“十三五”期間，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]，我國(guó)應(yīng)急管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理辦公室等13個(gè)相關(guān)部門(mén)的相關(guān)職能進(jìn)行整合，并組建應(yīng)了急管理部[2]，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)工作開(kāi)始邁入新時(shí)代。

應(yīng)急管理部的成立，意味著擔(dān)負(fù)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的各部門(mén)，從單純分散的行政管理，向統(tǒng)一集中的綜合管理轉(zhuǎn)變，從遏制重特大事故的安全生產(chǎn)體系，向全行業(yè)、全領(lǐng)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)變。安全生產(chǎn)作為應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的基本盤(pán)，在預(yù)防事故發(fā)生和減輕其造成的傷亡、損失等各方面，都起到了十分重要的作用。因此，了解安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理發(fā)展歷程，厘清兩者的相互關(guān)系，并探究加快互融互促的發(fā)展對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的發(fā)展歷程

1.1 安全生產(chǎn)的發(fā)展歷程

我國(guó)歷來(lái)重視的安全生產(chǎn)工作，不僅事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)大局穩(wěn)定。相關(guān)研究指出，我國(guó)安全生產(chǎn)工作的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段為初創(chuàng)期，之后有過(guò)停滯期，第三階段為恢復(fù)發(fā)展期。

1949年11月，全國(guó)煤礦工作會(huì)議上第一次提出“煤礦生產(chǎn)，安全第一”的口號(hào)，到1952年，第二次全國(guó)勞動(dòng)保護(hù)工作會(huì)議明確“安全第一”的工作方針，再到1963年，為加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)安全工作，國(guó)務(wù)院頒布了專門(mén)規(guī)定，安全生產(chǎn)工作開(kāi)始從煤礦業(yè)向各行各業(yè)普及。從新中國(guó)成立到1966年的這段時(shí)期稱為初創(chuàng)期。1966年之后，安全生產(chǎn)工作陷入了相當(dāng)長(zhǎng)的停滯期。直到1978年前后，安全生產(chǎn)工作開(kāi)始漸漸向好的方向轉(zhuǎn)變。從1980年5月國(guó)務(wù)院聯(lián)合相關(guān)部門(mén)在全國(guó)開(kāi)展第一個(gè)安全生產(chǎn)月，到2002年第一部《安全生產(chǎn)法》正式頒布實(shí)施，安全生產(chǎn)工作開(kāi)始飛速發(fā)展。黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于制定我國(guó)第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議中，正式確立了12字的工作方針及安全發(fā)展的理念[3]——“安全第一”是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“預(yù)防為主”是將傷亡事故扼殺于萌芽之中，“綜合治理”則體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作的復(fù)雜性和多樣性，從適應(yīng)安全生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，結(jié)合“人（人員安全管理）、機(jī)（機(jī)器設(shè)備安全管理）、料（物料安全管理）、法（方法過(guò)程安全管理）、環(huán)（環(huán)境場(chǎng)所安全管理）”等各類科學(xué)手段措施，多管齊下，齊抓共管。

在2022年8月30日舉行的“中國(guó)這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上，應(yīng)急管理部副部長(zhǎng)宋元明介紹，十年來(lái)，一系列“實(shí)招”“硬招”落地，安全生產(chǎn)水平不斷提高。堅(jiān)守安全紅線，在安全生產(chǎn)的常抓、嚴(yán)管等方面，建立了長(zhǎng)效機(jī)制，制定實(shí)施了安全生產(chǎn)十五條硬措施，健全了新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)安全生產(chǎn)執(zhí)法改革……2021年全國(guó)生產(chǎn)安全事故起數(shù)較2012年下降56.8%，重特大事故下降幅度達(dá)到71%。

1.2 應(yīng)急管理的發(fā)展歷程

隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展水平及綜合國(guó)力的提升，“人民至上、生命至上”的治理思維更加凸顯，減少突發(fā)事件及其造成的傷亡和損失，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，已不再局限于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件[4]，成為了擋在我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大挑戰(zhàn)。

