陳 勇，余文庭

（安徽大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.歷史學(xué)院，安徽 合肥 230601）

20 世紀(jì)90 年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸加重，農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，全國各地都在積極探索為農(nóng)民減負(fù)解困的可行路徑。1993 年，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)率先進(jìn)行“稅費(fèi)合一”征收的試點(diǎn)，旨在解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題。1994年，同處皖北地區(qū)的太和縣，借鑒新興鎮(zhèn)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全縣范圍內(nèi)推行“稅費(fèi)征實(shí)”的改革。太和縣由此成為中國農(nóng)村稅費(fèi)改革縣級試點(diǎn)的第一縣。

太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了很大影響，鄰近縣、市紛紛效仿，其他兄弟省、市也派人過來學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。太和稅改的作法是“統(tǒng)收、分管、征實(shí)”，被學(xué)界稱為“太和模式”。關(guān)于太和稅改的過程及內(nèi)容，何開蔭、孫力的論著有較為詳實(shí)的敘述；[1]安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》一書也具有很高的史料價(jià)值。①安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料。此外，王殿志討論了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)對太和縣稅費(fèi)征實(shí)的影響；[2]唐學(xué)軍對太和縣與五河縣的稅改方案進(jìn)行對比，闡述了太和縣稅費(fèi)改革的特點(diǎn)及稅費(fèi)合并征收存在的問題。[3]太和縣的“稅費(fèi)征實(shí)”改革并非一帆風(fēng)順，它也不能一勞永逸地解決當(dāng)時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，改革僅進(jìn)行了三個(gè)年頭就難以為繼。以上研究成果對太和縣“稅費(fèi)征實(shí)”改革推行的過程、成效及影響論述尤詳，但對這種“稅費(fèi)征實(shí)”改革沒有最終堅(jiān)持下來的原由，卻鮮有論及，或討論不夠，而這正是本文擬加以重點(diǎn)探討的問題。

一、太和縣稅費(fèi)征實(shí)改革的具體措施及目標(biāo)

1978 年安徽省鳳陽縣小崗村率先實(shí)行大包干，掀起了中國農(nóng)村改革的序幕，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速推廣全國。1984年，實(shí)行了20余年的人民公社體制最終解體，相應(yīng)地，原由社隊(duì)為主體所負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅也就轉(zhuǎn)移到以家庭為中心的農(nóng)戶頭上。特別是，1994年實(shí)行分稅制改革后，各級政府層層上收財(cái)權(quán)，層層下放事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)力空前薄弱，農(nóng)村公共事業(yè)缺乏資金，基層財(cái)政入不敷出。在這種分配方式下，農(nóng)民除承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅外，還承擔(dān)著村級組織的公積金、公益金、管理費(fèi)等三項(xiàng)提留費(fèi)用，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路修建等五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)用。除以上“三提五統(tǒng)”外，為了應(yīng)付上級政府下達(dá)的各種升級達(dá)標(biāo)活動(dòng)，基層政府還通過攤派、加收等方式向農(nóng)民索取其他五花八門的費(fèi)用。沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，農(nóng)民生活艱難，“三農(nóng)”問題愈發(fā)嚴(yán)峻。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題引起中央的高度重視，積極尋求解決之策，僅1993年，中央就一次性宣布取消43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級活動(dòng)，37個(gè)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的集資攤派項(xiàng)目。①安徽省財(cái)政廳編：《敢為人先——安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革之路》，2018年版，內(nèi)部資料，第14-15頁。

