羅 荃

（湖南工程學(xué)院，湖南湘潭 411104）

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定壓艙石的糧食，歷來受到各國政府重視，糧食安全是國家安全的基石。糧食價(jià)格政策作為促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障糧食供給與安全的有效工具，每次調(diào)整不僅影響著廣大農(nóng)民的收入水平，還影響著全社會(huì)的價(jià)格預(yù)期和未來一段時(shí)間的糧食生產(chǎn)組織。新中國成立70多年來，中國政府根據(jù)外部環(huán)境變化，多次對(duì)糧食價(jià)格政策進(jìn)行調(diào)整，保持了糧食價(jià)格政策的延續(xù)性和糧食市場價(jià)格的穩(wěn)定性，較好地平衡了糧食種植者和糧食消費(fèi)者之間的利益關(guān)系，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效的基礎(chǔ)保障。

一、新中國糧食價(jià)格政策的演進(jìn)過程

（一）新中國成立初期的糧食自由價(jià)格政策

自新中國成立至1953 年土地改革前，中央政府采取的糧食價(jià)格政策是自由購銷，中央政府進(jìn)行目標(biāo)控制。即農(nóng)民種植糧食、糧食銷售商進(jìn)行糧食買賣及民眾購買糧食都是自由的。之所以實(shí)施這樣的糧食價(jià)格政策，主要是當(dāng)時(shí)國家百廢待興，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處于恢復(fù)階段，中國大多數(shù)老百姓還面臨饑餓的威脅，雖然政府對(duì)糧食價(jià)格非常重視，但事實(shí)上沒有能力對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行干預(yù)。一方面，農(nóng)村土地改革還沒有開始，無論是農(nóng)民擁有土地的數(shù)量還是糧食種植水平都比較低下，糧食供給本身得不到保障。在土地還掌握在少數(shù)人手里的情況下，糧食價(jià)格政策變動(dòng)過大容易引起反彈，更不利于糧食供給的保障。[1]另一方面，中央政府將很大精力放在維持社會(huì)穩(wěn)定上，剿匪等工作一刻不能停，暫時(shí)沒有精力對(duì)糧食的流通、供應(yīng)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，糧食價(jià)格只能隨行就市。

（二）糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)格政策

1954 年，新生的人民政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)固，國內(nèi)的剿匪和國外的抗美援朝基本結(jié)束，特別是土地改革基本結(jié)束，伴隨著社會(huì)主義改造的開始，中央政府對(duì)市場的控制力明顯加強(qiáng)。從1954 年起，政府推行了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，糧食價(jià)格隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆烧贫?，并?shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理。統(tǒng)購是指農(nóng)民種植出來的糧食只能賣給國家，剩余的糧食才由農(nóng)民自行支配；統(tǒng)銷就是指在糧食銷售端，城市居民只能到國家經(jīng)營或是指定的銷售點(diǎn)購買糧食。無論是統(tǒng)購糧食還是統(tǒng)銷，糧食價(jià)格都由政府統(tǒng)一定價(jià)。一方面，在很長時(shí)間內(nèi)中國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品都存在價(jià)格剪刀差，通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品采取低價(jià)策略積累工業(yè)建設(shè)資金，統(tǒng)購統(tǒng)銷加政府定價(jià)可以保證剪刀差政策更好地得到貫徹執(zhí)行。[2]另一方面，雖然當(dāng)時(shí)中國大力恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實(shí)際情況是，在雜交水稻大規(guī)模推廣前，糧食總產(chǎn)量一直難以滿足全國人民的消費(fèi)需求。在三年自然災(zāi)害后，中國糧食供需緊張問題日益嚴(yán)重，“糧票”這種帶有配給制特色的制度長期在城市實(shí)行，表現(xiàn)出非常嚴(yán)格的糧食統(tǒng)一管理要求。改革開放后直到1985 年，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策才逐漸取消，前后超過32 年由國家統(tǒng)一定價(jià)的糧食價(jià)格政策，深刻且全方位地影響了中國社會(huì)的方方面面，并對(duì)后續(xù)的糧食價(jià)格政策改革產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。