相關(guān)研究指出，我國(guó)應(yīng)急管理工作的發(fā)展與安全生產(chǎn)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，按照時(shí)間段劃分，可以大致分為萌芽期、發(fā)展期和新時(shí)期。在萌芽期，我國(guó)應(yīng)急管理工作的主要特征表現(xiàn)為應(yīng)對(duì)災(zāi)種單一化、管理體制松散化，在面對(duì)重特大災(zāi)難時(shí)存在缺少專業(yè)的科學(xué)手段等關(guān)鍵性問(wèn)題。2003年非典疫情暴發(fā)后，我國(guó)應(yīng)急管理工作開(kāi)始進(jìn)入第二階段，通過(guò)對(duì)非典疫情應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，形成了總體預(yù)案、體制、機(jī)制、法制的“一案三制”體系，其主要特征由“應(yīng)對(duì)單一突發(fā)事件”向“綜合應(yīng)急治理”轉(zhuǎn)變。2005年7月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)第一次應(yīng)急管理工作會(huì)議，頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[5]，使我國(guó)應(yīng)急管理踏上了常規(guī)化、制度化、法制化的軌道。黨的十八大后，隨著全方位、立體化的公共安全網(wǎng)和以國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急管理體系的全面建設(shè)，我國(guó)的應(yīng)急管理事業(yè)開(kāi)始進(jìn)入新時(shí)期。黨的十九屆五中全會(huì)提出“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，全面防范、深層次化解現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，從而將應(yīng)急管理體系建設(shè)提升到了國(guó)家發(fā)展和安全的新高度。

2 安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的本質(zhì)與相互關(guān)系

2.1 安全生產(chǎn)的本質(zhì)

安全一詞在新華詞典中的解釋為“沒(méi)有危險(xiǎn)；不受威脅；不出事故”，故安全生產(chǎn)可以理解為現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有危險(xiǎn)、人員不受威脅、作業(yè)不出事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也就是說(shuō)，“人（人員）、機(jī)（機(jī)器設(shè)備）、料（物料）、法（方法過(guò)程）、環(huán)（環(huán)境場(chǎng)所）”全要素都是安全的。安全生產(chǎn)重在過(guò)程管理，合理運(yùn)用科學(xué)的管理手段可以有效減少災(zāi)害事故的發(fā)生。根據(jù)海因里希的事故因果連鎖理論，通過(guò)安全管理手段及時(shí)消除導(dǎo)致事故的初始原因、間接原因和直接原因，達(dá)到遏制事故發(fā)生的最終目的。因此，安全生產(chǎn)的核心本質(zhì)就是安全管理。

2.2 應(yīng)急管理的本質(zhì)

應(yīng)急在新華詞典中的解釋為“應(yīng)付急需、緊急情況”，百度百科則將應(yīng)急管理解釋為“對(duì)重特大事故提出的應(yīng)對(duì)機(jī)制”。在應(yīng)急管理部成立前，我國(guó)的應(yīng)急管理工作主要集中在政府及其他公共管理機(jī)構(gòu)，核心任務(wù)是對(duì)各類影響公共安全及社會(huì)穩(wěn)定安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。綜上所述，應(yīng)急管理是政府在處置重特大事故方面，采取全方位的現(xiàn)代化手段進(jìn)行資源調(diào)配，通過(guò)建立應(yīng)對(duì)機(jī)制所采取的一系列相關(guān)措施的集合。

2.3 安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的關(guān)系

不論在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位還是新興行業(yè)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)的目標(biāo)、應(yīng)急管理的目標(biāo)，均是避免重特大安全事故的發(fā)生，所以在保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位正常運(yùn)行的過(guò)程中，既要采取合理有效的安全管理技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，也需通過(guò)及時(shí)有效的應(yīng)急響應(yīng)來(lái)減輕事故造成的各類人員的傷亡和各類財(cái)產(chǎn)的損失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)融合。在宏觀層面，將兩者功能性疊加后的融合體系，我們可以理解成通過(guò)建立完善的法律法規(guī)體系以及相關(guān)的工作制度和專業(yè)化服務(wù)保障措施，形成一個(gè)責(zé)任落實(shí)制度化、政府領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化、部門(mén)監(jiān)管實(shí)時(shí)化、社會(huì)參與體系化的多元化平臺(tái)。

安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的根本目的，都是通過(guò)一系列科學(xué)手段，根據(jù)系統(tǒng)工程學(xué)的原理，按照計(jì)劃、實(shí)施、檢查和改進(jìn)的PDCA循環(huán)管理理論，來(lái)控制并減少各類災(zāi)害事故的發(fā)生及其造成的損害。從實(shí)際應(yīng)用來(lái)看，安全生產(chǎn)側(cè)重通過(guò)前期大量本質(zhì)化安全措施及科學(xué)管理制度的有效落實(shí)，達(dá)到事前、事中的預(yù)先性管控，應(yīng)急管理則是通過(guò)響應(yīng)、處置、恢復(fù)等手段作為安全生產(chǎn)失控狀態(tài)下的補(bǔ)充與完善。從企業(yè)角度來(lái)看，安全生產(chǎn)是確保企業(yè)平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展的重要抓手，應(yīng)急管理則是避免災(zāi)害損失失去控制的必要著力點(diǎn)。從政府層面來(lái)看，承擔(dān)著保障社會(huì)穩(wěn)定重大使命的應(yīng)急管理，是集中力量處置重特大事故的重要舉措，安全生產(chǎn)則是防范化解重特大安全事故的必要方式。因此，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理是一個(gè)相互交叉、相互補(bǔ)充、上下聯(lián)動(dòng)、密不可分的有機(jī)整體，安全生產(chǎn)決定著應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和前提，應(yīng)急管理則是安全生產(chǎn)的支撐和保障。基于上述關(guān)系，新時(shí)代背景下的安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理，亟待加快互融互促和高質(zhì)量發(fā)展。

