唐文鵬，李 婧

（東北師范大學馬克思主義學部，吉林長春130024）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視依法治國，圍繞新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等問題，提出了一系列具有原創(chuàng)性的理論觀點，形成了習近平法治思想，推動我國社會主義法治建設取得了一系列歷史性成就，發(fā)生了重大歷史性變革，全面依法治國實踐取得了重大進展，正如十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》明確指出的：“中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設邁出堅實步伐，法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用進一步發(fā)揮，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強”［1］。截至2021 年12 月，我國現(xiàn)行有效法律291 件［2］、行政法規(guī)610 件［3］、監(jiān)察法規(guī)1 件、地方性法規(guī)12687 件、司法解釋522 件［4］。伴隨中國特色社會主義法律體系的形成和日臻完善，我國法治建設的頂層設計進入到了體系化建設的新時代，高效的法治實施體系的構(gòu)建已成為一項極為重要而又迫切的任務。這標志著“法治建設的重心由立法轉(zhuǎn)移到實施，法治實施成為衡量改革成效和法治質(zhì)量的重要指標”［5］。

目前，我國的法治實施已取得一定成就，但法治實施水平與構(gòu)建高效法治實施體系的要求還相差甚遠，與人民群眾對法治的期待仍存在較大差距。法治實施還存在著憲法權(quán)威尚未全面樹立、行政執(zhí)法亟待規(guī)范、司法公信力有待進一步提高，“關(guān)鍵少數(shù)”和部分群眾守法狀況仍不樂觀，法治實施的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性不強等突出問題，嚴重影響憲法法律的有效實施。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。由此，構(gòu)建高效完備的法治實施體系就成為堅持和完善社會主義法治體系的重中之重?！叭绻辛朔啥粚嵤?、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施?！保?］（P150）如果說“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求”［7］，那么，構(gòu)建高效的法治實施體系就是建設中國特色社會主義法治體系、實現(xiàn)全面依法治國、在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。為此，必須加快構(gòu)建高效的法治實施體系，推進建設社會主義法治國家。

一、全面貫徹實施憲法，筑牢法治實施的根基

憲法是國家的根本法，法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。中華人民共和國建立特別是改革開放以來我國經(jīng)濟和社會發(fā)展歷程充分證明，我國憲法是符合國情和實際、符合時代發(fā)展要求、體現(xiàn)人民共同意志與根本利益、推動國家發(fā)展進步的好憲法?！叭尕瀼貙嵤椃ǎ墙ㄔO社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”［8］“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”［6］（P160）“堅持依法治國、依憲執(zhí)政，就包括堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖?！保?］（P3）上述習近平關(guān)于憲法實施的論述充分闡釋了憲法實施在法治實施體系中的基礎性地位和作用。中國特色社會主義進入新時代，我國憲法的權(quán)威得到充分重視和彰顯，但是在實踐中，還存在有些領導干部和群眾的憲法意識不強、合憲性審查滯后、違憲責任追究制度虛置等問題。因此，全面貫徹實施憲法應當建立合憲性審查制度，以司法審判推動憲法實施和培育憲法精神。

（一）建立中國特色的合憲性審查制度

合憲性審查就是對一切規(guī)范性文件是否合乎憲法進行審視與判斷，將與憲法的原則、內(nèi)容或精神相違背的規(guī)范性文件，由合憲性審查機關(guān)予以撤銷或廢止，以維護憲法的至上權(quán)威與神圣尊嚴［10］。憲法的實施分為政治實施和法律實施，這決定了中國特色的憲法審查制度應實行政治審查與法律審查雙軌制，這就要求黨的執(zhí)政行為必須接受憲法的審視，依法執(zhí)政，依憲執(zhí)政；法律性審查要求全國人大及其常委會對法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范是否合憲進行審查。

1.完善憲法政治性審查。我國憲法序言和總綱的內(nèi)容多數(shù)是政治性規(guī)范，這些政治性規(guī)范主要通過黨的執(zhí)政行為予以實現(xiàn)，為了保證憲法規(guī)范的落實，就必須對黨的執(zhí)政行為予以規(guī)范。“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，”［9］（P72）這要求執(zhí)政黨必須提高科學研判形勢、駕馭復雜局面的能力，提升運用憲法和法律解決問題的水平，使黨的決策及制定規(guī)范性文件的行為遵守憲法的規(guī)定。為此，要正確認識和處理黨的領導與依法治國的關(guān)系，完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的違憲審查機制，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同憲法和法律規(guī)定相一致，與黨章和黨的路線、方針政策不偏離，使黨的重大決策于法有據(jù)。

