馬婧敏

（山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟與法律服務(wù)中心，山西 太原 030002）

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。我國鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生深刻變革，同時，鄉(xiāng)村治理面臨諸多艱巨復(fù)雜的問題和挑戰(zhàn)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于 “三農(nóng)” 工作的重要論述和視察山西重要講話及重要指示批示，積極探索鄉(xiāng)村治理有效方法舉措，對標(biāo)對表狠抓工作落實，加快補齊鄉(xiāng)村治理短板，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷取得新成效。

1 鄉(xiāng)村治理工作面臨的問題

1.1 集體經(jīng)濟薄弱，削弱鄉(xiāng)村治理成效

近些年鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟通過國家政策扶持、社會投入等方式，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了一定成效，但外力投入仍然未能從根本上解決集體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，內(nèi)生動力不足、發(fā)展村級集體經(jīng)濟方式單一、缺少持久的增收渠道、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟匱乏、長效的增收機制等問題是制約集體經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。尤其是偏遠(yuǎn)村級、村集體經(jīng)濟缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐，村級集體經(jīng)濟薄弱導(dǎo)致內(nèi)生發(fā)展動力嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的提供都需要大量的政府資金作為后盾，而政府財政資金來源有限，很大程度限制了鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。

1.2 實用人才缺失制約，鄉(xiāng)村治理發(fā)展

真正懂 “三農(nóng)” 工作、懂經(jīng)濟特點的 “實用型” 人才不足，制約了鄉(xiāng)村振興工作的推進。 “精英離村” 和 “農(nóng)民離村” ，加之農(nóng)村留守群體現(xiàn)狀，留守群眾受教育程度普遍偏低，少數(shù)留守年輕人也思想保守、科技意識不強、生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營能力較弱，難以適應(yīng)科技含量較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中 “心有余而力不足” 。90%的農(nóng)村基層黨組織組織黨員教育培訓(xùn)時缺乏針對性和時效性，農(nóng)村黨員普遍能力不足，與新時期農(nóng)村建設(shè)需求 “缺口” 巨大。部分農(nóng)村黨組織不能結(jié)合本村發(fā)展實際制定培訓(xùn)計劃，致使黨員干部群眾參加培訓(xùn)的積極性不高。大部分黨員干部學(xué)歷仍然偏低，在一定程度上影響了工作的開展；部分村干部開展工作因循守舊、被動等靠，對農(nóng)村發(fā)展缺乏明確思路和長遠(yuǎn)規(guī)劃。近年來，部分村選擇集體經(jīng)濟項目缺乏前瞻性、科學(xué)性，或是簡單發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)濟收益差、產(chǎn)品附加值低，或是缺乏銷售服務(wù)的渠道和營銷策略，產(chǎn)品 “走不出去” 或者 “走不遠(yuǎn)” 。

1.3 鄉(xiāng)村治理主體弱化，參與意識淡薄

鄉(xiāng)村治理的主體是農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興的主體也是農(nóng)民，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，生活條件改善的農(nóng)民大部分都會從農(nóng)村遷到城市，大部分優(yōu)秀青年擇業(yè)趨向非農(nóng)崗位，居住趨向城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村精英外流，鄉(xiāng)村中的老齡化嚴(yán)重，部分村莊出現(xiàn) “空心村” 現(xiàn)象，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的房屋、宅基地和耕地，村民自治組織缺乏年輕血液。居住在鄉(xiāng)村的村民參與治理的主體意識比較薄弱，他們一般受教育程度比較低。對于鄉(xiāng)村如何治理促進鄉(xiāng)村發(fā)展，處于被動狀態(tài)。農(nóng)村留不住人，參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性也就無從談起。部分干部片面重視自身經(jīng)濟利益，缺乏服務(wù)意識，大多選擇在外務(wù)工，對村內(nèi)事務(wù)不了解，回鄉(xiāng)發(fā)展意愿不強；部分農(nóng)村黨組織對黨員培訓(xùn)長期不重視，致使農(nóng)村黨員能力素質(zhì)提升緩慢，對服務(wù)農(nóng)村建設(shè) “有心無力” 。部分村民自身貧困，也不愿參加學(xué)習(xí)教育和技能培訓(xùn)，樂于充當(dāng) “貧困戶” ，等著組織和政策的救濟，缺乏帶富幫困的能力。