（三）雙軌制糧食價(jià)格政策

改革開放后，中國嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始有所松動(dòng)，但基于糧食供給穩(wěn)定和糧食安全的極端重要性，糧食價(jià)格政策改革一直明顯滯后于其他商品價(jià)格改革。從1985 年中央一號(hào)文件下發(fā)到2001 年糧食價(jià)格全面放開，16 年間中國糧食價(jià)格政策有一個(gè)較長的雙軌制時(shí)期。第一種雙軌制是糧食價(jià)格政策改革初期的合同定購價(jià)和議購議銷價(jià)雙軌制。自1985 年起，糧食和棉花統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)格政策正式取消，取而代之的是合同定價(jià)，合同之外的糧食購銷則是自由定價(jià)。[3]其中合同價(jià)由政府制定，自由購銷價(jià)由雙方協(xié)商確定，這一做法大約延續(xù)到1992 年。第二種雙軌制是1993 年開始實(shí)行的保護(hù)價(jià)和市場價(jià)并存的雙軌制。受到糧食價(jià)格放開的影響，農(nóng)民的種糧積極性得到較大釋放，但也多次出現(xiàn)糧食豐收后的“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的種糧積極性。中國糧食產(chǎn)量在1984 年就達(dá)到4.07 億噸，到1993 年依然只有4.5 億噸。中央政府在1993 年、1997 年、1998 年先后提出宏觀調(diào)控下放開糧食價(jià)格和“四分開、一完善”及“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”等糧食價(jià)格政策，并在1994 年、1996 年先后大幅調(diào)高糧食價(jià)格，特別是在1995 年開始實(shí)行了糧食保護(hù)價(jià)。這一時(shí)期的兩種雙軌制糧食價(jià)格政策，與“摸著石頭過河”的改革背景密切相關(guān)，中央政府一直在保護(hù)農(nóng)民利益與放開糧食價(jià)格之間尋求平衡，既要不斷推進(jìn)糧食價(jià)格的放開，又要防止因糧食價(jià)格過快上漲造成嚴(yán)重通貨膨脹，還要防止糧食價(jià)格下跌損害農(nóng)民利益。正因?yàn)槿绱耍@一時(shí)期中國糧食價(jià)格政策具有較大的波動(dòng)性。[4]

（四）最低收購價(jià)保護(hù)下的糧食價(jià)格全面放開政策

自2001 年正式加入WTO，中國對(duì)外開放進(jìn)入新時(shí)期。隨著中國農(nóng)業(yè)市場的開放，和其他很多商品一樣，包括糧食在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開始受到國際市場農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的影響。這一時(shí)期實(shí)行的糧食價(jià)格政策是最低收購價(jià)下的糧食價(jià)格全面放開政策。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)是任何一個(gè)國家都不敢忽視的，歐美各國也都采取各種方式和手段強(qiáng)化對(duì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼，以保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。中國為了防止國際糧食價(jià)格大幅波動(dòng)對(duì)國內(nèi)糧價(jià)造成沖擊，避開國內(nèi)糧食分散種植與西方農(nóng)場糧食大規(guī)模低成本種植之間的不公平競爭，采取了糧食最低收購價(jià)保護(hù)政策。2001 年后，國家先后在8個(gè)省份進(jìn)行糧食收購與銷售放開試點(diǎn)，之后在2004年實(shí)行全國放開，由市場來決定糧食價(jià)格。另一方面，糧食作為生活必需品，在消費(fèi)端具有很強(qiáng)的剛性，但生產(chǎn)端受到氣候及自然災(zāi)害的影響較大，容易出現(xiàn)價(jià)格大起大落。[5]在中國放開農(nóng)業(yè)市場后，為保護(hù)國內(nèi)農(nóng)民的利益及其種糧積極性，中國先后針對(duì)水稻、小麥等糧食品種出臺(tái)了最低收購價(jià)政策。隨著財(cái)政負(fù)擔(dān)加大、對(duì)糧食市場價(jià)格導(dǎo)向不科學(xué)等弊端的不斷顯現(xiàn)，中央政府在2016 年出臺(tái)了目標(biāo)價(jià)格政策。