2.健全憲法解釋機制。憲法規(guī)范本身具有綱領性和原則性，通過法定程序?qū)椃ㄎ谋具M行解釋實為必要，這也是合憲性審查的前提。憲法解釋是違憲審查機關(guān)在憲法實施過程中對憲法文本的含義作出的闡釋和說明?，F(xiàn)行憲法明確了違憲審查機關(guān)，即由全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法、監(jiān)督憲法的職權(quán)。為了健全和落實憲法解釋程序機制，2018 年6 月，設立了憲法和法律委員會。憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎上，增加了推動憲法實施、開展憲法解釋等工作職責。2021 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議進一步明確了憲法和法律委員會的地位、任期和職權(quán)以及憲法和法律委員會審議法律案的流程。憲法和法律委員會的設立使我國的憲法解釋工作向前推進了一步，但目前關(guān)于憲法和法律委員會憲法解釋的程序機制尚未完全建立。法律應當明確憲法和法律委員會的人員構(gòu)成及工作機制，在人員構(gòu)成上，現(xiàn)任憲法和法律委員會委員分別來源于法學、經(jīng)濟學、醫(yī)學等領域，在此基礎上，應考慮由其他專業(yè)委員會委員列席憲法和法律委員會，以保證憲法解釋的民主性、科學性。應加快制定《憲法解釋程序法》，明確憲法解釋請求的受理、憲法解釋的緣由、憲法解釋案的起草、審議、表決、通過等流程。同時，鑒于憲法的根本法地位，憲法解釋案的通過應有別于普通法律，要求達到全體委員的三分之二以上多數(shù)才可以通過；對憲法解釋案的結(jié)果應由全國人大常委會以公告的方式向社會公布，接受公眾的監(jiān)督。因為憲法解釋權(quán)的行使與法律規(guī)范體系、法治實施體系息息相關(guān)，甚至對黨的方針、政策和戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響，所以應當允許全國人民代表大會對全國人大常委會的憲法解釋案行使監(jiān)督權(quán)，賦予其改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)膽椃ń忉尠傅穆殭?quán)，以維護憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

3.建設備案審查制度。2019 年12 月第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查辦法》明確了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件的報送備案流程、審查機關(guān)的職責、審查程序等問題，推動了備案審查工作法治化、制度化。各級立法機關(guān)應自行建設備案審查制度，強化遵守憲法的意識，完善備案審查程序。同時，要強化備案審查制度中的違憲責任，經(jīng)憲法和法律委員會和法工委審查后提出建議的，法規(guī)制定機關(guān)或批準機關(guān)除了承擔立法被修改、撤銷的后果之外，還應承擔相應的違憲責任，如作出政務處分、將違憲案例公開等。應逐步建設全面、權(quán)威的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，保證備案審查工作的高效開展，也有利于維護法律規(guī)范系統(tǒng)的統(tǒng)一［11］（P26）。

（二）以司法審判推動憲法實施

在部分普通案件審判中，憲法已經(jīng)作為說理依據(jù)被法官援用。2016 年，最高人民法院通過的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》規(guī)定，裁判文書的寫作不得引用憲法，但在裁判文書的說理部分可以闡述憲法的原則和精神。在司法實踐中，司法機關(guān)援用憲法作出裁判文書的比例并不高，如果當事人主張司法機關(guān)適用的地方性法規(guī)與憲法、法律相抵觸，法院一般以不屬于司法機關(guān)審理范圍為由駁回。在個別案件的審判中，司法機關(guān)也對憲法隱含的原則和精神進行了闡釋，比如在“普陀山佛教造像研究院、李巍與陳建明名譽權(quán)”糾紛案中，法院經(jīng)審理認為，言論自由是憲法賦予公民的基本權(quán)利，公民對于社會公共議題有權(quán)進行監(jiān)督和批評。但是，名譽權(quán)是民事主體的基本民事權(quán)利，禁止他人予以侵害。因此，公民行使言論自由權(quán)不能違反法律規(guī)定和公序良俗，即使學術(shù)批評也應當恪守善意且合理原則。

由此可見，法院通過司法文書對憲法精神的闡釋，可以使公眾感受到憲法鮮活的價值蘊涵，提升法官運用憲法、實施憲法的能力。與此同時，應增加訴訟參與人對法律合憲性審查提出訴訟請求的權(quán)利。司法機關(guān)可以在案件審理過程中，將適用的法律是否合憲確定為爭議焦點，根據(jù)原被告雙方的辯論意見，由司法機關(guān)裁斷是否將合憲性建議報送憲法和法律委員會予以審查。一方面，可以在一定程度上增強訴訟主體提出憲法合憲性審查的動力；另一方面，也使憲法在司法審判中煥發(fā)生機和活力，彰顯憲法的權(quán)威和尊嚴。

