包慶德，劉雨婷

（內(nèi)蒙古大學 a.哲學學院；b.馬克思主義學院，呼和浩特010020）

在整個生態(tài)系統(tǒng)當中，存在著最直接影響人類社會生存與發(fā)展的資源環(huán)境生態(tài)條件，諸如水資源和土地資源的使用及其分配、不可再生資源的分配和保護、清潔水源地的保護、廢棄物的處理以及現(xiàn)代社會工業(yè)項目選址相關(guān)的特殊環(huán)境要求等。 所有這些都涉及一個可持續(xù)發(fā)展的問題，主要強調(diào)的是從時間維度上代內(nèi)特別是代際之間生存環(huán)境的均衡和公平問題，因而在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，需要更長遠的總體規(guī)劃。 對中國而言，“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體”［1］。 其中生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條基線既是承載國土生態(tài)文明建設(shè)的重要空間載體，又是推進中國生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，更是確保國土生態(tài)安全的重點控制底線。 中共十九大報告要求“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”［2］。 生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線的部署和要求是中國生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，是完善國土面積主體功能區(qū)戰(zhàn)略工作的框架支撐，是加快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、完善的國土空間規(guī)劃體系的重要法寶。 遵循分類管理和分級控制的差異化管理思路，目的是通過對人民群眾的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的合理布局和最小面積約束，引導人口環(huán)境資源相適應(yīng)、經(jīng)濟社會效益相統(tǒng)一，塑造“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間適度宜居、生態(tài)空間山清水秀”［3］66的美好生活和美麗中國的大好局面。 內(nèi)蒙古作為中國北方最大、種類最全的生態(tài)功能區(qū)，三條控制線的劃定與落實對于維護內(nèi)蒙古生態(tài)安全、保障人民生產(chǎn)生活條件、增強社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響。

一、生態(tài)保護紅線：國土生態(tài)安全制度底線

生態(tài)保護紅線，遵循生態(tài)優(yōu)先、分類管控、統(tǒng)籌實施原則，實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)域永久保護，留給自然休養(yǎng)生息時間和空間，以此實現(xiàn)并確保國土生態(tài)安全制度底線。 “生態(tài)保護紅線”概念的提出以“紅線”概念為基礎(chǔ)和前提。 “紅線”是指不可逾越的空間界限，包含數(shù)量、比例或界值等管理要求［4］，在生態(tài)文明制度建設(shè)進程中運用頗為廣泛，規(guī)劃紅線（包括道路紅線和建筑紅線）以及地域性生態(tài)文明建設(shè)實踐中其他“紅線”概念，如內(nèi)蒙古自治區(qū)提出全區(qū)基本草原紅線、基本農(nóng)田紅線、林業(yè)“四條紅線”（林地和森林、濕地、沙區(qū)植被、物種）等“紅線”類型。

“生態(tài)保護紅線”概念的提出是“生態(tài)紅線”概念發(fā)展而來。 生態(tài)紅線最初是地區(qū)性政策智慧的結(jié)晶。 “生態(tài)紅線”概念雛形源于2005 年廣東省《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004—2020）》提出“紅線調(diào)控、綠線提升、藍線建設(shè)”總體戰(zhàn)略。 紅線調(diào)控戰(zhàn)略將珠三角空間形態(tài)根據(jù)主體功能區(qū)適宜開發(fā)程度劃分為紅線和非紅線區(qū)域，紅線區(qū)域是重要水源地、生態(tài)敏感區(qū)和自然保護區(qū)核心區(qū)等需要嚴格保護和禁止開發(fā)的區(qū)域，非紅線區(qū)域通過“綠線”和“藍線”科學規(guī)劃，為經(jīng)濟發(fā)展留下空間，以此協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。 “紅線調(diào)控”即生態(tài)紅線。從《全國生態(tài)功能區(qū)劃》（2008）、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（2010）陸續(xù)出臺，到2011 年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（下稱《意見》）、《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》均對生態(tài)紅線的劃定作出進一步指示，這標志生態(tài)紅線從區(qū)域戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，“反映出中國生態(tài)環(huán)境保護由污染治理向系統(tǒng)保護、從事后治理到事前預(yù)防的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變過程”［5］。 其中《意見》中明確要加大生態(tài)保護力度，首先就是對生態(tài)紅線的劃定［6］。 但可以基于不同生態(tài)功能要素、環(huán)境要素和資源要素選取不同要素標準劃定不同生態(tài)紅線，區(qū)分為紅線內(nèi)重點區(qū)域與紅線外非重點區(qū)域。 需要注意的是，不能將生態(tài)紅線單純理解為一維的片面的區(qū)域紅線，而應(yīng)是一個類概念，是不同領(lǐng)域內(nèi)不同生態(tài)紅線的總稱，當然，在各自的領(lǐng)域或范圍之內(nèi)生態(tài)紅線名稱會被具體細化，生態(tài)紅線所保護的內(nèi)容要素也各有不同，其意義在于對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┲攸c保護。 自《意見》提出劃定生態(tài)紅線工作任務(wù)后，生態(tài)環(huán)境保護部專門組建以南京環(huán)境科學研究所、中國環(huán)科院與中科院為主的技術(shù)組，2012 年3 月召開全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討會，會議成果是對全國生態(tài)紅線劃定工作進行總體部署。 2013 年生態(tài)紅線概念運用逐漸規(guī)?；Ⅲw系化，由原來國土空間生態(tài)保護擴展到資源能源利用及環(huán)境質(zhì)量改善等方面。

