熊 輝

暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510632

2020年6月全國政協(xié)十三屆常委會第十二次會議期間首次開展聯(lián)動協(xié)商，接著全國各地政協(xié)組織紛紛開展聯(lián)動協(xié)商，取得了顯著成效，也引起了務(wù)實部門和學(xué)術(shù)界對政協(xié)聯(lián)動協(xié)商的關(guān)注，不僅在實踐上開展政協(xié)聯(lián)動協(xié)商的活動，而且在理論上也開展了相關(guān)研究?！叭嗣裾f(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，發(fā)揮優(yōu)勢作用，構(gòu)建‘縱向聯(lián)動、橫向銜接’一體化協(xié)商運行體系，是健全和完善社會主義協(xié)商民主制度的應(yīng)有之義。”[1]本文從法律制度內(nèi)在功能出發(fā)，運用法律制度消解政協(xié)聯(lián)動協(xié)商過程中的矛盾糾紛。

一、建立法律分層式化解機(jī)制，促進(jìn)聯(lián)動協(xié)商化解矛盾糾紛的制度化

人民政協(xié)組織通過建立法律制度分層式化解矛盾的制度體系，有效化解社會各類矛盾糾紛。各級政協(xié)組織應(yīng)當(dāng)建立運用法律制度化解社會矛盾糾紛的分層式制度，即建立運用法律制度化解社會矛盾糾紛的源頭治理機(jī)制、調(diào)解前置工作機(jī)制、非訴與訴訟解紛方式對接機(jī)制等。人民政協(xié)將政協(xié)的調(diào)解功能融入聯(lián)動綜治制度網(wǎng)絡(luò)，將人民調(diào)解組織和功能有效銜接于城鄉(xiāng)各級調(diào)解的制度網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各級政協(xié)組織網(wǎng)格化制度聯(lián)動和人民調(diào)解的雙重功能優(yōu)勢。政協(xié)組織可以利用自身政治優(yōu)勢選聘符合條件的人民調(diào)解員，配置專門的調(diào)解員，建立運用法律制度協(xié)調(diào)各矛盾主體之間的關(guān)系的機(jī)制，及時化解社會矛盾糾紛，第一時間把社會糾紛化解消滅在萌芽狀態(tài)。政協(xié)組織通過調(diào)解前置工作機(jī)制，將政協(xié)組織職能范圍內(nèi)可以調(diào)解化解的各類社會矛盾引入調(diào)解渠道。聯(lián)合各類有權(quán)主體如行政調(diào)解機(jī)關(guān)、司法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、律師調(diào)解組織等，建立區(qū)域性的法律制度聯(lián)合化解社會矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。如果聯(lián)動調(diào)解不成，需要通過司法途徑解決的，按照法律程序進(jìn)行起訴，及時通過法院立案受理。能夠不通過司法途徑解決社會矛盾的，盡量不通過司法途徑。例如，有的地方在政協(xié)的組織下，建立社會糾紛中立評估機(jī)制，引導(dǎo)當(dāng)事雙方在法律制度的框架內(nèi)，在糾紛解決上形成合理預(yù)期，防止不合理的預(yù)期。有的地方政協(xié)組織聯(lián)合各相關(guān)主體建立非訴訟服務(wù)中心，通過運用法律制度的聽證復(fù)議機(jī)制和方式化解矛盾。例如，在法庭外化解聯(lián)動協(xié)調(diào)組織通過民法的條文化解社會財產(chǎn)分割過程中糾紛。在政協(xié)主導(dǎo)下的分層式法律制度糾紛化解機(jī)制，將各類社會矛盾糾紛在糾紛化解機(jī)制的層層過濾、分解下得到化解，有效減少了社會矛盾的擴(kuò)大和積累，避免了社會矛盾都通過司法方式解決，節(jié)約了有限的司法資源，促進(jìn)了社會和諧。

