郝 靜

河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050061

2021年修訂后生效的《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。由此，已在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處【以下簡稱：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）】先行先試的行政執(zhí)法權(quán)下沉做法獲得了法律的認(rèn)可，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)獲得了法律的支撐。然而，改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，法律承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以成為行政處罰權(quán)的主體，對(duì)于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)下沉改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要整個(gè)賦權(quán)機(jī)制體系的構(gòu)建。另外，賦權(quán)機(jī)制也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法權(quán)力的邏輯起點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的改革目標(biāo)同樣離不開賦權(quán)機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)與構(gòu)建。因此，本文通過對(duì)新修訂《行政處罰法》的規(guī)范解讀，借助各地賦權(quán)實(shí)踐樣態(tài)分析，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的賦權(quán)方式、賦權(quán)條件和賦權(quán)界限，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)賦權(quán)機(jī)制的構(gòu)建提供可鑒之策。

一、賦權(quán)方式的選擇

（一）規(guī)范解讀

新修訂的《行政處罰法》在第二十四條第一款規(guī)定明確了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的賦權(quán)方式，即“省、自治區(qū)、直轄市”結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以“決定”將行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。一方面，根據(jù)該條款的規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的主體是“省、自治區(qū)、直轄市”，級(jí)別限定為省級(jí)。換言之，其他主體，如市級(jí)、縣級(jí)國家機(jī)關(guān)是無權(quán)進(jìn)行賦權(quán)的。另一方面，根據(jù)該條款的規(guī)定，省級(jí)主體通過何種載體進(jìn)行賦權(quán)并未明確。由于條款中并未明確指出是省級(jí)人大，還是省級(jí)政府決定賦權(quán)，因此導(dǎo)致賦權(quán)的載體并不唯一，既可以是省級(jí)人大制定地方性法規(guī)賦權(quán)，也可以是省級(jí)政府制定地方規(guī)章或其他規(guī)范性文件賦權(quán)。

（二）實(shí)踐樣態(tài)

現(xiàn)有各地賦權(quán)方式也不盡一致。主要分為立法賦權(quán)和非立法賦權(quán)兩種方式：一種是由省級(jí)人大制定地方性法規(guī)進(jìn)行賦權(quán)。例如，2021年7月15日施行的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》，2022年1月1日施行的《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。另一種是由省級(jí)人民政府制定規(guī)范性文件進(jìn)行賦權(quán)。例如，2020年4月16日發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9號(hào)），2020年8月1日發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》（粵府函〔2020〕136號(hào)）都是以其他規(guī)范性文件的形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行全面賦權(quán)。

（三）構(gòu)建設(shè)想

通過對(duì)上述實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行比較，我們認(rèn)為：

第一種通過立法賦權(quán)模式確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法權(quán)限，更能體現(xiàn)賦權(quán)決定的民主性、正當(dāng)性。我國憲法之下遵循“民主基礎(chǔ)—集中執(zhí)行”前提下的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配邏輯，產(chǎn)生于廣泛民意基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)具有民主性，其分配國家機(jī)構(gòu)權(quán)力具有正當(dāng)性。［1］而分配國家機(jī)構(gòu)權(quán)力的主要方式即“立法”，因此在賦權(quán)領(lǐng)域，由人大制定反映公共意志的地方性法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的方式更能體現(xiàn)賦權(quán)決定的民主性，更符合民主集中制原則之原理。但與此同時(shí)，在法的安定性原則之下，一旦通過立法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接行政處罰權(quán)制度，該項(xiàng)制度及其運(yùn)行的狀況和結(jié)果必然是相當(dāng)一段時(shí)期的慣常狀態(tài)，而這種要求與該項(xiàng)制度剛剛為法律確立且尚處于實(shí)踐摸索階段的實(shí)踐是不吻合的。

第二種通過非立法模式賦權(quán)，相較于第一種模式其靈活性優(yōu)勢顯而易見，面對(duì)仍在持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法權(quán)制度，更有調(diào)適、糾偏、完善的空間。當(dāng)然，規(guī)范性文件賦權(quán)的法律效力不足，與相關(guān)立法確認(rèn)的制度間的矛盾如何解決，也必然成為其突出的劣勢所在。

綜上分析，我們認(rèn)為在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)的探索初期，更適宜采用“非立法”模式進(jìn)行賦權(quán)，有更多調(diào)整的空間；而待到賦權(quán)機(jī)制運(yùn)行相對(duì)成熟，根據(jù)執(zhí)法改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地實(shí)際情況將其納入地方立法，更有利于該項(xiàng)制度的長期規(guī)范發(fā)展。

