吳 迪 韓凌月

黃河孕育了幾千年的華夏文明，黃河流域的管理一直是歷朝歷代的朝政綱要，清朝康熙皇帝就把“三藩、漕運(yùn)、河工”列為治國(guó)三大要點(diǎn)。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在河南主持召開(kāi)的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，要更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。(1)習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話(huà)》，《求是》2019年第20期，第4-11頁(yè)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展涉及上下游、左右岸及干支流，協(xié)調(diào)難度很大，如青海、寧夏等河流源頭的沙漠化，會(huì)帶來(lái)下游山東、河南等地河道斷流或三角洲消失等一系列問(wèn)題。(2)劉俊勇：《對(duì)新時(shí)期流域管理機(jī)構(gòu)重新定位的思考》，《人民珠江》2013年第4期，第1-5頁(yè)。目前，黃河流域管理仍存在著“九龍治水，分頭管理”的困境。實(shí)施黃河流域綜合管理就是要從流域統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，做到水里岸上同步、上中下游統(tǒng)籌、左右岸域協(xié)調(diào)，建立符合黃河流域科學(xué)管理的制度體系?！昂娱L(zhǎng)制”秉承統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)管理的理念，是流域長(zhǎng)效綜合治理的一種創(chuàng)新模式。2016年12月，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的出臺(tái)為“河長(zhǎng)制”的全面推行提供了整體框架?！昂娱L(zhǎng)制”已在江蘇省、云南省、湖北省等地區(qū)施行，在一定程度上緩解了傳統(tǒng)的“九龍治水”的管理亂象，為實(shí)施黃河流域綜合管理提供了體制機(jī)制保障。然而，河湖管控是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，實(shí)踐中“河長(zhǎng)制”管理體系制度的優(yōu)越性尚未完全體現(xiàn)。本文從“河長(zhǎng)制”的特征與存在的問(wèn)題出發(fā)，有針對(duì)性地提出了“河長(zhǎng)制”的優(yōu)化對(duì)策，使其屬地管理的行政優(yōu)勢(shì)能夠與黃河流域管理體制的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，更好地推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理和保護(hù)。

一、黃河流域綜合管理的必要性

近年來(lái)，我國(guó)黃河流域雖然在環(huán)境管理和生態(tài)建設(shè)等方面取得了一些成績(jī)，但仍面臨著十分嚴(yán)峻的問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境脆弱、水環(huán)境污染及水資源短缺等。在當(dāng)前“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的發(fā)展大背景下，(3)徐祥民：《習(xí)近平生態(tài)文明法治思想的基本命題：環(huán)境保護(hù)優(yōu)先》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期，第5-18頁(yè)。黃河流域采取綜合管理模式就有其獨(dú)特的必然性與必要性。

(一)維護(hù)黃河流域地理單元整體性的必然選擇

黃河全長(zhǎng)約5 464km，流域面積約79.5萬(wàn)km2，是中國(guó)的第二大河。(4)李夫星、陳東等：《黃河流域水文氣象要素變化及與東亞夏季風(fēng)的關(guān)系》，《水科學(xué)進(jìn)展》2015年第4期，第481-490頁(yè)。黃河是我國(guó)西北和華北地區(qū)的重要水源，不僅承擔(dān)著占全國(guó)15%的耕地面積、12%的人口、幾十座大中城市和能源基地的供水任務(wù)，而且還要向流域外的部分地區(qū)進(jìn)行遠(yuǎn)距離調(diào)水。(5)馮霄、閆金霞：《黃河流域水資源現(xiàn)狀分析及可持續(xù)利用對(duì)策探討》，《華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第6期，第14-16頁(yè)。黃河自西向東分別流經(jīng)九省(區(qū))，整體性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高，上中下游、各地區(qū)之間相互掣制。因此，流域中所涉及的許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題都具有系統(tǒng)性和鏈條性。作為完整、獨(dú)特的黃河流域地理單元，黃河流域管理應(yīng)當(dāng)全面考慮整個(gè)流域系統(tǒng)的流動(dòng)、整體和協(xié)調(diào)的自然屬性，對(duì)流域內(nèi)的環(huán)境資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和活動(dòng)進(jìn)行全面協(xié)調(diào)，開(kāi)展黃河流域綜合管理制度探索，最終實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)生產(chǎn)生活的健康可持續(xù)發(fā)展。

