張 陽

( 鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001)

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》( 以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》) 作為一部“年輕”的法律，在實(shí)施過程中顯現(xiàn)了權(quán)利保障不足、操作細(xì)則缺失、與其他相關(guān)部門法對(duì)接沖突等問題。而“法法銜接”中矛盾化解的前提是《監(jiān)察法》規(guī)則的自洽與完善。留置作為目前《監(jiān)察法》中唯一明文規(guī)定的涉及人身的調(diào)查措施，不僅在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程中被頻繁適用，其適用規(guī)則的寬泛化也一直受到立法者和學(xué)界的高度關(guān)注。在現(xiàn)行立法存在完善空間的情況下，應(yīng)當(dāng)“從明確性、非矛盾性、非要求為不可能之事以及官方行動(dòng)與公布的規(guī)則之間的一致性四方面考量”，“塑造符合法治反腐需求的監(jiān)察留置規(guī)則”［1］。因此，對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行留置時(shí)，必須慎重對(duì)待［2］。留置適用規(guī)則應(yīng)在謙抑法治態(tài)度指導(dǎo)下，從對(duì)象范圍、事實(shí)條件等主要方面予以進(jìn)一步完善自洽，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供更加規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)。

一、法律供給不足:留置措施適用的現(xiàn)狀

“人權(quán)保障原則是監(jiān)察法治的價(jià)值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)”，只有確保監(jiān)察權(quán)的合理行使，才能促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)治久安［3］。留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為和涉嫌職務(wù)犯罪的行為人行使的公權(quán)力，在適用中不但要注重強(qiáng)力反腐的效果，同時(shí)應(yīng)重視保障被調(diào)查人的人權(quán)落實(shí)。但目前留置措施的相關(guān)法律供給明顯不足，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，留置措施的適用缺乏監(jiān)督，監(jiān)察人員在適用留置時(shí)的違法行為只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行處理成為實(shí)務(wù)常態(tài)。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》( 以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》) 第十九條規(guī)定檢察院對(duì)刑事訴訟中司法工作人員的法定犯罪可以立案?jìng)刹?，這里的“司法工作人員”按照《中華人民共和國(guó)刑法》( 以下簡(jiǎn)稱《刑法》) 第九十四條是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員，不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，也就是說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在調(diào)查涉嫌犯罪者過程中實(shí)施的法定犯罪行為無權(quán)立案管轄。那么，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在留置期間有刑訊逼供、非法拘禁等行為的，只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行監(jiān)督或處理，這種“既是選手又是裁判”的局面顯然不能有效保障留置工作的合法進(jìn)行以及留置對(duì)象的人身權(quán)利。這種實(shí)務(wù)困境的解決出路就是通過修改立法，將調(diào)查涉嫌犯罪案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員也列為“司法工作人員”，那么當(dāng)其在留置等調(diào)查工作中涉嫌法定犯罪的，可以由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案管轄。

第二，留置過程中的口供獲取工作缺乏外界監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置期限為3 個(gè)月，最長(zhǎng)為6 個(gè)月。在此期間，除《監(jiān)察法》第八條規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，地方監(jiān)察委對(duì)同級(jí)人大和上級(jí)監(jiān)察委負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督之外，目前并無其他法律規(guī)定其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督(1)如《監(jiān)察法》第四十一條規(guī)定，調(diào)查人員取證時(shí)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，留存?zhèn)洳?。但?duì)于這些留存的錄音錄像應(yīng)當(dāng)由誰來負(fù)責(zé)審查、審查出現(xiàn)問題該如何處理等諸多問題并沒有明確規(guī)定。。欠缺其他國(guó)家機(jī)關(guān)和訴訟參與人的制約或監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合法性就難以保證。對(duì)此不妨參考刑事訴訟法中涉及人身自由的強(qiáng)制措施的“雙保險(xiǎn)”制，即由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、由公安機(jī)關(guān)實(shí)施。這種權(quán)力的分散與制約能夠在一定程度上避免權(quán)力的濫用。作為和監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對(duì)接并且在我國(guó)司法機(jī)關(guān)中主要起監(jiān)督作用的檢察機(jī)關(guān)，還應(yīng)被賦予對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施適用的監(jiān)督權(quán)，可以考慮由檢察院出具是否采取留置措施建議和監(jiān)察委員會(huì)出具留置措施申請(qǐng)表，交由上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行審批，以便更快速高效地做出是否采取留置措施的決定。同時(shí)針對(duì)不當(dāng)?shù)牧糁眯袨檫M(jìn)行列舉式細(xì)化，可以分為一般不當(dāng)以及嚴(yán)重不當(dāng)，使之更具有明確的指導(dǎo)性意義。此外，在起訴階段，檢察院可以在證據(jù)不足，退回重新調(diào)查時(shí)，針對(duì)是否需要進(jìn)行留置，應(yīng)當(dāng)由檢察院出具是否需要采取措施的建議。

