吳向蕓

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

隨著全面深化公安改革的不斷推進(jìn)和社會(huì)對(duì)警力需求的日益提升，輔警①本文所稱輔警是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用、從事警務(wù)輔助工作的勤務(wù)人員。成為基層治理的重要力量：輔警多領(lǐng)域參與公安基層工作，協(xié)助人民警察開展執(zhí)法，廣泛實(shí)現(xiàn)了警務(wù)力量的協(xié)同化和創(chuàng)新化。為推動(dòng)輔警管理制度化、規(guī)范化，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），此后各地相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)輔警管理工作予以指引和規(guī)范，明確輔警的職責(zé)范圍、勞動(dòng)法律關(guān)系和監(jiān)督保障機(jī)制等。然而，在現(xiàn)有制度體系下，輔警的法律地位仍較模糊，引發(fā)人們對(duì)于在憲法框架內(nèi)輔警參與執(zhí)法是否具備行政權(quán)行使主體資格的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致輔警參與執(zhí)法面臨合法性質(zhì)疑和強(qiáng)制力缺失的困境。因此，本文將通過(guò)行政行為相關(guān)理論分析輔警的法律地位，探討輔警職責(zé)不清、在履職中缺乏強(qiáng)制力和防衛(wèi)能力等問(wèn)題，為實(shí)踐中防止公安機(jī)關(guān)因過(guò)度依賴輔警而為其盲目擴(kuò)權(quán)，又避免因保守僵化阻礙輔警作用的充分發(fā)揮提供解決思路。

一、輔警職責(zé)的特征與管理制度的困境

（一）輔警職責(zé)的輔助性和依附性

輔警作為社會(huì)力量參與和輔助基層治理，不僅有助于破解我國(guó)當(dāng)前警力短缺的困境，而且打破了國(guó)家對(duì)公權(quán)力的壟斷，因此相關(guān)制度設(shè)計(jì)需要同時(shí)滿足提升公安機(jī)關(guān)的工作效率和符合法律規(guī)定的要求，在盡可能擴(kuò)大輔警參與工作范圍的同時(shí)將符合與遵循行政法律作為重要原則。

根據(jù)《意見(jiàn)》和地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，輔警參與公安工作具備輔助性和依附性的雙重特征。首先，輔助性源于《意見(jiàn)》第4條的規(guī)定，該條明確指出輔警只能開展輔助性工作；在《意見(jiàn)》和地方性法規(guī)、規(guī)章中，輔警的職責(zé)也大多限于開展“協(xié)助”①例如，《意見(jiàn)》第9條規(guī)定輔警的職能包括“協(xié)助開展人口信息采集”“協(xié)助開展治安檢查和視頻監(jiān)控”“協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員”等。又如，《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》第10條規(guī)定輔警的職能包括“協(xié)助預(yù)防、制止違法犯罪活動(dòng)”“協(xié)助開展治安巡邏、治安檢查以及對(duì)人員聚集場(chǎng)所進(jìn)行安全檢查”“協(xié)助盤查、堵控、監(jiān)控、看管違法犯罪嫌疑人”“協(xié)助維護(hù)案（事）件現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)案（事）件現(xiàn)場(chǎng)，搶救受傷人員”等。性的工作和“宣傳教育”②例如，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》第11條規(guī)定了“開展交通安全宣傳教育等警務(wù)活動(dòng)”等職能。又如，《意見(jiàn)》第9條規(guī)定了“開展治安巡邏和安全防范宣傳教育”等職能。、“報(bào)告”③例如，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第5條規(guī)定了“及時(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況”等職能。等工作。作為公安機(jī)關(guān)的“編外力量”，輔警工作的輔助性要求約束輔警的權(quán)力，避免輔警對(duì)警察權(quán)的僭越，保證行政活動(dòng)具備充分的主體合法性。其次，輔警活動(dòng)的責(zé)任歸屬體現(xiàn)了依附性的特點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》明確指出，警務(wù)輔助工作不是一項(xiàng)獨(dú)立的活動(dòng)，其法律后果歸屬于公安機(jī)關(guān)。④《意見(jiàn)》第4條規(guī)定：“警務(wù)輔助人員依照本辦法履行職責(zé)受法律保護(hù)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，相關(guān)法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)?！北M管輔警不具有人民警察的身份，但《意見(jiàn)》明確了公安機(jī)關(guān)是輔警活動(dòng)的責(zé)任承擔(dān)方，目的在于“防止行政機(jī)關(guān)以向私法逃避的方式規(guī)避公法的約束”[1]。總而言之，雖然受各地法治環(huán)境不同的影響，各地出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章有所不同，但對(duì)于輔警職責(zé)的規(guī)定都凸顯了輔助性和依附性的雙重特征，并以它們作為邏輯起點(diǎn)對(duì)輔警的活動(dòng)加以規(guī)范。