(二)應(yīng)對(duì)黃河流域管理問(wèn)題復(fù)雜性的客觀(guān)需要

黃河流域所遭受的損害十分嚴(yán)重，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出：“2018年黃河137個(gè)水質(zhì)斷面中，劣V類(lèi)水占比達(dá)12.4%，明顯高于全國(guó)6.7%的平均水平”“黃河水資源總量不到長(zhǎng)江的7%，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%。水資源利用較為粗放，農(nóng)業(yè)用水效率不高，水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線(xiàn)”。(6)習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話(huà)》，《求是》2019年第20期，第4-11頁(yè)。面對(duì)黃河流域如此嚴(yán)酷的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，水利專(zhuān)家及各界人士都呼吁國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)“母親河”的管理和保護(hù)。然而，黃河流域前后流經(jīng)九省(區(qū))，在本區(qū)域管理范圍內(nèi)，僅憑一省(區(qū))之財(cái)力、人力、資源難以很好地處理各類(lèi)水問(wèn)題,需要在流域一級(jí)甚至跨流域解決。此外，黃河流域涉水管理機(jī)構(gòu)和部門(mén)眾多，缺乏穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于流域的有效管理。因此，解決當(dāng)前黃河流域管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，是探索構(gòu)建黃河流域綜合管理機(jī)制另一個(gè)重要因素。

(三)克服黃河流域環(huán)境保護(hù)立法局限性的重要措施

為了保護(hù)與治理黃河，改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)制定并實(shí)施了大量適用于黃河流域的環(huán)境保護(hù)法和具有環(huán)境保護(hù)作用的法。(7)徐祥民：《〈黃河保護(hù)法〉執(zhí)行權(quán)模式選擇》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》2022年第2期，第125-135頁(yè)?？傮w來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的黃河立法包括兩部分：一是一般性立法。一般性立法散見(jiàn)在各水事立法和水環(huán)境立法中，如由全國(guó)人民代表大會(huì)制定并頒布的《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水污染防治法》)等法律；國(guó)務(wù)院制定并頒布的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》及水利部制定并頒布的行政規(guī)章《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《水行政處罰實(shí)施辦法》等，但這些均屬于規(guī)制各大流域管理的宏觀(guān)立法。二是專(zhuān)門(mén)性立法。專(zhuān)門(mén)性立法是專(zhuān)為黃河流域的管理制定并頒布的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的合集，如國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《黃河水量調(diào)度條例》，水利部頒布的規(guī)章《黃河河口管理辦法》以及黃河水利委員會(huì)出臺(tái)的規(guī)范性文件《黃河取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》等。現(xiàn)有的法規(guī)、政策、文件的相關(guān)規(guī)定尚有許多局限性，并沒(méi)有將黃河流域視為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行綜合性立法，而是將黃河流域分部門(mén)進(jìn)行管理，目的只是去解決某一方面的涉水事務(wù)。

二、“河長(zhǎng)制”的內(nèi)涵和特征

“河長(zhǎng)制”是指由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人分級(jí)擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河湖的“河長(zhǎng)”，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)?！昂娱L(zhǎng)制”的實(shí)行，可以有效解決以往“九龍治水”的管理困境。了解“河長(zhǎng)制”的特征有助于更好地貫徹執(zhí)行“河長(zhǎng)制”，以達(dá)到基于“河長(zhǎng)制”實(shí)施黃河流域綜合管理的目的。

