□楊怡敏

（南京信息工程大學(xué) 江蘇 南京 210044）

從清理垃圾潔凈空間到打造綠色宜居氛圍，從垃圾處理到固廢治理，從垃圾分類(lèi)試點(diǎn)到無(wú)廢城市建設(shè)試點(diǎn)，從環(huán)境保護(hù)到生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)城市生活垃圾的治理視角、理念、目的、方式經(jīng)歷了不同階段的演變與發(fā)展，彰顯了認(rèn)知視角對(duì)城市生活垃圾治理問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深化，實(shí)踐視角對(duì)人類(lèi)行為與物質(zhì)關(guān)系的不斷調(diào)整，效果視角對(duì)自然與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展謀略的不斷優(yōu)化。

人類(lèi)發(fā)展以城市化為表征，必然共生城市生活垃圾問(wèn)題，因未科學(xué)地解決城市生活垃圾相關(guān)系列問(wèn)題，由此產(chǎn)生了系列危機(jī)，如環(huán)境危機(jī)、健康危機(jī)、資源危機(jī)、高能耗碳排放危機(jī)等，日積月累，逐步加深，阻礙著人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展。

一、垃圾分類(lèi)治理的國(guó)際國(guó)內(nèi)歷程

化危為機(jī)，人類(lèi)在行動(dòng)。在歐洲以德國(guó)為典型[1]，亞洲以日本為典型[2]，垃圾分類(lèi)治理領(lǐng)域成效卓著。歐洲國(guó)家提出的零廢棄無(wú)疑是廢棄物治理的最佳理想。實(shí)現(xiàn)零廢棄理想的進(jìn)程并非坦途，但其光明愿景驅(qū)動(dòng)著世界各國(guó)以各自方式紓解困境解決危機(jī)。對(duì)于世界共存的城市垃圾危機(jī)問(wèn)題，解決的共同基礎(chǔ)途徑是先實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建無(wú)廢城市建設(shè)方案[3]，實(shí)現(xiàn)零廢棄治理理想。

2010年澳大利亞堪培拉政府頒布《零廢棄物2010年議案》，2014年歐盟針對(duì)廢棄物治理提出“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”[4]，聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)于2015年8月通過(guò)了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》,涵蓋17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),其中諸多內(nèi)容與廢棄物治理緊密相關(guān)。如目標(biāo)6要求提供環(huán)境衛(wèi)生并進(jìn)行可持續(xù)管理，目標(biāo)11提倡建設(shè)可持續(xù)的城市和人類(lèi)住區(qū)，目標(biāo)12要求采用可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式，等等。

21世紀(jì)初，我國(guó)開(kāi)啟對(duì)多個(gè)城市生活垃圾分類(lèi)治理的探索，原國(guó)家建設(shè)部確立了8個(gè)城市作為試點(diǎn)，對(duì)生活垃圾分類(lèi)收集。時(shí)隔15年后，即2015年，國(guó)家住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)通知，26個(gè)城市(區(qū))被確立為第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市(區(qū))。同年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，第二十六條對(duì)廢棄物治理提出明確要求，即“完善資源循環(huán)利用制度”和“加快建立垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度”。習(xí)近平總書(shū)記長(zhǎng)期以來(lái)一直高度關(guān)注垃圾分類(lèi)工作，在2016年12月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議上，他明確提出“推行垃圾分類(lèi)制度”，2018年上?？疾旌?020年新年賀詞中均提出了垃圾分類(lèi)號(hào)召與要求。2017年3月18日，國(guó)家發(fā)改委、住建部牽頭制定《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，進(jìn)一步擴(kuò)大垃圾分類(lèi)示范城市范圍，即在46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。有研究者認(rèn)為，這標(biāo)志著我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)進(jìn)入“強(qiáng)制”時(shí)代。[5]2019年6月，住建部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，從硬件設(shè)施布局到區(qū)域覆蓋要求，細(xì)化了垃圾分類(lèi)治理的發(fā)展時(shí)間表，即：46個(gè)重點(diǎn)城市優(yōu)先發(fā)展，其他地級(jí)城市緊跟其后；在城區(qū)的個(gè)別區(qū)和個(gè)別街道先行建立示范區(qū)作為引領(lǐng)，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，力爭(zhēng)到2025年，全國(guó)地級(jí)及以上城市基本建成生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。同時(shí)，與生活垃圾分類(lèi)對(duì)應(yīng)的無(wú)廢城市建設(shè)工作同步部署，2018年12月29日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，次年4月30日生態(tài)環(huán)境部以“11+5”個(gè)城市和地區(qū)作為“無(wú)廢城市”建設(shè)的試點(diǎn)。