太和縣為安徽省阜陽地區(qū)（1996 年改為阜陽市）屬下的一個(gè)行政縣，地處皖北平原，1993 年全縣140 萬人口中，農(nóng)業(yè)人口為132 萬，占94.3%；全縣耕地175.5萬畝，以農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均1.33畝；農(nóng)民人均年純收入593.8元。太和縣人多地少，農(nóng)民收入主要來自土地物產(chǎn)，是皖北地區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，也是當(dāng)時(shí)全國著名的貧困縣之一。安徽省農(nóng)民稅負(fù)總的來說是皖北地區(qū)重于皖南地區(qū)。就農(nóng)業(yè)兩稅（包括農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）而言，20世紀(jì)90年代安徽省平均稅負(fù)在13%左右，而太和縣則為15.5%，高出全省平均水平。1991～1993 年，太和縣農(nóng)民三提五統(tǒng)費(fèi)年人均負(fù)擔(dān)為46.6 元，占三年農(nóng)民人均純收入的12.06%②安徽省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)征收辦法改革情況匯報(bào)（1995年1月10日）》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第182頁。，大大突破了國家規(guī)定的不得超過上年農(nóng)民純收入5%的標(biāo)準(zhǔn)。除農(nóng)業(yè)兩稅、村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)之外，還有鄉(xiāng)村自行加碼的諸多名目，如廣播文化費(fèi)、衛(wèi)生防疫費(fèi)、治安巡邏費(fèi)、馬路建設(shè)費(fèi)、人口普查費(fèi)以及所謂的義務(wù)工、積累工等。[2]78這些亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，農(nóng)村干部反映“征收部門難算清，管理部門難理清，農(nóng)民拒絕難說清”。當(dāng)時(shí)的太和縣，無論是農(nóng)民，還是基層干部，都有一種改變稅費(fèi)征收現(xiàn)狀的強(qiáng)烈愿望。

1993年，太和縣的近鄰渦陽縣新興鎮(zhèn)試行“稅費(fèi)合一”改革，將各種稅、費(fèi)一齊合并攤?cè)氲禺€，固定每畝耕地繳納承包費(fèi)30 元，此外不再多征一分錢。改革成效顯著，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，該年人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)55.4元，比1992年人均76.28元，減少了20.88元。[4]171群眾滿意，干群對立關(guān)系立即緩解。受新興鎮(zhèn)改革的啟發(fā)，1994 年，太和縣提出“以改革求發(fā)展，以改革減負(fù)擔(dān)”，試圖實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理、簡化農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳程序、減少稅費(fèi)征繳運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的目的③鄒新華：《就農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的有關(guān)問題答縣電臺、電視臺記者問（1994年6月7日）》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第165頁。，著手制定稅費(fèi)改革的具體方案。

太和縣的具體措施有：（一）取消糧食定購，實(shí)行公糧制，定量征實(shí)。先定額度。1994 年太和縣農(nóng)民人均應(yīng)納農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)13.42元，每人按規(guī)定應(yīng)收三提五統(tǒng)費(fèi)29.69元（以上年全縣農(nóng)民人均收入593.8元乘以國家規(guī)定的5%而得），稅、費(fèi)共計(jì)43.11元；再折實(shí)。按六成小麥、四成玉米當(dāng)年定購價(jià)加權(quán)平均折算，每人應(yīng)納公糧66.3公斤；攤?cè)氲禺€。全縣人均1.33畝，合每畝應(yīng)交公糧50公斤。這是全縣總的情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均地畝數(shù)懸殊較大，分若干計(jì)稅類型：每人分得地畝數(shù)在1～2畝的，按每畝50公斤征實(shí)（小麥30公斤，玉米20 公斤）；每人分得地畝數(shù)2 畝以上的，超出部分按每畝25公斤征實(shí)；人均地畝在0.5～1畝的，每人按50 公斤征實(shí)；人均低于0.5 畝或無地農(nóng)民，免征實(shí)，按國家規(guī)定計(jì)征農(nóng)業(yè)兩稅和三提五統(tǒng)費(fèi)。[1]135，276根據(jù)“征減適度，分類落實(shí)”的原則，對于特別困難戶，經(jīng)村組評議、鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，可按比例減征甚至免征；對于重災(zāi)戶，按照縣及以上政府批準(zhǔn)，按一定比例減免征實(shí)數(shù)額。（二）統(tǒng)收分管。農(nóng)業(yè)兩稅、各項(xiàng)費(fèi)用由分項(xiàng)征收改為合并征收。政府分解征實(shí)任務(wù)，縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村分解到組、戶。農(nóng)戶分夏、秋兩季定時(shí)到指定的糧站繳納公糧（夏季60%，交小麥；秋季40%，交玉米）。征實(shí)前，糧食部門即要做出征實(shí)所需資金的預(yù)算，由農(nóng)業(yè)銀行提供貸款。糧站收到糧食后，按政府審定的糧價(jià)，結(jié)算成糧款，劃撥給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)辦公室。繼而糧款分流，稅、費(fèi)分開結(jié)算，資金分塊管理，部門各自負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅劃撥財(cái)政所賬戶，納入預(yù)算內(nèi)管理；村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)劃撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，納入集體資金賬戶，分村列戶，?？顚Ｓ?。村提留款所有權(quán)、使用權(quán)歸村，實(shí)行村有鄉(xiāng)管，按年度向群眾公布收支情況，向鄉(xiāng)人民代表大會(huì)報(bào)告預(yù)、決算情況。（三）核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，明確獎(jiǎng)罰。太和縣制定《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理卡》《農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)到戶通知書》《農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)數(shù)量核算表》等，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督和資金審計(jì)制度，縣審計(jì)局、財(cái)政局、農(nóng)經(jīng)站按規(guī)定對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收支定期審計(jì)監(jiān)督，接受農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門、社會(huì)群眾、人大代表等監(jiān)督。嚴(yán)格農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕違規(guī)操作，嚴(yán)禁加收任何費(fèi)用。規(guī)定征實(shí)后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得水漲船高，農(nóng)民完成征實(shí)任務(wù)后，有權(quán)拒絕一切沒有法規(guī)依據(jù)的負(fù)擔(dān)。太和縣改革受到上級政府支持，政策一定三年不變。