（二）勞動(dòng)法律關(guān)系引發(fā)的主體地位困境

國(guó)家壟斷公權(quán)力一直被視為我國(guó)傳統(tǒng)公權(quán)力行使的組織原則。[2]根據(jù)此原則，警察權(quán)原則上不應(yīng)委托給私人行使，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)或簽訂合同的方式招錄的輔警在法理上不具備參與執(zhí)法的合法性，因此其實(shí)施的執(zhí)法行為因不滿足公權(quán)力的實(shí)施要件而受到質(zhì)疑。

在我國(guó)輔警管理實(shí)踐中，已形成勞動(dòng)合同制、事業(yè)編制聘用制和人事派遣制3種用工模式。[3]此三類用工模式有別于正式人民警察的招錄模式，使輔警雖具有職責(zé)上的“行政公務(wù)性”但不得單獨(dú)行使國(guó)家權(quán)力。一方面，單純的勞務(wù)合同或派遣合同無(wú)法作為國(guó)家行政權(quán)力合法授權(quán)的依據(jù)。輔警的職責(zé)因勞務(wù)合同或派遣合同的簽訂而產(chǎn)生，因合同的解除、終止或撤銷而消滅。換言之，輔警的職責(zé)源于私權(quán)領(lǐng)域的合同，輔警對(duì)警察權(quán)的介入存在私權(quán)僭越公權(quán)的嫌疑。另一方面，輔警“沒(méi)有國(guó)家主體的職務(wù)身份，應(yīng)當(dāng)屬于其他范疇內(nèi)的非國(guó)家工作人員”[4]，如果以輔警作為行政執(zhí)法主體，公安機(jī)關(guān)將因執(zhí)法主體不適格而陷于尷尬境地，例如，近年網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)了“輔警是否可以開具罰單”的討論和質(zhì)疑。⑤參見(jiàn)《輔警到底能不能貼“罰單”？終于有了權(quán)威回答！》，載于https://www.sohu.com/a/164611148_164794。

（三）“作用法上的警察”視角的引入

輔警與人民警察雖有分工上的區(qū)別，但職責(zé)范圍高度重合，凡不涉及國(guó)家機(jī)密、不使用警察專用警械的領(lǐng)域，都能看到輔警的身影。⑥經(jīng)過(guò)實(shí)際走訪調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)輔警的日常工作職責(zé)包括采集信息、勤務(wù)信息錄入、檢查勘察、整理歸檔案卷、宣傳、陪同走訪以及協(xié)助偵查等；交通隊(duì)的輔警在指揮交通中遇到事故或違法情形的，負(fù)責(zé)移送交通證件、違法材料并協(xié)助處理傷員及復(fù)雜事故等。如前所述，輔警以處理瑣碎和機(jī)械的協(xié)助性工作為主要職責(zé)。然而在實(shí)踐中，以提升行政效率為導(dǎo)向的行政執(zhí)法方式變革為持續(xù)擴(kuò)大輔警的職責(zé)范圍提供了契機(jī)和動(dòng)力，在“協(xié)助偵查”或“協(xié)助處理事故”等場(chǎng)景中賦予輔警參與執(zhí)法一定的靈活性和自主性。

因此，為回應(yīng)社會(huì)對(duì)輔警執(zhí)法主體身份合法性的質(zhì)疑，可引入“作用法上的警察”視角，以證成輔警參與執(zhí)法的正當(dāng)性。有學(xué)者提出，對(duì)警察作用與警察主體進(jìn)行相對(duì)區(qū)分，可架構(gòu)兩種意義上的“警察”——身份意義上的警察和單純作用意義上的警察。前者具有警察的公務(wù)員身份，并履行警察的法定職責(zé)，在其身份和作用上具有重合效果；后者不具有公務(wù)員身份，但參與警務(wù)活動(dòng)，維持社會(huì)公共秩序和安全，從而被賦予作用意義上的“警察身份”，因此被稱為“作用法上的警察”。[1]因此，若將輔警理解為發(fā)揮警察作用的特定主體，那么其參與執(zhí)法的行為便被賦予了“行使警察權(quán)力的公法屬性”，從而在國(guó)家壟斷公權(quán)力的傳統(tǒng)中找到了理論突破口。