2 對策及建議

2.1 堅持黨建為本，提升發(fā)展引領(lǐng)力

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，提供堅強組織保證，形成整體推進鄉(xiāng)村治理的強大引擎。發(fā)揮黨員先鋒模范作用，強化村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，組織黨員學(xué)習(xí)新思想，開拓新思路，解決新問題。例如太原市劉家堡鄉(xiāng)重點探索發(fā)揮 “三個組織” （黨建組織、聯(lián)動組織、自治組織）作用，明確治理目標(biāo)，理順治理機制，提升鄉(xiāng)村治理引領(lǐng)力。一是做到 “四個主動” ，以黨風(fēng)建設(shè)鞏固鄉(xiāng)村治理之基。參照中央辦法，盡快建立山西省加強鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)部門聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省委宣傳部、省委政法委、省民政廳、省司法廳等單位組成，建立起部門聯(lián)動、資源整合、政策集成的工作機制。同時推動市縣也建立協(xié)同推進機制。堅持以良好黨風(fēng)帶動政風(fēng)民風(fēng)，主動把鄉(xiāng)村有效治理作為黨委、政府工作重點，納入年度考核機制，鄉(xiāng)、村兩級黨員干部建立為民辦事臺賬，實行 “銷號” 管理。要求黨員主動一線辦公，建立黨員干部一線工作法制度，把黨建例會開到農(nóng)村，黨員干部集結(jié)一線。要求黨員主動強化帶頭示范引領(lǐng)作用，把黨旗永遠(yuǎn)插在基層一線。同時主動用情解困，實施黨群連心工程——黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度，幫扶低保、特殊困難群眾，用心用情解決實際困難。二是實現(xiàn) “七維管理” ，以模式創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理格局。堅持在理念創(chuàng)新、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、贏得各方支持上持續(xù)下功夫，制定了 “包村領(lǐng)導(dǎo)+包村指導(dǎo)員+鄉(xiāng)人大代表+鄉(xiāng)職能部門人員+村兩委成員+村民代表+律師” 的七個維度管理模式，定期組織召開聯(lián)席研判會，按照定人、定時、定點、定責(zé)的 “四定” 原則，發(fā)揮群團組織作用，轉(zhuǎn)變工作方式方法，解決群眾的操心事、煩心事、揪心事。例如2020年，太原市劉家堡鄉(xiāng)共接待信訪群眾33批130人次，受理信訪案件204件，信訪案件調(diào)解成功率達100%，做到了無一例信訪事件出村出鄉(xiāng)。三是推行 “三長制” ，以主體作用發(fā)揮推動鄉(xiāng)村治理落小落細(xì)落實。按照任務(wù)相當(dāng)、方便管理、界定清晰的要求，考慮村民認(rèn)同度、農(nóng)村工作人員能力素質(zhì)等因素，構(gòu)建片長、街（巷）長、院長三級管理服務(wù)機制。通過 “三長制” 直接聯(lián)系服務(wù)群眾，織密簡便、務(wù)實、管用的組織體系，在政策宣傳、民意收集、化解矛盾、衛(wèi)生整治等方面，形成上下通達、橫向共享的全域覆蓋工作體系，提升社會管理水平及提升村民道德素質(zhì)。

2.2 深化農(nóng)村改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟

圍繞中央關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見與山西省實施意見，主動對標(biāo)對表，全面貫徹落實。瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村治理的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，謀劃具體工作抓手，重點突破、帶動全局。

因地制宜地開發(fā)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。盤活資產(chǎn)，開發(fā)資源，將資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資金。例如太原市小店區(qū)王吳村以 “農(nóng)業(yè)+文化旅游+教育勞動實踐” 為模式，形成了葡萄采摘觀光旅游田園綜合體業(yè)態(tài)，被評為中國美麗休閑鄉(xiāng)村和山西省首批3A級鄉(xiāng)村旅游示范村。小店區(qū)劉家堡村以 “農(nóng)業(yè)+非物質(zhì)文化遺產(chǎn)+民宿康養(yǎng)” 為模式，建成非遺文化街，入駐了傳統(tǒng)剪紙、漢服、漆畫、木雕、千層底、舞獅、漆器、傅山鹵肉、穆府老膏藥等非遺文化工作室，盤活了廢舊宅院資源，增加了村民收入。制定山西省化解村級債務(wù)的政策意見，穩(wěn)慎開展村級債務(wù)化解試點，逐步分批化解村級債務(wù)；進一步盤活利用農(nóng)村閑置資源、資產(chǎn)，探索村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式；加大財政金融等方面的扶持力度，提升集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理水平。臨汾市襄汾縣古城鎮(zhèn)關(guān)村在2016年采取 “支部引領(lǐng)+公司運作+農(nóng)戶參與” 的發(fā)展模式，投資605×104元，流轉(zhuǎn)土地10 hm2，建成設(shè)施冬棗大棚30座，統(tǒng)一發(fā)包給合作社，由農(nóng)戶承包經(jīng)營，帶動群眾年均增收3×104元，合作社的冬棗還獲得了無公害農(nóng)產(chǎn)品證書，并注冊了 “忠義關(guān)村” 商標(biāo)，遠(yuǎn)銷上海、廣州等地。晉城市高平市原村鄉(xiāng)良戶村2013年引進資金，合資成立了高平市良戶文化旅游開發(fā)有限公司，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目。整治修繕了侍郎府、國朝軍功院、高家院、黃王宮、趙家院、雙進士院等古院落，建起磚雕博物館、剪紙博物館、陶藝坊、非遺小院、四合院民宿客棧、國際青年旅社、藝術(shù)酒店、良戶藝術(shù)文化展示中心、良戶書院等文化產(chǎn)業(yè)平臺，建起了游客服務(wù)中心，組建了導(dǎo)游隊伍，建設(shè)了5個具有特色的餐飲農(nóng)家樂、30多家小吃店，接待人次1×104余人。通過旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，良戶村村民共收入合計近200×104元。

