瞿理銅,易永喆

(1.湖南師范大學 中國鄉(xiāng)村振興研究院，湖南 長沙 410081;2.湖南師范大學 馬克思主義學院 湖南 長沙 410081)

土地資源是國家發(fā)展的基本要素和空間載體，土地制度對于一個國家發(fā)展具有基礎性和長遠性影響。從當前農(nóng)村宅基地制度改革現(xiàn)狀來看，不論是改革試點的縣(市、區(qū))，還是從事理論研究的學者，都非常關注宅基地“三權分置”改革。在宅基地“三權分置”改革過程中，如何落實宅基地所有權、保障農(nóng)戶宅基地資格權和房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地使用權和房屋使用權，尤其是如何確定宅基地所有權實體化主體，如何多層面探索農(nóng)戶宅基地資格權，如何把握好“適度放活宅基地使用權”這個“度”，成為宅基地“三權分置”改革面臨的現(xiàn)實難題。本文通過梳理浙江省德清縣、四川省成都市郫都區(qū)、江西省鷹潭市余江區(qū)宅基地“三權分置”改革實踐，為國內(nèi)其他縣(市、區(qū))探索新型農(nóng)村宅基地制度提供參考。

一、 我國農(nóng)村宅基地“三權分置”改革實踐

推進農(nóng)村宅基地“三權分置”改革有助于破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中建設用地不足的難題[1]。本研究通過調(diào)研國內(nèi)農(nóng)村宅基地改革試點縣(市、區(qū))在“三權分置”改革中的做法，提煉一些可以推廣、復制的經(jīng)驗啟示，為進一步深化宅基地制度改革提供參考。

(一) 浙江省德清縣農(nóng)村宅基地“三權分置”改革

浙江省德清縣是我國首批進行農(nóng)村土地制度改革試點縣，且第二輪農(nóng)村宅基地制度改革也繼續(xù)承擔改革試點任務，在保障農(nóng)民基本居住權利基礎上，圍繞宅基地“三權”核心內(nèi)涵和權利配置，不斷摸索宅基地“三權分置”改革落地之路。

1. 主要做法

第一，推進農(nóng)戶宅基地資格權確權登記、頒證。宅基地產(chǎn)權清晰有利于深化農(nóng)村宅基地制度改革。德清縣作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)居民產(chǎn)權意識強，縣政府也高度重視宅基地確權登記。自宅基地“三權分置”改革以來，國家相關部門積極探索對農(nóng)戶宅基地資格權進行確權、頒證，使得宅基地產(chǎn)權主體對其宅基地權利具有穩(wěn)定的信心，為改革吃下定心丸[2]。

第二，明確宅基地所有權行使主體。德清縣根據(jù)全縣農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革現(xiàn)狀，明確由村股份經(jīng)濟合作社代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使宅基地集體所有權，同時對村股份經(jīng)濟合作社職責進行細化，明確宅基地管理過程中重要事項決策的范圍及程序[3]。

第三，探索多種方式落實農(nóng)戶宅基地資格權。浙江省德清縣作為經(jīng)濟較為發(fā)達的“農(nóng)村就地城市化”地區(qū)，為新立戶農(nóng)戶無償分配宅基地難度較大。為此，德清縣設計了多元化的農(nóng)戶宅基地資格權實現(xiàn)方式。宅基地資格權人可以申請宅基地實物，并在宅基地之上建設農(nóng)房。如果放棄實物型宅基地，則可以申請享受城鎮(zhèn)保障性住房，或給予一定的居住補貼用于購買商品房，盡可能用多元化方式保障農(nóng)戶居住權和實現(xiàn)宅基地資格權[3]。

第四，探索單一宅基地使用權抵押貸款。為了滿足農(nóng)戶及經(jīng)營主體多樣化的金融需求，德清縣緊跟改革步伐，積極探索僅以宅基地使用權為抵押物的抵押貸款產(chǎn)品，即農(nóng)戶不需要以住房財產(chǎn)權作為抵押。農(nóng)戶只要通過合法渠道獲取宅基地使用權，即使該宅基地上沒有修造農(nóng)房，農(nóng)戶也可以利用其宅基地使用權向銀行申請抵押貸款，且貸款利率還有一定優(yōu)惠。此舉深受當?shù)剞r(nóng)戶和經(jīng)營主體的歡迎。

2. 改革成效

自宅基地“三權分置”改革以來，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力得以激活，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以有效實施。