第三，留置期間沒有律師的介入空間［4］。律師的有效介入尤其是作為代理人對(duì)案件的陳述以及申訴是正當(dāng)程序的基本要素［5］，“律師辯護(hù)權(quán)產(chǎn)生的原因也正是因?yàn)樵谡?dāng)程序的基本要素上進(jìn)行了延伸”［6］。律師在刑事訴訟中發(fā)揮著維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用，在刑事公訴案件的偵查過程中，犯罪嫌疑人自第一次被偵查機(jī)關(guān)訊問或采取強(qiáng)制措施起就有權(quán)委托律師作為辯護(hù)人是法律明確賦予的權(quán)利，而監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行為人采取留置措施，同樣是具有人身性質(zhì)的強(qiáng)制性措施，但《監(jiān)察法》及相關(guān)司法解釋對(duì)之則欠缺律師參與的相關(guān)規(guī)定，律師介入也就無法可依。不能及時(shí)了解案件情況及被調(diào)查人在留置期間的權(quán)利狀態(tài)，這是缺少訴訟參與人監(jiān)督的表現(xiàn)，必然導(dǎo)致被調(diào)查人合法權(quán)利面臨被侵犯的危險(xiǎn)，也當(dāng)然有違《監(jiān)察法》設(shè)置的初衷。

雖然在留置適用中，法律供給不足的問題表現(xiàn)在不同的環(huán)節(jié)、層面，但究其原因還在于留置作為監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)沒有明確界定，從而導(dǎo)致其適用原則、規(guī)則也因此模糊。因此，要彌補(bǔ)上述不足、實(shí)現(xiàn)留置內(nèi)部適用規(guī)則(2)關(guān)于留置適用規(guī)則的自洽可以從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)角度予以探討，外部自洽主要是指從監(jiān)察法與刑事實(shí)體法、刑事程序法等“法法銜接”的角度，而內(nèi)部自洽則立足于于《監(jiān)察法》本身的條文設(shè)計(jì)、立法技術(shù)、原則基調(diào)等方面。本文即著眼于監(jiān)察規(guī)則自身的自洽與完善。的自洽，就需要首先給予其明確的性質(zhì)定位。

二、獨(dú)立的人身強(qiáng)制性:留置措施的性質(zhì)界定

事實(shí)上，留置并不是在《監(jiān)察法》中首次出現(xiàn)的法律概念，在我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施的相關(guān)實(shí)體法(3)我國(guó)《民法典》關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定中均涉及有留置權(quán)內(nèi)容，是指當(dāng)債務(wù)人不能履行到期債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以針對(duì)已經(jīng)合法占有債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行留置并優(yōu)先受償。作為一種私權(quán)利，民法中的留置是債權(quán)人以對(duì)他人物權(quán)進(jìn)行限制的方式維護(hù)自身合法利益的民事權(quán)利。《中華人民共和國(guó)人民警察法》第九條規(guī)定了對(duì)被指控有犯罪行為的、有現(xiàn)場(chǎng)作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、攜帶的物品有可能是贓物的四類人員，人民警察經(jīng)法定程序，可將其“留置”盤問，同時(shí)規(guī)定了“留置”期限。這里的留置顯然是公權(quán)力對(duì)人身自由的一種限制。和程序法(4)我國(guó)《民事訴訟法》中“留置”出現(xiàn)在第七十九條“送達(dá)”的規(guī)定中，是送達(dá)人( 法院) 可依法在受送達(dá)人拒絕簽收法律文書的情況下，將法律文書留在收件人住所，具有與其親筆簽收同等的法律效果，是一種法定的強(qiáng)制送達(dá)方式?！缎淌略V訟法》中并沒有直接出現(xiàn)“留置”的字樣，但有觀點(diǎn)認(rèn)為第六十六條、第七十五條所規(guī)定的監(jiān)視居住與《監(jiān)察法》中所規(guī)定的留置措施有異曲同工之處。參見秦前紅、陳地蘇《法律漢語概念規(guī)范化——以“留置”為例》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2017 年第6 期; 陳衛(wèi)東《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，《政治與法律》2018 年第1 期。中均有相同或相似的表述。但顯然《監(jiān)察法》中留置的規(guī)定在行使主體、行為對(duì)象、適用期限等方面都是一種獨(dú)立存在。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十一條的規(guī)定，留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的一種調(diào)查措施，但對(duì)于該調(diào)查權(quán)的性質(zhì)則無明確表述。這不但會(huì)影響留置規(guī)則的明確程度，也會(huì)給監(jiān)察留置與司法機(jī)關(guān)的偵查措施的銜接對(duì)應(yīng)帶來障礙。學(xué)界對(duì)此也頗有爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)指出留置是與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為相伴隨的措施［7］;也有學(xué)者基于監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，“既不同于傳統(tǒng)的黨權(quán)，雖具有行政權(quán)與司法權(quán)的某些特征但亦有區(qū)別，亦是新設(shè)的獨(dú)立權(quán)力”，認(rèn)為留置措施作為監(jiān)察手段也應(yīng)具有獨(dú)立性; 還有觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查權(quán)是一種“憲法性刑事程序”［8］。