2.3 穩(wěn)住鄉(xiāng)親，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理動力

會同有關(guān)部門加強對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點工作的組織協(xié)調(diào)、跟蹤指導(dǎo)與監(jiān)督檢查。先行先試，探索路徑，選擇若干縣（市、區(qū)）進行鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點，每年創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)。結(jié)合鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建，進一步研究制定鄉(xiāng)村治理評價指標(biāo)體系，探索建立以農(nóng)民群眾為主體的考評制度機制。村民參與一直是鄉(xiāng)村治理的困境所在，激發(fā)農(nóng)民治理的動力，是鄉(xiāng)村治理得到實效的關(guān)鍵所在。一是暢通村民參與渠道，需要完善農(nóng)村民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度。建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，健全村務(wù)監(jiān)督機制。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨特功能。二是加強利益聯(lián)結(jié)，保障集體經(jīng)濟組織成員享有的一切權(quán)利，包括集體收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、股權(quán)繼承權(quán)等。加強集體經(jīng)濟與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，才能使農(nóng)民參與更有動力。采取 “以訓(xùn)代會” 的形式，組織省直有關(guān)部門、各市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，部分縣委副書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、村黨組織書記，在浙江省寧波市舉辦專題培訓(xùn)班，實地考察學(xué)習(xí) “象山經(jīng)驗” “鄞州解法” ，探索構(gòu)建黨建引領(lǐng)，自治、法治、德治 “三治” 融合，共謀共建共管共享共評的鄉(xiāng)村治理新體系。例如清徐縣楊房村堅持民主集中制，深化村民自治實踐。落實村民自治，修改完善村規(guī)民約。同時建立了紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭工作機構(gòu)。嚴(yán)格民主決策，執(zhí)行 “四議兩公開” 議事決策程序，凡是涉及村民切身利益的重要事情和村民共同關(guān)心的熱點問題，比如重大項目工程集體資產(chǎn)、資源對外承包、承租、大額資金支付、低保、扶貧救助等惠民政策享受對象的評議確定等事宜都嚴(yán)格按照該程序組織實施。認(rèn)真落實黨員群眾建議、通過微信群、黨群服務(wù)中心收集意見及建議，定期開會研討，及時制定解決辦法。比如，可因地制宜在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制，借鑒靈丘縣 “扶貧愛心超市” 、蒲縣 “道德銀行” 的經(jīng)驗做法，從農(nóng)民群眾最關(guān)心的身邊事入手，將鄉(xiāng)村重要事務(wù)量化為積分指標(biāo)，通過民主的方式形成積分評價辦法，對農(nóng)民群眾日常的行為進行評價形成積分，根據(jù)積分給予相應(yīng)的精神鼓勵、物質(zhì)獎勵或行為約束。

強化民主監(jiān)督，經(jīng) “四議兩公開” 表決通過的事項，首先在村務(wù)公開欄公開，其次將決策事項報鎮(zhèn)黨委政府審核備案，最后交由村委會組織實施。村委會實施過程中，村監(jiān)會全程參與監(jiān)督。扎實推進陽光政務(wù)，規(guī)范設(shè)置村務(wù)公開欄，接受群眾監(jiān)督。