二、完善法律服務(wù)流程，促進(jìn)聯(lián)動協(xié)商化解矛盾糾紛服務(wù)的一體化

近年來，有些地方的政協(xié)組織牽頭建立了相關(guān)主體參與的運用法律制度化解社會矛盾的全鏈條服務(wù)機(jī)制，如運用法律制度化解矛盾糾紛的排查制、非訴訟化的法律制度化解糾紛的服務(wù)清單制、運用法律制度化解矛盾糾紛的一次性告知制度、運用法律制度化解矛盾糾紛的綜合調(diào)處聯(lián)動制、運用法律制度化解矛盾糾紛的司法確認(rèn)制度、運用法律制度化解矛盾糾紛的矛盾預(yù)警研判制，涉及運用法律制度化解矛盾糾紛的全流程、全過程。社會矛盾糾紛排查化解機(jī)制聚焦重點地區(qū)、重點人群、重點行業(yè)，進(jìn)行分類梳理，逐一登記建檔，重點排查并預(yù)警報告，定期及時化解。非訴訟化解服務(wù)清單制各級政協(xié)組織聯(lián)合相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對非訴訟化解的社會矛盾糾紛，列出社會矛盾化解清單，通過組織相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行人民調(diào)解化解社會矛盾，或行政方式調(diào)解社會矛盾，或律師調(diào)解社會矛盾，或行政復(fù)議與仲裁方式化解社會矛盾，根據(jù)社會矛盾的性質(zhì)和輕重，決定解決矛盾的手段和方式，并建立非訴糾紛基本項目服務(wù)清單，確定社會矛盾化解的事項名稱、社會矛盾化解的辦理主體，規(guī)范社會矛盾化解的法律依據(jù)、證件材料，條件流程、辦理層級等各要素，同時，統(tǒng)一辦事流程、評價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)同一事項無差別受理。聯(lián)動協(xié)商化解社會矛盾糾紛服務(wù)中的一次性告知制度是根據(jù)服務(wù)對象和清單，告知矛盾化解服務(wù)對象的非訴解紛程序和方式，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿按照利益最大化和最快捷、最方便的原則，選擇非訴化解糾紛方式解決當(dāng)事人之間的矛盾和糾紛。這種非訴解紛方式相對打官司方式，要經(jīng)濟(jì)得多，方便得多。社會矛盾糾紛綜合調(diào)處聯(lián)動制就是人民調(diào)解組織有效銜接綜治制度網(wǎng)格，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三者一體聯(lián)動、一網(wǎng)運行的社會矛盾化解的工作格局。司法確認(rèn)制是運用司法強(qiáng)制力的保障功能，確保經(jīng)達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議得到司法的保障，確保人民調(diào)解的結(jié)果得到履行和遵守。社會矛盾預(yù)警研判制是聯(lián)動協(xié)商機(jī)制通過定期召開社會糾紛信息情況分析研判的工作例會，研判轄區(qū)內(nèi)發(fā)生某種社會矛盾糾紛的可能性、程度、性質(zhì)和解決方式方法，為黨和政府解決社會矛盾糾紛提供參考建議。

三、以法律協(xié)作為重點，推動聯(lián)動協(xié)商化解矛盾糾紛的主體同向使力

政協(xié)聯(lián)動協(xié)調(diào)多元解紛機(jī)制需要各類主體和各個部門共同發(fā)力，同向使力，齊聲“大合唱”。在政協(xié)的組織領(lǐng)導(dǎo)下各有關(guān)主體和部門需要各司其職，各行其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，多元主體共同推進(jìn)社會矛盾糾紛的機(jī)制建設(shè)?！凹m紛綜合調(diào)處聯(lián)動制度以完善矛盾糾紛源頭化解為切入點，推動人民調(diào)解組織與綜治網(wǎng)格有效銜接，形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解一網(wǎng)運行、一體聯(lián)動的工作格局?！盵2]首先，要充分發(fā)揮各級政協(xié)協(xié)調(diào)組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。研究和分析多元主體化解糾紛機(jī)制的建設(shè)，推動和督促落實各項協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌謀劃和綜合配套改革多元主體解決機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌建立多元主體化解矛盾糾紛體系。其次，明確各主體的責(zé)任。政協(xié)負(fù)責(zé)多元主體協(xié)商化解糾紛機(jī)制的建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、考核、督查，完善多元主體化解糾紛機(jī)制，并納入各責(zé)任主體的平安建設(shè)的考核評價體系。人民法院作為重要的責(zé)任主體，必須發(fā)揮職責(zé)，通過多種形式加強(qiáng)指導(dǎo)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)完善非訴訟糾紛解決機(jī)制和建設(shè)非訴訟服務(wù)中心。司法行政機(jī)關(guān)與法院共同推進(jìn)非訴訟與訴訟糾紛解決機(jī)制的對接。再次，建立銜接聯(lián)動機(jī)制。建立非訴化解糾紛的分類而治機(jī)制，在行政領(lǐng)域的糾紛化解，應(yīng)當(dāng)注重政府相關(guān)部門化解糾紛的主體責(zé)任，強(qiáng)化政府部分在行政調(diào)解、行政復(fù)議中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在民事領(lǐng)域的糾紛化解，應(yīng)當(dāng)凸顯人民調(diào)解在社會矛盾糾紛化解過程中的基礎(chǔ)性作用；在家事領(lǐng)域的糾紛化解，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公證的作用，如在財產(chǎn)繼承、離婚等糾紛化解中，公證的作用必然顯現(xiàn)。在商業(yè)領(lǐng)域的糾紛化解，仲裁的專業(yè)優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨l(fā)揮。同時，在糾紛化解過程中，搭建程序是銜接各類非訴解紛方式的必然要求，根據(jù)非訴解紛的具體情況，按照高效、簡便的原則，采取“人民調(diào)解+仲裁”方式、“公證+人民調(diào)解”方式、“人民調(diào)解+行政復(fù)議或裁決”方式、“公證+仲裁”方式，發(fā)揮法律制度化解糾紛方式的優(yōu)勢，形成組團(tuán)式化解方案，增強(qiáng)各主體之間的協(xié)助配合，提高各主體的糾紛化解能力。