我國(guó)垃圾治理歷程中的兩個(gè)方案，即上述的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》和《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，構(gòu)成了城市廢棄物治理的軸心。其中，垃圾分類(lèi)治理是決定性起步，無(wú)廢城市的實(shí)現(xiàn)則為治理目標(biāo)，但兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)絕不是簡(jiǎn)單的先后或者高低關(guān)系，而是具有一定的同步性和交互性。“無(wú)廢城市”的提出，是對(duì)垃圾分類(lèi)深層意識(shí)和目的的夯實(shí)，是對(duì)垃圾分類(lèi)行為的方向性引導(dǎo)?！盁o(wú)廢城市”被當(dāng)作一把鑰匙，打開(kāi)了固體廢物源頭減量和資源化利用的大門(mén)。[6]

二、垃圾分類(lèi)剛性強(qiáng)制治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)落后條件下出于物資回收需求進(jìn)行的部分垃圾自發(fā)分類(lèi)，到21世紀(jì)初國(guó)家試點(diǎn)倡導(dǎo)垃圾分類(lèi)，再到《生態(tài)文明體制改革方案》要求加快建立垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度，直到2017年《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》之前，我國(guó)的垃圾分類(lèi)只是處于倡導(dǎo)分類(lèi)下的非強(qiáng)制時(shí)代?！渡罾诸?lèi)制度實(shí)施方案》的發(fā)布，雖然有學(xué)者認(rèn)為是垃圾分類(lèi)進(jìn)入強(qiáng)制時(shí)代的標(biāo)志，但實(shí)踐證明其依然處于柔性強(qiáng)制狀態(tài)。有研究者就生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)是否可行，從政策工具視角結(jié)合相關(guān)案例進(jìn)行了研究，認(rèn)為強(qiáng)制性工具在垃圾分類(lèi)中的適用性由地方政府和政策網(wǎng)絡(luò)兩組變量決定。[7]這是采用國(guó)外理論模型對(duì)我國(guó)進(jìn)行的應(yīng)用分析，其結(jié)論未必完全適用于我國(guó)復(fù)雜國(guó)情，但是該理論從某種程度上也驗(yàn)證了我國(guó)生活垃圾分類(lèi)的可強(qiáng)制性，如政府能力強(qiáng)是垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的條件之一。該理論認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)變量中，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和開(kāi)放度與可強(qiáng)制性條件呈負(fù)相關(guān)。但實(shí)踐表明，政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模與開(kāi)放度還與網(wǎng)絡(luò)主流意愿、網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)力量相關(guān)。從我國(guó)實(shí)踐中的疫情防控網(wǎng)絡(luò)意愿和力量來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、開(kāi)放度與疫情防控可強(qiáng)制性并非呈負(fù)相關(guān)。因此，無(wú)論政府能力還是政策網(wǎng)絡(luò)變量，我國(guó)垃圾分類(lèi)的強(qiáng)制條件基本具備,且經(jīng)過(guò)四年多的規(guī)劃和發(fā)展，垃圾分類(lèi)已形成堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，剛性強(qiáng)制已然亟待落地。