事實(shí)上，盡管從內(nèi)容上監(jiān)察留置也是一種針對(duì)人身自由的強(qiáng)制性限制措施，但不同于《刑事訴訟法》中的拘留、逮捕等，監(jiān)察留置措施具有自身的獨(dú)立性。第一，審批程序規(guī)范完備?！侗O(jiān)察法》第四十三條規(guī)定留置必須由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，這種集體決策制度將大大降低留置錯(cuò)誤適用的概率。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》( 以下簡(jiǎn)稱《憲法》) 及《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委內(nèi)部實(shí)行“既分工負(fù)責(zé)又集體決策”的領(lǐng)導(dǎo)決策體制，在紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部設(shè)置監(jiān)督、審查、案管、審理四大部門，分工配合又互相制約的機(jī)制為留置措施的適用設(shè)定了多重保險(xiǎn)。例如，浙江省監(jiān)察委制定的《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》就提出“明確審批的范圍、報(bào)批要求、要點(diǎn)”等原則，力爭(zhēng)兼顧質(zhì)量與時(shí)效、信任與監(jiān)督、辦案與安全。第二，行使主體嚴(yán)格限定。為防止留置權(quán)的濫用，《監(jiān)察法》第四十三條第一款進(jìn)一步規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市及以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案”。公安機(jī)關(guān)可根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的需要，配合協(xié)助行使留置。因此，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)才是依據(jù)憲法和法律可以對(duì)被調(diào)查人員采取留置措施的唯一主體。

那么，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的一項(xiàng)調(diào)查權(quán)，留置措施在法定期限內(nèi)對(duì)被調(diào)查人的人身自由、家屬探視等一系列權(quán)利進(jìn)行限制，強(qiáng)制被調(diào)查人員在留置措施所規(guī)定的場(chǎng)所內(nèi)交待和說明所涉嫌的違法行為或者職務(wù)犯罪行為，有極強(qiáng)的羈押隔離屬性。在留置期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行訊問，并將訊問筆錄作為證據(jù)使用，從證據(jù)形式和證據(jù)作用兩方面來看，符合刑事訴訟中的基本要求; 根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，盡管留置的立法形式不同于《刑事訴訟法》中將拘留、逮捕明確規(guī)定在強(qiáng)制措施一章中［9］，但按照《監(jiān)察法》第四十四條對(duì)留置能夠折抵判決后刑期的規(guī)定可知，留置與逮捕、拘留的法律作用有相同之處，在刑事實(shí)體法和程序法適用中發(fā)揮著相當(dāng)于《刑事訴訟法》中規(guī)定的“先行羈押”的作用，能夠折抵被告人刑期?！霸谛再|(zhì)上屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施”，“在效果上替代了原來的‘兩指’措施和逮捕措施，其配置方式符合集中、高效反腐的改革目標(biāo)設(shè)定”［10］。

既然留置的性質(zhì)被明確為針對(duì)人身的強(qiáng)制措施，那么在適用中要實(shí)現(xiàn)自洽，還要始終堅(jiān)守謙抑原則。比如，在留置啟動(dòng)環(huán)節(jié)應(yīng)堅(jiān)持必要性，即留置應(yīng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪案件履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)所采取的最后手段，除了采取留置措施外沒有其他可以實(shí)施的手段。因此，當(dāng)在能夠適用其他柔性手段時(shí)，例如談話、訊問、查詢、扣押等措施能夠解決問題的情況下則不能優(yōu)先考慮適用留置，并且要嚴(yán)格把握其適用條件，不符合條件的絕不適用，堅(jiān)決杜絕“逢案必留”的現(xiàn)象出現(xiàn)。這一點(diǎn)體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第二十二條［11］。再如，在留置適用的全過程均應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障性。保障人權(quán)是憲法的要求，作為憲法性法律內(nèi)容的留置適用也不能例外，否則就違背了《監(jiān)察法》相關(guān)制度設(shè)計(jì)的初衷。在留置的適用中，應(yīng)當(dāng)保證留置對(duì)象的以下權(quán)利受到基本保障:第一，基本的飲食權(quán)利;第二，基本的休息權(quán)利;第三，留置者供述的真實(shí)性，即由本人進(jìn)行簽名;第四，在留置適用不當(dāng)時(shí)有救濟(jì)途徑。留置措施適用的效果應(yīng)考慮比例性，要求采取的必要措施與追求的結(jié)果成正向比例［12］。即對(duì)特定案件的行為人所采取的留置措施可以實(shí)現(xiàn)固定證據(jù)、查清事實(shí)等目的;所采取必要的留置與追求的結(jié)果之間成正比例關(guān)系［13］。