太和縣稅費(fèi)改革基本實(shí)現(xiàn)了三年既定目標(biāo)：其一，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。主要表現(xiàn)在村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的大幅降低上。1994年全縣“三提五統(tǒng)”占上年農(nóng)民人均純收入的6.7%，雖仍略高于國家規(guī)定的5%規(guī)定，但與改革前12.06%的水平，負(fù)擔(dān)已大為減輕。1995年全縣“三提五統(tǒng)”占上年人均純收入5.27%，1996 年為3.11%，三年平均為4.5%。僅三提五統(tǒng)費(fèi)，每個(gè)農(nóng)民每年比改革前減輕負(fù)擔(dān)13.9元。[5]134其二，征收程序簡化。改過去交稅、交費(fèi)、交糧、交錢多道程序?yàn)檎魇展Z一道程序，“一道稅，一口清”。農(nóng)民按時(shí)定點(diǎn)繳納糧食，糧站收購，減輕了農(nóng)民往返多次繳費(fèi)的工作量；改過去按人、地、產(chǎn)值、純收入分項(xiàng)計(jì)征為總量控制，合并落實(shí)到田畝上，稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)清晰，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量得到控制，交稅積極性提高；稅費(fèi)項(xiàng)目明確，農(nóng)村亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派情況得到遏制。其三，及時(shí)完成國家稅收任務(wù)。征實(shí)改革當(dāng)年，太和縣僅用5天時(shí)間，31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成夏季農(nóng)業(yè)稅891萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅786萬元；①太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《關(guān)于1994年午季農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況的匯報(bào)（太農(nóng)改辦字（94）8號）》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第210頁。僅用7天時(shí)間，全縣征實(shí)夏季入庫糧食4900多萬公斤，基本完成了全年的4993公斤征實(shí)任務(wù)。②太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《太和縣人民政府縣長馬明業(yè)同志關(guān)于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革工作的廣播、電視講話（1994年6月21日）》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第120頁。農(nóng)民交糧，政府結(jié)算，規(guī)避了糧、款牽連，減少催糧要款現(xiàn)象，降低了基層干部工作難度，融洽了干群關(guān)系，收稅效率提高?；鶎痈刹繅毫p輕，才有心思花時(shí)間改善農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。其四，資金管理效率提高。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立財(cái)務(wù)辦公室，抽調(diào)具體人員辦公，負(fù)責(zé)征實(shí)糧款的統(tǒng)一結(jié)算、管理。稅歸財(cái)政，實(shí)行預(yù)算內(nèi)管理；費(fèi)歸集體，由農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理。集體資金?？顚Ｓ?，不準(zhǔn)平調(diào)、挪用，縣審計(jì)局、財(cái)政局等定期審計(jì)監(jiān)督，保證資金用于農(nóng)村公共事業(yè)。資金流向明確、責(zé)任清晰，資金濫用現(xiàn)象減少。同時(shí)，征實(shí)糧款統(tǒng)一一次性結(jié)算，壓縮了結(jié)算程序，減少了資金往來劃撥頻次，保證了資金安全。