第一，宅基地集體所有權得到落實。實現(xiàn)土地所有權的關鍵是在經(jīng)濟上的有力保障。德清縣宅基地“三權分置”改革后，宅基地使用權可以出租、出讓和抵押。在宅基地出租和出讓過程中，農(nóng)戶必須向村股份經(jīng)濟合作社繳納一定的宅基地收益調(diào)節(jié)金。收益金的金額由村股份經(jīng)濟合作社通過民主決策確定，在出租和出讓合同價款的1%～3%之間[3]。

第二，農(nóng)民和村集體收入得到提升。德清縣通過宅基地“三權分置”改革盤活閑置農(nóng)宅，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入年均增長達24%，農(nóng)民人均純收入年均增長9%。以德清縣莫干山鎮(zhèn)仙潭村為例，將閑置農(nóng)房改造成為民宿，村民一次性獲得的10年租金可以在縣城買下一套商品房。據(jù)統(tǒng)計，2021年莫干山鎮(zhèn)仙潭村村民人均純收入達3.6萬元，約是全國農(nóng)民人均純收入的2倍[2]。

第三,農(nóng)民宅基地權益得到較好維護。德清縣積極探索農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的實踐途徑，給農(nóng)民頒發(fā)了宅基地資格權證書。農(nóng)民進城后既可以享受宅基地流轉的收益，同時還不喪失在農(nóng)村的宅基地資格權，切實保障了農(nóng)民的宅基地權益，農(nóng)民對宅基地“三權分置”改革的信心日益增強[2]。

(二) 四川省成都市郫都區(qū)農(nóng)村宅基地“三權分置”改革

成都市郫都區(qū)也是國家首批農(nóng)村土地制度改革試點縣，且于第二輪也被納入了改革試點縣的范疇，通過幾年的改革實踐摸索，郫都區(qū)宅基地“三權分置”改革已取得初步成效。

1. 主要做法

第一，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體化改造，落實宅基地集體所有權。為了推進宅基地“三權分置”改革，郫都區(qū)同步推進了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，成立了相應的經(jīng)濟組織(如農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社或者農(nóng)村資產(chǎn)管理公司)，并將其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人代表，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體化；創(chuàng)新性地探索授予農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社或者農(nóng)村資產(chǎn)管理公司村莊用地規(guī)劃權、集體土地收回權、使用監(jiān)督權、收益分配權等權利，保證宅基地所有權能夠得到充分體現(xiàn)[4]。

第二，固化面積和成員，保障農(nóng)戶宅基地資格權。成都郫都區(qū)規(guī)定農(nóng)戶宅基地資格權不能轉讓，但可以選擇退出，同時允許在過渡階段予以贖回。在實踐中，郫都區(qū)以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份為基礎，按照人均70m2的標準給農(nóng)戶分配宅基地，并且實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員相對固定，宅基地管理實行“生不增、死不減”的管理模式[4]。

第三，以激活要素、拓展權能為基礎，放活宅基地使用權。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游趨熱大背景下，宅基地經(jīng)濟要素功能顯著增強[5]。為了適應這一變化，亟待明確宅基地使用權放活的路徑。郫都區(qū)主要通過抵押、入股、轉讓、出租等方式來激活宅基地的經(jīng)濟要素功能，按照“土地+智慧+文創(chuàng)+資金”的模式，吸引社會資本在區(qū)域內(nèi)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、種業(yè)硅谷、休閑康養(yǎng)、藝術文創(chuàng)等休閑旅游業(yè)態(tài)，全面釋放宅基地使用權活力，助力鄉(xiāng)村振興[4]。

2. 改革成效

四川省成都市郫都區(qū)通過宅基地“三權分置”改革，實現(xiàn)了村集體對集體所有土地的有效管控，同時宅基地總量也得到了有效控制，有效促進了城市人才下鄉(xiāng)，推動了鄉(xiāng)村振興進程。

第一，村集體對集體所有土地的統(tǒng)一管控得到加強。郫都區(qū)通過深化村集體產(chǎn)權制度改革，將集體資產(chǎn)股權化，完成了村集體經(jīng)濟組織實體化改造，進一步理順了村支兩委、村集體經(jīng)濟組織與村民之間的關系，強化了村集體經(jīng)濟組織對集體所有土地的統(tǒng)一管控，為放活農(nóng)村宅基地使用權創(chuàng)造了有效的管控條件。

