陳 山 鄒 雄

2015年修訂的《立法法》將立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市，環(huán)境保護是地方自主立法事項之一，設(shè)區(qū)的市作為環(huán)境立法的基層細胞，其立法質(zhì)量的好壞是國家整體生態(tài)環(huán)境法律體系是否有效的晴雨表。2015年后，設(shè)區(qū)的市的地方環(huán)境立法發(fā)展迅速，數(shù)量可觀。根據(jù)“北大法寶”檢索統(tǒng)計，截至2021年7月，全國設(shè)區(qū)的市頒布的環(huán)境保護類型的地方性法規(guī)有1151部，政府規(guī)章有763部。但這些法規(guī)和規(guī)章能否切實解決國家生態(tài)環(huán)境法律體系在實施中的問題，是否針對性解決了地方環(huán)境治理中錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實問題，值得商榷。地方環(huán)境立法的重要特點是要因地制宜，兼顧風(fēng)險預(yù)防和事后治理，維持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)平衡。目前，地方環(huán)境立法總體仍使用傳統(tǒng)立法技術(shù)，其優(yōu)勢在于定性價值判斷，缺陷是不能定量分析，無法充分契合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境稟賦和經(jīng)濟發(fā)展實際情況。與傳統(tǒng)社會生活領(lǐng)域不同，影響生態(tài)環(huán)境的因素很多，它包含的數(shù)據(jù)信息流相比其他領(lǐng)域有較大差異，其海量復(fù)雜、種類繁多、變化快、不確定性強等特點正是大數(shù)據(jù)的典型特征。以往受到技術(shù)、成本、效率、地域等的限制，生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)大范圍、大規(guī)模地收集，被孤立隔離在行業(yè)、部門、地域之間，同一時空對象相關(guān)的各類數(shù)據(jù)和信息之間無法進行關(guān)聯(lián)和耦合，環(huán)境立法面臨“信息孤島”。(1)鄭少華、王慧：《大數(shù)據(jù)時代環(huán)境法治的變革與挑戰(zhàn)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第2期。在現(xiàn)有地方環(huán)境立法程序的各個環(huán)節(jié)中引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，有望解決環(huán)境立法領(lǐng)域中傳統(tǒng)立法技術(shù)的系統(tǒng)性缺陷。

一、地方環(huán)境立法中可借助大數(shù)據(jù)技術(shù)解決的問題

黨的十九大、十九屆四中全會均提出了全面科學(xué)立法的要求，立法必須遵循科學(xué)、民主、依法這三大原則。當(dāng)前，地方環(huán)境立法的依法性原則體現(xiàn)有余，各地地方立法相關(guān)規(guī)定制度供給充足，但傳統(tǒng)立法技術(shù)在環(huán)境立法領(lǐng)域有其固有的系統(tǒng)性缺陷，缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)的介入讓地方環(huán)境立法的科學(xué)性、民主性原則很難完全實現(xiàn)。地方環(huán)境立法程序可分為：立項、起草、審查審議、公布實施、立法后評估。為討論方便，不妨將地方立法程序分為三階段：立項歸為立法前階段，起草、審查審議、公布實施歸為立法中階段，立法后評估歸為立法后階段。

(一)立法前階段——立法回應(yīng)地方現(xiàn)實情況不足

賦予地方環(huán)境立法權(quán)的目的是為了更好地保障相關(guān)上位法在目標行政區(qū)域內(nèi)的貫徹落實，并在不抵觸上位法的前提下結(jié)合地方經(jīng)濟、社會、民生等情況有針對性地回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題。我國地方環(huán)境立法中重復(fù)立法現(xiàn)象時有發(fā)生，表現(xiàn)在對上位法或其他地方立法的抄襲、重復(fù)：(2)王春業(yè)：《論立法權(quán)擴容背景下地方立法的節(jié)制》，《法學(xué)論壇》2018年第1期。創(chuàng)設(shè)性、先行性立法較少，貫徹實施性立法較多，且機械模仿、簡單沿襲上位法或其他地方立法的立法目標、體例、事項等基本元素，缺乏地方特殊性，解決地方環(huán)境問題的針對性不足。地方環(huán)境立法存在重復(fù)上位法現(xiàn)象，以《漳州市大氣污染防治條例》為例，該法看似是對其上位法《福建省大氣污染防治條例》的進一步細化，但兩者在立法體系、防治措施等方面都十分相似，尤其在防治措施部分，前者第21條、第31條、第33條、第34條分別與后者第41條、第50條、第65條、第64條內(nèi)容基本一致。地方環(huán)境立法之間存在簡單模仿現(xiàn)象。以《漳州市市區(qū)內(nèi)河管理規(guī)定》為例，該立法晚于《泉州市市區(qū)內(nèi)溝河保護管理條例》，但其立法體系、內(nèi)容與后者相似，存在改編、摘錄等現(xiàn)象，如前者第18條是對后者第23條的改編，前者第20條則是對后者第24條的摘錄。另外，二者對于法律責(zé)任的設(shè)置也幾乎一致。