二、輔警執(zhí)法主體地位的再界定

厘清輔警職責(zé)，完善保障制度，首先需破解其法律身份不清的難題。普通的勞動(dòng)合同關(guān)系并不能全面反映輔警同公安機(jī)關(guān)之間復(fù)雜的法律關(guān)系。輔警參與執(zhí)法行為，但不具有正式的人民警察的身份，且不為自身活動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任，在法理上充滿糾結(jié)和矛盾。

（一）輔警管理與行政委托、行政合同

有學(xué)者套用行政委托理論，認(rèn)為輔警的職責(zé)源于公安機(jī)關(guān)將部分警察權(quán)授予輔警的行政委托。[5]然而，行政委托中的被委托對(duì)象為整體形式的組織，且被委托組織能相對(duì)自由、自主地行使被委托職能。而輔警以個(gè)體形式接受公安機(jī)關(guān)指派的任務(wù)，且只能參與和協(xié)助工作，沒(méi)有任何獨(dú)立自主的空間，與行政委托的特征不相吻合。

有學(xué)者考慮到輔警對(duì)公安機(jī)關(guān)的依附性，將兩者之間的關(guān)系定性為行政合同關(guān)系。[6]行政合同是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人訂立的協(xié)議，受行政法約束。而輔警由公安機(jī)關(guān)招聘、培訓(xùn)和實(shí)行半軍事化管理，[3]故公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警享有的權(quán)力屬于基于人事關(guān)系的內(nèi)部行政管理權(quán)，并非行政合同中行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)。類似地，雙方關(guān)系也區(qū)別于傳統(tǒng)的政府向派遣機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)形成的關(guān)系。[7]在傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，派遣機(jī)構(gòu)作為政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)承接主體，在提供服務(wù)的過(guò)程中具有獨(dú)立性或一定的主導(dǎo)地位。而在輔警管理工作中，派遣機(jī)構(gòu)并非服務(wù)的獨(dú)立提供者，在輔警入職后其法律身份近乎“隱形”。因此，無(wú)論行政委托理論還是行政合同都難以準(zhǔn)確揭示輔警與公安機(jī)關(guān)之間關(guān)系的本質(zhì)。

（二）“準(zhǔn)警察”身份的合理性

相比行政被委托人或傳統(tǒng)的派遣勞動(dòng)者，從權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)看，輔警的身份更接近于正式的人民警察，在部分情況下可被看作享有與人民警察同等權(quán)力的“準(zhǔn)警察”。一方面，與和用人單位若即若離的傳統(tǒng)派遣勞動(dòng)者相比，輔警人事管理中的錄用、培訓(xùn)、考核等由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其人事依附性與人民警察差別不大；另一方面，輔警的職責(zé)高度嵌入警察權(quán)，嵌入的領(lǐng)域與人民警察幾乎并無(wú)二致。無(wú)論是協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安和交通秩序還是協(xié)助抓捕現(xiàn)行犯和堵截查緝，輔警都承擔(dān)了警察權(quán)的部分職能。因此，在涉及輔警自身或他人人身安全等特殊場(chǎng)景下，應(yīng)對(duì)標(biāo)正式的人民警察，給予輔警同等的法治保障。

學(xué)界屢屢強(qiáng)調(diào)輔警與人民警察的區(qū)別，將輔警職權(quán)作“降格處理”，是為了規(guī)避輔警濫用警察權(quán)而采用的技術(shù)手段。一方面，對(duì)龐大的警力系統(tǒng)實(shí)施細(xì)密嚴(yán)格的監(jiān)督制約需花費(fèi)大量?jī)?nèi)部行政成本，實(shí)踐中缺乏可行性，因而應(yīng)將人民警察與輔警加以區(qū)分，在賦予人民警察更完整的警察權(quán)的同時(shí)設(shè)立更高的入職門檻和實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)督制約、職業(yè)規(guī)范約束；另一方面，將實(shí)行相對(duì)“寬松”的招錄和履職標(biāo)準(zhǔn)的輔警看作“準(zhǔn)警察”，在禁止其獨(dú)立執(zhí)法或?qū)嵤┬姓袨榈耐瑫r(shí)賦予其限縮的警察權(quán)，既符合權(quán)責(zé)一致的原則，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下更為安全、合理的對(duì)策。