太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革成效迅速，為鄰近縣、市所關(guān)注。同處阜陽地區(qū)的臨泉、潁上等縣紛紛效仿太和縣的作法。1995 年，連地處皖東北的五河縣也開始在本縣農(nóng)村實(shí)行“稅費(fèi)合一、統(tǒng)收分管”的改革。③安徽省財(cái)政廳編：《敢為人先——安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革之路》，2018年版，內(nèi)部資料，第39-40頁。至該年上半年，同時(shí)還有河北、河南等7省50 多個(gè)縣實(shí)行了類似于太和縣的農(nóng)村稅費(fèi)改革。[1]11

二、太和縣稅費(fèi)改革難以持續(xù)的原由

盡管太和縣“稅費(fèi)征實(shí)”改革卓有成效，且聲名遠(yuǎn)揚(yáng)，但到了1997 年，即三年不變期限一過，卻終止了第一輪稅改?！岸愘M(fèi)征實(shí)”改革效果明顯，為什么實(shí)行了僅三年卻難以為繼？這里試作分析。

首先，征實(shí)方式未完全體現(xiàn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)公平原則，出現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政資金不平衡問題。相較于過去按照收入、耕地、人口、產(chǎn)值等多種計(jì)稅依據(jù)，這種以土地為標(biāo)準(zhǔn)征收稅費(fèi)的方式，標(biāo)準(zhǔn)單一，程序簡單，稅額明確，不僅利于政府收取稅費(fèi)，農(nóng)民也容易計(jì)算、上交稅費(fèi)。但是，這種單一標(biāo)準(zhǔn)并不完全合理，往往造成農(nóng)戶間的苦樂不均和鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的財(cái)力失衡。根據(jù)方案實(shí)施細(xì)則，村民小組人均地畝1～2畝的，每畝按50公斤計(jì)征公糧。太和縣胡總鄉(xiāng)，1996 年人均1.8 畝地，每人承擔(dān)征實(shí)任務(wù)90公斤，征實(shí)折款每人134.55 元；而稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)人均1.1畝，每人承擔(dān)征實(shí)任務(wù)55 公斤，征實(shí)折款每人82.23 元。[5]136前者比后者每個(gè)農(nóng)民多負(fù)擔(dān)52.32元。而細(xì)則又規(guī)定，人均地畝在0.5～1畝的，每人按50 公斤征實(shí)，那么，人均6 分地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與人均9分地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個(gè)地方的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)又是一樣多，都是50公斤糧食，這樣的計(jì)稅結(jié)果顯然有失公平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間人均占有耕地有多有少，不僅造成征實(shí)數(shù)量不等，征實(shí)折款不等，還直接導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村提鄉(xiāng)統(tǒng)資金不等。胡總鄉(xiāng)與稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)人口規(guī)模相當(dāng)，都有4萬人口。1996年，胡總鄉(xiāng)村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)每人87.71 元，而稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)則為每人39.26元，中間相差48.45元。這樣，就整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，胡總鄉(xiāng)的村提鄉(xiāng)統(tǒng)集體資金就要比稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)多193 萬余元。由于土地資源差異，同一個(gè)縣內(nèi)兩個(gè)人口規(guī)模差不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集體可支配財(cái)力卻差異如此懸殊。

征實(shí)方式改變了農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，各村鎮(zhèn)之間上繳稅費(fèi)差異較大，村提鄉(xiāng)統(tǒng)資金不平衡，農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕重不一，從而放大了單一標(biāo)準(zhǔn)的缺陷。因此，實(shí)行稅費(fèi)征實(shí)改革后，太和縣有些地方的農(nóng)民反應(yīng)負(fù)擔(dān)不降反升。如墳臺鎮(zhèn)人均耕地1.8畝，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比人少地多，1994年實(shí)行征實(shí)后，征實(shí)數(shù)超過40萬公斤，平均每人增加了20公斤的公糧負(fù)擔(dān)。與其相反，稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)人均耕地1畝稍多，1994年征實(shí)任務(wù)204 萬公斤，提留統(tǒng)籌費(fèi)123.81 萬元，比按1993 年農(nóng)民人均純收入605 元的5%征收提留費(fèi)少了近22萬元。[6]166由于歷史的和政策的原因，村鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一致，種糧為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)田地多，因而稅費(fèi)就多；第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)田地少，因而稅費(fèi)較少。相較于糧農(nóng)，從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入較高，但是上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)少，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不均衡導(dǎo)致農(nóng)民生活水平存在人為差異，這不利于激發(fā)種田農(nóng)民的積極性，顯然也違背了稅費(fèi)改革的初衷。