二、中國糧食價(jià)格政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯與存在的問題

（一）中國糧食價(jià)格政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

1.糧食價(jià)格政策演進(jìn)必然要符合當(dāng)時(shí)的國家總體戰(zhàn)略需要。從最初的糧食價(jià)格自由波動(dòng)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)購統(tǒng)銷，再到改革開放后的糧食價(jià)格雙軌制和21 世紀(jì)后的糧食最低收購價(jià)及目標(biāo)價(jià)格政策，每個(gè)時(shí)期的糧食價(jià)格政策都是當(dāng)時(shí)國家總體戰(zhàn)略需求的體現(xiàn)。在新中國成立初期，政府首先要解決的是清除國民政府時(shí)期的各種舊勢力，加之當(dāng)時(shí)政府手中可用籌碼不多，土地改革也還沒有完成，糧食價(jià)格問題只能暫時(shí)放下，由市場來決定糧食價(jià)格。待到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系建立起來后，為了服務(wù)當(dāng)時(shí)由農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資本積累的要求，在整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策上實(shí)行的都是以低于真實(shí)價(jià)值的價(jià)格向市場銷售農(nóng)產(chǎn)品，且實(shí)行糧食政府專營。只有實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，由政府定價(jià)，才能使糧食始終保持在較低的價(jià)格水平，進(jìn)而持續(xù)為工業(yè)發(fā)展積累所需資金。[6]改革開放后，在多個(gè)領(lǐng)域改革中，政府都秉承著“摸著石頭過河”的試驗(yàn)心態(tài)，必然要對(duì)統(tǒng)購統(tǒng)銷政策進(jìn)行松綁，但考慮到糧食消費(fèi)的剛性和糧食安全的重要性，同時(shí)還要確保糧食消費(fèi)的基本需求，糧食出現(xiàn)價(jià)格雙軌制也就在情理之中。正是這種試驗(yàn)，為后來的糧食價(jià)格全面放開積累了經(jīng)驗(yàn)。加入WTO 后，中國開放國內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，國際糧食市場波動(dòng)開始影響到國內(nèi)市場，加快市場化改革成為必然之選。出臺(tái)最低收購價(jià)政策，可以在培育糧食市場力量的同時(shí)，保證中國糧食種植面積不會(huì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，有助于保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性?？傮w上看，中國的糧食價(jià)格政策演進(jìn)貫穿了一個(gè)“穩(wěn)”字的內(nèi)在邏輯，即根據(jù)當(dāng)時(shí)的時(shí)代特點(diǎn)，以滿足國民糧食需求為前提，出臺(tái)契合時(shí)代背景的糧食價(jià)格政策。

2.糧食價(jià)格政策演進(jìn)主要是通過政策體系的邊際改進(jìn)來實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)發(fā)展有著自身的特點(diǎn)，其價(jià)格政策不可能大范圍變動(dòng)，主要是繼承創(chuàng)新，在邊際上改進(jìn)才能保證糧食價(jià)格的穩(wěn)定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了滿足以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)、為工業(yè)積累發(fā)展資金的需求，實(shí)行的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策曾經(jīng)發(fā)揮了極為重要的作用，但也積累下了農(nóng)民種糧積極性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等一系列問題。[7]改革開放后，糧食價(jià)格政策演進(jìn)首先要解決的就是這些問題。糧食價(jià)格雙軌制在一定程度上放開了對(duì)農(nóng)民種糧的限制，配合當(dāng)時(shí)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，大大提升了農(nóng)民的種糧積極性，農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量都提高了，但糧食價(jià)格并未出現(xiàn)較大的上漲，保持了一定的穩(wěn)定性。糧食價(jià)格雙軌制只是解決了對(duì)農(nóng)民種糧限制的放開和農(nóng)民種糧積極性的激勵(lì)問題，但也出現(xiàn)了糧食豐收后“谷賤傷農(nóng)”、賣糧難以及分散種植效率低、成本高等問題。這些問題在國內(nèi)封閉市場中體現(xiàn)得可能不明顯，但在中國加入WTO后迅速成為中國農(nóng)業(yè)參與全球競爭極為不利的因素。針對(duì)這一系列問題，中國及時(shí)調(diào)整糧食價(jià)格政策。如全面放開糧食價(jià)格，以加快國內(nèi)糧食市場主體的培育，更好地應(yīng)對(duì)即將到來的國際糧食巨頭企業(yè)的競爭。為了防止“谷賤傷農(nóng)”，先后出臺(tái)了最低收購價(jià)政策和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策，起到了穩(wěn)定糧食價(jià)格和保護(hù)農(nóng)民種糧收益的關(guān)鍵作用?？傮w上看，中國糧食價(jià)格政策演進(jìn)從來都是充分考慮之前糧食價(jià)格政策的得與失、根據(jù)大環(huán)境變化而進(jìn)行的調(diào)整，追求的是政策體系的邊際改變，這也是新中國成立以來中國糧食價(jià)格保持總體穩(wěn)定的關(guān)鍵因素之一。[8]

