崔睿睿

（黃河防汛抗旱物資儲備管理中心，鄭州 450000）

0 引 言

近年來，我國洪澇干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)，據(jù)2021 年《中國氣候公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2021 年全國平均降水量672.1 mm，較常年偏多6.7%，其中鄭州“7·20”特大暴雨，鄭州1 h 最大降雨量創(chuàng)我國大陸小時降雨量觀測記錄，單日降雨量552.5 mm，突破自1951年鄭州建站以來60年的歷史記錄。黃河流域秋汛出現(xiàn)了3 次編號洪水，降雨量較常年偏多39%。2021年，我國共出現(xiàn)36次區(qū)域性暴雨過程，與近5年均值相比，暴雨洪澇造成的受災(zāi)人次和倒塌房屋數(shù)量分別減少12.9%和5.9%，死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失分別增加9.4%和16.3%。

防汛物資儲備作為搶險救災(zāi)過程中的重要物質(zhì)保障，其物資儲備能力、快速響應(yīng)能力，物資調(diào)運(yùn)能力無一不體現(xiàn)出與洪水和時間賽跑，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要意義。周根富等[1]通過對江蘇水利防汛物資多元化儲備體系發(fā)展中存在的不足提出對策。任宙進(jìn)[2]提出了防汛物資儲備管理的信息化建設(shè)。崔萌等[3]對黃河下游幾類重要工程防汛物資計(jì)算所需參數(shù)和計(jì)算方法進(jìn)行了研究，計(jì)算了對應(yīng)工程防汛物資儲備數(shù)量。Pando V等[4]分析了應(yīng)急情況下如何滿足需求的庫存儲備模型。

以上學(xué)者分別從防汛物資的參數(shù)、數(shù)量及現(xiàn)代化管理方面進(jìn)行研究，但在防汛物資儲備工作中，科學(xué)有效地管理防汛物資，從內(nèi)部控制角度規(guī)避風(fēng)險，更好地完成防汛物資儲備管理工作也是重要環(huán)節(jié)，本文從內(nèi)部控制角度分析了黃河防汛抗旱物資儲備管理中心（中央防汛抗旱物資鄭州倉庫）（以下簡稱鄭州倉庫）防汛物資儲備現(xiàn)狀，并就進(jìn)一步加強(qiáng)防汛物資儲備管理能力建設(shè)提出了對策建議。

1 防汛物資儲備管理模式

近年來，我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，國家對防汛抗旱物資儲備量不斷補(bǔ)充擴(kuò)大，物資儲備管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，運(yùn)行管理更加規(guī)范化。2011 年，財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》[5]（以下簡稱《辦法》），2016 年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室出臺了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法實(shí)施細(xì)則》[6]（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》），為滿足防汛物資儲備需求、加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)、有效防災(zāi)減災(zāi)提供了政策保障。目前采用的傳統(tǒng)防汛物資管理模式和流程為：由各級抗洪搶險主管部門根據(jù)防汛搶險形勢和保障防洪工程安全的需要，組織對防汛物資的招標(biāo)采購，然后將采購的防汛物資集中到防汛物資儲備管理部門進(jìn)行日常管理和維護(hù)，在防洪搶險時根據(jù)搶險形勢需要發(fā)出調(diào)令，由防汛物資儲備管理部門將相應(yīng)防汛物資緊急調(diào)運(yùn)到防汛搶險所在地使用，汛后已使用但能回收重新使用的防汛物資再返還到防汛物資儲備部門，不能回收使用的核銷后再進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)充。

2 防汛物資儲備存在的問題

2.1 維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏保障

與其他國家儲備戰(zhàn)略物資相比，防汛儲備物資特殊性之一是“盤子”小，總共不足10億元，分布又相對分散，幾乎沒有儲備量超1億元的儲備單位，形不成儲備規(guī)模，代儲單位難以達(dá)到規(guī)模效益；特殊性之二是維修保養(yǎng)技術(shù)性強(qiáng)、工作量大，設(shè)備技術(shù)含量低、通用性差、維修配件不易購買，加之設(shè)備長期不用容易損壞，物資維修維護(hù)保養(yǎng)難度大、成本高。