1.治理目標(biāo)清晰

根據(jù)垃圾問(wèn)題系列危機(jī)、人與自然關(guān)系，垃圾治理有三層目標(biāo)，即直接目標(biāo)、深層目標(biāo)和最高目標(biāo)。直接目標(biāo)是創(chuàng)造美好宜居生活環(huán)境；深層目標(biāo)是從源頭減少垃圾產(chǎn)生數(shù)量，通過(guò)類(lèi)別劃分使垃圾治理井然有序，增強(qiáng)自然資源和物質(zhì)的生命周期管理，提高物質(zhì)使用效率與壽命；最高目標(biāo)是構(gòu)建無(wú)廢社會(huì)，全材不廢，小材亦可大用。通過(guò)垃圾治理產(chǎn)生無(wú)廢細(xì)胞，無(wú)廢細(xì)胞在城市治理中“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”形成無(wú)廢城市，逐步推行建立無(wú)廢社會(huì)，以無(wú)廢為最高目標(biāo)的垃圾治理必然依托一定程度的剛性強(qiáng)制。

2.治理方向精準(zhǔn)

垃圾治理的三重目標(biāo)，基本的依托治理方向或途徑就是垃圾分類(lèi)。國(guó)家層面頒布的三大方案，即上述關(guān)于生態(tài)文明體制改革、生活垃圾分類(lèi)、“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)三個(gè)領(lǐng)域的方案，均以對(duì)廢棄物或者垃圾實(shí)現(xiàn)有效治理為基本前提，而廢棄物或垃圾治理均指向基礎(chǔ)方向——垃圾分類(lèi)。柔性強(qiáng)制垃圾分類(lèi)無(wú)法完成三大方案確定的治理目標(biāo)，也無(wú)法化解當(dāng)前垃圾圍城圍村引發(fā)的諸多危機(jī)問(wèn)題，唯有剛性強(qiáng)制垃圾分類(lèi)才能將無(wú)廢目標(biāo)落實(shí)見(jiàn)效。

3.治理體系完整

經(jīng)過(guò)2017年以來(lái)的全方位謀篇布局，目前垃圾治理的流程、人員機(jī)構(gòu)配置、物質(zhì)資金保障等方面已形成了相對(duì)可操作的完整體系。在垃圾治理流程方面，從最初的投放、收集、運(yùn)輸，直到最終處理，已經(jīng)形成相對(duì)固定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和設(shè)施；人員機(jī)構(gòu)配置上，政府進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，自上而下，形成街道社區(qū)的網(wǎng)格化管理，輔以社會(huì)組織協(xié)作、市場(chǎng)化模式運(yùn)行、志愿者嵌入?yún)f(xié)同，治理體系科學(xué)完備；物質(zhì)資金方面，除了有政府預(yù)算作為基本保障外，市場(chǎng)化運(yùn)作亦產(chǎn)生一定的收益，治理經(jīng)費(fèi)雖存在緊缺，但從來(lái)不是制約治理發(fā)展的基本因素。因此，推行剛性強(qiáng)制垃圾分類(lèi)有基本的動(dòng)力保障。

4.處理設(shè)施齊全

處理設(shè)施包含不同種類(lèi)垃圾處理設(shè)施和不同階段垃圾處理設(shè)施。目前，《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》所涉及的46個(gè)重點(diǎn)城市不同種類(lèi)生活垃圾處理設(shè)施已經(jīng)基本配置，而不同階段的垃圾處理設(shè)施，主要指垃圾處理收集運(yùn)輸設(shè)施和處理企業(yè)終端處理設(shè)施，如垃圾分類(lèi)運(yùn)輸車(chē)輛、垃圾焚燒設(shè)施、垃圾提煉生物質(zhì)柴油設(shè)施及其他循環(huán)轉(zhuǎn)化設(shè)施等。設(shè)施齊備后，只等分類(lèi)后的垃圾進(jìn)入工位。而垃圾分類(lèi)一旦弱化或失效，配置到位的垃圾分類(lèi)收集、運(yùn)輸、處理等設(shè)施和相關(guān)再生循環(huán)利用設(shè)備產(chǎn)生資產(chǎn)鎖定效應(yīng)，就會(huì)形成巨大的資產(chǎn)浪費(fèi)。