三、輔助性的表現(xiàn)與區(qū)分

（一）輔助性的表現(xiàn)

輔警參與執(zhí)法應(yīng)當(dāng)取得立法層面的授權(quán)，從而使其具體職權(quán)從制度上獲得正當(dāng)性的證成，同時(shí)應(yīng)以輔助性作為輔警行為合法性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。因此，一種理想的狀態(tài)是：倘若能通過(guò)法律或行政法規(guī)對(duì)輔警的具體職權(quán)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，則當(dāng)前輔警參與執(zhí)法混亂的問(wèn)題可以迎刃而解。地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)輔警職責(zé)的表述雖比《意見(jiàn)》更加細(xì)化，但對(duì)輔警履職的規(guī)范依然不太清晰，具體表現(xiàn)為：界定不夠具體、類型區(qū)分混亂、體系缺乏完整性。

從職權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，地方立法大多采用“協(xié)助”開展某項(xiàng)工作的表述，或使用“勸阻”“糾正”“維護(hù)秩序”等籠統(tǒng)用語(yǔ)，在指引實(shí)踐時(shí)容易產(chǎn)生偏差。例如，山東省規(guī)定勤務(wù)輔警應(yīng)履行“糾正交通安全違法行為”①《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》第10條規(guī)定：“勤務(wù)輔警負(fù)責(zé)協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)法崗位民警開展執(zhí)法執(zhí)勤和其他警務(wù)活動(dòng)。履行下列職責(zé)：……（五）協(xié)助疏導(dǎo)交通，勸阻、糾正交通安全違法行為，采集交通違法信息……”的職責(zé)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“糾正”一詞的解釋是“改正（缺點(diǎn)、錯(cuò)誤）”[8]。故針對(duì)一個(gè)已實(shí)施完成的交通安全違法行為，在無(wú)行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)的情況下，輔警并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的“糾正權(quán)”，只能通過(guò)口頭勸阻的方式提示、說(shuō)服他人今后改正。由于實(shí)踐中案件情形和人們對(duì)執(zhí)法的認(rèn)知千差萬(wàn)別，此類表述難以提供準(zhǔn)確的指引，可能造成部分輔警在參與執(zhí)法時(shí)對(duì)立法文本隨意擴(kuò)大解釋，引發(fā)執(zhí)法混亂和公信力危機(jī)。

除了工作內(nèi)容的協(xié)助性之外，輔助性還強(qiáng)調(diào)輔警的行為在外觀上不能表現(xiàn)為獨(dú)立或單獨(dú)執(zhí)法。例如，四川省規(guī)定輔警應(yīng)當(dāng)在“人民警察的帶領(lǐng)下”和“公安機(jī)關(guān)組織指揮下”分別履行不同的職能；安徽省規(guī)定輔警應(yīng)“在公安機(jī)關(guān)指揮或者人民警察帶領(lǐng)下”或“在人民警察的帶領(lǐng)下”開展執(zhí)法；深圳則使用“根據(jù)公安機(jī)關(guān)的安排”的表述。然而諸如此類的表述將帶來(lái)理解上的困惑：人民警察何時(shí)能代表公安機(jī)關(guān)授權(quán)輔警開展執(zhí)法？“帶領(lǐng)”和“指揮”之間有何區(qū)別？由于立法對(duì)于輔警行為外觀的要求并不明確和統(tǒng)一，因此在輔警實(shí)際履職的過(guò)程中，輔助執(zhí)法和單獨(dú)執(zhí)法的分野也趨于模糊。

（二）輔助性的區(qū)分

輔警的職責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)輔警的行為對(duì)公民權(quán)益的不同影響進(jìn)行具體分析，在不同情形下輔助的含義有所不同?？蓞⒄铡渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》的規(guī)定，將輔警的工作分為兩類：第一，根據(jù)公安機(jī)關(guān)的安排可以自己從事的警務(wù)工作。此時(shí)輔警可以在人民警察的間接指揮下完成工作任務(wù)，其方式主要包括：人民警察對(duì)輔警實(shí)施視頻監(jiān)控、多路口往返巡視，或要求輔警在公安機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所內(nèi)完成任務(wù)。第二，根據(jù)公安機(jī)關(guān)的安排需在1名以上的人民警察的帶領(lǐng)下從事的警務(wù)工作。此時(shí)輔警參與執(zhí)法應(yīng)與人民警察在同一個(gè)空間場(chǎng)所內(nèi)，不得脫離人民警察的視線。