（三）培育憲法精神

憲法精神是貫穿于憲法實施，以憲法文本形式表現(xiàn)出來的憲法本質(zhì)及核心價值。習近平明確提出“要完善國家工作人員學習憲法法律的制度，推動領導干部加強憲法學習，增強憲法意識，帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，做尊法學法守法用法的典范?！保?］（P219）這就要求廣大干部群眾要切實增強憲法意識，做憲法的忠實尊崇者，堅定捍衛(wèi)憲法的尊嚴。在制度設計上，應將憲法學習列入黨委（黨組）和國家工作人員學習計劃，引導黨員領導干部踐行“權(quán)為民所謀”的理念，保證公權(quán)力在法治的軌道內(nèi)行使；使憲法教育常規(guī)化、制度化；通過憲法宣誓制度呈現(xiàn)的莊重感和儀式感，塑造領導干部對憲法的真誠信仰，強化憲法認同，敦促領導干部在履職中忠于憲法。

二、加快構(gòu)建依法行政的政府治理體系，把握法治實施的關(guān)鍵

政府和行政機關(guān)是法治實施的重要主體，嚴格執(zhí)法是構(gòu)建法治實施體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會生活中出現(xiàn)的一些問題得不到及時、有效的解決，有的是因為立法不足、規(guī)范無據(jù)，但更多是因為有法不依、失于規(guī)制乃至以權(quán)謀私、以權(quán)壓法、徇私枉法、破壞法治。隨著改革開放的不斷深入，國內(nèi)外形勢復雜多變，對行政執(zhí)法提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。雖然我國的行政執(zhí)法體系日趨完善，執(zhí)法人員依法行政的意識也在逐漸增強，但實踐中行政行為違法依然存在，行政執(zhí)法總體水平偏低，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與人民群眾對嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法的訴求及法治政府的建設目標仍有較大差距。

建設法治政府應著力推動政府依法全面履行職能、完善行政決策程序、深化行政執(zhí)法體制改革。

（一）推動政府依法全面履行職能

職能法定、職能科學是法治政府建設的首要目標。建設職能科學的政府就是要明確政府應該做什么，不應該做什么，理順政府、市場與社會之間的關(guān)系。職能科學的政府并不是無所不包的，是要發(fā)揮市場的決定性作用，而政府只對市場起輔助作用。明晰政府職能應以行政機構(gòu)改革為契機，整合行政部門的職權(quán)，深入開展權(quán)力清單、責任清單、中介服務清單制度改革，進一步劃清權(quán)力邊界，明晰行政責任主體；推進行政審批、公共安全、應急管理等改革，優(yōu)化政府電子政務平臺建設，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“數(shù)字政府”建設，全面提升政府公共服務的規(guī)范化、信息化水平；科學設定崗位職責，以目標為導向，將執(zhí)法任務分解到執(zhí)法崗位和執(zhí)法者，細化考核標準，扎緊制度籠子，完善行政執(zhí)法責任追究制度，震懾行政違法行為，形成不敢違法、不能違法的氛圍。

（二）細化決策程序，嚴格落實行政決策責任制

決策權(quán)是公權(quán)力行使的重要形式，它的使用范圍廣泛、復雜。如果決策權(quán)不能法治化，則法治國家、法治政府建設也是無法實現(xiàn)的［12］。2019 年5 月，國務院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》，明確了行政決策的適用范圍、確立了行政決策根本要求、基本原則和程序安排，并且規(guī)定了行政決策的法律責任，這標志著我國行政決策法治化邁進了新的階段?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》規(guī)定行政主體應恪守重大行政決策的科學性和民主性原則，遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估審查、集體討論等法定程序；加強對重大決策合法性制度審查，對重大行政決策的過程及審查意見予以公開，發(fā)揮外部監(jiān)督優(yōu)勢，接受公眾的評判和監(jiān)督；同時，將重大行政決策評估結(jié)果作為干部評級、法治政府建設和依法行政的考核內(nèi)容，由直接責任人對重大行政決策終身負責，以貫徹落實行政決策責任。

但結(jié)合行政決策實踐來看，《重大行政決策程序暫行條例》仍存在一些不足，如重大行政決策的聽證啟動程序具有選擇性、聽證會參加人員的遴選機制模糊、專家論證程序尚不完備等。因此，應當明確行政決策涉及公共利益或者存在較大分歧的，必須召開聽證會；細化聽證會參加人員的遴選機制和遴選辦法；要避免專家論證流于形式，建立專家意見反饋機制，對不予采納的專家意見，應說明理由；細化行政決策責任追究的法定程序，明確責任追究程序啟動、證據(jù)收集等問題。