5.治理制度形成

治理制度包含兩個(gè)層面，即政策層面和法律層面。上述三大方案主要是從政策層面進(jìn)行的。治理制度的政策發(fā)展經(jīng)歷了從概念性政策到體系化政策再到制度化政策的過(guò)程。[8]法律層面，形成了以國(guó)家基本法律為中心，各地方法規(guī)、相關(guān)自治條例和單行條例為配套制度的制度體系框架，即以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固體廢物污染防治法》）為核心，輔之以《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》及大氣、水、土壤三大領(lǐng)域的污染防治法，各個(gè)地方法規(guī)與之配套，形成了相對(duì)完整的垃圾治理制度體系。特別是2020年9月1日實(shí)施的《固體廢物污染防治法》第六條明確規(guī)定了我國(guó)生活垃圾分類(lèi)治理的“20字基本原則”——政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡(jiǎn)便易行，并以專(zhuān)章（第四章）共17條規(guī)定了生活垃圾治理制度，強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)生活垃圾的源頭減量要求。從政策制度號(hào)召推行強(qiáng)制，到法律制度立法施行強(qiáng)制，經(jīng)過(guò)了過(guò)渡階段，剛性強(qiáng)制的政策法律基礎(chǔ)已夯實(shí)牢固。柔性強(qiáng)制若不轉(zhuǎn)向剛性強(qiáng)制，垃圾治理效果難以彰顯，治理目標(biāo)更是遙遙無(wú)期，甚至?xí)萑霅盒匝h(huán)，加大治理難度。

三、垃圾分類(lèi)現(xiàn)實(shí)治理困境剖析

2017年3月以來(lái)逐步推行的垃圾強(qiáng)制分類(lèi)歷程已四年有余，在形成公民垃圾分類(lèi)意識(shí)、布局垃圾分類(lèi)設(shè)施、形成垃圾分類(lèi)治理流程方面收效顯著。但是，在某些老居民生活小區(qū)或者公共機(jī)構(gòu)，分類(lèi)投放缺乏明顯成效，如某些無(wú)物業(yè)管理的老小區(qū)，少數(shù)居民在原垃圾投放點(diǎn)撤銷(xiāo)后，依然混同垃圾，隨意投放在原垃圾桶安放地點(diǎn)。長(zhǎng)此以往，社區(qū)迫不得已還原了被撤銷(xiāo)的垃圾投放點(diǎn)，使得努力良久的定時(shí)定點(diǎn)分類(lèi)投放成效毀于一旦①。有研究者認(rèn)為，歷次的生活垃圾分類(lèi)其實(shí)收效甚微，并深刻分析了原因，即政策試點(diǎn)、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、參與主體、管理系統(tǒng)、政策工具等方面存在不足。[9]實(shí)踐領(lǐng)域針對(duì)垃圾分類(lèi)的微效或失效在不斷改善，如分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，基本做到了統(tǒng)一明晰，主體被動(dòng)化的情形正在不斷改善。因此，探索垃圾強(qiáng)制分類(lèi)時(shí)代下的治理困境，探尋逐步紓解之道，才能取得理想治理成效，實(shí)現(xiàn)治理追求的無(wú)廢建設(shè)目標(biāo)。

1.困境之一：分類(lèi)深層目的認(rèn)識(shí)模糊性

明確垃圾分類(lèi)的倡導(dǎo)語(yǔ)言，建構(gòu)普通公民的分類(lèi)目的意識(shí)。分類(lèi)便于處理，分類(lèi)美化環(huán)境，分類(lèi)更有利于建立垃圾治理秩序。[10]這類(lèi)淺層的目的認(rèn)識(shí)無(wú)法建立長(zhǎng)效分類(lèi)意志，更有可能出現(xiàn)治理退步到分類(lèi)前的混同狀態(tài)。治理主體無(wú)法認(rèn)識(shí)垃圾分類(lèi)的深層目的，只會(huì)著力于末端分類(lèi)，進(jìn)而對(duì)于焚燒等設(shè)施一味擴(kuò)張，源頭減量增加物質(zhì)生命周期管理和物質(zhì)循環(huán)再生等深層目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，對(duì)于生產(chǎn)者的源頭減量責(zé)任制度將無(wú)法建立[11]，通過(guò)垃圾分類(lèi)減少垃圾進(jìn)而實(shí)現(xiàn)無(wú)廢的理想將難以實(shí)現(xiàn)。