3.糧食價(jià)格政策演進(jìn)規(guī)律體現(xiàn)了逐步提升市場在價(jià)格形成中的決定性作用。除了新中國成立初期，政府因力量不足而不得不實(shí)行糧食自由價(jià)格政策外，絕大部分時(shí)間政府都掌握著制定糧食價(jià)格的主導(dǎo)權(quán)。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由政府制定糧價(jià)可以確保糧食低價(jià)銷售以補(bǔ)貼工業(yè)?？陀^來說，政府從發(fā)現(xiàn)糧食價(jià)格存在的問題到制定或調(diào)整糧食價(jià)格政策，再到新的糧食價(jià)格政策執(zhí)行并產(chǎn)生效果，必然會(huì)存在較長的時(shí)滯。如果再加上實(shí)際情況與政府掌握的信息之間存在不對(duì)稱，糧食價(jià)格政策的執(zhí)行效果可能還要進(jìn)一步打折扣。從新中國糧食價(jià)格政策的演進(jìn)看，統(tǒng)購統(tǒng)銷加國家專營的糧食價(jià)格政策，糧價(jià)完全由政府制定，基本不會(huì)考慮市場因素，糧價(jià)始終保持在較低水平；改革開放后實(shí)行的雙軌制糧食價(jià)格政策開始考慮市場實(shí)際需求，允許市場議購議銷，這部分糧食價(jià)格的形成就是市場力量的作用。2000 年以后，糧食價(jià)格全面放開，雖然最低收購價(jià)政策、目標(biāo)價(jià)格政策依然由政府主導(dǎo)，但其價(jià)格確定卻要更多參考市場價(jià)格走勢。如目標(biāo)價(jià)格政策主要是以某個(gè)糧食品種之前幾年的平均價(jià)格為基準(zhǔn)形成的?？傮w上看，市場在糧食價(jià)格形成中的決定性作用越來越突出，在保障國家糧食安全和居民正常糧食消費(fèi)的基礎(chǔ)上，糧食價(jià)格由市場來決定的機(jī)制得以充分發(fā)揮，符合糧食市場化改革的要求。[9]

（二）中國糧食價(jià)格政策存在的問題與挑戰(zhàn)

1.中國糧食價(jià)格存在的問題。中國以全球7%的耕地養(yǎng)活了全球22%的人口，除了三年自然災(zāi)害時(shí)期外，基本沒有出現(xiàn)大規(guī)模饑荒，取得了了不起的成績。新中國成立70 多年來，糧食價(jià)格總體是比較穩(wěn)定的，糧食價(jià)格只是在1952—1953 年、1959—1961 年、1994—1995 年和2003 年出現(xiàn)了幾次較大幅度上漲，在1984—1985 年和1996 年出現(xiàn)了下跌，其他年份糧食價(jià)格一直比較穩(wěn)定。但縱觀新中國成立以來糧食價(jià)格政策演進(jìn)過程及糧食價(jià)格波動(dòng)情況，糧食價(jià)格政策尚存在一些不足。一方面，糧食價(jià)格政策存在滯后性。糧食生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性，會(huì)受到氣候、自然災(zāi)害的較大影響，糧食價(jià)格政策制定出來后，需要由市場去執(zhí)行。但在很長一段時(shí)間里，中國糧食價(jià)格形成機(jī)制不完善，市場供求關(guān)系等因素在糧食價(jià)格中得不到充分體現(xiàn)，糧食價(jià)格政策作用發(fā)揮往往需要借助行政力量，容易出現(xiàn)滯后性。另一方面，糧食價(jià)格政策的宏觀調(diào)控存在偏頗。糧食具有商品和公共物品的雙重屬性，這就決定了糧食價(jià)格波動(dòng)是必然的，應(yīng)借助政府行政手段加以調(diào)控，確保糧食價(jià)格波動(dòng)維持在可控制范圍。政府在制定糧價(jià)政策時(shí)，更加傾向于彰顯糧食的公共物品屬性，以保證糧食價(jià)格少波動(dòng)、小波動(dòng)。此外，政府在制定糧食價(jià)格政策時(shí)，還要充分考慮農(nóng)民的種糧積極性，切實(shí)穩(wěn)定市場。對(duì)利用價(jià)格政策推動(dòng)優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)糧食加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等考慮不夠，最終會(huì)抑制糧食市場主體的發(fā)展，不利于彰顯糧食價(jià)格政策的宏觀調(diào)控效果。