(一)“河長(zhǎng)制”體現(xiàn)了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

“河長(zhǎng)制”的一個(gè)本質(zhì)特征就是以各層級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任，以各層級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人為責(zé)任核心。他們集中掌握了各自行政系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)限資源，可以依靠其權(quán)威的地位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展工作，破解橫向條塊的壁壘。縣級(jí)及以上的“河長(zhǎng)”設(shè)置相應(yīng)的“河長(zhǎng)辦公室”來(lái)促進(jìn)各部門(mén)協(xié)同管理，在“河長(zhǎng)”的協(xié)調(diào)下，各部門(mén)可以通過(guò)信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等形式，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和作用?！昂娱L(zhǎng)制”是落實(shí)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及《水污染防治法》中黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)相關(guān)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的新舉措。

(二)“河長(zhǎng)制”體現(xiàn)了行政問(wèn)責(zé)制

“河長(zhǎng)制”的另一個(gè)突出特征就是流域河湖管理的情況直接與地區(qū)政府黨政主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)相關(guān)。在具體的實(shí)施過(guò)程中，上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)有評(píng)估權(quán)利，負(fù)責(zé)定期評(píng)估下級(jí)的河流管理情況。如果某領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有達(dá)標(biāo)，對(duì)于其選拔任用將采取一票否決，這種考核模式即“達(dá)標(biāo)型考核”。例如，在遼寧省的考核問(wèn)責(zé)辦法中就規(guī)定如果治河不達(dá)標(biāo)是直接實(shí)行一票否決的，如此規(guī)定就意味著“河長(zhǎng)”必須充分重視這份工作。各級(jí)“河長(zhǎng)”會(huì)通過(guò)簽訂“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”、出臺(tái)政府文件等形式，定期督導(dǎo)治污的實(shí)際效果。同時(shí)，要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)環(huán)境污染管理不到位及節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)未能達(dá)成等的“河長(zhǎng)”。這種責(zé)任追究機(jī)制提高了地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)治水工作的重視，也將地方政府對(duì)水環(huán)境的管理與保護(hù)提升到了新的高度。在這一機(jī)制的剛性約束下，地方政府管理流域的積極性、自覺(jué)性以及行政效能都會(huì)顯著提升?！昂娱L(zhǎng)制”的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“行政問(wèn)責(zé)制”是“河長(zhǎng)制”在短期內(nèi)獲得明顯效果的關(guān)鍵所在。

(三)“河長(zhǎng)制”體現(xiàn)了因地制宜、因河施策

“河長(zhǎng)制”的特征之三是“一河一策”。黃河流域地跨九省(區(qū))，有13條主要支流，上游流經(jīng)青藏高原，中游流經(jīng)黃土高原，最終在山東省墾利縣注入渤海。因此，流域內(nèi)生態(tài)問(wèn)題涉及的內(nèi)容非常復(fù)雜，甚至同一條河流在上下游、左右岸不同區(qū)域間所面臨的實(shí)際問(wèn)題都有所不同?！昂娱L(zhǎng)制”“一河一策”的實(shí)施正是立足于流域綜合管理思維，將局部管理與整體管理同步進(jìn)行，河流管理與沿岸管理并行實(shí)施，從而有效地將流域范圍內(nèi)的水體與岸體綜合整治。黃河流域?qū)嵤┚C合管理的關(guān)鍵也在于要“因河施策、對(duì)癥下藥”?！昂娱L(zhǎng)”們根據(jù)不同河段的實(shí)際狀況，制定出河流的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案，將規(guī)劃、項(xiàng)目、資金和責(zé)任有效落實(shí)，最終達(dá)到綜合管理黃河的目的。