2.困境之二：分類(lèi)制度落實(shí)欠缺實(shí)效性

第一，制度強(qiáng)制未見(jiàn)其效。以老小區(qū)垃圾治理為例，社區(qū)認(rèn)為是迫不得已，實(shí)質(zhì)是缺乏制度的有效執(zhí)行。首先，缺乏專(zhuān)門(mén)執(zhí)法主體?；煅b混投且不按時(shí)定點(diǎn)投放現(xiàn)象亟須監(jiān)管和有效遏制。在德國(guó)，類(lèi)似行為有環(huán)保警察制度予以有效監(jiān)督。其次，缺乏有效核查方式和手段。如采用電子眼或攝像頭，或者隨機(jī)電子航拍等現(xiàn)代信息手段跟蹤。再次，制度落地不實(shí)不嚴(yán)。對(duì)于違反按時(shí)定點(diǎn)規(guī)定的投放垃圾行為，雖然地方法規(guī)有明確的懲罰制度，但制度規(guī)定未曾執(zhí)行，這種情形在限塑令的執(zhí)行中更為典型，使得制度規(guī)定空心化。第二，制度規(guī)定存在欠缺。如垃圾按量收費(fèi)是一直以來(lái)的呼聲，但是制度未明確規(guī)定對(duì)于垃圾分類(lèi)的激勵(lì)制度，目前較為粗略，缺乏可操作性，難以激發(fā)垃圾分類(lèi)的積極性，同時(shí)欠缺對(duì)于違反垃圾分類(lèi)行為的有效震懾。

3.困境之三：典型性示范主體參與不足

在現(xiàn)行城市生活垃圾分類(lèi)治理進(jìn)程中，由于是在部分城市、部分場(chǎng)所試點(diǎn)運(yùn)行，因而存在碎片化、覆蓋面不全的固有缺陷。有部分主體并未納入垃圾強(qiáng)制性分類(lèi)范圍，但是有些已納入垃圾強(qiáng)制性分類(lèi)范圍的主體，在垃圾分類(lèi)實(shí)踐進(jìn)程中顯得參與不足。在對(duì)部分城市高校和高級(jí)中學(xué)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該類(lèi)主體分類(lèi)參與顯得極為不足，大多數(shù)學(xué)校的生活垃圾處理方式基本相似，食堂餐廚垃圾單獨(dú)分類(lèi)收運(yùn)，教學(xué)區(qū)、生活區(qū)、辦公區(qū)的垃圾分類(lèi)未能?chē)?yán)格有效執(zhí)行。以某高中的日常生活垃圾投放和收運(yùn)為例，每個(gè)班級(jí)及路邊公共區(qū)域均配備一組（兩只）垃圾桶，垃圾桶分別標(biāo)明“可回收”和“其他”字樣。在班級(jí)內(nèi)，學(xué)生將垃圾投入桶內(nèi)，投放時(shí)并未區(qū)分“可回收”和“其他”，而是混投混放，每天下午放學(xué)前，由當(dāng)天值日生統(tǒng)一運(yùn)送到固定地點(diǎn)。高校和高級(jí)中學(xué)是《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》中明確規(guī)定的應(yīng)該先行進(jìn)行強(qiáng)制分類(lèi)的義務(wù)主體范圍，同時(shí)方案也提出了提高全體學(xué)生的垃圾分類(lèi)和資源環(huán)境意識(shí)的教育要求。教育部辦公廳等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在學(xué)校推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)管理工作的通知》，明確要求逐步建立包括生活垃圾分類(lèi)知識(shí)教育的生態(tài)文明教育長(zhǎng)效機(jī)制。由此可見(jiàn)，學(xué)生是垃圾分類(lèi)的重要主體，學(xué)校是垃圾分類(lèi)教育的重要載體，代表著未來(lái)的垃圾分類(lèi)治理力量和效能，而現(xiàn)狀困境令人擔(dān)憂(yōu)。