第二，宅基地總量得到有效管控。郫都區(qū)作為城郊區(qū)，宅基地財產(chǎn)功能不斷凸顯。為了獲取宅基地財產(chǎn)收益，大多數(shù)農(nóng)戶都有擴大宅基地面積的沖動。郫都區(qū)通過固化人均宅基地面積標準和村集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量，既有效管控了宅基地總量，防止宅基地無序擴張，又保障了農(nóng)戶的居住權。

第三，促進了城市人才下鄉(xiāng)。郫都區(qū)通過放活宅基地使用權，采取租賃、轉讓和抵押等多種形式統(tǒng)籌推進農(nóng)用地流轉，吸引200多名下鄉(xiāng)人才投資文化創(chuàng)意、蔬果種植、鄉(xiāng)村民宿和休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，有效地破解了鄉(xiāng)村振興過程中人才短缺問題，下鄉(xiāng)人才在技術推廣、經(jīng)營管理、品牌打造等方面為原有村民提供了科學指引[6]。

(三) 江西省鷹潭市余江區(qū)農(nóng)村宅基地“三權分置”改革

江西鷹潭市余江區(qū)是江西省三項試點工作的唯一試點縣，也是全國唯一一個全縣整體推進宅基地改革的地區(qū)[7]。余江區(qū)自承擔全國宅基地制度改革試點任務以來，大刀闊斧地推進宅基地制度改革，并取得了良好成效，樹立起“余江宅基地改革”的品牌。

1. 主要做法

第一，組建村民事務理事會行使宅基地所有權。在宅改初期，余江區(qū)在每個村集體經(jīng)濟組織內(nèi)選擇三至五名有威望的村民代表，組建村民事務理事會，由村民理事會來代替村集體經(jīng)濟組織行使宅基地所有權。在第一輪宅改過程中，余江區(qū)一共成立了1 040個村民事務理事會。賦予村民事務理事會行使的宅基地所有權權能主要包括完善本村宅基地管理制度和負責宅基地日常事務管理。

第二，采取多元化方式保障農(nóng)戶資格權。余江區(qū)對農(nóng)戶宅基地資格權的保障方式因“戶”而異。如果農(nóng)戶選擇進城落戶，可以在安置房和商品房購買、公租房承租等方面享受相應的優(yōu)惠政策。如果選擇宅基地實物保障，則根據(jù)所在區(qū)域宅基地資源稟賦情況決定，采取不同的方式予以保障。對于宅基地供應相對寬松的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村而言，余江區(qū)繼續(xù)采取“一戶一宅”法定面積的制度對農(nóng)戶宅基地資格權予以保障。對于宅基地資源相對緊張的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)而言，余江區(qū)采取集中安置、多戶聯(lián)建、興建農(nóng)民住宅小區(qū)和農(nóng)民公寓等多種方式對農(nóng)戶宅基地資格權予以保障[8]。

第三，構建農(nóng)戶宅基地資格權的滅失和重獲機制。農(nóng)戶宅基地資格權滅失和重獲包括自動滅失和重獲、自愿滅失和重獲。農(nóng)戶宅基地資格權自動滅失是指依據(jù)當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法，農(nóng)戶的家庭成員已經(jīng)都失去農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，則這一農(nóng)戶的宅基地資格權自動消失。農(nóng)戶宅基地資格權自動重獲主要是當農(nóng)戶因不可抗拒的因素導致其原來占用的宅基地無法繼續(xù)利用時，農(nóng)戶可以基于這一特殊情況重新申請宅基地。除了農(nóng)戶宅基地自動滅失和重獲機制，余江區(qū)還積極探索農(nóng)戶宅基地資格權自愿滅失和重獲機制，即農(nóng)戶自愿放棄宅基地資格權。余江區(qū)政府承諾自愿放棄宅基地資格權的農(nóng)戶現(xiàn)有的各項農(nóng)村待遇不變，同樣還可以享受農(nóng)村集體資產(chǎn)所產(chǎn)生收益的分配權。政府還為進城的農(nóng)戶在居住、求職和子女教育等方面提供便利，同時還為那些自愿暫時放棄宅基地資格權的農(nóng)戶配置一張宅基地申請權證。自愿暫時放棄宅基地資格權的進城農(nóng)戶15年后依然可以憑借這一宅基地申請權證回原所在村集體重新申請獲得宅基地資格權。