2.2 管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)適用性有待改進(jìn)

隨著物資管理體制的改變，根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分明確原則，為更好地發(fā)揮職能，需進(jìn)一步理順物資管理體制，實(shí)現(xiàn)防汛物資儲備、管理與調(diào)運(yùn)的主體分離，使物資儲備管理更加專業(yè)化、高效化。

近年來，各中央物資儲備庫補(bǔ)充了部分新物資，如高強(qiáng)度搶險網(wǎng)兜、搶險集裝袋、移動排水單元等。目前這些物資還沒有明確的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、儲存期限、存儲要求和維護(hù)保養(yǎng)規(guī)范等，新物資儲備管理缺乏依據(jù)。

目前《實(shí)施細(xì)則》中對于部分物資維護(hù)保養(yǎng)規(guī)定達(dá)不到“確保物資始終處于良好狀態(tài)，保障隨時調(diào)用”的要求，如對于汽（柴）油發(fā)電機(jī)組、水泵等機(jī)械只要求進(jìn)行外觀檢查和防銹維護(hù)保養(yǎng)，實(shí)際工作中是要求全部開箱檢查，逐臺試機(jī)運(yùn)行，這樣才能滿足物資處于正常運(yùn)行狀態(tài)，確保隨時調(diào)用。進(jìn)一步明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、儲存期限及維護(hù)保養(yǎng)等信息很有必要。

2.3 管理及應(yīng)急調(diào)運(yùn)能力建設(shè)有待加強(qiáng)

多年來，防汛物資儲備工作在管理規(guī)范化、安全標(biāo)準(zhǔn)化、信息智能化、調(diào)運(yùn)應(yīng)急化等方面重視不夠，可以提升的空間很大。對于多元化儲備政府主導(dǎo)之外的物資管理，需要強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)管，如生產(chǎn)能力儲備單位，汛期出現(xiàn)停水、斷電甚至被淹等緊急情況時，應(yīng)急預(yù)案是否有效，是否切實(shí)可行；又如主汛期，接到調(diào)令后，水利防汛物資從裝載、出庫到運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，特別是大批量物資調(diào)運(yùn)時，有無高效、快捷、可靠的預(yù)案舉措，能否確保險工險段的抗洪救災(zāi)物資保障等。倉儲基地信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，智能化改造相對滯后，不能及時掌握庫存情況，在遇到突發(fā)洪澇災(zāi)害時缺乏快速響應(yīng)機(jī)制，無法做到應(yīng)急處置，從而造成不必要的損失。

2.4 缺乏有效的內(nèi)部控制制度

防汛問題事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，健全的防汛物資儲備內(nèi)部控制制度可以安全、完整地保存防汛物資[7]，否則會導(dǎo)致防汛搶險保障能力減弱，造成大量不必要的損失，因此，需要制定相關(guān)政策和程序，對倉儲管理活動過程中出現(xiàn)的錯誤進(jìn)行糾正。

3 內(nèi)部控制角度規(guī)范防汛物資儲備管理

鄭州倉庫前身為黃河水利委員會物資處，成立于1953 年，半個多世紀(jì)以來一直從事物資的儲備管理與調(diào)運(yùn)工作，既承擔(dān)黃河防汛物資的采購、儲備、調(diào)運(yùn)管理工作，又承擔(dān)國內(nèi)抗洪、抗旱、減災(zāi)、搶險應(yīng)急物資的緊急籌集調(diào)運(yùn)任務(wù)等。多年來，先后參與2008年汶川地震災(zāi)害，2010年舟曲泥石流災(zāi)害，2013年黑龍江特大洪水災(zāi)害，2016年安徽暴雨洪水災(zāi)害，2017年湖南暴雨洪水災(zāi)害，2020年湖南、湖北、江西洪澇災(zāi)害物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)，累計(jì)調(diào)運(yùn)物資50余批次、價值4 000余萬元。