（三）深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制改革涉及綜合行政執(zhí)法體制改革、行政執(zhí)法制度改革、執(zhí)法人員素質(zhì)提升等問題。綜合行政執(zhí)法體制改革的目標在于破解多頭執(zhí)法、多層級執(zhí)法、基層執(zhí)法能力不足等問題，應切實整合行政執(zhí)法體制改革的人財物及技術(shù)配套力量，明確執(zhí)法責任，切實推進執(zhí)法重心下移；整合執(zhí)法職能和機構(gòu)，探索聯(lián)合執(zhí)法，綜合設置統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)；創(chuàng)新執(zhí)法方式和跨地域執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，創(chuàng)建執(zhí)法聯(lián)動機制，推進執(zhí)法責任制改革。規(guī)范行政執(zhí)法制度和程序，行政機關(guān)在行使管理職權(quán)時，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，應當公開聽取意見，保障行政相對人及利害關(guān)系人在執(zhí)法過程中的知情權(quán)、救濟權(quán)；落實執(zhí)法回避制度，以排除不當利益干擾。多方位提升執(zhí)法人員素質(zhì)，注重增強執(zhí)法人員的政治素質(zhì)，踐行“以人民為中心”的權(quán)力觀，夯實執(zhí)法隊伍的業(yè)務能力根基；提升執(zhí)法人員法律專業(yè)素養(yǎng)，推進法治隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化；在執(zhí)法實踐中堅持社會主義核心價值觀，“使執(zhí)法行為既遵從法律標準又符合道德標準，既于法有據(jù)又合乎情理，從而獲得堅實的民意基礎、道義基礎”［13］，使執(zhí)法既有力度又有尺度，既有硬度更有溫度，減少權(quán)力機關(guān)與群眾的對立情緒。

（四）推進行政自由裁量權(quán)規(guī)范化

“裁量權(quán)就像斧子一樣，當正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器”［14］。隨著我國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，行政管理涵蓋的范圍日益廣泛，行政自由裁量權(quán)的存在增強了行政執(zhí)法辦案的靈活性，但也可能導致行政職權(quán)因為情感、知識水平、道德水準、利益關(guān)系等因素而被濫用。行政自由裁量權(quán)的濫用會助長特權(quán)思想、滋生腐敗，因此，推進行政自由裁量權(quán)的規(guī)范化，統(tǒng)一行政裁量權(quán)標準，壓縮“自由裁量”的空間實為必要。行政裁量權(quán)基準是指行政機關(guān)法定裁量權(quán)具體化的規(guī)則，推進行政裁量權(quán)規(guī)范化應堅持信息公開原則，即裁量權(quán)基準必須向社會公開，未經(jīng)公開的標準不應作為認定事實及適用法律的依據(jù)；適用裁量權(quán)基準也要堅持說明理由制度，行政行為未說明理由的，應認定其程序違法；加強司法對自由裁量權(quán)的審查，當行政機關(guān)違法行使自由裁量權(quán)時，由法院向行政機關(guān)提出司法建議；檢察機關(guān)可通過檢察建議的方式對行政自由裁量權(quán)予以監(jiān)督，使行政裁量權(quán)得到規(guī)勸、改正的機會。

三、持續(xù)深化監(jiān)察體制改革，為法治實施提供重要保障

“監(jiān)察”即監(jiān)督、督察。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持不懈深化國家監(jiān)察體制改革，目前，國家機關(guān)的架構(gòu)已經(jīng)演進為“一府一委兩院”模式，監(jiān)察機關(guān)享有的監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)具有了行政權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的屬性。監(jiān)察權(quán)的運行也是實施《憲法》《監(jiān)察法》及相關(guān)法律規(guī)范的過程，將其納入到法治實施體系有利于協(xié)調(diào)監(jiān)察與憲法實施、執(zhí)法、司法、守法的關(guān)系，對構(gòu)建高效的法治實施體系大有裨益。監(jiān)察制度的改革加強了黨對反腐敗工作的領導，實現(xiàn)了反腐敗力量的有機統(tǒng)一，有效解決了紀法銜接不暢、監(jiān)督對象不全面等問題，但在實踐中，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)同性還有待提升，對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督仍需加強，應當以問題為導向精準施策，持續(xù)深化監(jiān)察制度改革，推進依法監(jiān)察。