4.困境之四：分類(lèi)治理協(xié)同性聯(lián)結(jié)顯弱

《固體廢物污染防治法》第六條規(guī)定的生活垃圾分類(lèi)20字基本原則，要求政府引領(lǐng)推動(dòng)，全民積極參與，并兼顧因地制宜與簡(jiǎn)便易行，在原則上體現(xiàn)了垃圾治理的自上而下性、全民參與性和靈活自主性。在垃圾分類(lèi)治理中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用，但絕不可大包大攬，統(tǒng)管所有事務(wù)；然而現(xiàn)實(shí)中，在理念和行為模式上，均顯示出行政性?xún)?yōu)勢(shì)有余，社會(huì)自治性不足。理念上，“管理”理念根深蒂固。從生活垃圾分類(lèi)的各地方法規(guī)名稱(chēng)來(lái)看，以“生活垃圾”為關(guān)鍵詞搜索北大法寶，搜索結(jié)果顯示，相關(guān)的地方法規(guī)有80個(gè)，地方性政府規(guī)章有101個(gè)，大多以“管理?xiàng)l例”“管理辦法”命名。在行為模式上，垃圾分類(lèi)治理的社會(huì)性不足，行政性包攬現(xiàn)象較為普遍，垃圾分類(lèi)的投放宣傳、收集安排、運(yùn)輸管理和處理流程在整體性機(jī)制上欠缺社會(huì)組織的自治性推動(dòng)和生產(chǎn)者責(zé)任的自我約束。生活垃圾的產(chǎn)生是一種負(fù)外部公共行為，政府的買(mǎi)單包攬難以實(shí)現(xiàn)綜合有效治理，從實(shí)質(zhì)層面，這種管理亦非真正的治理。政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，易產(chǎn)生人員、資金能力的心力不足、應(yīng)對(duì)不能，又會(huì)形成社會(huì)組織、企業(yè)和相關(guān)個(gè)體的有心無(wú)力、袖手旁觀，垃圾分類(lèi)的強(qiáng)制性難以推行，源頭減量實(shí)現(xiàn)無(wú)廢的目標(biāo)更是困難重重。

四、以剛性強(qiáng)制分類(lèi)紓解垃圾治理困境

垃圾治理具備高度系統(tǒng)性、復(fù)雜性、主體廣泛性、行為連續(xù)性，任何環(huán)節(jié)的細(xì)小疏漏均可能使治理成效功虧一簣，倍增未來(lái)治理難度。因此，在困境中尋求紓解，既不能追求一蹴而就，也不能聽(tīng)任困境制約、停步不前。

1.紓困路徑之一：深化垃圾分類(lèi)治理目的認(rèn)知

采用多元方法強(qiáng)化垃圾分類(lèi)治理的目的認(rèn)知。首先，在宣傳領(lǐng)域，以語(yǔ)言或圖文方式表明分類(lèi)對(duì)源頭減量的作用。正如同在簡(jiǎn)約有秩序的生活中，通過(guò)垃圾分類(lèi)，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)生活中的諸多物品的占有存在非必要性。其次，限制對(duì)末端處理設(shè)施的擴(kuò)張。在諸多的垃圾處理相關(guān)分析報(bào)告中②，將處理設(shè)施建設(shè)數(shù)量、處理垃圾總體數(shù)量等數(shù)據(jù)作為垃圾分類(lèi)治理的重要業(yè)績(jī)。而在以無(wú)廢城市建設(shè)為目標(biāo)的垃圾治理效果方面，源頭減量才是分類(lèi)治理的首要目標(biāo)，分類(lèi)后的垃圾通過(guò)再利用、轉(zhuǎn)化利用或循環(huán)利用后進(jìn)入焚燒爐的數(shù)量將實(shí)現(xiàn)最小化，而強(qiáng)調(diào)焚燒數(shù)量來(lái)顯示垃圾治理成效與源頭減量目標(biāo)南轅北轍。因此，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，應(yīng)以垃圾分類(lèi)數(shù)據(jù)作為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。最后，制定生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。制度閉環(huán)，責(zé)任追源，加強(qiáng)物品生產(chǎn)者的源頭責(zé)任落實(shí)，形成對(duì)生產(chǎn)者的自治責(zé)任威懾，督促實(shí)現(xiàn)源頭減量。垃圾分類(lèi)治理不僅要求居民減少垃圾產(chǎn)生量，還要求生產(chǎn)者承擔(dān)對(duì)產(chǎn)品生命周期的全過(guò)程管理，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)物品的非廢棄化、長(zhǎng)壽化，減少對(duì)自然資源的總量需求，減少對(duì)自然的索取，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧友好相處。

