收益。項目建成后，社會資本方（投資人）通過特許經(jīng)營或政策允許范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，培育商業(yè)綜合體、康養(yǎng)、文旅等產(chǎn)業(yè)，獲得運(yùn)營收入。

4.專項補(bǔ)貼資金。國家和地方政府對生態(tài)環(huán)保項目設(shè)有專項補(bǔ)貼資金，對符合生態(tài)環(huán)保專項資金支持的項目給予一定比例的資金支持。生態(tài)環(huán)保部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》中明確，國家開發(fā)銀行對符合條件的試點(diǎn)項目，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜。

5.碳匯交易。EOD項目與國家“雙碳”戰(zhàn)略相契合，是綠色高質(zhì)量發(fā)展方式，目前我國碳交易市場已上線交易。通過生態(tài)環(huán)境治理與林業(yè)碳匯項目結(jié)合方式，林業(yè)碳匯CCER獲得國家發(fā)展改革委備案簽發(fā)后在交易所上市交易，獲得收益。

6.政府購買服務(wù)收益。EOD模式項目具有公益屬性，項目當(dāng)中部分公共服務(wù)事項，由社會投資人負(fù)責(zé)經(jīng)營、維護(hù)，政府方依據(jù)協(xié)議約定，定期支付相關(guān)費(fèi)用。

7.資源再利用。泛指項目建設(shè)治理過程當(dāng)中產(chǎn)生的可再利用資源，通過市場化的方式進(jìn)行交易，獲得合理收益。

三、社會資本投資開發(fā)EOD模式項目實施策略

社會資本參與EOD項目與政府形成的是一種長期合作關(guān)系[7]，通過對流域治理類、片區(qū)開發(fā)類、礦山修復(fù)類EOD模式項目進(jìn)行調(diào)研歸納。本文從社會資本方角度出發(fā)，提出了社會資本投資開發(fā)EOD模式項目實施策略。

（一）建立風(fēng)險識別及責(zé)任分配機(jī)制

風(fēng)險識別是項目管理的基礎(chǔ)，更是穩(wěn)定合作體系的基礎(chǔ)。EOD模式項目風(fēng)險可大致劃分為以下幾類：

1.政策風(fēng)險。主要包括因合作期間內(nèi)政策變化造成協(xié)議所約定的內(nèi)容不能完全履行，多見于因項目審批程序復(fù)雜，造成項目審批延誤，進(jìn)而延誤建設(shè)；少數(shù)政策風(fēng)險產(chǎn)生于社會公共利益需要，經(jīng)政府批準(zhǔn)后的提前終止合作。

2.征地拆遷與補(bǔ)償風(fēng)險。被征遷人（單位）對征地拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，從而導(dǎo)致的工期延誤和與相應(yīng)成本增加的風(fēng)險。

3.法律風(fēng)險。包括由于地方政府立法和變更法律造成的風(fēng)險。

4.設(shè)計風(fēng)險。主要是設(shè)計工程當(dāng)中技術(shù)等級選擇不當(dāng)和規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量缺陷等因素造成的風(fēng)險。

5.建設(shè)風(fēng)險。項目建設(shè)期可能發(fā)生的工期延誤、成本增加、工程質(zhì)量、第三方責(zé)任等風(fēng)險，建設(shè)風(fēng)險形成因素眾多，影響最直接，需要引起高度關(guān)注。

6.融資風(fēng)險。融資風(fēng)險主要來自兩個方面，一是融資方案的不確定性，二是資金到位情況的不確定性。

7.不可抗力風(fēng)險。由不能預(yù)見、不能避免、不能克服的客觀因素導(dǎo)致的項目損失風(fēng)險，包括自然災(zāi)害和社會異常事件。

8.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要包括通貨膨脹風(fēng)險和利率風(fēng)險。

綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，按照最優(yōu)風(fēng)險分配原則、風(fēng)險收益對等原則和風(fēng)險可控原則進(jìn)行風(fēng)險分配，能夠較為合理的將風(fēng)險損失降至各方接受范圍內(nèi)，保障項目成功。

（二）完善項目交易結(jié)構(gòu)

交易結(jié)構(gòu)作為社會資本與政府方合作的基礎(chǔ)框架，是EOD模式項目的核心內(nèi)容，不同項目間存在一定差別。本文從共性角度出發(fā)，對EOD模式項目交易結(jié)構(gòu)核心內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)建，提出實施策略。

1.土地取得方式。土地權(quán)屬不發(fā)生變更，項目建設(shè)用地的審批及臨時用地的責(zé)任由SPV公司承擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)類土地使用權(quán)通過劃撥方式取得。

2.項目資產(chǎn)形成及權(quán)屬。涉及實體類不動產(chǎn)、技術(shù)資料、管理制度及財務(wù)賬目等資產(chǎn)，資產(chǎn)權(quán)屬一般按照社會資本是否擁有項目土地使用權(quán)原則來確定。

3.股東回報機(jī)制。社會資本股東按照股權(quán)比例參與分紅，還可參與施工總承包的方式獲取利潤。SPV公司首先需確定項目開發(fā)成本構(gòu)成，測算出綜合成本。按照項目建設(shè)成本確定合作期內(nèi)成本返還金額。社會資本方投資收益則依據(jù)事先約定收益率計算。