三、實(shí)質(zhì)的公職性:留置措施適用的對(duì)象條件

為保障留置規(guī)則適用的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，適用對(duì)象的范圍必須標(biāo)準(zhǔn)明確，以提高措施適用的準(zhǔn)確。監(jiān)察留置的對(duì)象范圍與監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件管轄權(quán)限有密不可分的關(guān)系，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)某涉嫌犯罪的行為沒有管轄權(quán)限，就不能發(fā)動(dòng)調(diào)查權(quán)，當(dāng)然也不會(huì)涉及后續(xù)是否采取留置措施的問題。但兩者又不是完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，因?yàn)楸O(jiān)察法的適用對(duì)象范圍明顯大于留置對(duì)象范圍。根據(jù)《監(jiān)察法》第一條、第三條、第十一條和第二十二條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的違紀(jì)、違法和犯罪行為都有權(quán)進(jìn)行管轄，但只能對(duì)“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等”嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為的被調(diào)查人才可以采取留置。貪污賄賂、失職瀆職犯罪行為對(duì)應(yīng)《刑法》的規(guī)定，其對(duì)象范圍非常明確，但是“等”字的涵括范圍該如何理解?這不僅關(guān)系到可能成為留置對(duì)象的公職人員，而且直接影響到《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》的銜接。因此，留置適用對(duì)象的性質(zhì)必須予以明確才能準(zhǔn)確界定其適用范圍。

首先，本條中的“職務(wù)犯罪”顯然還包括除貪污賄賂和失職瀆職以外其他類型的職務(wù)犯罪。從體系解釋的角度，《監(jiān)察法》第十一條對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作職責(zé)的規(guī)定中，第二項(xiàng)調(diào)查行為完整列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查的違法犯罪類型，包括貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)男袨?。既然監(jiān)察機(jī)關(guān)享有對(duì)這些違法犯罪行為的管轄權(quán)限，那么在監(jiān)察調(diào)查中為便于取證，對(duì)涉嫌前述犯罪行為同時(shí)滿足留置其他條件的被調(diào)查人就可以予以留置。從目的解釋的角度講，監(jiān)察法立法的初衷是為了深入開展反腐敗工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的全面覆蓋。因此，對(duì)留置適用對(duì)象的確定還要結(jié)合相關(guān)法規(guī)和法律解釋的內(nèi)容。比如，2018 年4 月中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察委印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定( 試行) 》( 以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》) 中第十一條至第十八條明確列舉了88 個(gè)與職務(wù)有關(guān)的罪名，將貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊犯罪、重大責(zé)任事故犯罪案件和運(yùn)用公權(quán)力的其他犯罪都囊括在內(nèi)。因此，涉嫌這些職務(wù)犯罪都應(yīng)被納入留置適用對(duì)象的范圍。

除此之外，《刑事訴訟法》第九十九條規(guī)定，檢察院發(fā)現(xiàn)訴訟活動(dòng)中的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪、非法搜查罪和虐待被監(jiān)管人罪的，可以立案?jìng)刹椤６?018 年11月最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》( 以下簡(jiǎn)稱《檢察院立案?jìng)刹橐?guī)定》) 中指出，如果檢察院管轄的上述案件與監(jiān)察委管轄的案件有重合，一般由監(jiān)察委為主進(jìn)行調(diào)查。這說明，監(jiān)察機(jī)關(guān)不但同樣享有對(duì)這些犯罪的調(diào)查權(quán)，并且優(yōu)于檢察院的管轄權(quán)。換言之，司法工作人員利用職務(wù)便利實(shí)施侵犯公民人身權(quán)利的上述六種犯罪同樣屬于《監(jiān)察法》第二十二條中所述職務(wù)犯罪的外延［14］，公職人員利用職權(quán)實(shí)施這些侵犯公民人身權(quán)利的犯罪同時(shí)滿足其他條件時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行留置［15］。

綜上，監(jiān)察留置的對(duì)象就包含了以下三類公職人員(5)《監(jiān)察法》第二十二條指出，對(duì)“涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”可以依法采取留置?！侗O(jiān)察法》第十五條中規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察”并將“有關(guān)人員”包括了不具有法定身份的同案犯在內(nèi)。當(dāng)非公職人員作為職務(wù)犯罪的同案犯時(shí)，同樣可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，并有成為留置對(duì)象的可能。:第一，涉嫌《管轄規(guī)定》第十一條至第十八條所規(guī)定的職務(wù)犯罪的公職人員;第二，涉嫌《檢察院立案?jìng)刹橐?guī)定》中規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的六種犯罪的公職人員;第三，涉嫌貪污賄賂、失職瀆職、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)嚴(yán)重違法但尚未達(dá)到犯罪程度的公職人員。由此可以看出，監(jiān)察法在證據(jù)收集和權(quán)利限制等方面對(duì)公職人員的各類違法犯罪行為都進(jìn)行了全方位的監(jiān)督。因此，留置對(duì)象范圍的明確不僅是準(zhǔn)確適用《監(jiān)察法》的必備條件，也是有效解決留置適用沖突、順暢銜接相關(guān)實(shí)體法與程序法的必然要求。