2.4 吸引人才，催生鄉(xiāng)村建設(shè)的新動力

圍繞鄉(xiāng)村干部隊伍建設(shè)、提高村組干部待遇、激勵專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村等方面，探索推進鄉(xiāng)村人才振興的政策措施，引導(dǎo)各類人才 “上山下鄉(xiāng)” ，參與鄉(xiāng)村治理，服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)。在傳統(tǒng)的中國社會， “鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢” 是鄉(xiāng)村治理的主心骨，是鄉(xiāng)村治理的主體。新時代下，構(gòu)建 “新鄉(xiāng)紳” 成長機制，制定政策支持、制度吸納、利益傾斜政策，吸引有知識、有能力、有威望、為人民服務(wù)的新 “鄉(xiāng)賢” 和 “鄉(xiāng)紳” 加入鄉(xiāng)村治理隊伍。一是加強農(nóng)村黨員教育管理。建議上級部門統(tǒng)籌教育教學(xué)資源，適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。出臺農(nóng)村黨員干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，分層分類提出指導(dǎo)性建議，為基層分類培養(yǎng) “兩委” 班子、一般黨員、流動黨員提供依據(jù)。二是推進農(nóng)村后備干部隊伍建設(shè)。要將選派機關(guān)事業(yè)單位干部到村任職常態(tài)化，積極從機關(guān)事業(yè)單位選拔合適人員，到村擔(dān)任黨組織書記，為農(nóng)村注入活力，也解決機關(guān)單位 “人浮于事” 的問題。同時，實施 “農(nóng)村本土人才回歸工程” ，積極從經(jīng)商人員、高校畢業(yè)生、退役軍人中發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)村 “兩委” 后備干部，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展儲備力量。三是引導(dǎo)黨員發(fā)揮作用。要構(gòu)建適合農(nóng)村黨員發(fā)揮作用的平臺，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)黨群服務(wù)中心，科學(xué)設(shè)置功能性黨小組，推進無職黨員設(shè)崗定責(zé)，暢通流動黨員雙向聯(lián)系渠道，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員在參與鄉(xiāng)村治理、化解矛盾糾紛、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。

在 “三治融合” 基礎(chǔ)上，進一步推進 “智治” ，加快推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，支持各地打造鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，實時提供便民服務(wù)，實時掌握村情民意，實時預(yù)警處置事件，推動政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

習(xí)近平總書記多次指出 “金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)” 。對標(biāo)全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大任務(wù)，需要多元投入、巨量投入，僅靠財政投入，只能解決一小部分投入問題，大部分投入還要由主體、由市場來承擔(dān)，需要引入金融和社會資本的 “活水” ，穩(wěn)定并不斷擴大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效投資。既要按照金融市場規(guī)律辦事，也要考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特點和規(guī)律，不能簡單照搬城市、工商業(yè)的模式。

2.5 加強重大問題調(diào)查研究

圍繞新時代鄉(xiāng)村治理面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中苗頭性、傾向性問題，加強形勢研判，做好政策儲備。重點研究不同村莊演進特征和趨勢，完善與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的農(nóng)村政策，以及鄉(xiāng)村治理政策的整合和系統(tǒng)推進、如何發(fā)揮各種組織和資源在鄉(xiāng)村治理中的功能作用等。例如忻州市岢嵐縣宋家溝鎮(zhèn)宋家溝村建立工作例會制度，每周都要召開一次工作分析會，分析網(wǎng)格化管理工作情況，研究解決重點難點問題。包片黨員每月入戶不少于兩次，一對一聯(lián)系特殊群體，做到深入心入，掌握實際情況，解決實際問題。推行問題處置反饋制度，所有問題處置辦理結(jié)果及時向群眾公示。陽泉市郊區(qū)實施重大事項群眾評議制度，村級重大事項實施過程中接受村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，完成情況在村務(wù)公開欄公示，接受群眾監(jiān)督。年終村干部對全年重大事項目標(biāo)完成情況進行述職，黨員村民代表進行民主評議，重大事項辦結(jié)后三個月內(nèi)，村民對辦理結(jié)果進行滿意度評議。對存在的問題及時進行整改。進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品布局，以規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)整體效益提升。進一步改善農(nóng)村環(huán)境面貌。強化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃建立覆蓋全村人的社會基礎(chǔ)設(shè)施；注重鄉(xiāng)村信息化建設(shè)，實現(xiàn)通訊網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，繁榮鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)，豐富鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，推動鄉(xiāng)村精神文明體系建設(shè)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會事業(yè)新跨越，進一步提升鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)教育建設(shè)，配強配齊師資隊伍，推進鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展前進等相關(guān)重大問題的調(diào)查研究工作。