為進(jìn)一步提升防汛物資儲備管理工作及防汛搶險應(yīng)急響應(yīng)能力，鄭州倉庫通過開展“四化一提升”（制度化、規(guī)范化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化，提升防汛抗旱物資保障能力）建設(shè)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，將物資儲備管理工作提升更高水平，打造行業(yè)示范性標(biāo)桿倉庫。

3.1 嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理

在中央物資儲備管理費(fèi)支出中，按照《實(shí)施細(xì)則》要求的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，如物資維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)、倉庫維護(hù)費(fèi)、人工費(fèi)等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等實(shí)行收支兩條線，批復(fù)報(bào)廢的殘值上交國庫。規(guī)范防汛物資管理，從職責(zé)分工、批準(zhǔn)授權(quán)、資產(chǎn)管理到會計(jì)記錄，組織實(shí)施內(nèi)部控制制度不斷優(yōu)化，做好防汛物資經(jīng)費(fèi)管理。

3.2 健全完善內(nèi)控制度

防汛物資儲備管理水平高質(zhì)量發(fā)展，科學(xué)制訂建立健全管理制度是基礎(chǔ)，也是前提。近年來，鄭州倉庫制訂了《物資維護(hù)保養(yǎng)制度》《物資驗(yàn)收及出入庫管理制度》《防汛抗旱值班制度》等10 余項(xiàng)制度。2018 年編寫了《黃河防汛抗旱物資儲備管理使用手冊》[8]并在全黃河流域系統(tǒng)印發(fā)推廣，為提升黃河系統(tǒng)物資儲備管理水平提供了支撐。防汛物資驗(yàn)收入庫工作流程如圖1所示。

圖1 防汛物資驗(yàn)收入庫工作流程圖

3.3 加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)

物資儲備是洪澇災(zāi)害發(fā)生初期的應(yīng)急物資主要來源，快速響應(yīng)災(zāi)害的需求，對于生命財(cái)產(chǎn)的搶救和災(zāi)情控制有十分重要的意義。在長期應(yīng)對各種災(zāi)情時，鄭州倉庫總結(jié)了一套行之有效的應(yīng)急處置方案。

（1）應(yīng)急處置預(yù)案有效可行。根據(jù)新形勢下對防汛物資調(diào)運(yùn)工作的要求，立足于防大汛、抗大旱、搶大險、救大災(zāi)，汛前制訂完善《物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)預(yù)案》，強(qiáng)化“預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案”，切實(shí)加強(qiáng)搶險隊(duì)伍建設(shè)、防汛物資儲備和應(yīng)急調(diào)運(yùn)實(shí)戰(zhàn)演練，檢驗(yàn)應(yīng)急調(diào)運(yùn)預(yù)案和應(yīng)急調(diào)運(yùn)工作組的應(yīng)急處置能力，提高緊急狀態(tài)下的應(yīng)急反應(yīng)能力，為發(fā)生重大險情時調(diào)運(yùn)物資提供有力保障。

（2）提高物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)能力。汛前整合單位精干力量，成立物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)工作組。按照崗位職責(zé)和承擔(dān)任務(wù)，分工合作，確保關(guān)鍵時刻調(diào)得出、趕得到、用得上。防汛物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)預(yù)案工作流程如圖2所示。

圖2 防汛物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)預(yù)案工作流程圖

（3）建立應(yīng)急值守制度。鄭州倉庫實(shí)行全年24 h 值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度，凌汛期根據(jù)需要增加值班力量。嚴(yán)明值班紀(jì)律，確保政令暢通，值班人員接到指令，須在第一時間報(bào)送防汛信息、及時做出應(yīng)急反應(yīng)。

通過制訂應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急調(diào)運(yùn)演練，極大提高應(yīng)急調(diào)運(yùn)反應(yīng)和處置能力，對于搶險救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)的隨機(jī)性、突發(fā)性和時效性等要求，在接到指令后，能夠迅速作出反應(yīng)，以最短的時間、最快的速度，將搶險救災(zāi)物資安全運(yùn)達(dá)現(xiàn)場，為實(shí)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。