究其原因，一方面地方環(huán)境立法部門有追求政績之嫌，有些地方環(huán)境立法部門重視數(shù)量而忽視質(zhì)量，為完成指標匆忙制定“觀賞性法律”。(3)宋才發(fā)：《設(shè)區(qū)市立法權(quán)限、實踐困境及法規(guī)質(zhì)量提升研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第6期。更重要的是，地方環(huán)境立法部門在立法前階段由于缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)的輔助，對環(huán)境立法擬解決的當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題缺乏精確認知，決策過程缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。比如，現(xiàn)行立法調(diào)研以座談會、論證會等形式開展，缺少為環(huán)境立法設(shè)計的科學(xué)決策模型，非法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者或科研機構(gòu)提供的只是在各自學(xué)科領(lǐng)域的數(shù)據(jù)與事實，對立法的參考價值有限。同樣因為缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)，審查審議環(huán)節(jié)也多是就立法內(nèi)容的合法合規(guī)性進行審查，以及對部門地方利益斡旋和妥協(xié)，而對立法內(nèi)容能否解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題的考察較為欠缺。這類地方環(huán)境立法完成后要么束之高閣，可操性不強，要么過多體現(xiàn)政府部門意志，成為部門綜合現(xiàn)行上位法和日常執(zhí)法規(guī)范的“執(zhí)法手冊一本通”，精準性和創(chuàng)新性欠佳，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題無法作出有效回應(yīng)，更談不上滿足輔助高質(zhì)量發(fā)展的立法要求。

(二)立法中階段——法律責(zé)任條文不夠精準有效

環(huán)境法規(guī)起草中時常遇到需要量化精準的條文，其中最顯著的部分是法律責(zé)任，地方環(huán)境立法中的法律責(zé)任條文失準是基層時常反饋的問題，或是責(zé)任過輕對違法行為威懾力不足，或是責(zé)任過重造成企業(yè)負擔(dān)嚴重而難以執(zhí)行。地方環(huán)境立法中的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政處罰，精準化上位環(huán)境法規(guī)行政處罰的行為、種類和幅度，是當(dāng)前地方環(huán)境立法面臨的重要課題。根據(jù)《立法法》《行政處罰法》《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可設(shè)定的行政處罰措施可包括除了自由罰以外的多個種類，主要包括：(1)聲譽罰，如警告、通報批評等；(2)財產(chǎn)罰，如罰款、按日連續(xù)處罰、沒收違法所得等；(3)行為罰，如暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷除營業(yè)執(zhí)照以外的許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。

《行政處罰法》規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章可在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。目前，地方環(huán)境立法的行政處罰規(guī)定過于寬泛模糊，不夠精準有效：一是立法中對上位法規(guī)定的行政處罰種類選擇不當(dāng)，缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)查處違法行為時無法精準施力，削弱了條文的可操作性。例如，規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”作為處罰手段時常遭遇地方保護主義的阻撓，使得這一處罰手段不能對某些地方的某些環(huán)境違法行為起到實質(zhì)性規(guī)制作用。二是立法中以罰款為主的財產(chǎn)罰的處罰區(qū)間較大，執(zhí)法時處罰強度過低會導(dǎo)致法律威懾力不足、預(yù)防效果較差，(4)張淑芳：《〈行政處罰法〉修訂應(yīng)拓展處罰種類》，《法學(xué)》2020年第11期。過高則會使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會產(chǎn)生昂貴的發(fā)展成本。地方環(huán)境立法還將面臨行政處罰領(lǐng)域補充性立法的挑戰(zhàn)，2021年《行政處罰法》修訂后第12條第3款首次明確肯定了地方補充性立法的法律地位：(5)程慶棟：《地方補充性立法與行政處罰設(shè)定權(quán)的配置》，《政治與法律》2021年第5期。法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。這對立法中行政處罰的精準有效提出了更高要求，亟需引進大數(shù)據(jù)技術(shù)來輔助地方環(huán)境立法中此類條文的具體設(shè)計，用客觀數(shù)據(jù)提供立法依據(jù)。

(三)立法后階段——立法評估缺乏科學(xué)工具

學(xué)理上可以將地方立法評估以立法過程為節(jié)點分為：立法前評估、立法中評估(又稱為立法表決前評估)和立法后評估，(6)陳偉斌：《地方立法評估的立法模式與制度構(gòu)建》，《法學(xué)雜志》2016年第6期。本文主要聚焦立法前和立法后評估。目前，地方環(huán)境立法評估較好地體現(xiàn)了依法立法的原則。資料表明，目前已有不少省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市頒布了地方立法評估相關(guān)規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及地方立法是否符合上位法精神、是否與現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章政策協(xié)調(diào)、是否規(guī)定了明確的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、法律文本是否規(guī)范等一系列傳統(tǒng)立法技術(shù)問題，一定程度上保證了地方環(huán)境立法的依法立法原則。然而，錯綜復(fù)雜的環(huán)境問題要求環(huán)境立法評估同時貫徹科學(xué)立法、民主立法的原則，科學(xué)立法就是要讓立法評估真正以數(shù)據(jù)說話，民主立法就是要讓立法評估真正反映民意、實現(xiàn)公眾參與。