第四，適度放活宅基地使用權。余江區(qū)在宅基地流轉方面與德清縣、郫都區(qū)試點的政策有所差異，余江區(qū)將宅基地使用權流轉的重點放在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，同時賦予村集體經(jīng)濟組織和本集體成員具有宅基地流轉的優(yōu)先權[8]。

2. 改革成效

江西鷹潭市余江區(qū)通過宅基地“三權分置”改革，提高了宅基地配置效率，提升了鄉(xiāng)村治理效能。

第一，提高了宅基地配置效率。余江區(qū)通過構建農(nóng)戶宅基地資格權的自愿滅失機制，引導進城農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，使閑置宅基地得到盤活和有效利用。截至2020年8月，余江區(qū)一共退出農(nóng)村宅基地共41 180宗、總面積4 946畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回的宅基地可滿足未來10至15年農(nóng)民的建房需求。在保障農(nóng)民宅基地使用前提下，通過“增減掛鉤”復墾1 258畝，流轉宅基地1 132宗，面積14.72公頃[9]。

第二，鄉(xiāng)村治理效能得到提升。余江區(qū)在宅基地“三權分置”改革中，在村支兩委之外為每個村民小組建立起村民理事會，履行宅基地所有權主體職能，在某種程度上進一步完善了村民自治體系。此外，村民理事會除了負責宅改任務，也逐漸承擔起村民小組內(nèi)部其他事務的管理，如組織召開村民會議和村民代表會議、實施農(nóng)村基礎設施和公共服務設施項目建設、調(diào)解村民矛盾糾紛等，有效提升了鄉(xiāng)村治理效能。

二、 我國農(nóng)村宅基地“三權分置”改革實踐的經(jīng)驗啟示

從三地農(nóng)村宅基地“三權分置”改革試點的實踐來看，三地各自結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的實際狀況對宅基地“三權分置”改革進行了有益探索，形成了一系列具有復制和推廣價值的試點經(jīng)驗。

(一) 明確農(nóng)村宅基地所有權權能

宅基地所有權在“三權分置”改革中是否得到有效落實直接影響到“三權分置”改革成效的大小。具體而言，就是要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體化改造，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一個實體存在，并明晰和賦予這一實體宅基地所有權權能[10]。

1. 做實宅基地集體所有權主體

從上述三地宅基地“三權分置”改革實踐來看，三地均注重將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做實，成立一個實體組織作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人代表，行使宅基地所有權主體權能。因此，各地在宅基地制度改革過程中，可以探索建構一個合作社性質(zhì)的組織來行使農(nóng)村宅基地所有權主體的所有權權能。宅基地資格權主體將宅基地使用權流轉后，所有權主體可以參與流轉收益的分配，促進宅基地所有權在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)。

2. 明確宅基地集體所有權權能

在明確宅基地所有權主體并有實體組織來履行其所有權之后，如何對這一主體進行賦權至關重要。一是賦予宅基地所有權主體收益權。所有權主體實現(xiàn)宅基地所有權的一個重要方面就是要從經(jīng)濟上實現(xiàn)其所有權。因此，宅基地“三權分置”改革，如宅基地使用權進行流轉所產(chǎn)生的經(jīng)濟收益需在宅基地所有權主體、宅基地資格權主體之間進行科學分配。二是賦予宅基地所有權主體處分權能。所有權主體既具有宅基地分配權，同時也有按照既定制度收回宅基地的權利，如宅基地流轉后使用權主體不合理的利用行為破壞了農(nóng)村公共利益，宅基地所有權主體可以行使其宅基地收回權。三是賦予宅基地所有權主體監(jiān)管權能。一方面，監(jiān)管村莊土地規(guī)劃落實情況，防止違規(guī)超面積占用宅基地建房；另一方面，對于已經(jīng)造成違法的行為，要求其及時進行整改。

(二) 完善農(nóng)戶宅基地資格權取得與退出機制

在耕地保護日益嚴格的大背景下，各地新增宅基地難度日益加大，積極探索完善農(nóng)戶宅基地資格權取得機制，健全農(nóng)戶宅基地資格權退出機制，顯得越來越重要。