以上兩類工作的區(qū)分主要基于以下兩條標(biāo)準(zhǔn)：第一，內(nèi)部/外部行為。輔警的內(nèi)部行為因不參與決策，僅發(fā)揮內(nèi)部信息傳遞之功能，天生帶有輔助色彩，因而可由其獨(dú)立實(shí)施，如報(bào)告情況供民警參考、采集違法信息供民警審核、整理歸檔案卷等。外部行為是指輔警針對(duì)公安機(jī)關(guān)以外的公民、法人或其他組織做出的行為，因存在影響第三人權(quán)益的可能性，一般不得由輔警獨(dú)立實(shí)施，如戒毒人員管理、治安巡邏、安全巡查、調(diào)解民事糾紛等。第二，剛性/柔性措施。輔警在協(xié)助執(zhí)行任務(wù)、辦理案件時(shí)可能采取具有強(qiáng)制性的措施，如傳喚、抓捕、押解違法犯罪嫌疑人，對(duì)行為舉止失控的醉酒人員、實(shí)施暴力行為的精神病人采取臨時(shí)保護(hù)性約束措施，盤查、堵控、監(jiān)控、看管違法犯罪嫌疑人，維護(hù)大型公共活動(dòng)的秩序等。因?yàn)榇祟悇傂源胧?duì)公民的財(cái)產(chǎn)和人身具有約束力，所以需在人民警察在場(chǎng)的情況下由人民警察帶領(lǐng)輔警執(zhí)行。柔性措施如宣傳教育、走訪社區(qū)、勸告公民遵紀(jì)守法、按照交通信號(hào)燈指揮交通、引導(dǎo)當(dāng)事人采用“快處易賠”的方式自主處理交通事故等，因?qū)癫痪哂袕?qiáng)制性，輔警可在人民警察的間接指揮下執(zhí)行。

四、輔警履職保障的完善路徑

隨著山東輔警被扇巴掌①2019年山東濱州輔警在路口制止一名男子闖紅燈橫穿馬路后反被扇了一巴掌并遭辱罵，后該男子以涉嫌妨害公務(wù)罪被刑事拘留。參見(jiàn)《當(dāng)街打輔警耳光？刑拘！》，載于https://baijiahao.baidu.com/s?id=1648738392590883601&wfr=spider&for=pc。、江西輔警胸口被捅②2019年江西九江輔警開展非機(jī)動(dòng)車交通違法行為專項(xiàng)整治時(shí)攔停一名摩托車駕駛員，該駕駛員拿水果刀刺向輔警胸口，醫(yī)院診斷為肝左葉貫通傷、腹部破損。參見(jiàn)《發(fā)生在九江街頭！輔警被刺重傷！危急時(shí)刻……》，載于https://www.163.com/news/article/ERR9M9DK00019K82.html。等案件的曝光，輔警的人身安全問(wèn)題受到社會(huì)各界的關(guān)注。輔警一方面按照規(guī)定不得配備警械③《意見(jiàn)》第10條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察不得安排警務(wù)輔助人員從事以下工作：……(四)配備、保管、使用武器、警械……”，另一方面未被納入妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象范圍，因而產(chǎn)生毆打輔警的成本和法律后果小于毆打警察行為的現(xiàn)象。為保障輔警參與執(zhí)法的基本權(quán)益，避免輔警在工作中陷入危險(xiǎn)境地，應(yīng)當(dāng)采取以下兩方面的措施。

（一）緊急情況下賦予強(qiáng)制力量

輔警制度為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家公共利益而創(chuàng)設(shè)，對(duì)輔警享有的職權(quán)作“降格”處理是為了防止輔警濫用警察權(quán)或侵犯公民的合法權(quán)益，但當(dāng)社會(huì)秩序遭受重大損害時(shí)，將人身安全和公共安全置于優(yōu)先地位、賦予輔警強(qiáng)制力量符合利益衡量原則及其背后的制度邏輯，因此應(yīng)當(dāng)允許輔警在緊急情況下適當(dāng)突破現(xiàn)有的職權(quán)范圍。