3 安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理加快互融互促的對(duì)策建議

3.1 加快深化理論研究

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是安全生產(chǎn)的根本目標(biāo)，安全生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的初衷都是為了保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。自《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)在安全生產(chǎn)的原理和體系方面實(shí)踐多年，具備豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但要真正做到從源頭上制度化、常態(tài)化化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把觀念上、制度上、技術(shù)上的安全問(wèn)題，防微杜漸解決在萌芽狀態(tài)和事故發(fā)生之前，就必須不斷健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。這就需要充分運(yùn)用安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系的經(jīng)驗(yàn)和成果，進(jìn)行重特大災(zāi)害成因與防范、預(yù)警、化解機(jī)制的研究，實(shí)現(xiàn)早預(yù)警、快響應(yīng)，為人民群眾提供準(zhǔn)確的避災(zāi)指揮和妥善處置。通過(guò)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理現(xiàn)有理論的整合與完善，使安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理在基礎(chǔ)理論上實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，在加快互融互促中，實(shí)現(xiàn)體系化理論指導(dǎo)創(chuàng)新性工作“一盤(pán)棋”。

3.2 加快細(xì)化工作手段

現(xiàn)階段以全面開(kāi)展隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控等常規(guī)技術(shù)手段為基礎(chǔ)，靈活運(yùn)用信息化、智能化、數(shù)字化系統(tǒng)，集安全風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害以及公共衛(wèi)生事件等各類突發(fā)事件的預(yù)警、響應(yīng)、指揮于一體的全域綜合性監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，正在加快建設(shè)；安全風(fēng)險(xiǎn)的分層級(jí)管控、安全隱患的排查與治理、高危作業(yè)情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控、對(duì)人員危險(xiǎn)行為的及時(shí)預(yù)警，以及應(yīng)急預(yù)案銜接、應(yīng)急物資分配、應(yīng)急響應(yīng)反饋等全流程、一體化信息共享的系統(tǒng)，正在加快構(gòu)建。通過(guò)加快上述工作手段的互融互促，不斷提升安全風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件管控能力，及時(shí)妥善應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害事故，有效保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)、優(yōu)化、協(xié)同、高效管理“一張網(wǎng)”。

3.3 加快優(yōu)化體制機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)的安全生產(chǎn)本質(zhì)安全水平依然不高，應(yīng)急管理體系仍需完善。為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和騰飛，早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，國(guó)務(wù)院安委辦在2016年發(fā)文，明確要求各行各業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制，既實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)的分層級(jí)管控，又實(shí)施安全隱患的排查與治理，持續(xù)強(qiáng)化自管、自控、自查、自糾能力。同時(shí)，政府監(jiān)管部門(mén)需要履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，建立綜合應(yīng)急救援體制，加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)的源頭管理工作，及時(shí)淘汰落后產(chǎn)能和技術(shù)，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，各部門(mén)、各行業(yè)各司其職，開(kāi)展具有行業(yè)和部門(mén)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范與管控，在啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)之后，則通過(guò)政府綜合應(yīng)急救援體制，實(shí)行應(yīng)急力量和物資統(tǒng)一調(diào)配。從總體國(guó)家安全觀的站位上，加快安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理互融互促，通過(guò)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)雙重預(yù)防機(jī)制與綜合應(yīng)急救援體制，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)“可防可控”的管理理念與災(zāi)害事故“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”新理念“一條心”。

4 結(jié)語(yǔ)

“十四五”時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理工作的重視提升到了一個(gè)全新的高度，要求把新發(fā)展理念、總體國(guó)家安全觀貫穿國(guó)家發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域。在深入推進(jìn)《“十四五”國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》的實(shí)施過(guò)程中，安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理工作通過(guò)加快互融互促，將進(jìn)一步推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，在新時(shí)代新發(fā)展格局中，為保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全提供更為有力的支撐和保障[6]。