二、賦權(quán)條件的確定

（一）規(guī)范解讀

修訂后的《行政處罰法》對(duì)于賦權(quán)條件并未細(xì)化規(guī)定，只是規(guī)定將“基層管理迫切需要”的行政處罰權(quán)可以下放給能夠“有效承接”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2021年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（以下簡稱《通知》），明確“要注重聽取基層意見，關(guān)注基層需求，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理下放行政處罰權(quán)，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的賦權(quán)原則。根據(jù)《行政處罰法》和《通知》的規(guī)定，在國家規(guī)范層面對(duì)賦權(quán)條件的要求是“關(guān)注基層需求”和“確保放得下”?！瓣P(guān)注基層需求”是要確保承接主體執(zhí)法實(shí)踐的客觀需要的迫切程度，“確保放得下”是要確保承接主體具備的總體實(shí)際狀況，兩者結(jié)合程度決定了賦權(quán)條件，該條件不成就則無賦權(quán)的可能，即便上級(jí)硬性賦權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）迫于政治壓力承接將會(huì)出現(xiàn)制度空設(shè)狀況。

《行政處罰法》在規(guī)定賦權(quán)條件實(shí)體原則基礎(chǔ)之上，為保證賦權(quán)科學(xué)合理，設(shè)計(jì)了賦權(quán)后的定期評(píng)估制度。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)后，仍要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政處罰權(quán)的情況，并定期予以評(píng)估。其言下之意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）如果能夠有效行使被授予的行政處罰權(quán)，則由其繼續(xù)行使；如果其不能有效行使被授予的行政處罰權(quán)，則賦權(quán)主體也可以決定予以收回，繼續(xù)由縣級(jí)人民政府部門行使行政處罰權(quán)。

（二）實(shí)踐樣態(tài)

各地實(shí)踐中規(guī)定的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)的條件有所區(qū)別：

第一，不作區(qū)分的統(tǒng)一賦權(quán)。以北京市為代表的直轄市，由于行政區(qū)劃內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)水平較高，故在賦權(quán)時(shí)并未對(duì)所轄區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行劃分，而是統(tǒng)一進(jìn)行賦權(quán)。例如2020年北京市人民政府發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，將由市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)下放至所有街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

第二，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城鎮(zhèn)化程度作為賦權(quán)條件。例如，2020年廣東省發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，在確定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)的條件時(shí)，明確規(guī)定對(duì)于“縣域副中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化程度特別高的鎮(zhèn)街，可以全面賦予縣級(jí)行政處罰權(quán)”。

（三）構(gòu)建設(shè)想

通過規(guī)范解讀，借鑒地方實(shí)踐做法，我們認(rèn)為科學(xué)合理設(shè)計(jì)細(xì)化賦權(quán)條件，應(yīng)從實(shí)體和程序兩方面綜合考慮：

1.實(shí)體條件。法律規(guī)范和地方實(shí)踐雖未將賦權(quán)條件明確示人，但結(jié)合十八屆三中全會(huì)精神以及國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，我們認(rèn)為賦權(quán)實(shí)體條件應(yīng)從人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基層需要程度等方面進(jìn)行綜合評(píng)估。人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有客觀數(shù)字作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而基層治理需要程度是要考量下沉的行政處罰權(quán)于基層達(dá)成治理目標(biāo)是否為必要。若賦權(quán)為基層治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件，可以真正彌合目前行政執(zhí)法權(quán)力配置與行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的罅隙；若賦權(quán)并非基層治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件，有可能加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的負(fù)擔(dān)，或是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法推向“模糊性治理”，治理效率的實(shí)際降低。

2.程序條件。在《行政處罰法》規(guī)定的對(duì)于賦權(quán)條件的具備與否，由上而下的綜合評(píng)估是其主要程序要求，在此過程中為了真正做到“關(guān)注基層需求”，在實(shí)踐中應(yīng)實(shí)際考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的真實(shí)狀況，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聲音，這應(yīng)作為賦權(quán)不可缺少的程序條件。

三、賦權(quán)界限的劃定

（一）規(guī)范解讀

修訂后的《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，可以將“縣級(jí)人民政府部門”的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。根據(jù)該條款規(guī)定，明確了可以下放的行政處罰權(quán)僅限于“縣級(jí)人民政府部門”的行政處罰權(quán)，換言之市級(jí)以上政府部門、縣級(jí)以上政府的行政處罰權(quán)是不在賦權(quán)范圍內(nèi)的。但是，至于將“縣級(jí)人民政府部門”的哪些處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使，如何劃定賦權(quán)界限，我們僅憑“能有效承接”的概括性規(guī)定是無法確定的。

（二）實(shí)踐樣態(tài)