（一）拓展監(jiān)督渠道，有效制約監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察制度改革順應高壓反腐的需要，實行紀委監(jiān)委合署辦公，使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督范圍更廣，監(jiān)督權(quán)限更大。監(jiān)察權(quán)享有對職務犯罪的偵查權(quán)，又兼具黨的權(quán)力與行政監(jiān)督權(quán)，是由不同權(quán)力聚合形成的“權(quán)力束”，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”就成為必須回答的問題。如何對監(jiān)察權(quán)展開監(jiān)督，學者有不同觀點。有學者認為，監(jiān)察權(quán)是不同于政黨監(jiān)督、憲法監(jiān)督、立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的新型監(jiān)督權(quán)，應當采用橫向制衡模式制約監(jiān)察權(quán)［15］。有學者從刑事訴訟中監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系出發(fā)，認為監(jiān)察權(quán)有調(diào)查、處置職能，帶有行政權(quán)色彩，應當通過人大立法監(jiān)督和自身監(jiān)督途徑制約［16］。還有學者認為，監(jiān)察機關(guān)的政治機關(guān)定位決定了監(jiān)察權(quán)的政治監(jiān)督屬性，所以應當以政治監(jiān)督和司法制約監(jiān)督作為常態(tài)［17］。本文認為，對監(jiān)察權(quán)的制約應拓展監(jiān)督渠道，強化黨內(nèi)監(jiān)督，形成組織監(jiān)督、黨委監(jiān)督及日常對黨員領導干部監(jiān)督的合力；監(jiān)察權(quán)由同級人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，各級人大及常委會可以通過審查專項報告或質(zhì)詢等方式制約監(jiān)察權(quán)；人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，有權(quán)依法作出不起訴的決定；人民法院亦可通過獨立行使司法審判權(quán)對監(jiān)察權(quán)行使制約，如通過判決或裁定否定監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查意見；監(jiān)察權(quán)還必須接受廣泛的社會監(jiān)督，包括群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督、特邀監(jiān)察員監(jiān)督等。

（二）賦予律師對職務犯罪調(diào)查的介入權(quán)

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會進行職務犯罪調(diào)查時，可以采取訊問、查詢、搜查、技術(shù)調(diào)查等多種措施，但《監(jiān)察法》在賦予監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)時，卻禁止律師介入職務犯罪的調(diào)查，造成調(diào)查人與被調(diào)查人的法律地位嚴重失衡。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機關(guān)第一次問訊或者采取強制措施之日起，有權(quán)委托辯護人。從保障人權(quán)和程序公正的角度，應允許律師介入職務犯罪的調(diào)查，以提升監(jiān)察機關(guān)辦案質(zhì)量，防止冤假錯案發(fā)生。另外，《監(jiān)察法》規(guī)定了國家監(jiān)察委員會在國際反腐敗合作中的地位，而從國際立法上看，一般規(guī)定被剝奪人身自由或財產(chǎn)被采取限制措施的，均有權(quán)聘請律師提供法律幫助，允許律師對職務犯罪調(diào)查的介入有利于我國反腐敗立法融入國際社會，便于開展打擊腐敗犯罪的國際合作。

（三）推進監(jiān)察機關(guān)與公安司法機關(guān)的有效銜接

我國監(jiān)察法及其實施條例的頒行、現(xiàn)行刑事訴訟法的修改，都對監(jiān)察機關(guān)與公安司法機關(guān)之間的銜接作出了制度安排。但隨著監(jiān)察制度改革的不斷深入，關(guān)于案件管轄權(quán)分工、檢察權(quán)提前介入、監(jiān)察法與刑法銜接等問題仍需要充分的理論回應和實踐探索。

一是案件管轄權(quán)的銜接?！侗O(jiān)察法》第3 條規(guī)定：“……監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪……。”2021 年9 月通過的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》列舉了監(jiān)察機關(guān)管轄的6 大類101 個職務犯罪罪名，管轄職務犯罪的范圍較為廣泛，以致于與公安機關(guān)管轄的刑事案件發(fā)生了重疊和交叉。以重大責任事故罪為例，此類罪名之前由公安機關(guān)立案管轄，但在監(jiān)察制度改革后，該類犯罪如果發(fā)生于公權(quán)力行使過程中，由監(jiān)察機關(guān)管轄，如果是普通的犯罪主體，則該類案件仍由公安機關(guān)管轄，實踐中應明確辨析，防止主管機關(guān)相互爭奪案件管轄或推諉塞責。同時，《監(jiān)察法》第34 條規(guī)定，如果一人涉嫌數(shù)罪，即職務犯罪與普通犯罪并存的情形，確立了以監(jiān)察機關(guān)為主其他辦案機關(guān)配合的模式，在此過程中，要防止以監(jiān)察機關(guān)替代其他辦案機關(guān)，應明確分工，互相配合，確保案件辦理整體協(xié)調(diào)推進。

二是規(guī)范檢察權(quán)提前介入機制。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256 條規(guī)定：“經(jīng)監(jiān)察機關(guān)商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關(guān)辦理的職務犯罪案件”。檢察權(quán)的提前介入是監(jiān)檢銜接制度的重要措施，有利于發(fā)揮檢察機關(guān)的辦案優(yōu)勢，實現(xiàn)管轄銜接、證據(jù)移送等程序的有效溝通，提升反腐敗工作中職務犯罪的辦案質(zhì)效。但檢察權(quán)提前介入的程序、介入程度、介入后果應進一步規(guī)范化，要以立法明確檢察機關(guān)的獨立地位，禁止檢察機關(guān)提審被調(diào)查人，防止檢察權(quán)先入為主，弱化其審查起訴職能。

