劉俊陽趙華甫

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035)

引言

農(nóng)村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，在農(nóng)村發(fā)展中起到重要作用的農(nóng)村宅基地制度如何改革完善受到社會各界的關(guān)注。農(nóng)村宅基地制度是在我國體制改革和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸形成的一項特殊制度，在保障農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)中發(fā)揮了重要的作用[1]。改革開放后，我國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，工業(yè)化、城市化水平快速提升。在經(jīng)濟(jì)、社會、政策的多重推動下，農(nóng)村大量勞動力進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、勞動力需求更大的城市地區(qū)。與此同時，大量農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。在我國現(xiàn)有的宅基地退出機(jī)制尚不完善的背景下，使得大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費。此外，隨著民眾產(chǎn)權(quán)意識的不斷提升[2]，土地所蘊含的巨大經(jīng)濟(jì)價值越發(fā)的受到重視，農(nóng)民對宅基地所包含的財產(chǎn)功能日益關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地制度在保障農(nóng)民居住方面發(fā)揮了重要的作用，但弱化了宅基地的財產(chǎn)功能[3]，缺失規(guī)范化和法治化[4]，難以有效解決宅基地低效利用的問題[5]。

針對當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度和管理上存在的問題，2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，將在全國107個地區(qū)啟動實施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。在此背景下，本文對建國以來我國農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行系統(tǒng)性分析梳理，從多個角度分析農(nóng)村制度的特殊性，重新審視現(xiàn)有的宅基地管理體系，識別農(nóng)村宅基地存在的問題，并就未來改革進(jìn)行展望，以求為相關(guān)研究工作提供參考。

1 我國農(nóng)村宅基地制度的演變

在不同的歷史階段，由于國家政策的調(diào)整，我國農(nóng)村宅基地制度具有較為顯著的差異[6-8]。為此，本文以1949年為節(jié)點，從“兩權(quán)分置”的角度對我國宅基地制度的演化進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理和總結(jié)。

1.1 宅基地所有權(quán)的演變

在整個權(quán)利束中，所有權(quán)居于核心地位，包括占有、使用、收益和處分權(quán)。宅基地的所有權(quán)根源于我國的社會主義體制。在建國初期具有其特殊性，即“農(nóng)民私有”，宅基地自然也是農(nóng)民私有，并慣例“房地一體”的原則[9]。但隨著我國的社會主義化建設(shè)，宅基地農(nóng)民個人所有隨之演化為集體所有，并延續(xù)至今。宅基地所有權(quán)是宅基地制度安排中最為特殊的部分，也是改革中不可觸及的紅線和底線。簡而言之，根據(jù)所有權(quán)主體的不同我國宅基地所有權(quán)自1949年以來可以劃分為2個階段。

1.1.1 農(nóng)民所有階段(1949—1961年)

這一階段的主要特征為農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行土地改革，廢除了舊中國時的地主階級封建土地所有制。農(nóng)民獲得了土地和建造住房的“地基”并享有私有權(quán)。農(nóng)民享有未曾發(fā)生分離的宅基地所有權(quán)和使用權(quán)，此階段也表現(xiàn)為“兩權(quán)合一”。在初級合作社時期，以1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為節(jié)點，每個農(nóng)戶將屬于自己的土地入股，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營使用。但是農(nóng)民仍擁有土地的所有權(quán)，也繼續(xù)享有宅基地的全部權(quán)利。高級合作社時期，形成了土地公有和集中經(jīng)營為特征的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式，農(nóng)戶個人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為集體，私有產(chǎn)權(quán)完全消失。但宅基地并未沿用這一制度設(shè)計，農(nóng)民仍擁有宅基地的私有產(chǎn)權(quán)，可以出典、租賃、繼承和轉(zhuǎn)讓[10]。

1.1.2 集體所有階段(1962年至今)

人民公社化時期，農(nóng)村土地公有形式得到進(jìn)一步加強。1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例》指出，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有，禁止買賣或出租生產(chǎn)隊所有的土地?！罢亍边@一詞也是首次出現(xiàn)于該條例中。隨后頒布的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，進(jìn)一步明確了宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)和取得方式，第一次提出了宅基地的“兩權(quán)”分離，生產(chǎn)隊擁有宅基地所有權(quán)，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)，農(nóng)民擁有其住房的所有和使用權(quán)。該通知也明確了宅基地的取得方式為福利性分配即農(nóng)民無償申請取得。1986年出臺的我國第一部《土地管理法》沿用這一規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。這一制度安排成為今后宅基地制度的基礎(chǔ)，并延續(xù)至今。