其次，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅納入征實(shí)范圍出現(xiàn)了稅擠費(fèi)現(xiàn)象。按照1983年國務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅（當(dāng)時(shí)稱農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅）是對生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個(gè)人從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收入征收的一項(xiàng)稅收。政策規(guī)定農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只針對從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營的個(gè)體，對非農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的糧食產(chǎn)出不得收取。目的是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)農(nóng)民收入差距。原則上來講，農(nóng)村農(nóng)地種植農(nóng)業(yè)特產(chǎn)，國家向其收納了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，就要在計(jì)稅面積中剔除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)用地面積，不再向其重復(fù)征收農(nóng)業(yè)稅。太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)改革為了簡便起見，是將特產(chǎn)稅和村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)都并入農(nóng)業(yè)稅一起征收的，這就改變了國家關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅必須據(jù)實(shí)征收的規(guī)定，轉(zhuǎn)而一律按照耕地面積來平均分?jǐn)?，此舉無疑加重了只種糧食作物而不種植農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)。而且，在實(shí)際操作過程中，國家下達(dá)到各縣的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收任務(wù)遞年加增，在農(nóng)業(yè)稅收中其稅額增長又是最快的，太和縣1994 年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為786 萬元，1995 年為1500 萬元，1996 年猛漲到2400萬元。[7]148改革方案規(guī)定農(nóng)民稅費(fèi)總額不變，但收上來的稅、費(fèi)是要分管的。在征實(shí)總量相對穩(wěn)定的情況下，政府優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)稅收及時(shí)足額上繳時(shí)，三提五統(tǒng)費(fèi)就會(huì)相應(yīng)受到擠壓而減少。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅增長過快必定擠占集體資金，基層政府經(jīng)費(fèi)收入一減少，農(nóng)村集體事業(yè)和公益設(shè)施建設(shè)必然會(huì)受到?jīng)_擊，對于改善農(nóng)民生活、增加農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)投入產(chǎn)生不利影響。1994年為太和縣改革方案實(shí)施第一年，農(nóng)業(yè)兩稅收入只占到該縣征實(shí)折款總額的32.3%，作為集體收入的三提五統(tǒng)費(fèi)加“第三塊資金”之和占到67.7%。但到了1995 年，由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅大幅度增長并且要求午季一季交清，集體收入被大幅擠占，三提五統(tǒng)費(fèi)只能占到征實(shí)折款總額的53.3%了。該年全縣應(yīng)收入的三提五統(tǒng)費(fèi)為3471.6 萬元，結(jié)果實(shí)收2939.43 萬元，形成532萬元的負(fù)數(shù)。[8]157鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體公共資金出現(xiàn)了一個(gè)很大的缺口。

其三，資金管理出現(xiàn)問題。村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)是屬于農(nóng)村集體性質(zhì)資金，由鄉(xiāng)、村兩級所有。按照改革方案，集體資金由農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理。但具體實(shí)施過程中，有些地方并未嚴(yán)格按照規(guī)章辦事，集體資金或延期劃撥到賬，或干脆被中途截用。先看鄉(xiāng)統(tǒng)籌。太和縣原墻鎮(zhèn)1994年夏季結(jié)算后按規(guī)定應(yīng)及時(shí)將88 萬元提留統(tǒng)籌費(fèi)劃歸鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管理，但直到11月24日才到位37.4萬元，其余50萬元在中途即已經(jīng)被切割使用，不可能再劃歸農(nóng)經(jīng)站賬戶。大廟鄉(xiāng)也是如此，1994 年全年提留統(tǒng)籌總額140 萬元，被半路使用的有：教育附加費(fèi)交給縣教委46.5 萬元，民兵訓(xùn)練費(fèi)交縣武裝部4 萬元，衛(wèi)生三項(xiàng)建設(shè)交縣1 萬元，文化教育培訓(xùn)交給縣3 萬元，建電視塔被縣“借走”4.2 萬元。①董子清等：《太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法改革運(yùn)行情況調(diào)查》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第233-234頁。再看村提留資金。改革方案規(guī)定村提留款所有權(quán)、使用權(quán)歸村，實(shí)行村有鄉(xiāng)管。但相較于鄉(xiāng)統(tǒng)籌而言，村提留資金更沒有保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍返還不足。甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違反規(guī)定，將提留資金直接歸入財(cái)政賬戶，納入預(yù)算內(nèi)管理，村組織普遍不知道村提留款的具體金額、存儲(chǔ)及使用情況。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)被占用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏資金，不得不擠占村提留款；村組織公共事業(yè)缺少資金，村干部不能兌現(xiàn)工資，影響干部工作積極性，致使村干部說：“農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革好了鄉(xiāng)政府，苦了村委會(huì)”。②王心云：《緊急行動(dòng)，加快節(jié)奏，繼續(xù)做好完善農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第108頁。村組織直接面對群眾，村提留缺乏經(jīng)費(fèi)，村干部會(huì)再次向農(nóng)民伸手要錢，稅費(fèi)改革效果就會(huì)大打折扣。