傳統(tǒng)的立法評估形式包含問卷調(diào)查、實地走訪、專家論證會等，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集的失真和遺漏，數(shù)據(jù)的廣泛性、系統(tǒng)性和準確性都難以保證。此外，傳統(tǒng)方式往往主觀陳述較多、客觀數(shù)據(jù)較少，處理加工海量數(shù)據(jù)信息的能力有限，對于半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化的文本語言資料也只能片面化解讀，(7)曹瀚予：《大數(shù)據(jù)在立法后評估中的應(yīng)用析論》，《自然辯證法通訊》2018年第11期。這些特點難以滿足地方環(huán)境立法精細化的要求。在評估標準方面，各地區(qū)的評估標準詳略程度不一，未明確說明針對不同領(lǐng)域立法適用的標準是否一致，評價標準也不全面，未能涵蓋所有應(yīng)包含的指標，適用性存在一定問題。(8)張富利、袁鎮(zhèn)：《生態(tài)環(huán)境保護地方立法前評估機制探索——以福州三江口濕地立法前評估為樣本》，《北京科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第3期。不少地方的立法評估指標體系仍停留在定性評估層面，定量評估不僅少見，而且科學(xué)性不足。各地的立法評估規(guī)范性文件大都沒有明確各級指標所占的分值及權(quán)重，往往以抽象的評估標準代之，導(dǎo)致實踐中大都據(jù)此標準進行定性評估。(9)李店標、馮向輝：《地方立法評估指標體系研究》，《求是學(xué)刊》2020年第4期。當(dāng)前，地方環(huán)境立法評估缺乏匹配大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)工具進行有力支撐，地方環(huán)境立法的科學(xué)性和民主性也受此因素掣肘。

二、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于地方環(huán)境立法的可行性分析

從環(huán)境治理走向環(huán)境“智”理的過程中，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對海量環(huán)境數(shù)據(jù)進行收集、整合、挖掘、統(tǒng)計、測算，應(yīng)用于我國地方環(huán)境立法，能夠充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，更全面把握經(jīng)濟活動與環(huán)境問題之間的復(fù)雜聯(lián)系和深層規(guī)律，拉近地方環(huán)境立法與現(xiàn)實之間的距離，提高地方環(huán)境立法的精細化程度，提升地方環(huán)境治理效果。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的可獲得性、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)較為優(yōu)良的效度，以及大數(shù)據(jù)技術(shù)多源流數(shù)據(jù)集成能力和強大的學(xué)習(xí)分析能力是大數(shù)據(jù)技術(shù)得以輔助地方環(huán)境立法的基礎(chǔ)。

(一)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于地方環(huán)境立法的可行性基礎(chǔ)

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)可內(nèi)嵌于地方環(huán)境立法過程

大數(shù)據(jù)技術(shù)主要可嵌入地方環(huán)境立法程序中立項、起草、審查審議及立法評估四個環(huán)節(jié)。在立項環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以充分為環(huán)境問題嚴重性、迫切性描述提供科學(xué)依據(jù)，挖掘并跟蹤民眾關(guān)注議題，促進公眾參與，進行預(yù)期成本效益情況和社會效果的預(yù)測；在起草環(huán)節(jié)，能為基于環(huán)境數(shù)據(jù)的法律責(zé)任條款中的行政處罰種類、罰金區(qū)間、時限等規(guī)定提供決策參考；在審查審議環(huán)節(jié)，可以對條文脫離實際情況的可能性進行預(yù)測，對條文在執(zhí)行過程中是否存在重大缺陷進行預(yù)測，進一步佐證判斷實體條款是否科學(xué)，法律責(zé)任條款是否適當(dāng)；在立法后評估環(huán)節(jié)，作為技術(shù)工具給出具體條款乃至整部法規(guī)的可操作性、經(jīng)濟性、目標完成效率、公眾滿意度等指標的量化結(jié)果。