3.4 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

經(jīng)過長期的物資儲備管理實(shí)踐，鄭州倉庫積累了豐富的物資管理經(jīng)驗(yàn)，組建了專業(yè)的維修保養(yǎng)團(tuán)隊(duì)，擁有20余年的設(shè)備維修經(jīng)驗(yàn)，在中央設(shè)備物資維護(hù)保養(yǎng)方面有著較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢。近年來，通過應(yīng)急演練、崗位技能培訓(xùn)、以老帶新等多種形式加強(qiáng)人才培養(yǎng)，全面提升從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能，為防汛物資儲備安全保駕護(hù)航。

3.5 物資倉儲管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化

（1）物資驗(yàn)收出入庫管理。對于新入庫的防汛物資，由成立的驗(yàn)收小組對入庫物資的品種、規(guī)格、數(shù)量等進(jìn)行初驗(yàn)。需要抽樣檢測的，委托相關(guān)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測并出具檢測報(bào)告。

（2）物資日常維護(hù)保養(yǎng)管理。防汛物資管理不僅僅是保管，確保物資在調(diào)動時的完整性和有效性及日常維護(hù)保養(yǎng)更是重中之重。每年汛前，依據(jù)《辦法》及《實(shí)施細(xì)則》要求對儲備的各類物資設(shè)備進(jìn)行全面維護(hù)和保養(yǎng)，對應(yīng)急搶險設(shè)備逐臺開箱做啟動運(yùn)行檢修，建立保養(yǎng)日志，責(zé)任到人。

（3）每個庫房配備專職物資管理人員。汛前及年終由業(yè)務(wù)部門及財(cái)務(wù)部門聯(lián)合開展實(shí)物盤庫，落實(shí)物資儲備量，做到賬實(shí)相符，確保儲備物資始終處于可調(diào)用狀態(tài)。料物擺放上嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行，真正做到“四號定位、五五擺放、上蓋下墊、適時通風(fēng)”。

（4）防汛物資供應(yīng)鏈管理。防汛物資管理的最終目標(biāo)是實(shí)時保障防汛物資在防洪搶險中能及時足額地調(diào)運(yùn)到搶險地點(diǎn)，充分滿足抗洪搶險需要[9]。防汛物資實(shí)行供應(yīng)鏈管理后，防汛物資的調(diào)運(yùn)、采供、庫存信息在供應(yīng)鏈各節(jié)點(diǎn)單位之間實(shí)時共享，實(shí)現(xiàn)同步化運(yùn)作，降低防汛物資儲備庫存風(fēng)險和成本，減少防汛物資到期報(bào)廢率。供應(yīng)鏈管理如圖3所示。

圖3 防汛物資供應(yīng)鏈管理

3.6 強(qiáng)化信息支撐保障

通過優(yōu)化完善國家應(yīng)急資源管理平臺，實(shí)現(xiàn)物資儲備全過程管理，倉儲網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、庫存自動預(yù)警、應(yīng)急物資智慧管理，進(jìn)而提升防汛物資管理水平。完善的防汛信息技術(shù)是提高防汛物資水平管理的重要保障，通過建立和完善信息化管理體制，加強(qiáng)水旱災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，提升風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警能力，有效促進(jìn)防汛抗旱物資儲備工作的開展。

4 結(jié) 論

防汛物資是防汛搶險的三要素之一，防汛物資儲備管理與調(diào)運(yùn)工作是支持遭受嚴(yán)重洪澇干旱災(zāi)害地區(qū)開展防汛搶險、抗旱減災(zāi)、救助人民群眾生產(chǎn)財(cái)產(chǎn)安全的重要組成部分，科學(xué)、合理、高效地做好防汛物資儲備管理與調(diào)運(yùn)工作，嚴(yán)守水旱災(zāi)害防御底線，為防汛搶險救災(zāi)提供強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。