四、以“互聯(lián)網(wǎng)+法律”，促進(jìn)運用法律制度聯(lián)動協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛的便捷性

社會矛盾糾紛化解的精細(xì)化，是聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制的重要方面。聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范性、科學(xué)性、針對性和準(zhǔn)確性是其核心要素，而要在社會矛盾糾紛化解過程中做到規(guī)范性、科學(xué)性、針對性和準(zhǔn)確性，智能化是實現(xiàn)這一目標(biāo)的催化劑。智能化有助于提高多元主體糾紛解決的便捷度和精準(zhǔn)度，是多元主體精細(xì)化化解糾紛機(jī)制的抓手，智能化“注重多元解紛路徑之間的無縫銜接，再造矛盾實質(zhì)治理的方式、內(nèi)容與系統(tǒng)”[3]。首先，建立大數(shù)據(jù)輔助社會矛盾糾紛化解的機(jī)制。大數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性有助于解決社會矛盾糾紛。分類儲存有關(guān)社會矛盾糾紛的案情、輿情等數(shù)據(jù)，并對其進(jìn)行統(tǒng)計分析，從而得到科學(xué)的結(jié)論和研判預(yù)警，實現(xiàn)從依靠經(jīng)驗向依靠科學(xué)數(shù)據(jù)化解社會矛盾糾紛的轉(zhuǎn)變。為此，有必要建立多元化解社會矛盾糾紛的典型案例庫、法律法規(guī)庫，設(shè)置藍(lán)、黃、橙、紅四種顏色標(biāo)識的預(yù)警體系，促進(jìn)社會矛盾糾紛風(fēng)險預(yù)警與處置的智能化和科學(xué)化。其次，深入推進(jìn)聯(lián)合協(xié)商的“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)。一是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+治理”建設(shè)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，植入大數(shù)據(jù)的查詢機(jī)制，組建社會治理網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)事業(yè)單位、政府行政、公安和司法部門的數(shù)據(jù)信息資源庫，以平臺化架構(gòu)，把各方面有關(guān)社會矛盾糾紛的數(shù)據(jù)信息資源，從孤立、分散的狀態(tài)集中激活、整合，破除社會矛盾糾紛化解信息壁壘，并且通過互聯(lián)網(wǎng)平臺如微博、微信公眾號、政府信息網(wǎng)站等方式對外傳播，方便社會公眾了解社會矛盾糾紛解決方案，凝聚社會公民參與社會矛盾糾紛解決的思想共識，最大限度地取得社會公眾的理解和支持。二是推進(jìn)聯(lián)合協(xié)商的“互聯(lián)網(wǎng)+政法”建設(shè)，構(gòu)建智能化的線上、線下一體化的服務(wù)社會矛盾糾紛化解的平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)窗口，推動社會矛盾糾紛化解“網(wǎng)上辦”“快速辦”“一次辦”“馬上辦”。利用互聯(lián)網(wǎng)開放、快速、互動、平等的特性，建設(shè)社會矛盾糾紛化解的“E”法庭建設(shè)、“云”調(diào)解室，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)從立案、調(diào)解、仲裁，到審判的社會矛盾糾紛化解的全過程服務(wù)，多元解紛機(jī)制得到延伸、得到全覆蓋，社會治理的效率得到大大提升。