2.大數(shù)據(jù)技術(shù)適用地方環(huán)境法律規(guī)范的類型

針對不同類型的地方環(huán)境法律規(guī)范，大數(shù)據(jù)技術(shù)的適用性有所差異。首先，許可、標準、處罰、強制等“命令—控制”型規(guī)制手段在地方環(huán)境立法中大量存在，這些手段對應(yīng)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)環(huán)境科學(xué)的評估，有著較高的專業(yè)性和量化需求。面向此類法律條款的大數(shù)據(jù)技術(shù)適用性較高。其次，各種建議、激勵、說服、信用、協(xié)商等服務(wù)性條款是基于當(dāng)?shù)貙嶋H創(chuàng)設(shè)的，是地方環(huán)境立法服務(wù)地方環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，大數(shù)據(jù)技術(shù)基于其預(yù)測性也可在此類條款中發(fā)揮較大作用。最后，地方環(huán)境立法中涉及的政治性條款、原則性條款、保障性條款和導(dǎo)向性條款具有更加顯著的“定性”特征，宜使用傳統(tǒng)立法技術(shù)為主，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的空間有所局限。

(二)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于地方環(huán)境立法的可行路徑

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)可為地方環(huán)境立法中現(xiàn)實情況的回應(yīng)提供技術(shù)依據(jù)

以創(chuàng)設(shè)性、回應(yīng)性立法引領(lǐng)地方環(huán)境治理創(chuàng)新、實現(xiàn)地方環(huán)境立法的正外部性、推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，是大數(shù)據(jù)技術(shù)增強地方環(huán)境立法回應(yīng)地方環(huán)境治理現(xiàn)實需求能力的基本目標。具體說，可根據(jù)地方環(huán)境治理的實際情況和當(dāng)?shù)靥卣?，借助大?shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建地方環(huán)境立法的特色指標體系，確保地方擺脫重復(fù)式立法、機械式立法、粗放式立法的窠臼，按照利益衡平原則妥善處理經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的沖突，(10)林禹秋、楊朝霞：《我國環(huán)境立法的六大問題——基于生態(tài)文明觀的檢視》，《環(huán)境保護》2019年第15期。協(xié)助地方圍繞其環(huán)境資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社情民情等因素創(chuàng)制有特色的地方環(huán)境法律規(guī)范。

目前，地方環(huán)境立法中環(huán)境違法行為種類的設(shè)定以及其技術(shù)標準的擬定，依然多是簡單照搬上位法、沿用國家標準、缺乏地方特色，對環(huán)境違法行為的厘定是大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助地方環(huán)境回應(yīng)性立法的一個主要應(yīng)用場景。地方環(huán)境立法制定違法行為的標準時，在不違背上位法的前提下，應(yīng)當(dāng)突出地方針對性，前提是系統(tǒng)準確把握當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理同經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的真實情況。設(shè)定環(huán)境違法行為標準涉及眾多數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)可將當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等多維度數(shù)據(jù)收集整合至同一體系，對數(shù)據(jù)提取、處理、分析，建立地方綜合環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)庫、區(qū)域污染物排放數(shù)據(jù)庫、污染程度等級劃分數(shù)據(jù)庫、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)影響因子數(shù)據(jù)庫等，篩選繪制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況、人口情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等地方特色參數(shù)指標，構(gòu)建地方環(huán)境評估模型，運用恰當(dāng)算法綜合研判。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，立法機關(guān)得以宏觀整體地把握當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題癥結(jié)，不盲目照搬沿用國家統(tǒng)一標準，能夠形成具有地方特色、適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境差異的環(huán)境違法行為規(guī)制條文。

2.大數(shù)據(jù)技術(shù)可為地方環(huán)境立法法律責(zé)任條文的擬定提供數(shù)據(jù)支持

地方環(huán)境立法的法律責(zé)任主要是行政處罰，要實現(xiàn)精準有效，必須要在上位法規(guī)定范圍內(nèi)選擇適當(dāng)?shù)男姓幜P種類，精確財產(chǎn)罰的處罰區(qū)間，并且盡快適應(yīng)行政處罰領(lǐng)域補充性立法規(guī)定。這些要求呼喚大數(shù)據(jù)技術(shù)通過翔實的數(shù)據(jù)采集挖掘，分析量化環(huán)境法律責(zé)任。

協(xié)助立法選擇適當(dāng)?shù)男姓幜P種類，可將各類環(huán)境行政處罰種類的跨地域歷史大數(shù)據(jù)作為挖掘?qū)ο蠛蜆颖?，分析各類環(huán)境處罰手段出現(xiàn)的頻次以及同一違法主體被處罰后再違法的頻次，結(jié)合各類環(huán)境違法行為在法律實施過程中出現(xiàn)的頻次與分布，度量地方環(huán)境立法中各類行政處罰的有效性。協(xié)助確定財產(chǎn)罰的違法區(qū)間則更加具有普遍性需求，行政處罰方式中，適用罰款等財產(chǎn)罰相比于行為罰、聲譽罰更廣泛，對財產(chǎn)罰進行量化也是大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助地方環(huán)境回應(yīng)性立法的重要應(yīng)用場景。環(huán)境行政處罰財產(chǎn)罰的區(qū)間應(yīng)在不抵觸上位法的前提下，立足于本地環(huán)境狀況，同時考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、居民平均收入等因素來制定。大數(shù)據(jù)技術(shù)可對環(huán)境污染、環(huán)境破壞造成的損失進行量化，結(jié)合違法所得及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會狀況，精確計算出財產(chǎn)罰區(qū)間。環(huán)境污染損失包含對生態(tài)環(huán)境本身的損害、對周邊經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的影響損失、因環(huán)境問題導(dǎo)致的污染地居民的人身健康傷害、誤工費等各項指標，大數(shù)據(jù)技術(shù)可將上述用傳統(tǒng)方式難以衡量的指標用貨幣化的方式量化，即計算將其恢復(fù)至原有狀態(tài)所耗費的貨幣成本，再綜合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平、物價水平等多項大數(shù)據(jù)指標，通過數(shù)據(jù)挖掘分析評估實際損失，從而確定罰金區(qū)間。