但是，對(duì)比監(jiān)察法的適用對(duì)象與刑法中職務(wù)犯罪的主體范圍不難發(fā)現(xiàn)，兩者并不是完全對(duì)應(yīng)的。有些監(jiān)察對(duì)象不是職務(wù)犯罪的主體，而有些職務(wù)犯罪主體也不在監(jiān)察范圍內(nèi)。比如，基層群眾性自治組織中從事管理的人員是監(jiān)察對(duì)象，卻不是《刑法》中的國(guó)家工作人員(6)刑法適用中，基層群眾性自治組織中從事管理的人員只有當(dāng)其協(xié)助人民政府從事公共管理事務(wù)時(shí)才“以國(guó)家工作人員論”。。再如，監(jiān)察法中“公務(wù)員”的內(nèi)涵也不同于《刑法》中“從事公務(wù)的人員”(7)《刑法》中對(duì)于“從事公務(wù)人員”的認(rèn)定側(cè)重于其從事事務(wù)的職能性，不局限于身份;但《監(jiān)察法》適用對(duì)象的公務(wù)員則需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的規(guī)定，具備“依法履行公職、納入行政編制并由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利”的條件。不過目前《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十七條將監(jiān)察對(duì)象明確為“對(duì)所有依法行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”，也體現(xiàn)了適用對(duì)象的身份要求重在“職能性”，即“行使公權(quán)力”。。這些概念上的出入可能會(huì)使一些利用工作便利實(shí)施腐敗行為的國(guó)家工作人員不被監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，原本可能成為留置對(duì)象的人員因兩部基本法的不對(duì)接而逃脫了監(jiān)察權(quán)的制裁。因此，當(dāng)監(jiān)察法適用的具體對(duì)象不屬于《刑法》中“國(guó)家工作人員”的范圍，也即這些對(duì)象并不是法定職務(wù)犯罪的犯罪主體時(shí)(8)其中人大代表能否納入留置對(duì)象頗具爭(zhēng)議。否定觀點(diǎn)認(rèn)為人大代表作為特殊的非典型公職人員是我國(guó)的根本所在，納入監(jiān)察范圍將有損人民代表大會(huì)制度、動(dòng)搖我國(guó)的政治基礎(chǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)不得介入權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的核心領(lǐng)域。對(duì)于民主黨派除機(jī)關(guān)公務(wù)員外，也應(yīng)當(dāng)慎重適用《監(jiān)察法》所設(shè)定的彈性條款，對(duì)“有關(guān)人員”的理解不做擴(kuò)大適用。( 參見秦前紅《國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn):人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》，2018 年第71 期，第142 頁(yè);劉用軍《論民主黨派中行使公權(quán)力的公職人員范圍——以監(jiān)察法之監(jiān)察對(duì)象為視角》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第2 期，第32 頁(yè)。) 肯定觀點(diǎn)則認(rèn)為監(jiān)察對(duì)象范圍不限于行使公共權(quán)力的公職人員，而應(yīng)該是全體公職人員。鑒于留置與監(jiān)察范圍的交叉重合性，“涉案人員”符合留置條件應(yīng)依法適用留置措施。( 參見袁柏順《范圍、界限與動(dòng)態(tài)發(fā)展:也論監(jiān)察對(duì)象“全覆蓋”》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019 年第1 期第15 頁(yè);朱金剛《正確理解監(jiān)察對(duì)象與留置對(duì)象的關(guān)系》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018 年9 月26 日第008 版。) 事實(shí)上，如正文所述，監(jiān)察、留置對(duì)象認(rèn)定的關(guān)鍵在于其公職性，即是否為執(zhí)行公務(wù)的公職人員。人大代表是中國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，其主要工作是宣傳國(guó)家各項(xiàng)法律政策，協(xié)助本級(jí)人民政府開展工作，并向人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)、人民政府反映群眾意見和要求，其范圍廣泛，因此并非所有人大代表都具有國(guó)家工作人員身份。但是不能排除其行使國(guó)家權(quán)力的可能，例如協(xié)助本級(jí)政府進(jìn)行工作時(shí)，就因具備了“國(guó)家公職人員”的實(shí)質(zhì)而能夠成為監(jiān)察對(duì)象，被納入留置的范圍中。，在監(jiān)察調(diào)查過程中就可能會(huì)出現(xiàn)兩種局面:一是對(duì)這些被調(diào)查人不采取留置，因?yàn)楹罄m(xù)無法以相關(guān)職務(wù)犯罪予以起訴，從而導(dǎo)致出現(xiàn)借機(jī)串供、毀滅證據(jù)的情況，這勢(shì)必嚴(yán)重影響案件的取證工作和進(jìn)展;二是監(jiān)察機(jī)關(guān)為了提升辦案效率、保證案件調(diào)查效果而對(duì)之采取留置措施，這又會(huì)造成無法銜接后續(xù)的刑事追訴程序。此外，對(duì)于不屬于監(jiān)察對(duì)象的職務(wù)犯罪主體，因無法對(duì)之進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查更談不上留置措施的適用，也會(huì)出現(xiàn)輕縱犯罪的可能。因此，無論上述哪種情況的出現(xiàn)，都將不利于監(jiān)察調(diào)查乃至留置措施的合理適用，當(dāng)然也不利于國(guó)家反腐工作的有效開展。