2013 年11 月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》首次正式提出“生態(tài)保護紅線”名稱并在“劃定生態(tài)保護紅線”的基礎(chǔ)上，探索建立主體功能區(qū)制度、國土空間開發(fā)保護制度、國家公園體制、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制等嚴格的生態(tài)保護制度。 由此可見，生態(tài)保護紅線處于系列生態(tài)文明制度中更為重要的基礎(chǔ)位置。2014 年原環(huán)境保護部印發(fā)中國首個生態(tài)保護紅線劃定綱領(lǐng)性技術(shù)指導文件：《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，確保生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定工作的科學性和可操作性［7］。 2015 年 5 月原國家環(huán)境保護部公開《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》（下稱《指南》），《指南》中對生態(tài)保護紅線劃定重點區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)作出具體區(qū)分：重點生態(tài)功能區(qū)指生態(tài)系統(tǒng)十分重要但有所退化，影響國家生態(tài)安全，需要政策予以保護以提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力；生態(tài)敏感區(qū)指生態(tài)系統(tǒng)對于外界干擾具有極為敏感性，人為不正當開發(fā)活動可能會引起潛在自然災(zāi)害，使生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負面效應(yīng)；生態(tài)脆弱區(qū)指生態(tài)系統(tǒng)維持自身穩(wěn)定能力弱，一旦受到外界干擾會發(fā)生生態(tài)系統(tǒng)退化且難以修復等［8］。 《指南》中要求必須在國家尺度或區(qū)域尺度上對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等各生態(tài)區(qū)域劃定嚴格管控邊界和制定詳細劃定辦法，對生態(tài)保護紅線劃定原則作出了明確規(guī)定和要求，并制定系統(tǒng)完整的生態(tài)紅線劃定技術(shù)流程和技術(shù)方案，督促各地區(qū)組織開展生態(tài)保護紅線劃定工作，在提升其生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的同時，切實保障國家生態(tài)安全。 確立其劃定總體目標：2020 年底前全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定堪界定標，基本建立生態(tài)保護紅線保護制度；到2030 年生態(tài)保護紅線布局進一步優(yōu)化，其制度有效實施，生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障［9］。此后，各地區(qū)各部門不僅積極貫徹落實生態(tài)保護紅線劃定工作，嚴守生態(tài)保護紅線主體責任，對其他相關(guān)政策也作出相應(yīng)調(diào)整和積極響應(yīng)。

正是由于上述狀況，第一，生態(tài)紅線提出時間早于生態(tài)保護紅線。 生態(tài)紅線從最初的2005 年首次以區(qū)域戰(zhàn)略出現(xiàn)，在2011 年正式轉(zhuǎn)化為國家生態(tài)紅線戰(zhàn)略，而2013 年在生態(tài)紅線的概念發(fā)展和具體劃定工作實施中產(chǎn)生并提出“生態(tài)保護紅線”。 第二，生態(tài)紅線、生態(tài)保護紅線的目的是實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)域的永久保護，通過給自然留下休養(yǎng)生息的時間和空間，實現(xiàn)維護國家生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。 第三，生態(tài)紅線、生態(tài)保護紅線都不是一條簡單的區(qū)域線，而是意味著一個龐大、涵蓋范圍廣、內(nèi)容豐富的生態(tài)保護紅線體系，以生態(tài)功能、環(huán)境質(zhì)量和資源利用等紅線為體系核心內(nèi)容。第四，生態(tài)紅線不是生態(tài)控制線，“控制線”概念范圍更大，表示存在一種外在約束力、外在干涉力，包含管控、提升、建設(shè)等多個含義。 但“紅線”只取“管控”之意，即管理和控制，一般用于指稱不可逾越的界限，這條界限將具體內(nèi)容區(qū)分為紅線內(nèi)和紅線外，分別針對紅線內(nèi)和紅線外具體情況進行分類管理和分級控制。 因此為符合生態(tài)紅線概念歷史發(fā)展，由此，將“生態(tài)紅線”統(tǒng)稱為“生態(tài)保護紅線”，即“在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康”［10］44。