3.大數(shù)據(jù)技術(shù)可為地方環(huán)境立法評估過程提供科學(xué)工具

地方立法前評估具體是指有地方立法權(quán)的國家機關(guān)，對將要擬定的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法項目進行綜合評價、判斷和預(yù)測, 提出是否應(yīng)當(dāng)納入立法計劃、立法規(guī)劃的活動。(11)曹瀚予：《論新時期地方立法評估的科學(xué)化》，《理論導(dǎo)刊》2019年第2期。通常，環(huán)境立法前評估主要指對包括立法必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性在內(nèi)的指標進行綜合分析，著重預(yù)估環(huán)境立法對經(jīng)濟、社會尤其是生態(tài)環(huán)境的影響；而立法后評估是指基于特定標準和程序，對立法的質(zhì)量、法律實施過程中所發(fā)揮的效益、對預(yù)期目標與價值的實現(xiàn)程度及其需要進一步優(yōu)化的空間進行跟蹤調(diào)查和分析評價，并針對性提出評估意見的制度。(12)席濤：《立法評估:評估什么和如何評估(上)——以中國立法評估為例》，《政法論壇》2012年第5期。在實際評估方法中，立法前評估強調(diào)需求挖掘、風(fēng)險權(quán)衡與方案擇優(yōu)，基于現(xiàn)實條件和歷史經(jīng)驗作出預(yù)判預(yù)測；立法后評估側(cè)重需求滿足程度計算、多元評價體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)實時監(jiān)控與分析，基于時間序列和截面做出系統(tǒng)評價。

首先，可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行樣本抽取，采集并集成海量的、多渠道、多類型(如文字、圖像、音頻)數(shù)據(jù)，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集的質(zhì)量控制，為立法前后各評估方法的使用奠定基礎(chǔ)。其次，基于有效數(shù)據(jù)資源，形成不同算法實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化、預(yù)測建模、文本分析等具體分析過程。立法前評估，可以在立法需求挖掘中識別公眾意愿，在風(fēng)險權(quán)衡中更大程度地將目標風(fēng)險與附加風(fēng)險統(tǒng)一起來進行系統(tǒng)化的定量分析，在多風(fēng)險權(quán)衡中識別環(huán)保與經(jīng)濟績效并舉的可接受風(fēng)險水平，在立法備選方案擇優(yōu)中進行成本資源利用效率的橫向比較。立法后評估，可以通過需求滿足程度測量對公眾環(huán)保滿意度、獲得感等指標進行綜合評價，在多元指標體系中綜合多元立法利益相關(guān)者的目標訴求，結(jié)合經(jīng)濟、技術(shù)和財政可行性，判斷政治和社會的可接受性。最后，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)傳輸、交互、可視化的便利，實現(xiàn)評估結(jié)果的反饋、共享，輔助多元立法主體參與決策，為具體地方環(huán)境立法的出臺、修訂乃至廢止提供科學(xué)工具。

三、地方環(huán)境立法中的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用分析

(一)地方環(huán)境立法中借助大數(shù)據(jù)技術(shù)回應(yīng)現(xiàn)實情況

如上文所述，通過對生態(tài)環(huán)境損害的評估厘定環(huán)境違法行為，是大數(shù)據(jù)技術(shù)回應(yīng)地方環(huán)境立法需求的主要應(yīng)用場景。為了科學(xué)測算生態(tài)環(huán)境損害綜合程度，精準有效地對環(huán)境違法行為進行界定，需要經(jīng)過以下步驟：一是數(shù)據(jù)挖掘。廣泛收集測算區(qū)域的環(huán)境測算指標數(shù)據(jù)，包含當(dāng)前的指標數(shù)據(jù)和歷史的指標數(shù)據(jù)，構(gòu)建一個較為全面的數(shù)據(jù)指標體系。二是指標初步篩選。為了更科學(xué)更有針對性地對當(dāng)前環(huán)境狀況進行評估，在第一步數(shù)據(jù)挖掘的結(jié)果中，初步篩選出若干較為重要的指標作為后續(xù)環(huán)境評估的參考因素。三是指標關(guān)鍵程度排行。對初步篩選的若干指標，需要確定每個指標的重要程度，再根據(jù)重要程度賦予不同的權(quán)重系數(shù)，作為后續(xù)環(huán)境損害綜合評估模型的輸入?yún)?shù)，從而使模型擬合實際情況。四是運行環(huán)境損害綜合評估模型。利用上一步的不同權(quán)重指標序列作為輸入?yún)?shù)，經(jīng)過評估模型計算，輸出當(dāng)前環(huán)境的評估分數(shù)。五是違法行為及程度界定。對評估模型輸出的評估分數(shù)進行界定，超過一定分數(shù)則確定為環(huán)境違法行為，根據(jù)不同的評估分數(shù)可以將違法行為程度進行不同界定。