其四，政策環(huán)境發(fā)生變化。我國過去的農(nóng)業(yè)稅以征收糧食為主，故稱公糧。1985年，國家著手改革糧食購銷體制，取消糧食統(tǒng)購，改為合同定購。農(nóng)民按照定購價(jià)向糧站繳納糧食，財(cái)政部門直接從農(nóng)民所得糧款中將其應(yīng)納的稅費(fèi)扣除，自此，農(nóng)業(yè)稅由征糧為主改為折征代金。而太和稅改采取的是征實(shí)，仍是一種變相的公糧制。一般人認(rèn)為，由征代金改為征實(shí)是一個(gè)倒退，不符合農(nóng)稅改革的大方向。①吳昭仁：《太和、渦陽兩縣稅費(fèi)收取辦法改革的情況和建議——在全國政協(xié)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)研討會(huì)上的發(fā)言（1996年7月4日）》。到了1997年，中央糧改政策出臺，要求農(nóng)民交售定購糧時(shí)必須戶結(jié)戶算，不準(zhǔn)代扣三提五統(tǒng)費(fèi)，交公糧的辦法就與現(xiàn)行政策發(fā)生了抵觸。

當(dāng)然，以上四種情況只是稅費(fèi)征實(shí)改革所產(chǎn)生的“果”，而非改革成果難以維持之“因”。導(dǎo)致太和縣稅費(fèi)征實(shí)難以為繼的最為重要的原因則是糧價(jià)波動(dòng)使基層政府所仰賴的“第三塊資金”失去了來源。

三、太和縣“稅費(fèi)征實(shí)”改革中止的深層原因

那么，何為“第三塊資金”？在稅費(fèi)征實(shí)過程中，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)不同的價(jià)格，一是市場糧價(jià)，由糧食市場供需規(guī)律自發(fā)形成，且隨市場行情波動(dòng)而變化；另一個(gè)是政府規(guī)定的征實(shí)結(jié)算價(jià)格，一經(jīng)確定即相對穩(wěn)定。市場糧價(jià)變動(dòng)不居，不可能在長期內(nèi)與征實(shí)定價(jià)保持一致。這樣就可能導(dǎo)致兩種情形，市場糧價(jià)高于結(jié)算價(jià)格時(shí)，由于征實(shí)數(shù)量不變，糧食市場價(jià)值總額超過征實(shí)結(jié)算價(jià)值總額，相關(guān)部門因而得到一筆額外收益，超出結(jié)算價(jià)的這一部分資金就被稱為“第三塊資金”；相反，市場糧價(jià)低于結(jié)算價(jià)格時(shí)，相關(guān)部門即會(huì)產(chǎn)生虧損，成為額外負(fù)收益。因此，結(jié)算價(jià)格確定的合理與否，會(huì)直接影響到財(cái)政部門能否完成稅額上繳任務(wù)，村、鎮(zhèn)能從中提留到多少集體資金，糧食企業(yè)在除去經(jīng)營費(fèi)、保管費(fèi)后能獲得多少利潤。

太和縣的情況更為復(fù)雜些。當(dāng)時(shí)我國糧食市場仍然存在雙軌制，國家每年要發(fā)布定購價(jià)格，向農(nóng)民定購大量糧食。太和縣是產(chǎn)糧區(qū)，每年國家下達(dá)的糧食定購任務(wù)大致在4000萬公斤。實(shí)行稅費(fèi)征實(shí)后，僅征實(shí)一項(xiàng)每年所收公糧數(shù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了定購糧規(guī)模。因此，太和縣實(shí)行稅費(fèi)征實(shí)，糧食定購自然就沒有存在的必要了。但國家每年發(fā)布的定購價(jià)，仍對太和縣征實(shí)中的結(jié)算價(jià)具有指導(dǎo)意義。在定購價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)的情況下，糧食部門肯定堅(jiān)持按定購價(jià)結(jié)算，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是堅(jiān)持按市場價(jià)結(jié)算，而財(cái)政部門則主張按市場價(jià)與定購價(jià)之間的中間價(jià)結(jié)算，以減少糧食部門的虧損而少向其支付財(cái)政補(bǔ)貼。結(jié)算價(jià)的制定，要兼顧各方利益。