2.紓困路徑之二：硬化垃圾分類(lèi)制度落實(shí)見(jiàn)效

制度上細(xì)化可操作性，增強(qiáng)可強(qiáng)制執(zhí)行性，形成制度剛性。有強(qiáng)制性制度規(guī)定而未能有效執(zhí)行，在一定程度上比缺乏此類(lèi)規(guī)定危害更深。當(dāng)前垃圾分類(lèi)治理的強(qiáng)制性規(guī)定未能有效執(zhí)行，與規(guī)定自身的操作性欠缺不無(wú)關(guān)聯(lián)。第一，確立專(zhuān)門(mén)執(zhí)法主體，如建立環(huán)保警察制度負(fù)責(zé)相關(guān)違反行為懲治；第二，建立有效核查方式和手段，在可操作的條件下，以不損害居民隱私權(quán)為前提，安裝電子監(jiān)控，隨機(jī)人工抽查居民分類(lèi)投放垃圾情況，對(duì)小區(qū)垃圾分類(lèi)投放采用二維碼掃碼投放等；第三，在超市、商場(chǎng)等銷(xiāo)售單位嚴(yán)格執(zhí)行限塑令，限塑令問(wèn)題已成為垃圾治理的頑疾，在很大程度上源于執(zhí)行不嚴(yán)導(dǎo)致的反復(fù)性，須在源頭加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)廠商的治理，加大執(zhí)法力度，杜絕惡性循環(huán)和治理惡化反轉(zhuǎn)現(xiàn)象；第四，建立與家庭人口相匹配分類(lèi)垃圾免費(fèi)處理制度，超過(guò)免費(fèi)數(shù)量的垃圾以稱(chēng)重額外計(jì)費(fèi)，有條件的可采用超額累進(jìn)收費(fèi)制度。

3.紓困路徑之三：細(xì)化典型性示范主體參與分類(lèi)要求

在可能的條件下，擴(kuò)大垃圾分類(lèi)參與主體和治理區(qū)域范圍，增強(qiáng)其覆蓋率，減少垃圾分類(lèi)區(qū)域的碎片化和主體行為的分割性。當(dāng)前區(qū)域的碎片化表現(xiàn)為同一城區(qū)不同區(qū)域?qū)嵭胁煌诸?lèi)要求，這種不同分類(lèi)要求必然導(dǎo)致主體行為的分割性，例如居住小區(qū)已經(jīng)按時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行垃圾分類(lèi)收集，而上述學(xué)校不要求進(jìn)行嚴(yán)格的垃圾分類(lèi)，這無(wú)疑會(huì)降低垃圾分類(lèi)治理的成效。作為教育機(jī)構(gòu)的學(xué)校，本是垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的義務(wù)主體，對(duì)于城市高校和各類(lèi)中小學(xué)，應(yīng)依據(jù)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》和教育部相關(guān)通知要求，加強(qiáng)教學(xué)區(qū)、生活區(qū)、辦公區(qū)的垃圾分類(lèi)強(qiáng)制管理，同時(shí)確立學(xué)校的單位垃圾分類(lèi)責(zé)任、對(duì)本校學(xué)生的垃圾分類(lèi)教育責(zé)任、對(duì)學(xué)生進(jìn)行垃圾分類(lèi)的宣傳活動(dòng)責(zé)任；在分類(lèi)投放中，細(xì)化教師、班級(jí)、學(xué)生等各類(lèi)主體的垃圾分類(lèi)具體責(zé)任。