各地對(duì)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的劃定界限也有不同樣態(tài)：

1.北京樣態(tài)。2020年，根據(jù)《北京市向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》，北京市原來由市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)正式下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共涉及相關(guān)職權(quán)431項(xiàng)。其中，涉及城管執(zhí)法部門393項(xiàng)，與生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、衛(wèi)生健康及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有關(guān)的共38項(xiàng)。［2］顯然，北京市賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰權(quán)范圍主要是集中在原來相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城管執(zhí)法領(lǐng)域，所賦予權(quán)力主要是與基層執(zhí)法密切相關(guān)的市容、園林、環(huán)境衛(wèi)生等專業(yè)性要求不高的領(lǐng)域。

2.廣東樣態(tài)。2020年，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，明確規(guī)定賦權(quán)范圍劃定的標(biāo)準(zhǔn)為“除專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、鎮(zhèn)街無法承接，或者工作量較小、由縣級(jí)集中行使成本更低的事項(xiàng)外”，即將專業(yè)技術(shù)程度、承接主體承接能力、實(shí)際工作量作為綜合評(píng)估賦權(quán)范圍考慮的因素。同時(shí)，廣東省賦權(quán)界限的劃定還考慮了賦權(quán)領(lǐng)域，明確“重點(diǎn)調(diào)整實(shí)施自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等方面的行政處罰權(quán)”。與北京樣態(tài)不同的是，作為非直轄市的省級(jí)行政區(qū)劃，其省內(nèi)各地的實(shí)際情況更為復(fù)雜、差異性更大，因此具體賦權(quán)事項(xiàng)并未直接由省規(guī)定，而是“由各地級(jí)以上市人民政府統(tǒng)一確定”。

（三）構(gòu)建設(shè)想

綜上立法現(xiàn)狀和地方實(shí)踐，我們認(rèn)為在劃定賦權(quán)界限時(shí)應(yīng)考慮以下因素：

第一，賦權(quán)領(lǐng)域界限。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)在橫向上是處罰權(quán)的集中行使，因此要受到《行政處罰法》中有關(guān)集中行政處罰權(quán)制度規(guī)則的制約。修訂后《行政處罰法》，延續(xù)了限制人身自由權(quán)的行政處罰權(quán)是相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的除外范圍，新增了對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域范圍的明確規(guī)定，具體包括城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，推行綜合行政執(zhí)法制度。另外，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號(hào)），明確“中央垂直管理的海關(guān)、國稅、金融監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫等部門和涉及國家安全”也是不列入綜合執(zhí)法工作的。可見，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)時(shí)均不能突破上述法律和規(guī)范性文件限定的領(lǐng)域界限。

第二，賦權(quán)層級(jí)界限。在執(zhí)法權(quán)下沉的大趨勢之下，其實(shí)也有部分領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)呈現(xiàn)上收的特點(diǎn)。［3］例如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，環(huán)境監(jiān)測權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)、環(huán)境執(zhí)法權(quán)都有不同程度的上收，其中環(huán)境執(zhí)法權(quán)上收到地級(jí)市，縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)也隨之改為市級(jí)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。在上收執(zhí)法權(quán)“化解基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，避免縣級(jí)以下地方政府在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的地方保護(hù)主義”的同時(shí)，［3］兼顧大部分執(zhí)法案件都發(fā)生在縣域范圍內(nèi)的實(shí)際，在縣級(jí)仍保留執(zhí)法隊(duì)伍，即在權(quán)力上收的同時(shí)執(zhí)法力量下沉。在此改革背景之下，若省級(jí)賦權(quán)主體將生態(tài)環(huán)境方面的處罰權(quán)不予區(qū)分均賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一行使，這樣的做法與生態(tài)環(huán)境部門的改革背道而馳，賦權(quán)的適當(dāng)性值得探討。所以，賦權(quán)過程中必須考慮不同領(lǐng)域?qū)?quán)力主體層級(jí)的限制。

第三，賦權(quán)專業(yè)限制。隨著社會(huì)分工的日益精細(xì)化，現(xiàn)代行政治理專業(yè)性、技術(shù)性也日漸增強(qiáng)，在很多行政領(lǐng)域需要較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)支持，有的需要專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備調(diào)查取證，有的需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。因此，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)應(yīng)“主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為”“對(duì)于那些案件復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)”。［4］當(dāng)然，專業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)下放的界限也不是絕對(duì)的，伴隨國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)，信息化技術(shù)、裝備的配置和應(yīng)用的加強(qiáng)，必然助力基層綜合執(zhí)法向?qū)I(yè)化行政執(zhí)法發(fā)展，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放專業(yè)化執(zhí)法權(quán)力必然越來越多。