太和縣的處理辦法是，定購任務(wù)之內(nèi)的公糧，按國家定購價(jià)結(jié)算；超出定購任務(wù)之外的公糧，按中間價(jià)結(jié)算。如1995 年，國家下達(dá)給太和的糧食定購任務(wù)是4393 萬公斤，而該年全縣稅費(fèi)征實(shí)實(shí)收公糧5016萬公斤（不包括代金）。[8]158那么，4393萬公斤的公糧就按當(dāng)年的定購價(jià)每公斤1.05元結(jié)算（以小麥價(jià)為例），超過國家定購任務(wù)的623萬公斤，則按照上年制定的中間價(jià)每公斤1.45 元結(jié)算。兩項(xiàng)數(shù)據(jù)相加，即為公糧結(jié)算的成本。假如這些公糧經(jīng)糧食部門全部以市場價(jià)賣出，得到的銷售收入，去掉結(jié)算成本，去掉作為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅歸入財(cái)政的部分，再去掉三項(xiàng)提留、五項(xiàng)統(tǒng)籌歸入集體賬戶的部分，剩下來的結(jié)余就是我們所稱的“第三塊資金”了。顯然，這是一筆不小的數(shù)字。

公糧制實(shí)際上是將農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以糧食這一實(shí)物形式給固定下來。農(nóng)民通過繳納固定數(shù)量的糧食來抵充應(yīng)繳納的各種稅費(fèi)，而每年糧食價(jià)格的波動(dòng)似乎不再對農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的多少產(chǎn)生影響。但其實(shí)，“第三塊資金”仍是一種強(qiáng)加在農(nóng)民頭上的暗稅，它是在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)中因糧價(jià)因素而在農(nóng)業(yè)兩稅和提留、統(tǒng)籌之外產(chǎn)生的一塊集體資金，只是沒有超出國家規(guī)定的限額，農(nóng)民也不能明確感受到它所帶來的負(fù)擔(dān)。按照規(guī)定，作為集體資金，“第三塊資金”要用于增加對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入、保險(xiǎn)以及農(nóng)村其他社會(huì)公益事業(yè)。如太和縣原墻鎮(zhèn)1995 年夏季提取的“第三塊資金”33.2萬元，用于農(nóng)戶家財(cái)保險(xiǎn)13萬元，村干部保險(xiǎn)1.1 萬元，程控電話5.9 萬元，投資辦廠10 萬元，縣里借款4.1 萬元。②董子清等：《太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法改革運(yùn)行情況調(diào)查》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第234頁。但是實(shí)際上，該項(xiàng)資金使用靈活性很大，如1994年，該縣墳臺鎮(zhèn)“第三塊資金”有100 萬元左右，鎮(zhèn)里并沒有將其用于追加農(nóng)業(yè)投入、發(fā)展公益事業(yè)及留10%作為公積金，而是拿了60 萬元給一家私人企業(yè)修路，又向該企業(yè)貸款30萬元。[6]165在其他集體資金被基層政府層層挪占的情況下，正是由于有了這筆可以機(jī)動(dòng)使用的“第三塊資金”，才使得鄉(xiāng)村組織賴此得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，集體公益事業(yè)得以正常進(jìn)行。也就是說，“第三塊資金”的存在，使得太和縣稅費(fèi)征實(shí)改革才能夠進(jìn)行下來。