三、“河長(zhǎng)制”下黃河流域綜合管理存在的問(wèn)題

截至2018年6月，黃河流域九省(區(qū))全部建立“河長(zhǎng)制”。目前，黃河流域水質(zhì)改善超全國(guó)平均水平?！昂娱L(zhǎng)制”對(duì)于黃河流域管理來(lái)說(shuō)是不可或缺的，其有助于黃河流域與區(qū)域協(xié)同共治。(8)王雅琪、趙珂：《黃河流域治理體系中河長(zhǎng)制的適配與完善》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第18期，第56-60頁(yè)。但我們也必須認(rèn)識(shí)到，在取得成效的同時(shí)，“河長(zhǎng)制”在黃河流域管理中也存在一些問(wèn)題亟待解決。

(一)缺少權(quán)威的黃河流域管理機(jī)構(gòu)

2002年，水利部公布了“三定方案”，當(dāng)前的黃河水利委員會(huì)就是依據(jù)此方案來(lái)行使職責(zé)和權(quán)限的。方案規(guī)定黃河水利委員會(huì)只是水利部派出的一個(gè)外派機(jī)構(gòu)。我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定黃河水利委員會(huì)的地位和職能，其在流域管理中常常面臨束手無(wú)策的局面。過(guò)去的河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理工作比較混亂，如氣象部門(mén)監(jiān)測(cè)大氣降水，污水排放和處理是環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，評(píng)價(jià)和開(kāi)采地下水由地礦部門(mén)負(fù)責(zé)，各部門(mén)各自為政。當(dāng)用水和管水、流域管理和區(qū)域管理產(chǎn)生矛盾時(shí)，黃河水利委員會(huì)僅依法享有有限的監(jiān)督和管理職權(quán)，沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利。在出現(xiàn)與地方行政權(quán)力相沖突的問(wèn)題時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域政府各執(zhí)一詞，直接結(jié)果就是流域內(nèi)涉水違法行為的處罰難以真正落到實(shí)處。

(二)“河長(zhǎng)制”隊(duì)伍建設(shè)薄弱導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理

“河長(zhǎng)制”的組織設(shè)計(jì)構(gòu)造，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是最核心的保障。各地在推行“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐中，也基本由“河長(zhǎng)”及“河長(zhǎng)辦公室”負(fù)責(zé)黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。按目前工作推進(jìn)情況看，“河長(zhǎng)制”在一定程度上改善了原本河流管理中“九龍治水”責(zé)權(quán)不清晰的現(xiàn)狀，但現(xiàn)有“河長(zhǎng)”的實(shí)際工作中仍存在一定的問(wèn)題尚未完全理順，難以完全發(fā)揮“河長(zhǎng)制”的管理效能。一方面，部分“河長(zhǎng)”缺乏生態(tài)綜合治理的理念。由于“河長(zhǎng)”均是各地方黨政責(zé)任人，各級(jí)行政“一把手”普遍承擔(dān)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重?fù)?dān)，他們也會(huì)將大部分的精力與資金投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中，這導(dǎo)致部分“河長(zhǎng)”不能專(zhuān)門(mén)側(cè)重于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作。另一方面，專(zhuān)業(yè)型人才儲(chǔ)備不足。由各地區(qū)的黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，是為了利用其行政權(quán)力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)涉及生態(tài)環(huán)境管理的不同職能部門(mén)，從而集中力量解決以往工作中的頑瘴痼疾。但在實(shí)踐中，黃河“河長(zhǎng)”由各級(jí)行政“一把手”擔(dān)任，他們不僅要負(fù)責(zé)黃河流域的管理保護(hù)工作，還要管理地方區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)，難以全力應(yīng)對(duì)黃河流域存在的各項(xiàng)突出問(wèn)題。此外，“河長(zhǎng)”作為行政負(fù)責(zé)人，其所擅長(zhǎng)的是行政管理工作，大多數(shù)的“河長(zhǎng)”對(duì)于黃河流域管理工作缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)。更重要的是，由于人員編制原因，“河長(zhǎng)辦公室”的大多數(shù)工作人員是從不同單位抽調(diào)的，缺少真正了解黃河治理保護(hù)的專(zhuān)業(yè)人才。(9)豐云：《河長(zhǎng)制責(zé)任機(jī)制特點(diǎn)、困境及完善策略》，《中國(guó)水利》2019年第16期，第16-19+51頁(yè)。

