任寧寧

（鄭州大學 法學院，鄭州 450001）

20世紀90年代初，制定黃河法的建議第一次被提出，其后20余年黃河立法的呼聲不斷。2019年9月黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會的召開使黃河立法的討論高潮再起。當然，黃河立法不是一蹴而就的，需要通過立法規(guī)制的問題復雜且由來已久，法學界專家學者的理論研究要先行一步，以便為全國人大和地方各級人大立法調研提供理論參考。本文基于黃河保護立法現(xiàn)狀，分析了黃河保護立法存在的問題，提出了黃河保護立法的若干建議。

1 黃河保護立法現(xiàn)狀及存在的主要問題

與黃河有關的法律法規(guī)主要為涉水法律法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)章，黃河專門法暫時缺失?？傮w來看，黃河保護立法的系統(tǒng)性不強，法律位階較低。

1.1 綜合性的法律

我國先后頒布了若干適用于黃河保護的流域水資源保護管理法律，如1997年的《防洪法》、2002年新修訂的《水法》、2008年的《水污染防治法》以及2010年的《水土保持法》等。

1.2 與黃河相關的法規(guī)規(guī)章

與黃河相關的法規(guī)規(guī)章主要有國務院2006年制定的《黃河水量調度條例》，財政部、國家發(fā)改委、水利部2012年制定的《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》，水利部2019年制定的《關于河道采砂管理工作的指導意見》等，此外還有《關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》《關于黃河水利委員會審查河道管理范圍內建設項目權限的通知》《關于授予黃河水利委員會取水許可管理權限的通知》《黃河河口管理辦法》《黃河干流水量調度管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》《黃河水量調度條例實施細則》《黃河取水許可管理實施細則》《黃河水量調度突發(fā)事件應急處置規(guī)定》《黃河流域省際邊界水事協(xié)調工作規(guī)約》《黃河河道整治工程管理標準》《黃河水權轉換管理實施辦法》《黃河重大污染事件報告辦法》《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》《黃河下游河道清障管理辦法》等。

1.3 黃河現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的問題

黃河立法主要存在綜合性立法缺失、黃河流域各行政區(qū)缺少合作協(xié)調機制、黃河生態(tài)保護力度有待增強等問題。早在1993年，水利部在向全國人大常委會報送的立法規(guī)劃中，第一次建議制定黃河法。但是，此后黃河法的立法工作進展緩慢，全國人大代表、政協(xié)委員多次建議、調研，但是始終沒有成法。上位法缺失，下位法就很難有大的突破。黃河流經(jīng)9個省份，每個省份針對當?shù)氐木唧w情況制定有相應的法規(guī)，但是缺少全流域治理協(xié)調機制。各省份在進行項目建設時，也許每個項目都能達到環(huán)境保護要求，但是當這些項目累加在一起時可能就超出了生態(tài)保護標準。這就需要通過立法協(xié)調地區(qū)、行業(yè)間的關系，以促進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。目前，黃河流域生態(tài)保護力度與黃河流域生態(tài)保護要求不相適應。同為我國大江大河，與長江流域生態(tài)保護相比，黃河流域生態(tài)保護確有滯后，長江保護立法成效顯著，長江流域“搞大保護，不搞大開發(fā)”理念更加深入人心。

2 黃河保護立法的現(xiàn)實基礎

黃河保護立法建議由來已久，但是經(jīng)歷專家討論及爭議之后，有一種觀點認為制定黃河法并不迫切，黃河保護立法進程被擱置。黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，啟動黃河保護立法直至成法條件已經(jīng)具備，應當提上議事日程。

2.1 黃河保護立法過程回顧

1993年水利部向全國人大常委會秘書處報送的立法規(guī)劃中，首次提出了制定黃河法的立法建議。在隨后的多年中，水利部、黃河水利委員會以及社會相關機構在黃河法的立法問題上作了大量的工作。1995年黃委會將黃河法立法列入工作日程，撥付專項經(jīng)費支持。1998年，有全國人大代表建議盡快制定黃河法。1998年5月，黃委會專門成立立法工作機構負責調研、論證、規(guī)劃。2001年11月國務院第116次總理辦公會審議并原則同意了水利部上報的《關于加快黃河治理開發(fā)若干重大問題的意見》，黃委會依照《意見》精神對有關黃河立法的內容作出了修改。2005年十屆全國人大三次會議上有人大代表再次提出制定黃河法的立法議案。2006年，國務院頒布《黃河水量調度條例》，這是國務院對流域水量調度管理的第一部行政法規(guī)，也是關于黃河流域管理的第一部行政法規(guī)，地位僅次于法律，為黃河法的制定奠定了很好的基礎。2008年，黃委會再次將黃河法納入立法規(guī)劃。但是，2009年之后，黃河法的立法工作基本處于擱置狀態(tài)。