以上五個步驟中，如何確定初步篩選后的指標重要程度以及環(huán)境損害綜合評估模型，是整個環(huán)境違法行為界定的核心步驟。以地方流域水污染防治立法中的違法行為界定為例，步驟如下：一是假定流域所在地擁有生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，擁有相對完備的地方生態(tài)環(huán)境指標體系?？蛇x取該平臺輔之以其他經(jīng)濟、社會、司法大數(shù)據(jù)平臺作為數(shù)據(jù)來源，構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)指標體系。二是初步篩選出若干影響流域環(huán)境評估的指標，這些指標是不同于國家標準的具有地方環(huán)境治理特色的參數(shù)，也是確認地方環(huán)境違法行為標準的關(guān)鍵一環(huán)。三是多參數(shù)分析算法中，可選擇層次分析法，(13)郭金玉、張忠彬、孫慶云：《層次分析法的研究與應(yīng)用》，《中國安全科學(xué)學(xué)報》2008年第5期。確立這些指標的重要程度，從而賦予其權(quán)重指數(shù)。四是利用模糊綜合評價模型，(14)王敏、尹崇鑫、程金蘭、朱文遠：《層次分析—模糊綜合評價法在制漿造紙水污染控制技術(shù)評估中的應(yīng)用》，《林業(yè)工程學(xué)報》2021年第4期。將上個步驟的指標集作為數(shù)據(jù)模型的輸入?yún)?shù)，得出當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境損害綜合評估指標，為當(dāng)?shù)亓⒎ù_定生態(tài)環(huán)境損害、確認環(huán)境違法行為標準提供技術(shù)依據(jù)。

(二)地方環(huán)境立法中借助大數(shù)據(jù)技術(shù)衡量法律責(zé)任

如上文所述，法律責(zé)任的衡量一要選擇適當(dāng)?shù)男姓幜P種類，二要精確財產(chǎn)罰的處罰區(qū)間。為了借助大數(shù)據(jù)技術(shù)準確量化法律責(zé)任，本文提出一種基于灰色關(guān)聯(lián)度的定損模型?；诨疑P(guān)聯(lián)度的定損模型首先通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，爬取模型所需的各項數(shù)據(jù)，通過初步篩選確定分析指標，通過灰色關(guān)聯(lián)度分析，構(gòu)建一套相對科學(xué)的指標體系來描述環(huán)境違法行為造成的損失，最終提出一個符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平的程度化描述方法，為地方環(huán)境立法法律責(zé)任的衡量提供數(shù)據(jù)支持。

以地方流域水污染防治立法為例，先結(jié)合該地區(qū)和相似地區(qū)歷史環(huán)境行政處罰大數(shù)據(jù)的挖掘分析，選擇地方環(huán)境立法的行政處罰種類，如若確定該環(huán)境行政處罰種類為財產(chǎn)罰，則進行下一步罰金區(qū)間的估算。環(huán)境行政處罰的罰金區(qū)間與環(huán)境違法行為損失息息相關(guān)，計算損失須先確定若干損害類型指標，如生態(tài)損害、社會經(jīng)濟損害、人身損害、日常生活損害等。這幾類損害都有必要獲取相關(guān)大數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)挖掘，生態(tài)損害的評估可利用上文提出的基于層次分析法得出的關(guān)鍵污染物指標，建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ蛯ι鷳B(tài)損害程度進行確定；經(jīng)濟損害可以結(jié)合其他相關(guān)部門對該區(qū)域污染前后對經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面的影響和變化數(shù)據(jù)進行分析；人身損害可以依據(jù)衛(wèi)生部門的污染造成特定病癥的疾病人數(shù)、治療成本、存在的誤工情況等進行估算。窮盡所有損害類型評估后，需要構(gòu)建定損模型的指標體系。以上若干損害類型指標的選擇可能摻雜了主觀因素，因此要對上文的指標群進行復(fù)核?；疑P(guān)聯(lián)度分析是衡量關(guān)聯(lián)性強弱的分析手段，可評估初步篩選的各個損害類型指標與污染的相關(guān)性程度。運用灰色關(guān)聯(lián)度分析，可確定水域污染導(dǎo)致的損失關(guān)聯(lián)度最大的若干指標作為定損指標，經(jīng)過幾輪指標篩選和關(guān)聯(lián)程度分析，構(gòu)建多級指標體系進行加權(quán)定損?？梢氘a(chǎn)生污染物產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占該區(qū)域GDP的比重、當(dāng)?shù)匚飪r水平等經(jīng)濟指數(shù)作為調(diào)整系數(shù)，最終算出綜合環(huán)境損失指數(shù)和后期環(huán)境恢復(fù)成本，為地方環(huán)境立法行政處罰罰金區(qū)間提供數(shù)據(jù)支持。