近年來，“生態(tài)保護紅線”概念的運用已由國家頂層設(shè)計，輻射到全國各省市自治區(qū)建設(shè)規(guī)劃的落實。 內(nèi)蒙古自治區(qū)于2014 年逐步展開和推進生態(tài)保護紅線在耕地保護、林業(yè)、草原、水資源等領(lǐng)域的劃定工作，追求將生態(tài)保護“紅線制度”在內(nèi)蒙古范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，編制完成《內(nèi)蒙古自治區(qū)國家生態(tài)保護紅線劃定初步方案》，全區(qū)永久性基本農(nóng)田劃定已經(jīng)基本完成，林業(yè)生態(tài)“四條紅線”和8.8 億畝基本草原劃定工作全面完成，水資源“三條紅線”管理制度，將控制指標分解到盟市、旗縣，并納入盟市黨政領(lǐng)導班子年度目標責任考核［11］。 2015 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》中提到“推進紅線管理制度。 將國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)等重要區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線”［12］。 2018 年根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，自治區(qū)黨委、人民政府聯(lián)合制定《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》。 《意見》指出：“2018 年年底前，全面完成生態(tài)保護紅線劃定，啟動勘界定標及管控制度、保護與修復方案制定等工作；到2020 年，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間?！保?3］回顧2020 年及“十三五”時期內(nèi)蒙古國土空間規(guī)劃編制工作，完成生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單（“三線一單”）編制，內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)50%以上國土面積劃入生態(tài)保護紅線”［14］，分為水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護、防風固沙4 大類19 片區(qū)，涵蓋全區(qū)60%以上森林、56%以上草原、50%以上水域濕地，在大興安嶺、陰山、賀蘭山“三山”以北以西紅線面積約占85%左右，將進一步筑牢祖國北方重要生態(tài)屏障［15］。 2021 年內(nèi)蒙古生態(tài)保護紅線劃定和調(diào)整堅持“生態(tài)優(yōu)先、分類管控、統(tǒng)籌實施”工作原則，主要目標是在全面完成生態(tài)保護紅線劃定基礎(chǔ)上，建立生態(tài)保護紅線制度，生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護［16］。

截至2021 年，內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟市生態(tài)紅線劃定情況如下：自治區(qū)首府呼和浩特市確定生態(tài)保護紅線范圍，包括大青山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)，哈拉沁水庫、黃河蒲灘拐水源地、金河水庫、紅吉水庫等一、二級水源保護區(qū)［17］，正式對大青山自然保護區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)、亂采亂挖企業(yè)、手續(xù)不全和環(huán)境保護不達標企業(yè)等執(zhí)行清理、關(guān)停和取締，并持續(xù)推進大青山前坡生態(tài)綜合治理工程，著力打造美麗首府“后花園”；包頭市初步完成生態(tài)紅線劃定工作，范圍面積為7095.10平方公里，占國土總面積25.71%。 紅線內(nèi)主要類型和重點區(qū)域包括北部陰山北麓干旱草原防風固沙生態(tài)功能區(qū)，中部陰山山地生物多樣性、防風固沙生態(tài)功能區(qū)，南部黃河濕地水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)。 在生態(tài)保護紅線劃定工作中，包頭市依據(jù)“多規(guī)合一”管理思路，充分將主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃及土地利用現(xiàn)狀、城市發(fā)展布局等規(guī)劃相銜接，與永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，形成高效協(xié)調(diào)有序的生態(tài)紅線劃定工作機制，將包頭市城市建設(shè)和生態(tài)保護共建在一個規(guī)劃、一張藍圖中，為其他盟市提供了很好工作經(jīng)驗［18］。 鄂爾多斯市于2018 年5 月擬定了《鄂爾多斯市生態(tài)保護紅線建議方案》。 錫林郭勒盟于2020 年已經(jīng)將62.35%區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線范圍，相比于20 年前的草原植被覆蓋度提高16 個百分點，產(chǎn)草量提高50%左右［19］。 生態(tài)保護紅線更像“雷池”，任何地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管都通通不得突破或者降低標準，任何與生態(tài)保護紅線不符合、不銜接、不適應(yīng)的地方都要進行徹底整改。 與此同時，必須從建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、自然資源資產(chǎn)負債表制度、生態(tài)資源和環(huán)境風險監(jiān)測預(yù)警和防控機制、基于生態(tài)保護紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入機制、生態(tài)保護紅線區(qū)域補償機制、排污權(quán)有償交易機制、生態(tài)保護紅線考核與責任追究機制等制度、體制、機制［10］46，有效保障生態(tài)保護紅線落地實施，不被逾越。