4.調(diào)價機(jī)制。涉及調(diào)價的投資主要發(fā)生在建安工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)和前期工作費(fèi)，社會資本方在參與項目初期必須與政府方明確調(diào)價機(jī)制，將發(fā)生變更費(fèi)用計入總成本。

5.退出機(jī)制。項目合作期滿，社會資本需在收回項目建設(shè)成本及收益后，SPV公司無償向政府方指定平臺公司移交資產(chǎn)。

6.合同提前終止機(jī)制。合作期尚未完成，一方或雙方提前終止合作，需明確約定提前終止補(bǔ)償情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，約定股權(quán)的轉(zhuǎn)讓及受讓條件。

（三）發(fā)揮監(jiān)管的基礎(chǔ)保障性職能

監(jiān)管職能的建立是基于不同主體間的授權(quán)關(guān)系，社會資本方發(fā)揮監(jiān)管職能的策略主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.履約監(jiān)管。履約監(jiān)管的核心在于合同制定和合同履約兩個部分，合同制定應(yīng)當(dāng)制定履約擔(dān)保機(jī)制保障合約履行，通常采用建設(shè)期履約保函和移交履約保函。

2.行政監(jiān)管。項目全生命周期的不同階段，各行政監(jiān)管部門的具體職責(zé)和監(jiān)管側(cè)重內(nèi)容不同。項目前期行政監(jiān)管側(cè)重方案、報告、資質(zhì)、合約等方面的合規(guī)性監(jiān)管。項目建設(shè)期側(cè)重對工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面進(jìn)行監(jiān)管。項目移交監(jiān)管主要體現(xiàn)在項目移交階段合同執(zhí)行情況的監(jiān)管及移交的工程質(zhì)量監(jiān)管。

3.公眾監(jiān)管。公眾監(jiān)管是項目監(jiān)管的重要一環(huán)，貫穿于項目實施的各個階段。在整個項目周期內(nèi)，群眾及社會群體通過各種渠道向政府進(jìn)行意見反饋。項目績效評價結(jié)果應(yīng)適度對外公開，保證績效評價的公開透明。

（四）生態(tài)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)一體化實施

就政府方而言，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升是EOD模式項目的重點(diǎn)治理目標(biāo)；社會資本則更注重生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟(jì)價值的溢出效應(yīng)，對產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)吸引力，為投資收益提供保障?；谀繕?biāo)價值的不同，社會資本在參與EOD項目開發(fā)時應(yīng)充分考慮項目的外部經(jīng)濟(jì)屬性，明確項目開發(fā)后的收益來源及邊界。此外，社會資本在開發(fā)項目初期應(yīng)對項目特色與項目所在地經(jīng)濟(jì)社會需求進(jìn)行調(diào)研，在生態(tài)環(huán)保整體提升前提下，綜合經(jīng)濟(jì)社會需求與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，即項目開發(fā)建設(shè)與后續(xù)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入一體化規(guī)劃、設(shè)計，合理確定建設(shè)內(nèi)容，將成本、收益率、開發(fā)周期、政策保障等先決條件與產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實施，平衡項目投入與收益。

（五）統(tǒng)籌規(guī)劃系統(tǒng)開發(fā)

EOD模式項目的開發(fā)是一項集合多門類的綜合性開發(fā)項目，需對項目開發(fā)過程當(dāng)中的各項子工程進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立項目全過程系統(tǒng)性開發(fā)理念。在項目開發(fā)建設(shè)方面，規(guī)劃設(shè)計階段即量化各項建設(shè)內(nèi)容的評價指標(biāo)體系，將規(guī)劃設(shè)計理念與實體工程融合貫通，提升項目整體生態(tài)化、信息化和智能化水平，吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐。在組織管理方面，社會資本作為項目投資建設(shè)的主體，應(yīng)與政府方建立“友誼”型合作機(jī)制，確保項目的有序開發(fā)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的綜合效益最大。在政策支持方面，社會資本在項目前期可研階段，與地方政府對項目開發(fā)建設(shè)進(jìn)行談判，政府方的配套性政策服務(wù)于項目開發(fā)的全周期，政策性支持既是項目順利實施的先決條件，又能充分發(fā)揮政府方在項目實施當(dāng)中的促進(jìn)作用，保障社會資本方的權(quán)益。

四、結(jié)束語

本文系統(tǒng)性調(diào)研了目前已實施的EOD模式項目，總結(jié)出模式特點(diǎn)、開發(fā)內(nèi)容及當(dāng)前項目收益來源方，在此基礎(chǔ)上提出社會資本參與EOD模式項目開發(fā)的實施策略。需要說明的是，生態(tài)環(huán)境需求下的市場因素是決定項目投資后產(chǎn)業(yè)培育是否成功的關(guān)鍵性因素之一，只有充分發(fā)揮出市場對資源的配置作用，以市場需求為導(dǎo)向的生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，才能增強(qiáng)社會資本參與EOD模式項目開發(fā)的信心，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境投資的可持續(xù)發(fā)展。