1.2 宅基地使用權(quán)的演變

依據(jù)《民法典》，宅基地使用權(quán)被設(shè)定為一種用益物權(quán)，按其內(nèi)涵應(yīng)具有占有、使用和收益的權(quán)利內(nèi)涵。但在我國的不同階段宅基地使用權(quán)所包括的用益物權(quán)的內(nèi)涵卻大不相同。按照用使用權(quán)內(nèi)涵的不同可分為3個階段。

1.2.1 完整用益物權(quán)階段(1949—1961年)

這一階段農(nóng)民擁有《物權(quán)法》中所規(guī)定的全部用益物權(quán)內(nèi)涵的宅基地權(quán)利，即包含占有、使用和收益權(quán)。1950年頒布的《土地改革法》中規(guī)定：“農(nóng)民享有土地所有權(quán)，可依法取得土地和房屋所有權(quán)證書”。農(nóng)民均擁有較為完整的土地產(chǎn)權(quán)。1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中并不包含對宅基地公有化的內(nèi)容，農(nóng)民仍然享有宅基地所有權(quán)和使用權(quán)于一體的全部權(quán)益[11]。《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》首次確立了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的“二權(quán)分離”制度安排?？梢娫诖艘郧安⒉淮嬖谡亍岸?quán)分離”的概念和制度安排，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)為“兩權(quán)一體”，宅基地可出典、出租和繼承。即此階段的宅基地使用權(quán)具有《物權(quán)法》中所定義的全部用益物權(quán)權(quán)能。

1.2.2 受限階段(1962—2007年)

根據(jù)宅基地所有權(quán)第二階段劃定的結(jié)論，這一時期宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。生產(chǎn)隊所有其生產(chǎn)范圍內(nèi)的土地，禁止流轉(zhuǎn)和租賃宅基地。1981年頒布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的禁止通知》指出“社員只有被分配的宅基地的使用權(quán)，禁止流轉(zhuǎn)和出售”。其中規(guī)定的主要限制性內(nèi)容在1982年發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》得到延續(xù)，并被采用在1986年第一版《土地管理法》中。嚴(yán)格限定對農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)的出讓。這一階段農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)受到限制：“流轉(zhuǎn)或租賃住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。對于經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)民幾乎不可能將自己安居立命的房屋及宅基地出售，對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了重要的限制作用，約束了“轉(zhuǎn)讓權(quán)”，則宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)功能難以發(fā)揮，用益物權(quán)中的收益權(quán)則難以實現(xiàn)。

1.2.3 賦權(quán)與擴(kuò)展階段(2008年至今)

以2008年頒布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》為節(jié)點宅基地制度走向了新的歷史階段，此階段宅基地使用權(quán)有2個明顯的特征。賦權(quán)，即擴(kuò)大宅基地使用權(quán)能，體現(xiàn)在推進(jìn)實現(xiàn)宅基地及農(nóng)房的抵押和依法流轉(zhuǎn)，更多的尋求宅基地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。這一時期國家頒布了如《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》等重要文件，主要方向及內(nèi)容包括：“加強宅基地的管理、完善宅基地制度存在的弊端、保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)、宅基地的抵押擔(dān)保試點、探索增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入等”。宅基地使用權(quán)的擴(kuò)展或者說分離。2018年中央一號文件創(chuàng)新性的提出，探索實現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。在農(nóng)地“三權(quán)分置”成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對宅基地制度進(jìn)行創(chuàng)造性變革。在所有權(quán)衍生出使用權(quán)后，再次從所有權(quán)和使用權(quán)中衍生出“資格權(quán)”，形成“三權(quán)分置”的制度安排。對原有的產(chǎn)權(quán)制度和權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行繼承發(fā)展，用“資格權(quán)”來實現(xiàn)保障性和福利性，類似于原有的成員權(quán)，承擔(dān)身份屬性。而借以不帶有身份屬性的使用權(quán)實現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓權(quán)”，進(jìn)而實現(xiàn)宅基地所蘊含財產(chǎn)價值。在不打破原有的制度習(xí)慣下，實現(xiàn)了宅基地改革的制度性突破。