二、永久基本農(nóng)田：國土糧食安全制度底線

永久基本農(nóng)田堅持最嚴格保護制度，遏制“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，嚴守永久基本農(nóng)田控制底線，確保國土糧食生產(chǎn)能力和糧食安全制度底線。

糧食生產(chǎn)能力直接決定糧食安全主動權(quán)，“18 億畝耕地紅線”是被提到國家層面的生命線。國務(wù)院于1991 年確定每年6 月25 日為“全國土地日”，使中國成為世界上第一個為保護土地而設(shè)立專門紀念日的國家。 中國人多地少，耕地資源是最為寶貴的自然資源，事關(guān)中國14 億人口糧食安全。 在以往歷史中中國農(nóng)業(yè)基本可以實現(xiàn)糧食自給自足，但近年隨著人口數(shù)量進一步增多，對糧食需求不斷擴大，日益嚴重的水污染、土壤污染以及流行疫情爆發(fā)使得國際國內(nèi)糧食安全問題成為侵蝕人類健康，影響人類生存的顯性威脅。 此外中國耕地面積不足全世界一成，卻使用全世界近四成化肥；中國單位面積農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5 倍；鉻、銅、汞、砷等重金屬成為耕地土壤污染主要構(gòu)成元素；全國受污染耕地1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%，且大部分為重金屬污染［20］。 面對如此嚴重耕地污染問題，2008 年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中正式提出，要堅持最嚴格耕地保護制度，“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”［21］。 劃定永久基本農(nóng)田是耕地保護制度的具體工作落實，不僅在數(shù)量上提出底線限定即堅守18 億畝耕地紅線，還在質(zhì)量上要求明確農(nóng)田功能定位，不改變農(nóng)田耕地用途，堅持農(nóng)地農(nóng)用，還要改善農(nóng)田整體狀況使其滿足農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)需求。 2009 年6 月，原國土資源部提出堅持實行最嚴格耕地保護制度，明確“18 億畝耕地紅線不能碰”的原則；2013 年9 月13 日原國土資源部農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護的通知》就如何鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果、如何推進永久基本農(nóng)田建設(shè)、如何加強永久基本農(nóng)田管理、如何做好永久基本農(nóng)田補劃、如何健全永久基本農(nóng)田保護機制、如何強化永久基本農(nóng)田特殊保護保障措施作了充分說明。 2013 年9 月和12 月就加快建設(shè)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫作了相關(guān)工作部署，明確地方成果匯交時間點。 2014 年2 月原國土資源部發(fā)布《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，提出要毫不動搖堅持耕地保護紅線，強化土地用途管制，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量，加強土地執(zhí)法督察，落實共同責任，建立耕地長效保護機制；2014 年4 月原國土資源部耕地保護司又開展永久基本農(nóng)田劃定同口徑的調(diào)研。 2015 年4月原國土資源部辦公廳、原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于切實做好106 個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》，其中涉及內(nèi)蒙古的呼和浩特市和包頭市，同時發(fā)布《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》。 2016 年6 月，原國土資源部在抽查全國耕地紅線保護落實工作之后，發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）調(diào)整方案》，提出在堅持最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約用地制度的前提下，對土地利用規(guī)劃進行微調(diào)，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。 2016年8 月原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特別保護的通知》，標志著全國范圍的永久基本農(nóng)田保護工作正式拉開帷幕。 2017 年底，中國耕地面積達 20.23 億畝，劃定永久基本農(nóng)田15.5 億畝，已全部落到實地地塊、明確保護責任、補齊標志界樁、完善信息表冊、實現(xiàn)上圖入庫的精準保護，做到優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃，永久基本農(nóng)田較劃定前布局更優(yōu)化、質(zhì)量有提升，與森林、河流、湖泊、山體等共同形成城市的生態(tài)屏障，成為城市開發(fā)實體邊界，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局［22］。 2018 年，原國土資源部開展第三次全國土地調(diào)查，對耕地實行更為得力有效的保護，將永久基本農(nóng)田“劃足、劃優(yōu)、劃實”，實現(xiàn)“落地塊、明責任、建表冊、入圖庫”，建立嚴格耕地保護制度措施，像保護大熊貓一樣保護耕地。 按照2018年8 月31 日發(fā)布的《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定，中國總體上將土壤分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)用地可依照土壤污染程度分為三級：優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類。 由于優(yōu)先保護類耕地具有污染程度小、生產(chǎn)能力強和總體數(shù)量少的特點，為保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全，將優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，這是對1993 年確立的基本農(nóng)田保護制度的更新和更高要求，一經(jīng)劃定則永久嚴格保護。 因此永久基本農(nóng)田保護線劃定，其工作重點在于保證基本農(nóng)田用途，即農(nóng)地農(nóng)用。 2020 年9 月國務(wù)院辦公廳發(fā)文嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林、超標準建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田擴大自然保護地、違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)、違法違規(guī)批地用地，并將這些違規(guī)占用永久基本農(nóng)田等“非農(nóng)化”行為納入省級政府耕地保護責任目標考核內(nèi)容［23］。 “十四五”規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要同樣強調(diào)“堅持最嚴格的耕地保護制度”“遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’”“嚴守耕地紅線和永久基本農(nóng)田控制線”［24］等重要規(guī)定，實質(zhì)上是對增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、實施糧食安全戰(zhàn)略提出了更高要求。