2.2 黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略為黃河保護立法創(chuàng)造了條件

2019年9月18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，對加強黃河治理保護、推動黃河流域高質量發(fā)展作出重大部署，指出“要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調機制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內水生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法”[1]。座談會結束之后，有關省份、部門采取積極措施，相繼出臺了針對黃河生態(tài)保護與高質量發(fā)展的相關文件。黃河生態(tài)保護與高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，黃河保護立法進程加快。

3 黃河保護立法建議

實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展目標，就要有一部涉及全流域全要素的綜合性立法。這部黃河法不是一部單純的黃河水流域的環(huán)境保護法，更不是只針對黃河水流域經(jīng)濟發(fā)展的法律，它應該是一部刑法、行政法、環(huán)境法等多個法律部門交叉融合的綜合性法律。綜合性立法涉及方方面面，例如水資源開發(fā)利用、水污染治理、流域監(jiān)管機構的設置以及承擔何種法律責任等，立法任務繁重。

黃河流經(jīng)省份多，水系復雜，問題突出，治理難度大。黃河保護立法要考慮黃河立法的原則，黃河流域管理體制機制，黃河流域高質量發(fā)展，嚴格的法律責任監(jiān)督等。

3.1 確立立法的理念、原則等

立法的原則、理念是立法的基礎。第一，生態(tài)環(huán)境保護理念應該貫穿于整個立法過程，能夠促進綠色發(fā)展[2]。第二，要通過立法保障黃河流域安全，能夠促進水土保持和防洪防汛等。第三，要能有效規(guī)制黃河流域水資源的開發(fā)與利用，促進節(jié)約利用、集約利用。第四，要能推動黃河流域高質量發(fā)展。第五，要重視黃河文化的傳播傳承，明確破壞黃河文化行為 的法律責任。

3.2 促進構建黃河流域監(jiān)管管理體系

主要包括流域管理體制、流域水開發(fā)利用體系、流域水污染防治體系、流域生態(tài)保護與修復體系等。黃河水利委員會是黃河主管部門，但黃委會的職權有待強化。黃河流經(jīng)的地區(qū)之間缺少溝通協(xié)調機制，要通過立法建立這樣一個機制，調解各地區(qū)間的利益沖突。要明確水開發(fā)利用主體的權利與義務。為從源頭上解決水資源的問題，水資源的利用與開發(fā)就顯得尤為重要。法律要規(guī)定各主體的權利和義務要明確污染物的排放標準以及管理體制。要明確生態(tài)保護紅線。根據(jù)保障和維護生態(tài)功能的需要，依法規(guī)定生態(tài)保護紅線。對于在生態(tài)保護紅線區(qū)內不符合要求的活動，要逐步退出[3]。黃河流域的特殊性要求必須格外注重水土保持。應該統(tǒng)一黃河流域生態(tài)補償機制，在此基礎上，各省根據(jù)當?shù)氐膶嶋H的情況制定適宜的方案[4]。

3.3 建立流域內各區(qū)域協(xié)作機制、糾紛解決機制和公眾參與機制

黃河流域跨越9個省份，各區(qū)域的協(xié)作至關重要。要通過立法解決流域內各區(qū)域碎片化管理問題。要通過立法化解各地區(qū)、各行業(yè)間的利益糾紛，建立有利于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的綜合協(xié)調機制[5]。黃河流域保護和高質量發(fā)展涉及公眾多方面環(huán)境權益，例要通過聽證會等形式，充分聽取公眾意見。

3.4 能夠促進黃河流域高質量發(fā)展

黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展遇到了很多問題，如經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源水環(huán)境承載能力不匹配[6]，經(jīng)濟發(fā)展方式比較粗放，基礎設施不完善等。要結合黃河上、中、下游的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，通過立法推進建立黃河流域利益補償機制[7]，促進黃河流域高質量發(fā)展。

3.5 確立嚴格的法律責任

規(guī)定違法行為以及違法行為人應該承擔的法律責任是立法的重要內容。黃河保護立法要明確規(guī)定什么樣的行為是違法行為，特定違法行為應該承擔怎樣的法律責任，承擔法律責任的形式是什么等。

4 結語

未來的黃河法是一部綜合性法律，涉及方方面面。黃河保護立法需要各方面力量參與，在調研、立法乃至實施后都要貫徹思維法治化，方式法治化，推動黃河生態(tài)保護和高質量發(fā)展。