(三)“河長(zhǎng)制”下黃河流域管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)難以落實(shí)

目前的監(jiān)督考核機(jī)制大多是針對(duì)當(dāng)?shù)亍昂娱L(zhǎng)制”的推行情況，但對(duì)于河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)中如垃圾管理及污染企業(yè)整治等具體工作，仍缺乏必要的監(jiān)督考核制度。首先，目前的考核標(biāo)準(zhǔn)缺乏可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，雖然有具體的考核評(píng)分細(xì)則，但有些細(xì)則并沒(méi)有考慮不同地區(qū)之間存在的差異，設(shè)計(jì)彈性不足，難以付諸實(shí)踐。這樣的工作形式很難取得科學(xué)的管理效果。其次，從實(shí)際治河情況來(lái)看，由于“河長(zhǎng)制”是基于科層制系統(tǒng)自上而下運(yùn)行的，“河長(zhǎng)制”出現(xiàn)了工作責(zé)任層層下壓的現(xiàn)象?；鶎印昂娱L(zhǎng)”所要承擔(dān)的責(zé)任明顯已經(jīng)超出了他們的權(quán)力范圍，這樣很難從根本上保障黃河流域生態(tài)環(huán)境管理工作的有序展開(kāi)。(10)胡光勝：《河長(zhǎng)制:我國(guó)流域治理現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新趨勢(shì)》，《大連干部學(xué)刊》2019年第5期，第59-64頁(yè)。如果“河長(zhǎng)制”工作落實(shí)不到位，那么通常情況下也只有基層“河長(zhǎng)”會(huì)被問(wèn)責(zé)。因此，要強(qiáng)化對(duì)各級(jí)“河長(zhǎng)”的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格其考核問(wèn)責(zé)，將各級(jí)“河長(zhǎng)”的責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)。這樣才能夠使各級(jí)“河長(zhǎng)”正確行使其權(quán)力，有效履行好自己的職責(zé)和義務(wù)。最后，在“河長(zhǎng)”考核過(guò)程中，考核問(wèn)責(zé)的主體仍然是政府上級(jí)部門(mén)，缺乏社會(huì)第三方的監(jiān)督和參與，“河長(zhǎng)制”監(jiān)督效用未得到體現(xiàn)，如中央環(huán)保督察組于2018年6月發(fā)現(xiàn)了河北省石家莊、定州兩市大沙河河段存在嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，但是該段的“河長(zhǎng)制”考核竟然是滿(mǎn)分。