三是監(jiān)察法與刑法的銜接。《監(jiān)察法》第31 條、32 條規(guī)定了五種監(jiān)察機關(guān)可以提出從寬處罰建議的情形：即自動投案，真誠悔罪悔過的；積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；積極退贓，減少損失的；具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益；揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務違法犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件等情形。盡管《刑法》規(guī)定了自首、立功、坦白情節(jié)可以從輕、減輕或免除處罰，但《監(jiān)察法》與《刑法》的規(guī)定不盡相同，比如“案件涉及重大國家利益”在《刑法》中并沒有相應規(guī)定，《刑法》應作出必要的回應，以實現(xiàn)同案同判［18］。

四、建設公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度，彰顯法治實施的制度優(yōu)勢

司法活動是通過解決爭議、審判案件使法律規(guī)定的權(quán)利義務關(guān)系得以實現(xiàn)，而其所承擔的社會職能決定了司法是社會公平和正義的最后一道防線。習近平將公平和正義定義為司法的靈魂和生命［9］（P5），強調(diào)“堅持和完善中國特色社會主義司法制度，保證依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不斷提高司法公信力”［9］（P203）。建設公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度，要通過改革司法組織體系、落實司法責任制、健全訴訟制度來實現(xiàn)。

（一）改革司法組織體系，優(yōu)化司法職能

我國以行政區(qū)劃為基礎建立的各級司法系統(tǒng)，雖然便于管理，但也造成了司法機關(guān)在財政和人事方面依賴于地方政府的問題，這在很大程度上對司法體系的獨立性和司法職能的優(yōu)化產(chǎn)生了不利影響。為了回歸司法的角色定位，應推進跨行政區(qū)劃法院組織機構(gòu)改革，進一步明確巡回法庭的職能定位，逐漸使司法審判排除地方政府的干擾；理順人民法院上下級之間關(guān)系，明確各級法院的職能定位，推動一審民商事案件下沉，使較高級別的法院承擔起法律統(tǒng)一適用和司法政策指導職能，同時通過錯案責任追究、程序違法責任追究、上下級法院審判人員流動等方式提升下級法院的審判質(zhì)量；完善檢察公益訴訟機制，聚焦法律監(jiān)督職能。監(jiān)察制度改革之后，檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機關(guān)。轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)應重新思考角色定位，建立健全公益訴訟檢察機構(gòu)，完善行政執(zhí)法與公益訴訟檢察銜接制度，繼續(xù)探索公益訴訟區(qū)域協(xié)調(diào)機制，回應社會期待。

（二）強化司法責任制的落實

司法責任制是司法改革的牛鼻子。司法責任制改革的目標就是“讓審理者裁判、由裁判者負責”。2017 年，最高人民法院頒布了《最高人民法院司法責任制實施意見》，明確規(guī)定了案件的承辦法官在合議庭評議中作出說明后即可制作、簽署裁判文書，裁判文書的簽署順序是承辦法官、合議庭其他法官和審判長，院長、庭長未直接參加審理案件的不再享有審核與簽發(fā)裁判文書的職權(quán)，也不能以旁聽或者口頭指示等方式干預裁判文書的簽發(fā)。司法責任制的深入推進還需要相關(guān)配套制度的改革。各地法院要以“放權(quán)”與“控權(quán)”為標尺，結(jié)合自身的人員結(jié)構(gòu)、案件類型、訴訟類別等制定權(quán)責清單，科學賦予辦案法官更多的審判職權(quán)。通過制度設計對院長、庭長編制權(quán)力清單，厘清院長、庭長的審判監(jiān)督管理職權(quán)，做到加強審判管理與保證法官依法獨立公正行使審判權(quán)的統(tǒng)一。審判過程中，要強化類案及關(guān)聯(lián)案件強制檢索機制；合議庭發(fā)現(xiàn)本院生效案件裁判規(guī)則差異的，應逐級上報，開啟法律適用分歧解決機制；完善典型案例指導機制、專業(yè)（主審）法官會議機制、審判委員會制度等，有效規(guī)避“類案不同判”問題［11］（P410-412）。要完善司法人員考核機制，規(guī)范法官、檢察官懲戒程序，精細化錯案的標準，并嚴格設定錯案責任終身追究的程序和機制，保障被追究者的申訴或申辯權(quán)，保護審判者依法裁判的自由和參與審判工作的積極性。