那么，對(duì)于《監(jiān)察法》和《刑法》的相關(guān)規(guī)定不對(duì)應(yīng)甚至存在沖突時(shí)，應(yīng)如何選擇法律的適用順序?這就應(yīng)以兩部法律的規(guī)范地位為基礎(chǔ)，以監(jiān)察法和刑事實(shí)體法、刑事程序法銜接適用為目標(biāo)來規(guī)范監(jiān)察法適用規(guī)則。首先，《監(jiān)察法》是對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，是憲法性法律［16］，而《刑法》作為部門法，是以司法權(quán)力為依托的基礎(chǔ)性法律［17］。但這不能當(dāng)然得出憲法性法律優(yōu)于基礎(chǔ)性法律適用的結(jié)論，也不意味著監(jiān)察法具有優(yōu)先適用的效力。因?yàn)?，憲法性法律只是具有憲法的特征，不能直接等同于憲法，也不具有可以與憲法相提并論的效力。它與《刑法》等基礎(chǔ)性法律在適用中是平等的，“作為基礎(chǔ)性法律的刑法需要認(rèn)同憲法性法律的權(quán)力構(gòu)架與運(yùn)行機(jī)制，配合監(jiān)察體制改革并予以規(guī)范供給”，同時(shí)，“憲法性法律也要在基礎(chǔ)性法律的框架內(nèi)相互協(xié)調(diào)和規(guī)范實(shí)施”［18］。法律沖突的解決不能簡(jiǎn)單地通過比較規(guī)范之間的法律位階，尤其是同等位階的法律規(guī)范之間不能簡(jiǎn)單比較優(yōu)劣，而是要通過相互容納、協(xié)調(diào)來選擇最優(yōu)的適用途徑。現(xiàn)階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，必然受到現(xiàn)行《刑法》規(guī)定的約束，因?yàn)槌醪脚袛嗌嫦臃缸锱c否的規(guī)范依據(jù)就是《刑法》，符合《刑法》中職務(wù)犯罪構(gòu)成要件的，才可以做出涉嫌犯罪的評(píng)價(jià)。因此，當(dāng)調(diào)查對(duì)象根本不屬于職務(wù)犯罪主體時(shí)，因?yàn)椴淮嬖诼殑?wù)犯罪的成立空間，監(jiān)察機(jī)關(guān)也就不能以“涉嫌犯罪”為由采取留置措施。當(dāng)然，由于《刑法》有給予監(jiān)察體制改革規(guī)范供給的義務(wù)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來最為妥善的解決辦法還是需要《刑法》對(duì)職務(wù)犯罪的主體范圍予以調(diào)整，再隨之補(bǔ)充《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象的范圍，才能從根本上實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》和《刑法》的銜接。

四、事實(shí)的規(guī)范化:留置措施適用的實(shí)質(zhì)條件

在留置對(duì)象范圍得以厘定的前提下，監(jiān)察對(duì)象可以被采取留置措施尚需滿足其實(shí)質(zhì)性條件，即被調(diào)查人必須涉嫌“嚴(yán)重職務(wù)違法”或“職務(wù)犯罪”。不過，作為留置措施適用的事實(shí)前提，對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法的行為人和涉嫌職務(wù)犯罪的行為人是區(qū)分認(rèn)定抑或一視同仁采取同種強(qiáng)制性措施? 如果加以區(qū)分，標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定? 這都是留置適用沖突中不可回避的問題。

在我國(guó)，違法與犯罪一直存在著哲學(xué)思辨的質(zhì)量區(qū)分，雖然兩者都是具有社會(huì)危害性的行為，但存在程度甚至是本質(zhì)的區(qū)別——危害性是否達(dá)到一定程度實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變，即是否觸犯刑事法律并且應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的程度。根據(jù)比例原則，不同程度的危害行為所對(duì)應(yīng)的制裁措施應(yīng)有差異化體現(xiàn)。傳統(tǒng)的刑事訴訟活動(dòng)中，司法機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)案件的需要、犯罪嫌疑人罪行的嚴(yán)重性和自身特殊情況采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等強(qiáng)制措施。與之相對(duì)應(yīng)，監(jiān)察留置制度也應(yīng)予以細(xì)化，在留置場(chǎng)所、留置時(shí)間、留置期間的權(quán)利等方面進(jìn)行階梯式規(guī)定，對(duì)涉案類型不同、行為危害性程度不同的被調(diào)查人規(guī)定差別化的強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)非法行為與制裁手段相適應(yīng)。但目前《監(jiān)察法》中只設(shè)置了留置這一限制人身權(quán)利的調(diào)查措施，致使監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際操作缺乏選擇空間，實(shí)踐中難免過多依賴留置措施，甚至將留置當(dāng)作必要的調(diào)查手段。那么，在目前立法沒有做出相應(yīng)調(diào)整的前提下，就必須對(duì)留置適用的具體情形進(jìn)一步明確，才能有效降低與刑事實(shí)體法與程序法的沖突。