20 世紀(jì)90 年代初期，我國糧食價(jià)格逐年攀升，因此國家制定的定購價(jià)和市場自發(fā)形成的市場價(jià)都是逐年上升的，只是上升的幅度不盡一致，兩者之間的價(jià)格差距也是正向存在的，即市場價(jià)總是高于定購價(jià)，如主要糧食品種小麥（如表1），1994 年定購價(jià)每公斤1.05 元，而市場價(jià)則為每公斤1.7 元，每公斤有0.65 元的差價(jià)，其他糧食品種玉米，同樣有幅度不等的差價(jià)。因此，通過稅費(fèi)征實(shí)，鎮(zhèn)、村每年都能獲得一定規(guī)模的“第三塊資金”。1994 年，即試行征實(shí)方式的第一年，太和縣征糧入庫6523.7 萬公斤，共折算成人民幣6773 萬元。由于當(dāng)年市場糧價(jià)高于征實(shí)結(jié)算價(jià)格，上繳農(nóng)業(yè)兩稅以及保留村提留鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)之后，余款1379.6 萬元，作“第三塊資金”處理。①安徽省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)征收辦法改革情況匯報(bào)（1995年1月10日）》，安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室編：《農(nóng)村改革新探索——安徽省太和縣農(nóng)村稅費(fèi)改革》，1995年版，內(nèi)部資料，第184頁。1995 年，由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅額大幅提高，擠占了“三提五統(tǒng)”，造成的集體資金缺口即由“第三塊資金”填補(bǔ)。

表1 太和縣小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)和定購價(jià)變化表（單位：元/公斤）

然而，自1996 年開始，市場糧價(jià)開始逐年下降。1997 年，定購價(jià)格反過來超過市場價(jià)格，如小麥的市場價(jià)為每公斤1.22元，定購價(jià)則為1.49元，如繼續(xù)像前幾年那樣按定購價(jià)結(jié)算，就等于糧食部門花高價(jià)從農(nóng)民手里購得糧食，然后低價(jià)賣給了市場，糧食部門非但沒有了盈利，還需要財(cái)政對其追加補(bǔ)貼以彌補(bǔ)損失。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體而言，“第三塊資金”為負(fù)，不僅不對鄉(xiāng)村集體資金有補(bǔ)，相反還可能擠占村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)。征實(shí)方式使政府產(chǎn)生較大虧損，基層辦公經(jīng)費(fèi)和人員報(bào)酬無法保障，財(cái)政還需倒貼資金，嚴(yán)重打擊了基層干部積極性，太和稅改因而失去了內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。于是，從1997年開始，太和縣改變了原來的稅費(fèi)征實(shí)方式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將農(nóng)民每年依法承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及村提鄉(xiāng)統(tǒng)費(fèi)，人均限額控制在140 元以內(nèi)，一定三年不變。[9]農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量由依據(jù)地畝實(shí)行征實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)承包耕地人口實(shí)行均攤，且折算成貨幣征收。作為一種單一改革方式，太和縣稅費(fèi)征實(shí)改革沒有徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，也不能適應(yīng)市場糧食價(jià)格的變化，因而難以持續(xù)。

結(jié)語

農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是繼家庭承包責(zé)任制之后安徽人民的又一創(chuàng)新之舉。在全國范圍推廣改革之前，安徽省局部地區(qū)已進(jìn)行了長達(dá)十余年的早期艱難探索。1994 年，為響應(yīng)國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的號召，皖北地區(qū)的太和縣提出“以改革求發(fā)展，以改革減負(fù)擔(dān)”的工作思路，通過農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革探索減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新途徑。在征收稅費(fèi)時(shí)，采取“統(tǒng)收、分管、征實(shí)”的辦法。這種被動(dòng)適應(yīng)性的單一改革方式，在短期內(nèi)取得了一定的成效，但并不具有持續(xù)性。稅費(fèi)征實(shí)改革僅實(shí)行了三年，即告中止。

太和縣稅費(fèi)征實(shí)的改革試點(diǎn)，為后續(xù)農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面開啟提供了經(jīng)驗(yàn)與條件。經(jīng)驗(yàn)表明，稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單方面從減輕農(nóng)民稅負(fù)入手，并不能解決根本性問題。2000年以后，安徽省在全省范圍內(nèi)推行稅費(fèi)改革試點(diǎn)時(shí)，就汲取了太和稅改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嘗試以精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等為主要內(nèi)容的綜合配套式改革來彌補(bǔ)單一式改革的局限，從而開啟了我國農(nóng)村稅費(fèi)綜合改革的序幕。2003年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，在全國范圍內(nèi)正式啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革；為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，2005年中央決定，于2006 年起全面取消農(nóng)業(yè)稅。我國農(nóng)業(yè)稅改革的一系列重大進(jìn)展，與包括太和縣在內(nèi)的安徽省在農(nóng)村稅費(fèi)改革方面的先行探索之功是分不開的。