需要說(shuō)明的是，此類突破不適用于所有緊急情況，以免實(shí)踐中對(duì)緊急情況的含義及應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行隨意解釋。建議把緊急情況僅限定于自己或他人的生命安全受到威脅時(shí)，如遭到他人毆打，他人落水、重疾發(fā)作等。在上述情形之外的其他緊急情況下輔警仍應(yīng)聽從人民警察的指揮，在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行職權(quán)。突破后的職權(quán)也不應(yīng)無(wú)邊無(wú)際，應(yīng)將其限定于以下范圍：一是可以緊急使用公安警械、武器或車輛等；二是可以暫時(shí)脫離人民警察的指揮，如允許輔警在遇到有人落水時(shí)第一時(shí)間使用近旁的警務(wù)摩托趕往事發(fā)地點(diǎn)營(yíng)救落水者，允許輔警在受到他人毆打、面臨生命危險(xiǎn)時(shí)使用警械或武器實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)等。

（二）將輔警納入妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象范圍

輔警能否成為妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象在司法實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議。有判決認(rèn)為，因輔警不具備國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，不能成為妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象，應(yīng)視其權(quán)利受到侵害的程度按尋釁滋事罪或故意傷害罪處理。另有判決認(rèn)為，刑法意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)從是否實(shí)際執(zhí)行公務(wù)這一實(shí)質(zhì)角度進(jìn)行判斷，輔警雖非在編民警，但在人民警察的帶領(lǐng)下維護(hù)道路交通秩序、勸阻糾正交通違法行為等屬于履行社會(huì)公共管理職責(zé)的行為，具有公務(wù)屬性，此時(shí)其應(yīng)被認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。[9]這個(gè)觀點(diǎn)背后蘊(yùn)含的理論與上文將輔警適當(dāng)看作“作用法上的警察”具有相通之處。

將同為執(zhí)行公務(wù)的人民警察與輔警歸屬于兩種完全不同的身份有所不妥。輔警依法履職的行為具有法規(guī)授權(quán),是公安機(jī)關(guān)依法履行職務(wù)的重要組成部分和人民警察依法執(zhí)行公務(wù)行為的合理延伸；而妨害公務(wù)罪保護(hù)的法益是國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)，并非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份本身。[10]最高人民檢察院出臺(tái)的司法解釋將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員擴(kuò)大解釋為“依法執(zhí)行行政職務(wù)的事業(yè)編制人員”①最高人民檢察院《關(guān)于以暴力威脅方法阻礙事業(yè)編制人員依法執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)是否可對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪論處的批復(fù)》規(guī)定：對(duì)于以暴力、威脅方法阻礙國(guó)有事業(yè)單位人員依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)的，或者以暴力、威脅方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)中受委托從事行政執(zhí)法活動(dòng)的事業(yè)編制人員執(zhí)行行政執(zhí)法職務(wù)的，可以對(duì)侵害人以妨害公務(wù)罪追究刑事責(zé)任。亦是考慮到這一點(diǎn)。

然而，并非所有輔警受到以暴力、威脅方法實(shí)施的阻礙情形都構(gòu)成妨害公務(wù)罪，輔警的行為應(yīng)具備上文所述的依附性及行政公務(wù)性，只有滿足這一外在客觀要件輔警才能被納入妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象范圍。換言之，作為妨害公務(wù)罪犯罪對(duì)象的輔警需正在執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的行政公務(wù)，且不能脫離人民警察的監(jiān)督和指揮。此外，嫌疑人也應(yīng)當(dāng)滿足主觀認(rèn)知要件，即明知侵害對(duì)象是人民警察或輔警。值得一提的是，2020年通過(guò)的《刑法修正案（十一）》規(guī)定了“襲警罪”②《中華人民共和國(guó)刑法修正案》（十一）》（2020年12月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)）將《刑法》第277條第5款修改為：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用槍支、管制刀具，或者以駕駛機(jī)動(dòng)車撞擊等手段，嚴(yán)重危及其人身安全的，處三年以上七年以下有期徒刑。”， 為保護(hù)人民警察的人身安全專門規(guī)定了加重刑罰，因而襲擊輔警的行為不適用該規(guī)定。