（三）改革民事訴訟制度

隨著我國公民法治意識逐步提高，訴訟數(shù)量不斷激增，人民群眾日益增長的司法需求與司法資源有限性之間的矛盾加劇。最高人民法院2021 年工作報告顯示，2020 年度最高人民法院受理案件39 347 件，審結(jié)35 773 件，地方各級人民法院和專門人民法院受理案件3 080.5 萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)2 870.5 萬件，結(jié)案標的額7.1 萬億元［19］。為有效應對不斷激增的案件，應推進民事審判的程序簡化改革，貫徹“司法為民”理念，完善案件速裁機制；建立一站式訴訟服務和糾紛解決機制，完善“矛盾糾紛多元化解平臺”，發(fā)揮“在線調(diào)解”“在線司法確認”功能；推廣跨地域立案服務，充分利用電子信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，推動訴訟服務的“三化四立一平臺”，“三化”是指立體化、集約化、信息化；“四立”是實現(xiàn)案件當場立、自助立、網(wǎng)上立、就近立；“一平臺”是指訴訟服務指導中心信息平臺［11］（P335），提升司法服務人民的能力。

（四）推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革

以審判為中心的刑事訴訟制度改革就是要重新塑造偵查、起訴、辯護、審判的四方格局，突出法院的庭審中心地位，將刑事訴訟的重點聚焦于審判階段，真正落實無罪推定、保障人權(quán)、控辯平等、程序公正等理念。庭審活動應圍繞案件的事實認定、證據(jù)的舉證和質(zhì)證、控辯意見的發(fā)表展開，防止審判人員先入為主認定案件事實，避免以“案卷為中心”代替“審判為中心”，使訴訟程序陷入形式化、虛化的泥淖。以審判為中心的改革也應當注重發(fā)揮庭前會議的功能，在事實不清、證據(jù)不足的案件進入庭審之前先行對證據(jù)“把脈”，對庭審過程中可能涉及的法官回避、證人出庭名單、非法證據(jù)排除等問題聽取控辯雙方意見，重點對證據(jù)的真實性、合法性進行審查，便于依法采信證據(jù)，查清案件事實。

（五）行政訴訟制度改革

為了消除地方政府對行政案件的不當影響，基層法院行政案件實行集中管轄。但案件集中管轄仍需要完善配套制度，如集中管轄之后，原法院需要在訴訟立案、送達、執(zhí)行等方面予以協(xié)助；集中管轄法院的信訪壓力增大，需要當?shù)卣浜鲜杞?；行政審判的物質(zhì)和人員保障需要加強等等。為了解決行政訴訟中“告官難見官”的問題，應繼續(xù)深入推進行政機關(guān)負責人出庭應訴制度。人民法院要規(guī)范行政機關(guān)負責人出庭應訴流程，向行政機關(guān)負責人有效送達出庭通知書，明確不出庭的后果，在節(jié)約行政資源的基礎上保證行政機關(guān)負責人的出庭目的得以實現(xiàn)。針對行政訴訟審判中裁判標準不統(tǒng)一、同案不同判等問題，最高人民法院和全國各地法院相繼發(fā)布了行政典型案例，這有利于完善相關(guān)立法、有效指導司法，但各地法院的案例選擇和發(fā)布也出現(xiàn)了典型性不強、權(quán)威性不高、水平良莠不齊等問題，最高人民法院需要建立統(tǒng)一的案例選取和發(fā)布制度，以避免產(chǎn)生裁判尺度的混亂。

五、深入推進全民守法，夯實法治實施的社會基礎

全民守法是構(gòu)建法治實施體系的基礎。全民守法不僅指代公民守法，也包括一切政黨、國家機關(guān)及領導干部守法，其中領導干部形成法治思維，運用法治思維和法治方式解決問題是全民守法的關(guān)鍵。深入推進全民守法，要建設社會主義法治文化、完善法治宣傳教育制度，健全領導干部帶頭守法制度。

（一）建設社會主義法治文化

法治文化是法治建設的靈魂。中國特色社會主義法治實施體系的構(gòu)建，離不開社會主義法治文化的滋養(yǎng)。中國特色社會主義法治文化以樹立法治信仰為目標，以社會主義核心價值觀為引領，是法治觀念、法治思維、法治素養(yǎng)、法治人格等精神要素的集合。建設社會主義法治文化，一是要堅定中國特色社會主義文化自信，深入挖掘我國法治文化的紅色基因，建立紅色法治文化實踐基地，傳承和弘揚革命法治文化，樹立全民法治文化自信。二是培育法治思維方式。法治思維方式就是認同法治價值，在法治框架內(nèi)分析問題、解決問題的方式。培育法治思維方式，首先應當樹立權(quán)利義務思維，明晰彼此的權(quán)利義務就是確定法律關(guān)系主體行為的預期，也是維護社會秩序、理性維權(quán)的前提；其次要強化程序性思維。法治的正義價值是以程序正義的方式實現(xiàn)的，權(quán)力主體只有按照法定程序作出的行為才能是合法的。對于公職人員而言，程序性思維要求實現(xiàn)法律面前人人平等，強調(diào)程序優(yōu)先，倡導形式法治與實質(zhì)法治相統(tǒng)一。再次要錘煉理性思維。在法治實施過程中要理性表達訴求，依法維護權(quán)利，服從“法定程序”，恪守法律規(guī)則；最后要恪守法治的底線思維。底線思維是問題導向型思維，也是防控風險型思維。恪守法治的底線思維有助于以法治的力量協(xié)調(diào)各方利益，解決紛繁復雜的社會問題。三是塑造法治人格。法治實施從本質(zhì)上說是人類的法治實踐活動，其效果取決于人的理念和行動，成熟的法治國家或法治社會是由具備法治人格的公民構(gòu)成的。法治人格是法治精神和理念人格化的過程，法治人格的塑造需要將法治價值內(nèi)化于心，外化于行為和習慣。在我國，塑造法治人格就是要樹立“以人民為中心”的理念，將人確定為法治實施的主體性要素，關(guān)注民生，使權(quán)利平等意識浸入人心，充分尊重個體的人格尊嚴和價值。