2 宅基地管理體系審視

在管理體制層面，我國已經(jīng)形成了較為明晰的宅基地管理體系。在國家機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村宅基地的相關(guān)管理職權(quán)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門后，我國的農(nóng)村宅基地在管理體系上已經(jīng)形成了新的格局。我國于2018年進(jìn)行了新一輪的國家機(jī)構(gòu)改革。為統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門成為農(nóng)村宅基地的主管部門，并負(fù)責(zé)監(jiān)督與執(zhí)法。這是自1986年國家初設(shè)國家土地管理局，農(nóng)村宅基地管理職權(quán)正式變更為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。規(guī)劃上形成了自然資源部門主導(dǎo)，多部門統(tǒng)籌，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門參與的新機(jī)制。宅基地的審批權(quán)限由最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批、縣級政府審批再演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣政府批準(zhǔn)。新修訂的《土地管理法》中又將審批權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，多部門負(fù)責(zé)相關(guān)流程。自然資源部門負(fù)責(zé)確權(quán)登記。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革前，由原國土資源部負(fù)責(zé)全國土地產(chǎn)權(quán)登記工作。國家機(jī)構(gòu)改革后，由自然資源部履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記。

3 現(xiàn)存問題

一戶多宅、面積超標(biāo)問題突出。我國人口眾多，土地資源相對緊缺，在耕地保護(hù)與建設(shè)需求的任務(wù)和壓力下，20世紀(jì)80年代開始對宅基地使用面積進(jìn)行限制?！锻恋毓芾矸ā分袑φ厥褂妹娣e進(jìn)行了明確的限定。但在現(xiàn)實情況中，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由子女繼承并辦理產(chǎn)權(quán)登記。進(jìn)城落戶的農(nóng)民，可依法繼承農(nóng)村的住房，按照我國慣例的房地一體原則，取得農(nóng)村房屋后即可取得宅基地使用權(quán)。私下流轉(zhuǎn)、隱形交易大量存在，基層對此監(jiān)管難度大，使得“一戶一宅”的規(guī)定并未落足于實際。有學(xué)者對廈門市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1/3的家庭擁有多處宅基地[12]。此外，20世紀(jì)90年代至今，我國鄉(xiāng)村人口減少數(shù)量近以億計，而1990—2018年村莊用地現(xiàn)狀面積卻由1140.1萬hm2增至1392.2萬hm2，農(nóng)村人口大量離鄉(xiāng)而用地面積卻大幅增加。

閑置浪費與稀缺性矛盾共存。隨著城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)流動壁壘消除，大量農(nóng)村人口流向城市，由于我國對宅基地流轉(zhuǎn)的限制以及缺乏有效退出途徑，導(dǎo)致“人走房留”，農(nóng)村宅基地閑置浪費。國內(nèi)眾多學(xué)者對我國宅基地和農(nóng)房閑置情況進(jìn)行了調(diào)查[13]。綜合來看，調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國宅基地和農(nóng)房閑置的比例大概在20%左右，嚴(yán)重的地區(qū)可能將近70%，而這一情況也呈現(xiàn)出上升趨勢[14]。此外，由于我國地區(qū)發(fā)展的差異，部分地區(qū)還存在宅基地資源的稀缺，難以保障法定的一戶一宅。宅基地的取得仍堅持福利性分配的無償申請取得，在市場競爭的現(xiàn)實條件下，在虛假的宅基地需求和建設(shè)用地指標(biāo)緊張的雙重擠壓下，真實的宅基地申請需求難以得到滿足。

缺乏流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，退出渠道受阻。宅基地退出機(jī)制的缺失是我國宅基地閑置的另一重要原因?！锻恋毓芾矸ā分袑κ栈赝恋厥褂脵?quán)的情形進(jìn)行了詳細(xì)描述，但對收回的具體程序，尤其是補償標(biāo)準(zhǔn)未予以明確，無償收回顯然不符合農(nóng)民的利益，則難以使宅基地退出政策真正落地。2015年頒布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出要“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。但對轉(zhuǎn)讓人和流轉(zhuǎn)范圍限定在進(jìn)城落戶農(nóng)民和本集體內(nèi)，對于本身經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的主體和范圍的限定則難以達(dá)到政策的理想效果。如何落實有償退出，建立合理的流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，未來仍需要不斷的探索。