內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展與全國其他省份差距很大，在追求快速經(jīng)濟效益的過程中，違法占用耕地現(xiàn)象較為普遍，不僅減少了內(nèi)蒙古耕地面積和數(shù)量，更是損壞了土地生態(tài)平衡，造成土壤鹽漬化、沙漠化嚴重，更有甚者，有毒廢棄物會直接污染適宜耕種的土地，從而導致地下水污染，食物鏈存在大量不可控和難以預(yù)計的風險，再加上新冠肺炎疫情使國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加。 因此永久基本農(nóng)田保護對于內(nèi)蒙古各族人民來說至關(guān)重要。 依據(jù)中央總體規(guī)劃，可供內(nèi)蒙古進行永久基本農(nóng)田劃定工作的法律法規(guī)及政策依據(jù)主要有八個，分別是：《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見》《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護的通知》《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強和完善永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》《國土資源部關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》《國土資源部辦公廳關(guān)于加快開展基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)的通知》《國土資源部辦公廳關(guān)于明確基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)有關(guān)事項的函》。 2012 年10 月內(nèi)蒙古原國土資源廳與原農(nóng)牧業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，開始部署永久基本農(nóng)田劃定工作，但到目前為止，由于在具體劃定工作實踐中涉及到很多問題沒有得到明確解決，期間經(jīng)歷多次調(diào)整，現(xiàn)在依然處于不斷調(diào)整之中。 中共十八大后，內(nèi)蒙古原國土資源廳于2018 年年初全區(qū)國土資源工作會議上進行部署，組織召開全區(qū)永久基本農(nóng)田劃定培訓工作會議和劃定工作座談會，并于6 月15 日發(fā)布《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》，還就永久基本農(nóng)田劃定工作中存在面積、權(quán)屬、現(xiàn)狀地類認定、調(diào)整補劃和基本農(nóng)田保護責任等問題印發(fā)答復意見。 在緊鑼密鼓的永久基本農(nóng)田保護工作中，內(nèi)蒙古12 盟市90 個旗縣基本農(nóng)田都在同步進行劃定和報備，逐漸由外業(yè)調(diào)查過渡到內(nèi)業(yè)建庫工作階段，實現(xiàn)落地到戶并利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建設(shè)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，提高基本農(nóng)田保護管理水平。 2019 年1 月26日內(nèi)蒙古第十三屆人民代表大會上，著重提到2019 年度對永久基本農(nóng)田的保護規(guī)劃，從建設(shè)高標準農(nóng)田、擴大高效節(jié)水灌溉面積、鹽堿地改造三方面對永久基本農(nóng)田進行保護［25］，意在保持并提高土地生產(chǎn)能力，充分利用現(xiàn)代化科技發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。 目前內(nèi)蒙古初步劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū) 116 萬畝［15］。 其中，呼和浩特市制定完成并落實《呼和浩特市永久基本農(nóng)田劃定》、鄂爾多斯市和赤峰市等已進展至數(shù)據(jù)庫建設(shè)階段，在建設(shè)和保護的同時，在工作驗收方法上也是集旗縣自檢、盟市抽查、自治區(qū)驗收、全區(qū)建庫報備等步驟為一體，自下而上高效作業(yè)［26］。 內(nèi)蒙古巴彥淖爾市的永久基本農(nóng)田劃定工作質(zhì)量相對出色。 巴彥淖爾市位于中國河套平原，河套平原因地勢平坦、土壤肥沃、靠近黃河而有黃河灌溉之利好，因而自古以來就是國家和內(nèi)蒙古重要農(nóng)業(yè)區(qū)和商品糧基地。1100 多萬畝優(yōu)質(zhì)耕地和恰到好處的光土熱組合成為河套平原的最大優(yōu)勢所在，因而發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)成為巴彥淖爾市必然和最好的選擇，這使得巴彥淖爾市政府高度重視永久基本農(nóng)田劃定工作，目前劃定工作全面完成，永久基本農(nóng)田面積達807.9 萬畝。 此外，巴彥淖爾市創(chuàng)新發(fā)展模式，努力將農(nóng)牧業(yè)與旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合，積極舉辦內(nèi)蒙古綠色農(nóng)畜產(chǎn)品國際博覽會、首屆內(nèi)蒙古西部國際商貿(mào)展洽會，推進河套地域特色農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，力爭實現(xiàn)每個旗縣區(qū)建設(shè)一個田園綜合體，創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園和國家級出口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范市［27］。