(三)地方環(huán)境立法中借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進行立法評估

一是立法前評估的需求挖掘與立法后評估的公眾滿意度測量。以地方流域水污染防治立法為例，在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，依托該地方流域水環(huán)境保護有直接或間接關(guān)聯(lián)的區(qū)域政務(wù)民眾意見表達平臺、政務(wù)微博、各搜索引擎等地方互聯(lián)網(wǎng)信息傳播與存儲媒介，利用數(shù)據(jù)爬取技術(shù)匯總多源數(shù)據(jù)集(文本與語料集合)。在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，借助無監(jiān)督學(xué)習(xí)法對收集到的海量文本如詞典法、主題分類模型等進行分析，或借助有監(jiān)督學(xué)習(xí)法如樸素貝葉斯算法、深度學(xué)習(xí)法，對當(dāng)?shù)孛襟w和公眾的環(huán)保態(tài)度、水污染防治關(guān)注度、現(xiàn)行法律規(guī)章滿意度等傾向進行刻畫與跟蹤。以主題分類模型為例，(15)沈艷、陳赟、黃卓：《文本大數(shù)據(jù)分析在經(jīng)濟學(xué)和金融學(xué)中的應(yīng)用：一個文獻綜述》，《經(jīng)濟學(xué)》2019年第4期。假定所有文檔存在若干個主題，每個單位文檔含有若干個詞語，且每個詞語都是由其中一個主題生成，可得到每篇文檔的主題分布和每個主題對應(yīng)的詞語分布。通過對特定文檔中的主題個數(shù)進行預(yù)設(shè)，主題分類模型可以將每篇文檔的主題以概率分布的形式給出，其中每個主題對應(yīng)一類詞語分布，基于特定主題的詞語分布情況篩選出一系列關(guān)鍵詞，從而形成對該主題的簡化描述，完成對包含特定主題文檔注意力配置的挖掘。在數(shù)據(jù)傳播與利用環(huán)節(jié)，經(jīng)由分析階段得到的文本主題反映了特定文本集合中大眾媒體、公眾關(guān)注的水污染治理焦點或周期性出現(xiàn)的水環(huán)境保護議題，不同主題對應(yīng)的描述反映了媒體與公眾對不同水環(huán)境保護議題的主觀情緒，用以指代滿意度，從而實現(xiàn)公眾對水污染防治立法的需求識別與感知識別。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部門應(yīng)逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)范共享，為相關(guān)主體參與立法實施與修訂提供科學(xué)依據(jù)。

二是立法前、后評估中的成本效益計算、風(fēng)險權(quán)衡與方案擇優(yōu)。在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，評估單位可利用大數(shù)據(jù)爬取技術(shù)，對該流域生態(tài)環(huán)境主管部門歷年頒布的大量水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果數(shù)據(jù)進行收集、清洗，對該立法與其他相關(guān)立法中涉及的處罰金額等數(shù)量指標進行匯總，建立涉及環(huán)境保護和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的其他相關(guān)指標數(shù)據(jù)庫，包括地方經(jīng)濟發(fā)展水平(GDP)、地方工業(yè)污染治理投資力度(度量指標為地方工業(yè)污染治理投資總額占GDP的比重值)、地方環(huán)保系統(tǒng)人員規(guī)模(地方環(huán)保系統(tǒng)年末人員數(shù)占年末總?cè)丝跀?shù)的比值)等，奠定成本效益計算、目標風(fēng)險與附加風(fēng)險計算、影響效果預(yù)測等的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，以立法后評估的影響效果預(yù)測模型為例，可建立被解釋變量：排污量及其滯后效應(yīng)，解釋變量：“是否通過某項環(huán)境立法”、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量、環(huán)境執(zhí)法力度、經(jīng)濟社會發(fā)展的其他控制變量等；在上述變量體系基礎(chǔ)上，利用雙重倍差法進行參數(shù)估計，(16)包群、邵敏、楊大利：《環(huán)境管制抑制了污染排放嗎?》，《經(jīng)濟研究》2013年第12期。即可度量該地方流域水污染防治立法對流域水環(huán)境的綜合影響。在數(shù)據(jù)傳播和利用環(huán)節(jié)，通過上述分析得到的各解釋變量的顯著性檢驗情況，反映了該流域水污染防治立法的實施效果。該地方環(huán)境立法評估單位形成的相關(guān)評估報告，為立法部門提供決策參考的同時，進一步形成對立法前后公眾意見的及時回應(yīng)，抓緊出臺相關(guān)整改辦法，適時適當(dāng)披露評估結(jié)果，實時監(jiān)測媒體與公眾意見的動態(tài)變化，實現(xiàn)立法后評估與下一輪立法前評估的有效銜接。