五、“三治”相融合，形成運用法律制度化解社會矛盾糾紛的有效合力

在國家治理現(xiàn)代化和全面依法治國過程中，政協(xié)組織運用法治思維和法治方式促進(jìn)聯(lián)動協(xié)商化解各類社會矛盾，將會發(fā)揮更大作用。各聯(lián)動主體在各級政協(xié)組織的協(xié)調(diào)下，堅持自治、法治、德治的良好融合、有機(jī)結(jié)合。實現(xiàn)良性互動、相互促進(jìn)，發(fā)揮融合裂變效應(yīng)，才能實現(xiàn)有效化解社會矛盾糾紛、實現(xiàn)社會和諧的目標(biāo)。一是聯(lián)動主體與客體之間的治理融合。從聯(lián)動治理主體來看，可以分自治主體、法治主體、德治主體，“三治融合”是這些治理主體與“三治”客體即“三治”對象之間的融合。這種聯(lián)動治理模式是推進(jìn)治理創(chuàng)新，

將“非訴”機(jī)制置于社會矛盾糾紛解決系統(tǒng)的前端，主要目的在于通過主體與客體之間的融合和聯(lián)動，充分調(diào)動各個治理主體的能動性，以“人本+治理”的方式構(gòu)建各類主體的廣泛參與、共同協(xié)商解決社會矛盾糾紛的局面。在政協(xié)組織的協(xié)調(diào)下，聯(lián)動各有關(guān)治理主體和治理客體，將調(diào)解各類矛盾糾紛的觸角延伸至基層和社會生活的各個層面。有的地方將涉及自治法治德治的共治的客體如未成年人犯法、不當(dāng)上訪、盜竊、黃賭毒、鄰居矛盾、家庭糾紛、社會失信等，只要是“非訴”情形，都納入社會矛盾糾紛范疇，將治理主體與客體融合，協(xié)商化解矛盾糾紛。二是聯(lián)動治理的局部與整體之間的融合。各地方雖然并未全面推行自治主體、法治主體、德治主體之間的“三治融合”，聯(lián)動協(xié)商化解社會矛盾糾紛的機(jī)制和機(jī)構(gòu)也沒有標(biāo)顯“三治融合”，但事實上，在各級政協(xié)的組織下，一些地方的聯(lián)動協(xié)商機(jī)制已經(jīng)實現(xiàn)了自治法治德治的塊狀的局部融合。有的地方出臺鄉(xiāng)村操辦紅白喜事的鄉(xiāng)規(guī)民約和參照標(biāo)準(zhǔn)，這種鄉(xiāng)規(guī)民約有效治理社會上紅白喜事中存在的相互攀比、大操大辦等問題。這些鄉(xiāng)規(guī)民約與法制規(guī)則相對接，對鄉(xiāng)村的移風(fēng)易俗、凈化民風(fēng)以及預(yù)防家庭矛盾糾紛等具有良好的治理效應(yīng)。有的地方則實行整體治理的方式，有的地方將自治法治德治全方位鏈接，則通過智能化、信息化、專業(yè)化的手段，融合推動自治法治德治共同實施，體現(xiàn)了“三治”的整體性。有的地方匯集“三治”機(jī)制和建立調(diào)解的案件平臺，這種平臺聚集案件咨詢、案件評估、案件調(diào)解、案件仲裁、案件訴訟等多種功能，多元化解矛盾糾紛，形成了“三治融合”有效化解社會矛盾糾紛的服務(wù)站。有的大城市社區(qū)如上海市寶山區(qū)在探索“三治融合”的過程中，整合各級和各方面的社區(qū)治理架構(gòu)，統(tǒng)籌建立社區(qū)的物業(yè)管理、警務(wù)、律師、醫(yī)務(wù)等“三治融合”的大數(shù)據(jù)資源，有效把握“三治融合”現(xiàn)狀，精準(zhǔn)實施社會矛盾化解的治理。