整體而言，內(nèi)蒙古對永久基本農(nóng)田劃定體現(xiàn)了對耕地保護紅線和糧食安全底線的戰(zhàn)略定力。實行永久基本農(nóng)田特殊保護意義深遠。 耕地資源是自然資源中最寶貴的資源，它能夠滿足人最基本的生存與發(fā)展需求，而永久基本農(nóng)田是眾多不同質(zhì)量程度耕地資源中最優(yōu)質(zhì)、生產(chǎn)能力最好的耕地，不僅關(guān)系國家糧食生存、糧食供應(yīng)和糧食安全，也是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，不僅有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施儲備發(fā)力點，既滿足當代人生存生活需要，也為后代人生存生活提供保障，是對子孫后代高度負責。 因此，探究永久基本農(nóng)田制度中具有可操作性的激勵措施是非常有必要的。 自治區(qū)政府可以出臺一系列鼓勵政策，為土壤污染治理領(lǐng)域和永久基本農(nóng)田保護領(lǐng)域的政府—社會資本合作創(chuàng)造有利條件，包括財政、稅收、貸款優(yōu)惠等內(nèi)容。雖然這種激勵政策的出臺因為涉及各個部門工作之間的相關(guān)協(xié)調(diào)，也牽扯到各個參與主體的利益分配，因而具有復雜性和挑戰(zhàn)性，但不能因為有難度就否定這種激勵政策的可行性、有效性和可能性，因為問題往往是創(chuàng)新的突破口，永久基本農(nóng)田背后的土壤污染和修復問題越嚴重，意味著隨之帶來的產(chǎn)業(yè)紅利越豐厚，不僅可以激發(fā)新興產(chǎn)業(yè)的崛起，更是蘊藏著巨大的潛在市場。 巨大規(guī)模市場需求不斷孕育并激化，何愁沒有挖掘巨大商機的利益主體。