四、余 論

地方環(huán)境立法中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用尚處于初級階段，其困境突出表現(xiàn)為數(shù)據(jù)流通的行政梗阻、數(shù)據(jù)分析的技術(shù)瓶頸與數(shù)據(jù)維護的規(guī)范缺位。為更好實現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術(shù)對地方環(huán)境立法的賦能，彌合大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)實落差，應(yīng)注意以下三個方面：

一要加強大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用中各領(lǐng)域各層級的主體協(xié)同。地方環(huán)境立法相關(guān)主體因數(shù)據(jù)流通的行政梗阻在不同領(lǐng)域、不同層次上難以超越形式協(xié)同生成實質(zhì)協(xié)同。地方環(huán)境立法目標的全局性，客觀上為經(jīng)濟社會不同領(lǐng)域主體的參與提供空間；地方環(huán)境立法需求的特殊性，則要求在保證地方環(huán)境立法主體自主性的基礎(chǔ)上形成更具效能的央地和地方間互動。地方環(huán)境立法的主體協(xié)同包括理念和機制兩大方面：理念協(xié)同要求地方環(huán)境立法各主體要破除傳統(tǒng)立法過程中與大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用新模式不相適應(yīng)的工作觀念，為建立地方環(huán)境立法大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的體制機制奠定認知基礎(chǔ)；機制協(xié)同要求加快打破地方環(huán)境立法相關(guān)主體的體制與政策壁壘，建立標準化的數(shù)據(jù)存儲、利用、共享機制，在推動形式協(xié)同的基礎(chǔ)上開展實質(zhì)性的立法協(xié)同。

二要推動大數(shù)據(jù)技術(shù)面向地方環(huán)境立法的迭代和規(guī)范建設(shè)。大數(shù)據(jù)技術(shù)在現(xiàn)行國內(nèi)地方環(huán)境立法實踐中的應(yīng)用尚不成熟，大數(shù)據(jù)技術(shù)對環(huán)境立法相關(guān)數(shù)據(jù)收集、分析的適應(yīng)性和準確度未能達到技術(shù)本身的應(yīng)有水準。實踐中，應(yīng)提升大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方環(huán)境立法具體條款、具體過程的適應(yīng)性，開發(fā)出更符合地方環(huán)境立法特點的大數(shù)據(jù)技術(shù)模式。此外，在提升技術(shù)適應(yīng)性的過程中，協(xié)同推進技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范性水平，避免技術(shù)的人為干涉，對技術(shù)與數(shù)據(jù)隱私給予高度重視，有選擇性地對立法相關(guān)部門所掌握的技術(shù)范式、公共信息和數(shù)據(jù)進行公開，加強地方環(huán)境立法中大數(shù)據(jù)應(yīng)用的相關(guān)立法工作，從法律高度對破壞大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施，侵犯相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)隱私的行為予以威懾。

三要預(yù)防地方環(huán)境立法中的大數(shù)據(jù)技術(shù)依賴?！暗胤江h(huán)境立法”與“大數(shù)據(jù)技術(shù)”二者不可本末倒置，大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入地方環(huán)境立法程序的空間巨大，但依然有邊界，不應(yīng)也無法取代地方環(huán)境立法決策者與執(zhí)行者在傳統(tǒng)立法技術(shù)層面的角色。大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助地方環(huán)境立法具有優(yōu)勢，不意味著對技術(shù)結(jié)果的全盤依賴和對價值理性的摒棄。此外，在地方環(huán)境立法的實際運行過程中，應(yīng)盡可能避免“技術(shù)利維坦”(17)王小芳、王磊：《“技術(shù)利維坦”：人工智能嵌入社會治理的潛在風(fēng)險與政府應(yīng)對》，《電子政務(wù)》2019年第5期。對地方環(huán)境立法涉及的公共利益造成侵蝕，杜絕立法相關(guān)部門大數(shù)據(jù)技術(shù)濫用情況和大數(shù)據(jù)“形式主義”的出現(xiàn)。相關(guān)主體應(yīng)從地方環(huán)境立法工作實際出發(fā)，以地方生態(tài)環(huán)境保護問題的現(xiàn)實需求為核心，綜合運用主觀與客觀工具。唯有如此，大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方環(huán)境立法中的應(yīng)用才能提升地方環(huán)境立法質(zhì)量，促進國家生態(tài)環(huán)境法律體系的實施效果，完善我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，助推地方環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。