(四)缺乏黃河流域生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定

流域生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，其充分調(diào)動(dòng)了流域內(nèi)各職能部門(mén)之間的交流與協(xié)調(diào),為流域綜合管理提供了有力抓手。黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題非常復(fù)雜，涉及眾多的利益相關(guān)方。通俗來(lái)講，流域生態(tài)補(bǔ)償即受益的一方向受損的一方付費(fèi)，均衡受益者與受損者之間因保護(hù)或破壞流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的流域生態(tài)利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。2019年11月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，將在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、西藏和四省藏區(qū)、安徽省，選擇50個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，這表明生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)取得了重大進(jìn)展?！罢l(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”也是環(huán)境保護(hù)公認(rèn)的原則，但是現(xiàn)行的黃河流域法律框架中仍然缺乏相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黃河流域地理跨度大、涉及多方利益主體，在生態(tài)補(bǔ)償中可能會(huì)存在以下問(wèn)題：第一，補(bǔ)償區(qū)域范圍廣。如前所述，黃河流域流經(jīng)九省(區(qū))，這意味著黃河流域生態(tài)補(bǔ)償既涉及省與省之間的補(bǔ)償，又涉及省內(nèi)的補(bǔ)償，還包括上下游與左右岸的補(bǔ)償關(guān)系。這么多的利益相關(guān)方需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金管理等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(11)陳耀龍：《借力河長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎肌?，《中?guó)水利》2018年第10期，第7-8+3頁(yè)。第二，補(bǔ)償資金形式單一。我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償資金主要依賴(lài)于中央政府和省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)補(bǔ)償形式主要是對(duì)生態(tài)保護(hù)者實(shí)施的縱向生態(tài)補(bǔ)償，資金來(lái)源渠道較窄，補(bǔ)償資金的數(shù)額缺口較大。這種縱向補(bǔ)償方式現(xiàn)在已不能解決跨區(qū)域的水資源保護(hù)問(wèn)題，亟須尋找其他途徑更好地促進(jìn)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行鋵?shí)。第三，補(bǔ)償方式單一。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償方式主要以政府財(cái)政的“輸血式”直接補(bǔ)償方式為主，并不注重技術(shù)等軟實(shí)力補(bǔ)償?shù)摹霸煅弊饔?，僅靠政府財(cái)政的“輸血式”補(bǔ)償方式并不符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的管理理念，與之相對(duì)的以技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才等為主的軟實(shí)力補(bǔ)償方式則更符合管理黃河的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、“河長(zhǎng)制”視角下黃河流域綜合管理模式的完善

我國(guó)黃河流域在管理體制上，由于條塊分割，缺乏統(tǒng)一管理，往往會(huì)顧此失彼，未能做到興利除弊。為了更好地落實(shí)“河長(zhǎng)制”，實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱挝坏慕y(tǒng)籌管理，將“九龍治水”的局面轉(zhuǎn)化為“五指成拳”的優(yōu)勢(shì)，在跨區(qū)域管理中有效防止府際間隙情況的出現(xiàn)，我國(guó)“河長(zhǎng)制”應(yīng)從以下幾個(gè)方面回應(yīng)黃河流域綜合管理的根本需求：

(一)建立黃河流域綜合管理體制機(jī)制

由于黃河流域具有很強(qiáng)的整體性，因此，為了維護(hù)和保持流域良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，在對(duì)黃河流域進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用時(shí)，需要進(jìn)行全面規(guī)劃和統(tǒng)一管理。美國(guó)、澳大利亞、日本都依法建立了一個(gè)權(quán)威部門(mén)對(duì)流域進(jìn)行綜合管理，并且賦予該部門(mén)很大的行政管理權(quán)，由其協(xié)調(diào)其他分管部門(mén)。我國(guó)黃河流域若想實(shí)現(xiàn)高效有質(zhì)的流域綜合管理，一是需要在法律中建立強(qiáng)有力的黃河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院直接管轄。二是明確黃河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)范圍等內(nèi)容。三是將流域內(nèi)各省級(jí)“河長(zhǎng)”納入黃河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有序開(kāi)展合署辦公實(shí)踐。最終達(dá)到“河長(zhǎng)制”與黃河流域管理協(xié)同推進(jìn)、流域與行政區(qū)域管理相結(jié)合的目的，(12)董戰(zhàn)峰、邱秋等：《〈黃河保護(hù)法〉立法思路與框架研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2020年第7期，第22-28頁(yè)。這也是實(shí)現(xiàn)黃河流域綜合管理的根本保證。黃河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能范圍應(yīng)是：統(tǒng)一監(jiān)測(cè)黃河流域跨行政區(qū)污染防治，統(tǒng)一監(jiān)督黃河流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)，統(tǒng)一管理黃河流域內(nèi)的水土保持和生態(tài)保護(hù)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)水利及森林等相關(guān)部門(mén)對(duì)黃河流域內(nèi)資源的利用與保護(hù)之間的關(guān)系等，并賦予該機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域的統(tǒng)籌管理。

(二)強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”的隊(duì)伍建設(shè)