三、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界：國土空間治理制度底線

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界堅持合理規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確保與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，與生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田空間協(xié)同，實現(xiàn)并確保國土空間治理的制度底線。 “城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”是隨著中國城市化進程而逐漸發(fā)展的歷史性概念，“是與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展具有最緊密互動關(guān)系的一條控制線”［28］。 改革開放以來，在中國 40 多年的城鎮(zhèn)化進程中，都市圈、城市群已經(jīng)成為中國特色社會主義城鎮(zhèn)化空間格局的新特征。 深層問題在于，城鎮(zhèn)化建設(shè)和日益擴張化的趨勢越來越多占用非建設(shè)用地，資源環(huán)境生態(tài)空間不斷被擠占擠壓，特別是對耕地和永久基本農(nóng)田的侵占和重點生態(tài)保護區(qū)的吞噬，區(qū)域資源環(huán)境生態(tài)空間容量均明顯下降，致使城市建設(shè)與農(nóng)用耕地、城鎮(zhèn)化建設(shè)與資源環(huán)境生態(tài)空間的內(nèi)在深層關(guān)系越發(fā)緊張。 因此，如何推進城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，特別是如何推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展，以及如何深度維持國家糧食生產(chǎn)安全和中國國土生態(tài)安全，是對新時代國家空間治理能力的嚴峻考驗和更高時代要求，也是新時代建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的必然要求。

2006 年，原國家建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制方法》中就明確提到城市總體規(guī)劃作為城市建設(shè)和發(fā)展的綱領(lǐng)性依據(jù)，需要研究并確定“中心城區(qū)空間增長邊界”。 2008 年，國務(wù)院批準的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》也明確提出“實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制”。 2013 年12 月12—13 日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行，習近平總書記在重要講話中將提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率作為推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)之一，明確指出：“要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度?！保?9］

2014 年2 月，原國土資源部下發(fā)的《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》提出“嚴控建設(shè)占用耕地，劃定城市開發(fā)邊界，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，逐漸減少新增建設(shè)用地計劃指標”［30］要求，強調(diào)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個基本點：一是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不能與國家耕地紅線相沖突；二是需要控制城市建設(shè)用地規(guī)模以防止城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的無限擴大；三是減少建設(shè)用地的新增量，采取倒逼機制提高已有建設(shè)用地存量的使用效率。 由此，劃定“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”就成為2014 年3 月國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》的主要任務(wù)之一［31］。 同年 7 月，原國家住建部和國土部在全國選取北京、上海、南京等14 個城市作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的試點城市。 8 月國家4 部委聯(lián)合下發(fā)通知，提出要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線。 在之后一系列中央城市工作會議和文件以及2015 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制總體方案》中都強調(diào)要科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，“推動城市化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”［32］。 由此，各省市自治區(qū)響應(yīng)國家號召開始劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，正式拉開中國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的序幕。

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作作出相關(guān)部署。 2016 年內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、人民政府辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則（試行）》中就領(lǐng)導干部的生態(tài)環(huán)境和資源保護職責進行規(guī)定，指出：“黨委、政府主要領(lǐng)導成員不顧資源環(huán)境承載能力，作出違反主體功能區(qū)定位、突破資源環(huán)境生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的決策，造成嚴重后果的，應(yīng)當追究責任?！保?3］2018 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》中重申城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的功能意義：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是為“規(guī)范城市及各類園區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，促進資源要素合理配置和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，加快構(gòu)建科學合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)化格局、生態(tài)安全格局”［13］。 2020 年內(nèi)蒙古在綜合考慮區(qū)域定位、人口變化、經(jīng)濟增長潛力、開發(fā)強度、資源稟賦等因素的基礎(chǔ)上，倒逼城鎮(zhèn)集中集聚集約高質(zhì)量發(fā)展［15］。 截至2021 年5 月，內(nèi)蒙古已完成12 個盟市83 個旗縣（市區(qū)）第二輪城鎮(zhèn)開發(fā)邊界審查工作，重點對盟市中心城區(qū)、旗縣政府所在地中心城區(qū)、其他建制鎮(zhèn)及各類開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)2035 年建設(shè)用地總規(guī)模、2035 年建設(shè)用地增量、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積占城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)比例、特別用途區(qū)圍合面積占城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的倍數(shù)等內(nèi)容進行審查，并逐步展開各盟市第三輪開發(fā)邊界優(yōu)化完善工作。 其中包頭市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作進展較為順利，于2019 年10 月，以立法的形式制定了《包頭市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界條例》，對城市開發(fā)邊界進行規(guī)范管理［34］。 按照“十四五”規(guī)劃，推進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該而且必須利用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，建設(shè)好新時代新型城鎮(zhèn)。