宅基地管理法規(guī)體系不健全。目前的法律法規(guī)中涉及宅基地管理管理的內(nèi)容較少且分散。現(xiàn)實中的宅基地管理及行政司法行為主要還是有賴于行政部門及地方政府所頒布的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件[15]。目前并沒有一部專門針對農(nóng)村宅基地管理的法律，缺乏統(tǒng)一性的規(guī)定和指導(dǎo)[16]。以農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管為例，農(nóng)村居民非法占用基本農(nóng)田建房，依據(jù)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的行政處罰法定實施主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。但是按照《自然資源部行政處罰事項清單》來看，非法占用基本農(nóng)田的行政處罰實施主體為自然資源部門，則就產(chǎn)生了明顯的爭議。

4 改革展望

4.1 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地取得方式

在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)戶取得宅基地方式可分為2種。從農(nóng)村集體處申請取得；從使用權(quán)人處取得，即流轉(zhuǎn)取得或繼承取得[17]。在建設(shè)用地指標(biāo)緊張與受利益驅(qū)動的虛假宅基地需求的雙重壓迫下，農(nóng)民真實的建房用地需求在原有的福利性制度安排下則很難得到滿足。未來要對宅基地取得方式進(jìn)行創(chuàng)新，使宅基地由福利性無償分配的取得方式向有償取得轉(zhuǎn)變，利用制度設(shè)計來限制市場的盲目性和弊端，以提高資源利用效率和集約度。

4.2 宅基地有償使用

在新時代的背景下，宅基地有償使用有了新的實踐需求和可能性。目前出現(xiàn)的一戶多宅和面積超標(biāo)問題，有關(guān)部門監(jiān)管缺失，但其根源是宅基地使用的無償性和無期限性。針對這一問題，要積極探索宅基地有償使用，運用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宅基地使用超標(biāo)現(xiàn)象，提高農(nóng)戶粗放使用的經(jīng)濟(jì)成本，遏制一戶多宅和面積超標(biāo)現(xiàn)象。但對于有償和無償部分仍然需要探索，如對于符合一戶一宅和法定面積的仍然采取無償使用的方式，對于超標(biāo)部分進(jìn)行有償使用，以及收費標(biāo)準(zhǔn)也需要在實踐中進(jìn)一步驗證。

4.3 宅基地有條件的流轉(zhuǎn)

農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)利難以保障，主要體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)和禁止抵押，農(nóng)民難以同等享受到城市居民獲得的房屋增值的收益，增加財產(chǎn)性收入的渠道受阻。對于放開宅基地流轉(zhuǎn)限制的擔(dān)憂，主要還是擔(dān)心城市工商資本下鄉(xiāng)大量圈地以及農(nóng)民進(jìn)城失敗，使得農(nóng)民流離失所，導(dǎo)致一系列社會問題的發(fā)生。有學(xué)者認(rèn)為，土地權(quán)能的拓展反而增加農(nóng)民對于土地的理智，農(nóng)民作為理性人，會做出自身認(rèn)為最優(yōu)的選擇[18]。而且長期以來，當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T對于隱形流轉(zhuǎn)和私下交易行為監(jiān)管難度較大。探索宅基地有條件的流轉(zhuǎn)也是未來改革的一個重要方面。

4.4 推動宅基地立法，完善農(nóng)村宅基地的管理

未來要建立健全農(nóng)村宅基地管理體制機(jī)制，加快宅基地立法，制定并頒布專門的農(nóng)村宅基地管理法，填補宅基地管理立法的空白。同時推進(jìn)部門間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，對部門間的職權(quán)予以細(xì)化和明確，加強宅基地規(guī)范化管理。

4.5 探索“三權(quán)分置”的實施路徑

宅基地“三權(quán)分置”的提出為宅基地制度深化改革提供了制度供給，推動了宅基地居住保障功能與財產(chǎn)功能的動態(tài)平衡。然而“三權(quán)分置”提出之時，原試點改革已進(jìn)入了末期，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，且社會各界對“三權(quán)分置”權(quán)利內(nèi)涵，甚至權(quán)利名稱還未得到一致的認(rèn)可。因此，需要在實踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”，明確權(quán)利權(quán)能和內(nèi)涵，在擴(kuò)展宅基地權(quán)能的同時弱化市場化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，尋找具體的實現(xiàn)路徑。同時，參考借鑒農(nóng)地“三權(quán)分置”的相關(guān)經(jīng)驗，在新一輪改革中針對相關(guān)問題進(jìn)行試點，尋求解決方案和對策。