“河長(zhǎng)制”在黃河流域綜合管理的過(guò)程中是十分有效的制度，是在新時(shí)代下形成的一種較為特殊的機(jī)制。因此，強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”的隊(duì)伍建設(shè)來(lái)充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢(shì)極為重要。一是培養(yǎng)“河長(zhǎng)制”工作人員生態(tài)優(yōu)先的理念。《意見(jiàn)》要求“河長(zhǎng)”做好水域的綜合治理，這意味著其不僅僅需要完成水質(zhì)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，還需要完成對(duì)河湖水岸線(xiàn)的管理、水體行政執(zhí)法的監(jiān)督管理。然而，這些工作單憑“河長(zhǎng)”的自覺(jué)難以完成，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變以往的執(zhí)政思維方式。黃河流域“河長(zhǎng)辦公室”應(yīng)開(kāi)展常態(tài)化評(píng)比活動(dòng)。每年選定一個(gè)固定的時(shí)間，開(kāi)展“河長(zhǎng)制”工作人員的評(píng)比活動(dòng)，如“守護(hù)河流”先進(jìn)個(gè)人獎(jiǎng)、優(yōu)秀“河長(zhǎng)”、“河長(zhǎng)制”美麗河流等。另外，在知名的媒介上進(jìn)行宣傳，更好地提高黃河流域工作人員的榮譽(yù)感和使命感，增強(qiáng)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。二是制定“河長(zhǎng)制”工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度。首先，可以聘請(qǐng)全國(guó)知名水利專(zhuān)家做專(zhuān)題講座，強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”工作人員對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的了解和掌握。其次，結(jié)合公務(wù)員培訓(xùn)要求，定期舉辦各級(jí)“河長(zhǎng)”培訓(xùn)班。最后，有必要開(kāi)展職能交叉部門(mén)參與的涉水業(yè)務(wù)研討，提高人員的業(yè)務(wù)能力。三是建立黃河學(xué)術(shù)共同體。從政府部門(mén)、高校、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等聘請(qǐng)兼職專(zhuān)家建立黃河學(xué)術(shù)共同體，在開(kāi)展黃河流域相關(guān)決策工作或有其他必要情況時(shí)可在其中邀請(qǐng)部分專(zhuān)家參與、論證，提高決策的科學(xué)性與專(zhuān)業(yè)性。四是可開(kāi)展聯(lián)合辦公。就是抽調(diào)“河長(zhǎng)制”工作人員合署辦公，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)中發(fā)揮重要作用的行政機(jī)關(guān)應(yīng)派出人員常駐“河長(zhǎng)辦公室”。

(三)健全“河長(zhǎng)制”的監(jiān)督考核制度

對(duì)黃河流域“河長(zhǎng)”工作的全面考核評(píng)價(jià)應(yīng)從自然生態(tài)及社會(huì)功能等角度進(jìn)行綜合考慮。各級(jí)“河長(zhǎng)”通過(guò)定期開(kāi)展交叉檢查，可以相互學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)，這也能促進(jìn)監(jiān)督制度的有效建立。不同級(jí)別“河長(zhǎng)”之間的工作和職責(zé)必須加以協(xié)調(diào)。上級(jí)“河長(zhǎng)”應(yīng)成為責(zé)任主體，還要不定期開(kāi)展巡查工作，避免出現(xiàn)平時(shí)不作為，檢查前突擊管理的現(xiàn)象。下級(jí)“河長(zhǎng)”對(duì)上級(jí)“河長(zhǎng)”定期進(jìn)行匯報(bào)，把工作做實(shí)做深做到位。此外，有必要建立第三方考核機(jī)制。前文提到，政府內(nèi)部的監(jiān)督考核有時(shí)不能真實(shí)地反映“河長(zhǎng)制”在河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，容易存在弄虛作假的情況，社會(huì)第三方的考核相對(duì)來(lái)說(shuō)更具有公正性，考核結(jié)果應(yīng)及時(shí)公開(kāi)。同時(shí)，建立完善的獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)制度，促進(jìn)監(jiān)督考核的有效落實(shí)。