首先，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實現(xiàn)空間正義。 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界涉及城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個空間區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的國家空間治理手段、治理能力和治理水平。 一方面，事關(guān)城市如何貫徹落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展前提下的科學合理開發(fā)；另一方面，事關(guān)新時代中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興如何科學合理規(guī)劃和建設(shè)。怎樣科學統(tǒng)籌與合理協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在深層關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵在于以滿足城鄉(xiāng)廣大人民群眾美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，為城鄉(xiāng)居民提供平等的社會福利、均等的基本公共服務(wù)、同質(zhì)的生活條件、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，滿足城鄉(xiāng)居民豐富的物質(zhì)經(jīng)濟需要、豐裕的社會生活需要、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境需要、可持續(xù)的生態(tài)安全需要，確保城鄉(xiāng)發(fā)展機會均等、資源配置公平合理和生態(tài)環(huán)境優(yōu)美和諧［35］。

其次，“城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”［3］66，實現(xiàn)空間均衡。 在中國特色城市建設(shè)中土地面積總量有限，在空間總量一定情況下城市建設(shè)面積和規(guī)模所占空間越大，留給自然的綠色空間越少，人為活動外在干涉嚴重影響和阻礙自然生態(tài)系統(tǒng)的自我循環(huán)和自我凈化能力，造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境和城市人居環(huán)境變差形成城市化水平越來越高而人居環(huán)境越來越差的發(fā)展弊病。 對此，習近平總書記明確指出：“要學習借鑒成熟經(jīng)驗，根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民?！保?］48讓城市融入真正的大自然而不是劈山、填海的人造大自然，需要依據(jù)本地山水等自然特色因地制宜打造獨有的城市風光，將城市內(nèi)部的水系、綠化地同城市外圍的河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，使城市居民的生活融入大自然而不是脫離大自然。 “許多城市提出生態(tài)城市口號，但思路卻是大樹進城、開山造地、人造景觀、填湖填海等。 這不是建設(shè)生態(tài)文明，而是破壞生態(tài)文明?！保?］49因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的有序規(guī)范是防止城市“攤大餅”式擴張［3］68和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效手段。

最后，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條控制線需要遵循原則上互不交叉重疊的基本要求，實現(xiàn)空間協(xié)同。 雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展對中國新時代經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)有著舉足輕重的作用，但是并不需要每個城市成為“巨人”，尤其需要注意城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不能侵占中國18 億畝耕地紅線和生態(tài)保護紅線，否則直接威脅到中國國土生態(tài)安全和糧食安全。 因此，對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃需要與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線相適應(yīng)、相配套，致力于打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。 內(nèi)蒙古需要以城市群、都市圈為重點，優(yōu)化“一核驅(qū)動，三片多點協(xié)同、一廊一帶多軸聯(lián)動”的城鎮(zhèn)體系：增強呼和浩特—包頭—鄂爾多斯—烏海區(qū)域性核心城市群協(xié)同發(fā)展驅(qū)動作用，充分發(fā)揮都市圈、城市群的“空間外溢”［36］影響和張力，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟“普漲”之勢；優(yōu)化赤峰—通遼—錫林郭勒城鎮(zhèn)化片區(qū)、大興安嶺（呼倫貝爾、興安盟）綠色城鎮(zhèn)化片區(qū)、沿黃流域（呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布、巴彥淖爾、烏海、阿拉善）特色城鎮(zhèn)化片區(qū)“三片多點協(xié)同”城鎮(zhèn)體系，引導資源優(yōu)勢向優(yōu)勢地區(qū)集中的同時形成輻射內(nèi)蒙古中東部、東部、西部區(qū)域的增長極，增強片區(qū)城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)、吸納人口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的綜合承載力；構(gòu)筑大興安嶺—陰山山脈生態(tài)安全綠色走廊和沿黃沿線沿邊生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展帶的“一廊一帶多軸聯(lián)動”空間格局，充分利用內(nèi)蒙古自然資源稟賦、生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢和民族文化特色，全力拓展以陸海統(tǒng)籌、內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的多中心、開放式、網(wǎng)絡(luò)化開發(fā)新空間，促進現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、現(xiàn)代生態(tài)制造業(yè)、現(xiàn)代生態(tài)旅游業(yè)的高質(zhì)量整體合力，將內(nèi)蒙古自治區(qū)打造成具有個性、革新和創(chuàng)造力的空間，培育多元經(jīng)濟增長極。