2.中國糧食價(jià)格政策面臨的挑戰(zhàn)。一是從糧食供給端看，中國農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)減少，糧食種植機(jī)械化水平不高，特別是在南方丘陵、山區(qū)等不適合大規(guī)模使用農(nóng)業(yè)機(jī)械的地區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力的減少可能會(huì)讓糧食種植面積出現(xiàn)明顯下降?？焖偻七M(jìn)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化也加速了農(nóng)村耕地面積的減少，占用的傳統(tǒng)農(nóng)田雖然通過異地補(bǔ)償保證了耕地面積的總量，但耕地的質(zhì)量與發(fā)展?jié)摿o法保障。二是從糧食需求端看，中國人口數(shù)量雖然不會(huì)大增，但隨著人們生活水平的提升，對(duì)糧食質(zhì)量的要求越來越高，這會(huì)推動(dòng)糧食整體價(jià)格的上漲。三是隨著國內(nèi)國際兩個(gè)市場聯(lián)系日益密切，受新冠肺炎疫情、中美貿(mào)易摩擦等多種因素影響，全球自由貿(mào)易體系受到很大沖擊，中國糧食市場將不得不面臨國際糧價(jià)傳導(dǎo)和進(jìn)口難度增加等難題。幾方面問題疊加，將給中國穩(wěn)定糧食價(jià)格、實(shí)施糧食價(jià)格政策調(diào)控提出挑戰(zhàn)。

三、中國糧食價(jià)格政策改革的戰(zhàn)略取向

（一）提高中國糧食生產(chǎn)水平

中國人的飯碗無論什么時(shí)候都要牢牢端在中國人自己手里。對(duì)于中國這樣一個(gè)擁有14 億人口的國家而言，國際糧食市場根本無法供給如此大量的糧食。保障中國糧食安全歸根結(jié)底還是要提高中國糧食生產(chǎn)水平。一方面，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)是加強(qiáng)基本農(nóng)田改造、中小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，提高高產(chǎn)農(nóng)田的占比。通過改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提高糧食種植機(jī)械化水平，進(jìn)一步降低糧食種植成本，提升糧食種植潛力。另一方面，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。在保持當(dāng)前糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策的基礎(chǔ)上，以符合WTO 相關(guān)規(guī)則為前提，進(jìn)一步豐富補(bǔ)貼種類。重點(diǎn)是圍繞改善糧食種植結(jié)構(gòu)，推出相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。[10]如根據(jù)糧食種植合作社規(guī)模，提供不同水平的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)加大推廣糧種種植的補(bǔ)貼力度。通過補(bǔ)貼的集中使用，提升規(guī)模化種植、機(jī)械化種植及高品質(zhì)種植水平；在保證糧食產(chǎn)量的前提下，努力優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量，更好滿足消費(fèi)者需求。

（二）穩(wěn)妥推進(jìn)國內(nèi)國際市場融合

加入WTO 以來，國內(nèi)國際兩個(gè)糧食市場的聯(lián)系日益密切，國際糧食價(jià)格波動(dòng)對(duì)國內(nèi)糧食價(jià)格的影響越來越大，加大了國內(nèi)宏觀調(diào)控的難度。應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)國內(nèi)國際市場融合。一方面，盡可能豐富中國糧食進(jìn)口來源渠道。目前，中國糧食進(jìn)口市場主要集中在美國、加拿大、澳大利亞等國家，十分不利于中國糧食安全，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有來源渠道的基礎(chǔ)上，大力開發(fā)非洲、俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)等糧食進(jìn)口市場。如在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)采取租賃土地方式，在非洲采取農(nóng)業(yè)合作方式，使兩地成為中國糧食生產(chǎn)的有效補(bǔ)充。[11]另一方面，加大對(duì)國內(nèi)有實(shí)力龍頭企業(yè)的扶持力度，促使其成為貫通產(chǎn)業(yè)上下游的國際糧商；加快國內(nèi)期貨市場建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品交易品種，提升農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)模。通過提升中國在國際糧食市場競爭力，增強(qiáng)中國在全球糧食市場的議價(jià)能力。