(四)將“河長(zhǎng)制”與黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相嵌套

我國(guó)黃河流域跨眾多行政區(qū)的基本現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為流域生態(tài)環(huán)境綜合管理的難題。2017年的《政府工作報(bào)告》中明確提出全面推行“河長(zhǎng)制”，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。將全面推行“河長(zhǎng)制”與完善黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償擴(kuò)展至行政區(qū)外的其他同流域行政區(qū)尤為重要。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：

1.構(gòu)建黃河流域生態(tài)補(bǔ)償組織機(jī)構(gòu)

黃河流域沿岸的政府及管理部門(mén)數(shù)量較多，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立必須要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，“河長(zhǎng)制”為此奠定了良好的組織基礎(chǔ)。建議黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織機(jī)構(gòu)設(shè)置可以以中央為依托，聯(lián)合各省(直轄市)“總河長(zhǎng)”共同成立權(quán)威的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作委員會(huì)。成員由各省政府領(lǐng)導(dǎo)組成，生態(tài)環(huán)境部和水利部參與，下設(shè)黃河流域各級(jí)生態(tài)補(bǔ)償辦公室，統(tǒng)籌管理全流域生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)。

2.全面建立黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以對(duì)黃河流域長(zhǎng)期的單一縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行有力補(bǔ)充，能夠有效緩解中央財(cái)政壓力。(13)李長(zhǎng)健、趙田：《水生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的境內(nèi)外實(shí)踐與中國(guó)發(fā)展路徑研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》(學(xué)術(shù)版)2019年第8期，第176-180頁(yè)。2020年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國(guó)家林草局四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》。該方案為黃河流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了框架基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，涉及資金和補(bǔ)償方式等復(fù)雜問(wèn)題，仍需要依托“河長(zhǎng)制”構(gòu)建符合黃河流域綜合管理規(guī)律的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，借助“河長(zhǎng)”的力量在上下游地區(qū)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，全面推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，達(dá)到讓補(bǔ)償主體自愿補(bǔ)償受償對(duì)象，受償對(duì)象自發(fā)進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)投資的目的。

3.構(gòu)建市場(chǎng)化及多元化的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一方面，市場(chǎng)主體是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)等多種補(bǔ)償主體有效參與的運(yùn)行機(jī)制。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該由黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作委員會(huì)統(tǒng)一組織，各級(jí)“河長(zhǎng)”積極配合，并引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償工作，不斷引入綠色、環(huán)保的市場(chǎng)主體投入到治理黃河的事業(yè)中來(lái)。另一方面，金錢(qián)補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償方式見(jiàn)效快，是最直接的補(bǔ)償方式，但是這種“輸血式”補(bǔ)償方式并不能持續(xù)解決黃河流域生態(tài)環(huán)境的突出問(wèn)題。從可持續(xù)角度來(lái)看，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償采取政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及股權(quán)支付等“造血式”補(bǔ)償方式更加符合綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念。

五、結(jié)語(yǔ)

黃河流域長(zhǎng)期以來(lái)都面臨著“九龍治水”的難題，“河長(zhǎng)制”統(tǒng)一了黃河流域生態(tài)環(huán)境行政管轄權(quán)，能夠有效改進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效果。以流域?yàn)閱卧獙?duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行綜合管理已為大多數(shù)國(guó)家所接受，結(jié)合我國(guó)黃河流域的實(shí)際管理情況，黃河流域綜合管理應(yīng)全面依托“河長(zhǎng)制”來(lái)實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行的黃河流域管理規(guī)定大多分散在各水事單行立法中。2021年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》，12月20日首次提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議。這是一部關(guān)于黃河流域的綜合性法律，對(duì)于我國(guó)這條母親河的綜合管理將起到積極的促進(jìn)作用，也預(yù)示著“河長(zhǎng)制”綜合管理模式在新時(shí)代治理黃河的作用將更加凸顯。