4.紓困路徑之四：強(qiáng)化垃圾分類(lèi)治理主體協(xié)同聯(lián)結(jié)

垃圾分類(lèi)治理是資源能源問(wèn)題，是環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，是公共管理問(wèn)題，更是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，需要專(zhuān)家引導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會(huì)組織，全民參與。全體公民既是垃圾問(wèn)題的制造者，也是自己生活物品的主宰者，是垃圾分類(lèi)的義務(wù)者，更是垃圾分類(lèi)治理成效的權(quán)益享用者。因此，建立科學(xué)治理協(xié)同機(jī)制尤為必要。政府部門(mén)間的協(xié)同機(jī)制已經(jīng)形成，而政府與社會(huì)組織、居民、生產(chǎn)者的協(xié)同治理機(jī)制需要根據(jù)各地情形合理創(chuàng)設(shè)，市場(chǎng)化程度高的地區(qū)應(yīng)該確立與社會(huì)組織和生產(chǎn)者的強(qiáng)協(xié)同治理機(jī)制，輔之以公民志愿者制度；而市場(chǎng)化程度較低的地區(qū)，可以根據(jù)區(qū)域情勢(shì)建立適合本地區(qū)的政府、社會(huì)、個(gè)人和生產(chǎn)者協(xié)同治理機(jī)制，做到因地制宜、因時(shí)制宜，但絕不軟化弱化垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度。

五、結(jié)語(yǔ)

垃圾分類(lèi)治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎全民生存質(zhì)量和永續(xù)發(fā)展之根本大計(jì)。十九大報(bào)告提出了“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”的生態(tài)文明建設(shè)要求。未來(lái)發(fā)展方面，我國(guó)“十四五”規(guī)劃也明確提出健全強(qiáng)制報(bào)廢制度和廢舊家電、消費(fèi)電子等耐用消費(fèi)品回收處理體系，并要求在投放、收集、運(yùn)輸、處理等四個(gè)環(huán)節(jié)建立健全生活垃圾處理系統(tǒng)。垃圾分類(lèi)治理，關(guān)乎所有生存主體，滲透生活各個(gè)領(lǐng)域，與能源、資源、環(huán)境、氣候等領(lǐng)域密切相關(guān)，破解困境實(shí)現(xiàn)新的飛躍是當(dāng)前垃圾分類(lèi)治理的重要使命。新發(fā)展理念下，應(yīng)以綠色發(fā)展推動(dòng)垃圾分類(lèi)治理[12]，助推以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活內(nèi)涵。綠色發(fā)展、垃圾分類(lèi)治理、無(wú)廢城市的建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，其目標(biāo)一脈相承。行百里者半九十，在垃圾治理、無(wú)廢城市建設(shè)道路上路途漫漫、任重道遠(yuǎn)，雖目標(biāo)不能一蹴而就，但有力行動(dòng)，刻不容緩，剛性強(qiáng)制，勢(shì)在必行。

【注釋】

①現(xiàn)象陳述來(lái)自對(duì)多個(gè)試點(diǎn)城市的老小區(qū)垃圾治理實(shí)踐狀況調(diào)研。

②通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境部“11+5”個(gè)試點(diǎn)城市或地區(qū)的無(wú)廢城市建設(shè)試點(diǎn)中期報(bào)告閱研，發(fā)現(xiàn)大多報(bào)告將垃圾處理的相關(guān)設(shè)施建設(shè)數(shù)目、處理垃圾的數(shù)量數(shù)據(jù)等，均作為無(wú)廢建設(shè)的成效考量指標(biāo)。