1. 完善農(nóng)戶宅基地資格權取得機制

農(nóng)民為新中國成立和改革開放后的建設作出了重要貢獻，宅基地“三權分置”改革不能“改掉”農(nóng)戶的居住權。相關調(diào)研顯示，宅基地的保障功能依然沒有完全弱化[11]。在宅基地“三權分置”改革過程中，宅基地的保障功能這一基礎性功能不能弱化[12]。因此，各地在不違背國家法律法規(guī)前提下，要因地制宜地制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格制度。應對農(nóng)戶宅基地資格權的取得標準進行明確細化，對于存在分歧的資格權認定，可以依法、依規(guī)召開村集體經(jīng)濟組織成員大會進行民主表決。同時，推進農(nóng)村宅基地資格權登記，充分界定宅基地資格權人的權利及義務，形成明確、規(guī)范的宅基地資格權人的權利和義務體系。

2. 健全農(nóng)戶宅基地資格權退出機制

在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進過程中，對于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居住場所的農(nóng)戶，可以積極引導這類農(nóng)戶退出宅基地資格權。一是探索暫時性退出與永久性退出相結合的機制。對于不同類型的進城農(nóng)戶，在宅基地資格權退出過程中可以探索不同的退出方式。從江西省鷹潭市余江區(qū)建立農(nóng)戶宅基地資格權滅失和重獲機制的實踐探索來看，可以探索建立暫時性退出機制，消除進城農(nóng)戶后顧之憂，以“時間換空間”，節(jié)約、集約利用宅基地資源。同時，對于暫時放棄宅基地資格權的農(nóng)戶，不能立即取消其在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權利，應賦予其具有重返農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權利[13]。對于愿意徹底退出宅基地的農(nóng)戶，不僅要考慮其居住保障，而且要考慮其在城里的就業(yè)和收入是否穩(wěn)定。二是探索宅基地退出“股權補償”方式。根據(jù)課題組在調(diào)研過程中的訪談結果，有很大一部分農(nóng)戶對一次性補償方案接受度不高，很多農(nóng)戶對宅基地退出抱有更高預期?；谶@種情況，可以將農(nóng)戶宅基地退出補償折算成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權，定期分配農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益。

(三) 完善、激活宅基地使用權的相關配套政策

實踐證明，要真正實現(xiàn) “放活宅基地使用權”這一目標，需要完善宅基地流轉的配套政策，不斷激活宅基地的要素功能，為鄉(xiāng)村振興提供用地支撐。

1. 建立助力宅基地使用權流轉的配套政策

為促進宅基地流轉能健康、有序推進，防范宅基地流轉過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，必須制定相應的配套政策。首先，推進宅基地使用權賦權強能。宅基地使用權產(chǎn)權殘缺是導致宅基地抵押難的重要原因[14]，對宅基地進行賦權強能是實現(xiàn)宅基地能被抵押的前提條件。積極探索完善宅基地使用權的收益和處分權能，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，宅基地生產(chǎn)要素功能不斷凸顯，賦權強能是宅基地制度改革的必然趨勢。其次，打造宅基地流轉平臺。降低宅基地流轉交易成本的核心在于流轉過程要公開、透明，形成一個完全依靠市場機制決定宅基地配置的市場運行機制?，F(xiàn)階段，部分縣、市、區(qū)已經(jīng)有相應的平臺，從長遠來看，關鍵是如何推進這些平臺實現(xiàn)全覆蓋，同時進一步規(guī)范這些平臺的運行。最后，建立宅基地使用權流轉的審核機制。對于愿意將宅基地流轉出去的農(nóng)戶，必須明確農(nóng)戶有其他穩(wěn)定居住的場所，這一審核舉措在三個改革試點縣(區(qū))都存在。

2. 豐富宅基地使用權流轉后的用途和流轉方式

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的區(qū)域、旅游景區(qū)和城郊融合類村莊的農(nóng)村宅基地生產(chǎn)要素功能不斷凸顯。因此，在繼續(xù)發(fā)揮宅基地居住保障功能的同時，可以探索、挖掘宅基地財產(chǎn)功能，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件[14]。首先，利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村多業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、增加農(nóng)民收入，離不開鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合化、多元化發(fā)展，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐將在一定程度上加快，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市邊緣區(qū)農(nóng)村，新型經(jīng)營主體、農(nóng)戶和村集體可以根據(jù)這一發(fā)展趨勢，積極拓寬宅基地流轉后的用途。其次，在傳統(tǒng)宅基地流轉方式基礎上，進一步探索多元化的宅基地流轉方式，如作價入股、產(chǎn)權置換等。