根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，留置適用的第一種情形是“涉及案情重大、復(fù)雜”，但沒有對(duì)“重大”“復(fù)雜”的判斷要素做出解釋。當(dāng)然，兼具概括和明確是規(guī)范性法律文件語言表達(dá)的內(nèi)在要求，對(duì)于需要明確的條文，立法者往往會(huì)在概括性表述后列舉一些常見的具體情形，抑或結(jié)合兜底條款來有效降低法律的滯后性。但因該列舉情形涉及留置適用的實(shí)質(zhì)條件，還是需要予以明確(9)刑法適用中對(duì)特定犯罪涉及“重大”“復(fù)雜”或其他影響定罪量刑的構(gòu)成要素，就往往由對(duì)應(yīng)的司法解釋予以明示: 例如，《刑法》第三百八十三條貪污罪規(guī)定了“較重情節(jié)”“嚴(yán)重情節(jié)”，2016 年4 月18 日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》就采用“數(shù)額+情節(jié)”的二元模式將司法認(rèn)定中的不同情形予以列舉。。結(jié)合和借鑒現(xiàn)行《刑法》的做法，不妨將留置適用的案情“重大”從如下角度考察:( 1) 非法所得數(shù)額較大(10)這里“數(shù)額較大”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與《刑法》相關(guān)職務(wù)犯罪的數(shù)額規(guī)定相銜接。; ( 2) 給國(guó)家或公共利益造成較大損失;( 3) 行為對(duì)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)特定款物等對(duì)社會(huì)民生有重大意義的款物造成嚴(yán)重?fù)p失的; ( 4) 造成重大社會(huì)影響的。至于案情“復(fù)雜”，則通常應(yīng)考慮是否存在如下情形:( 1) 案件有行為人外逃或腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外等涉外因素;( 2) 案件涉及公職人員數(shù)量眾多的;( 3) 案發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)致使取證困難的;等等。

留置適用的第二種情形是“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”。職務(wù)犯罪案件因?yàn)槲：π袨榈碾[蔽性，導(dǎo)致司法實(shí)踐中很難獲取有效證據(jù)并形成完整的證據(jù)鏈，而口供無疑是其中最直接、有力的證據(jù)?！侗O(jiān)察法》第二十二條將被調(diào)查人妨害證據(jù)行為列舉規(guī)定為留置適用的條件，體現(xiàn)了留置措施以限制被調(diào)查人的人身自由、防止其逃匿或采用其他非法手段妨害證據(jù)、干擾監(jiān)察調(diào)查的直接目的，這也是提高監(jiān)察效率、加大反腐力度的有效措施。但“可能”一詞作為一種蓋然性表述無疑導(dǎo)致法律適用的不確定。監(jiān)察機(jī)關(guān)似乎只要是基于取證的便利，就可以在案件調(diào)查中援引該法律條款，以防止出現(xiàn)“串供、偽造、隱匿、毀滅證據(jù)”為由對(duì)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人予以留置。而趨利避害是人的本能，這難免在一定程度上默認(rèn)了對(duì)所有監(jiān)察調(diào)查對(duì)象都可予以留置。這種法律的默許帶來的危險(xiǎn)則難以估量，不僅使其他適用條件的必要性變得無關(guān)緊要，而且給留置余留更大的操作空間、埋下不規(guī)范適用法律的隱患。對(duì)此，最為簡(jiǎn)便可行的解決路徑是對(duì)該條件額外設(shè)限，比如將原規(guī)定改為“有證據(jù)證明被調(diào)查人可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”，即要求其采取留置前必須發(fā)現(xiàn)了相關(guān)證據(jù)能夠佐證對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行留置是有必要的。例如對(duì)案件初步調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)有同案犯，或者被調(diào)查人關(guān)系密切者有異常行為的，等等。當(dāng)然這里的證據(jù)不需要達(dá)到作為定案證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，只要有相關(guān)的事實(shí)情況即可。