（二）完善法治宣傳教育制度

法治宣傳教育制度的完善，應從落實普法責任制、健全普法機制、創(chuàng)新法治宣傳教育手段等方面入手，以確保法治宣傳教育的常態(tài)化、多樣化和實效性。黨的十八屆四中全會提出“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作”，明確要求“實行國家機關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責任制，”［6］（P172）擴充了普法力量，落實了普法責任，改變了原有主管部門普法的“獨角戲”局面。要建立健全法治宣傳教育的配套機制，將法治宣傳教育納入到各級政府部門的考評指標，建立法治宣傳教育評估指標體系，探索宣傳效果社會評價機制。應當根據(jù)國家立法規(guī)劃科學地制定法治宣傳規(guī)劃，充實法治宣傳隊伍，加大財政投入，以政府購買普法服務的形式鼓勵社會力量普法。同時，要創(chuàng)新法治宣傳方式。目前，我國的法治宣傳方式仍存在著諸多問題：一是偏重刑事法治宣傳而忽視其他部門法的宣傳，這雖然迎合了部分受眾群體的法治“口味”，但也極易形成法治宣傳的碎片化傾向；二是重視實體法的宣傳教育而忽視法治程序價值理念的傳播，使得“證據(jù)觀念”“程序性權(quán)利”等法治知識被公眾選擇性屏蔽；三是法治案例選取側(cè)重情感而忽視理性法治思維，不利于正確引導公眾作出理性價值判斷；四是個別媒體受利益驅(qū)動任意裁剪案件事實，以獵奇方式獲取公眾關(guān)注，錯誤引導輿論等。針對這些問題，要創(chuàng)新法治宣傳形式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，通過官方普法欄目、網(wǎng)站、微信、微博等新媒體途徑，深入拓展法治宣傳陣地；要順應文化體制改革的趨勢，創(chuàng)作以宣傳嚴格執(zhí)法、公正司法、反腐倡廉等為主要內(nèi)容的文藝精品，塑造權(quán)力機關(guān)遵法守法的良好形象。要健全公民和組織守法信用記錄，加大對誠信缺失、公德失范等行為的懲戒力度，以法治助力和踐行社會主義核心價值觀，營造守法光榮、違法可恥的良好社會氛圍；強化各級國家機關(guān)的新聞發(fā)言人制度，及時主動向社會公布敏感案件的信息，回應民眾的關(guān)切。

（三）健全領導干部帶頭守法制度

“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下?！保?］（P178）領導干部要做尊法學法守法用法的模范，就要帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵紀守法、捍衛(wèi)法治，厲行法治、依法辦事，要始終牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，并將之轉(zhuǎn)化為思維方式和行為方式，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、應對風險的能力和水平。一方面，要制度化、常態(tài)化地普及法律知識，開展入職法律培訓，將法治思維和法治能力納入領導干部考核評價標準；另一方面，要不斷強化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約，健全公務人員責任制度，將領導干部的權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

中國特色社會主義法治實施體系的構(gòu)建是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，這既是一個理論難題，也是一個實踐難題。從其內(nèi)部構(gòu)成來說，憲法實施、執(zhí)法、監(jiān)察、司法、守法等構(gòu)成要素之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，行政權(quán)與司法權(quán)之間的配合及制約，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)的配合與制約，群眾與權(quán)力機關(guān)的配合與制約等，均影響到法治實施體系整體功能的提升和實效的增強；從其外部關(guān)系即法治實施體系與其他法治子體系之間的協(xié)同來看，法治實施體系對法律規(guī)范體系的反饋、對法治監(jiān)督體系的約束和促進，法治保障體系對法治實施體系的支撐，黨內(nèi)法規(guī)體系對法治實施體系的規(guī)范和引領等等，均具有相互協(xié)調(diào)與支撐作用。法治實施體系的構(gòu)建與完善任重而道遠，需要我們在理論上和實踐中不斷作出艱苦的努力。