（三）完善國內(nèi)糧食價(jià)格應(yīng)急體系

國內(nèi)國際市場的一些突發(fā)事件都會(huì)引起國內(nèi)糧食價(jià)格波動(dòng)，因此必須完善糧食價(jià)格應(yīng)急體系。一方面，要加強(qiáng)國內(nèi)糧食儲(chǔ)備體系建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)糧食加工企業(yè)、農(nóng)村家庭進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，不斷豐富中國糧食儲(chǔ)備層次，擴(kuò)大糧食儲(chǔ)備規(guī)模。加大對(duì)糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)的監(jiān)督檢查力度，確保三級(jí)糧食儲(chǔ)備做到真儲(chǔ)糧、儲(chǔ)好糧。另一方面，完善糧食安全價(jià)格體系。根據(jù)居民消費(fèi)水平、糧食生產(chǎn)和供應(yīng)水平等因素，科學(xué)確定糧食價(jià)格的合理區(qū)間，當(dāng)糧食價(jià)格在一定范圍內(nèi)波動(dòng)時(shí)，政府不進(jìn)行干涉，由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)；當(dāng)糧食價(jià)格波動(dòng)超出范圍、可能對(duì)居民糧食消費(fèi)等產(chǎn)生重大不利影響時(shí)，則啟動(dòng)糧食應(yīng)急處置程序，迅速穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)和糧食價(jià)格。[12]

（四）加強(qiáng)國內(nèi)糧食市場體系建設(shè)

完善糧食市場體系可以激活市場主體活力，提高糧食價(jià)格政策的有效性和調(diào)控效果。要堅(jiān)持糧食公共物品屬性高于商品屬性的原則，不斷加強(qiáng)國內(nèi)糧食市場體系建設(shè)。一方面，加強(qiáng)國內(nèi)糧食主產(chǎn)區(qū)與消費(fèi)區(qū)的聯(lián)動(dòng)，建立價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。鼓勵(lì)國內(nèi)糧食市場主體規(guī)?；?jīng)營，同時(shí)努力規(guī)范糧食市場秩序，加強(qiáng)對(duì)糧食交易行為的日常監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊哄抬價(jià)格行為，增強(qiáng)市場主體對(duì)國家宏觀調(diào)控政策的響應(yīng)力度，保證國家糧食價(jià)格政策的有效性。另一方面，強(qiáng)化對(duì)工業(yè)用糧的管控。引導(dǎo)糧食加工企業(yè)合理控制精細(xì)加工及深度加工規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)使用糧食制作生物能源的控制，絕不能任由市場資本侵占更多的口糧。杜絕糧食加工企業(yè)的浪費(fèi)行為，鼓勵(lì)其通過科技研發(fā)來提高糧食加工水平，更好地滿足消費(fèi)者需求。

（五）區(qū)分糧食品種完善糧價(jià)支持政策

中國糧食產(chǎn)量巨大、糧食品種眾多，任何一個(gè)價(jià)格支持政策可能都意味著巨大的財(cái)政支出。應(yīng)逐步改變以往糧食價(jià)格支持政策全國一刀切的做法，提高政策的針對(duì)性和有效性，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。[13]一方面，針對(duì)不同地區(qū)、不同糧食品種種植情況，實(shí)施不同的價(jià)格支持力度。如對(duì)北方主產(chǎn)的小麥、南方主產(chǎn)的稻谷，可以劃分南北兩個(gè)區(qū)域，分別對(duì)兩種糧食出臺(tái)相應(yīng)的價(jià)格支持政策，更好兼顧各地區(qū)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)實(shí)際情況。另一方面，針對(duì)不同糧食品種的公共物品屬性和商品屬性，給予不同的糧食價(jià)格支持政策。如對(duì)稻谷和小麥等事關(guān)中國糧食安全的主要糧食品種，應(yīng)以保證其種植面積和產(chǎn)量為主要考量；對(duì)玉米等產(chǎn)量及市場化程度較高的非主要糧食品種，可以適當(dāng)加快其市場化改革步伐，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入，切實(shí)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。