此外，與本規(guī)定存在類似痼疾的是《監(jiān)察法》第四十四條對(duì)被調(diào)查人留置后通知家屬事項(xiàng)(11)《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。”。該通知家屬事項(xiàng)中規(guī)定了不予通知的例外情形，即“有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的”。司法實(shí)踐中被留置人員所實(shí)施的嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為，其家屬知情的不在少數(shù)。因此，為監(jiān)察案件的順利辦理，對(duì)可能會(huì)影響取證或有礙調(diào)查的家屬不予通知確有必要。但該例外規(guī)定同樣存在過于寬泛的問題。與之相對(duì)應(yīng)，《刑事訴訟法》中對(duì)犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后的通知家屬規(guī)定明確而具體，《刑事訴訟法》第八十五條規(guī)定，拘留后二十四小時(shí)內(nèi)通知家屬的例外情形只包含無法通知、涉嫌危害國(guó)家安全犯罪和涉嫌恐怖活動(dòng)犯罪三種;第九十三條規(guī)定逮捕24 小時(shí)后除無法通知的，都必須通知犯罪嫌疑人家屬。這種立法的明確不僅對(duì)司法工作提出了高標(biāo)準(zhǔn)，也更體現(xiàn)了對(duì)犯罪嫌疑人人身權(quán)利和訴訟權(quán)利的高保障。因此，留置通知事項(xiàng)的規(guī)定也應(yīng)一并明確和完善，以更好地保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，切實(shí)落實(shí)監(jiān)察法的初衷與主旨。

雖然《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第九十五條對(duì)《監(jiān)察法》中適用留置的兜底條款進(jìn)一步予以明確，然而其第五款“其他可能妨害調(diào)查的行為”在明確的同時(shí)又設(shè)置了新的兜底性、概括性條款。兜底條款常被用來彌補(bǔ)法律滯后性的缺點(diǎn)，也是立法中必不可少的彈性規(guī)定。但其自身的模糊性也一直被理論和實(shí)務(wù)界所詬病。因此，就需要有權(quán)法律解釋機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)踐來預(yù)設(shè)、列舉常見情形，樹立類型化標(biāo)準(zhǔn)和要求，以明晰實(shí)務(wù)工作界限，最大化減少“同案不同判”的情形發(fā)生。因此，其他妨礙監(jiān)察調(diào)查的行為也應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中的常見情形予以類型化、明確化。比如，以暴力、威脅方法抗拒或阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)或協(xié)助機(jī)關(guān)正常工作的，煽動(dòng)其他公職人員抗拒法律的，等等，以防監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置工作出現(xiàn)任意性。

余論:留置規(guī)則自洽的補(bǔ)足

當(dāng)下，留置措施的科學(xué)有效運(yùn)行還處于進(jìn)一步完善的階段，當(dāng)有適用不當(dāng)、侵犯公民人身權(quán)利的情況時(shí)，法律必須保證公民受損的權(quán)利得到及時(shí)救濟(jì)以補(bǔ)足留置適用的遺缺。目前雖然可以通過當(dāng)事人行使申訴權(quán)與申請(qǐng)國(guó)家賠償兩種途徑予以救濟(jì)，但兩種手段也明顯供給不足。對(duì)不具備適用留置措施要件的被調(diào)查人采取留置措施，存在違反法律規(guī)定的情形，目前沒有規(guī)定被留置人及其近親屬申訴制度，對(duì)不當(dāng)結(jié)果不能復(fù)議及起訴，明顯的救濟(jì)不足也導(dǎo)致了相應(yīng)機(jī)關(guān)無法做到合法性的審查。應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)留置不當(dāng)?shù)那樾?，被留置人及其近親屬應(yīng)當(dāng)被賦予向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，請(qǐng)求賠禮道歉、消除影響等權(quán)利。至于請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)耐緩侥壳半A段也不現(xiàn)實(shí)?！侗O(jiān)察法》雖然規(guī)定在造成留置對(duì)象受損失的情況下，可以申請(qǐng)國(guó)家賠償，但《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》( 以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》) 中只規(guī)定了行政賠償和刑事賠償兩種，這直接導(dǎo)致了留置措施國(guó)家賠償?shù)目瞻祝S之而來的是被留置人找不到申請(qǐng)流程、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等，在合法權(quán)利受到侵害后無法得到救濟(jì)。當(dāng)然，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪等案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，監(jiān)察調(diào)查權(quán)可視為刑事偵查權(quán)。作為調(diào)查手段之一的留置由此參考刑事賠償?shù)臈l件、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行申請(qǐng)，但是直接將刑事賠償責(zé)任全部賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)，法理或是實(shí)際操作仍存在很多無法解決的問題。因此，不妨考慮亦在《國(guó)家賠償法》中設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)察國(guó)家賠償。監(jiān)察委員會(huì)作為憲法賦予獨(dú)立性的國(guó)家機(jī)關(guān)，其本身?yè)碛袑?duì)外承擔(dān)責(zé)任的權(quán)能，應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任主體承擔(dān)國(guó)家賠償。完善相應(yīng)的國(guó)家賠償制度不僅僅是保護(hù)被錯(cuò)誤留置的留置人的合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)留置措施的行使形成監(jiān)督制約，不僅更符合人權(quán)保障機(jī)能的要求，也能為我國(guó)深入、全面反腐進(jìn)一步掃清障礙。